国連平和維持活動の発展と現段階

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〈論説〉

国連平和維持活動の発展と現段階

一「人間の安全保障」的「平和活動」の模索一

中山雅司

目次はじめに

1。国連平和維持活動の誕生と形成 (1)集団安全保障体制の挫折とPKOの

誕生

(2)PKOの基本原則の確立 2.冷戦の終結とPKOの発展

(1)内戦型紛争とPKO

(2)PKOの複合化と第二世代のPKO 3.平和強制との結合とPKOの変質

(1)拡大PKOと非強制原則の動揺 (2)自衛原則への回帰とその他の問題 4.ブラヒミ・レポートとPKOの現段階おわりに一「人間の安全保障」的「平和

活動」の模索一

はじめに

冷戦終結後、今日に至るまでの「国際の平和と安全の維持」(憲章第1条1 項)の分野における国連の活動は、試行錯誤の連続といってよい。冷戦の終結

に伴う大国協調、とくに米ソ協調は、安保理の活性化をもたらし、国連は、安保理決議を通じて世界各地で頻発する地域・民族紛争に対して積極的な介入を行うようになった。もっとも、それは国連が創設当初想定しながら機能麻痺に陥っていた集団安全保障体制が単純に本来の機能を取り戻したというものではなかった。国連による軍事的強制措置の手段として構想された国連軍は、冷戦後も結成されることはなく、実際に実現をみたのは安保理決議の授権をえた多国籍軍の派遣という形であった。しかし、紛争解決や安全保障の分野における国連の活躍に、国際社会から大きな期待が寄せられたことは確かであった。

他方、冷戦期に誕生し、慣行が積み重ねられてきた国連平和維持活動、いわゆるPKO(Peace‑keepzngOperations)が冷戦後急速な拡大をみせ、発展を遂げたことがもうひとつの特徴としてあげられる。これも安保理の活性化と決

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して無関係ではない。しかし、PKOは後に述べるように、冷戦期に集団安全保障システムという「平和強制」が立ち往生するさなか、苦肉の策として生み出された文字通り「平和維持」活動である。したがって、かりに、多国籍軍という形であれ、冷戦の終結により国連が国際紛争の場面において本来の機能を回復したというのであれば、少なくともその代替的、あるいは補完的措置としてのPKOの役割は終えることになってもよいはずである。しかし、むしろ冷戦後、PKOは量的にも質的にも飛躍的な拡大をみせた。ここにPKO独自の積極的な存在意義を見いだすことができる。質的拡大は、いわゆる「第二世代の PKO」という言葉を生んだ。カンボジアでの包括的和平プロセスに関わった UNTAC(国連カンボジア暫定機構)に代表されるいわゆる複合型PKOの成功は、冷戦後のPKOへの期待を膨らませた。

しかし、それがさらに「平和強制」と混同されるに至ってPKOは大きな挫折と危機に直面することになる。1992年、国連のガリ事務総長が「平和への課題」で提唱したいわゆる平和強制部隊(peace‑enforcementunits)の具体化として、ソマリア内戦に際して派遣されたUNOSOMIIの失敗および撤退の問題である。この事件以降、アメリカをはじめとする大国はPKOの派遣に慎重な姿勢をとるようになり、PKOに対する国際社会の関心は急速に冷めて、 90年代半ばを境にPKOは一気に縮小の方向に向かうことになる。しかし、こ

z)

こ数年、国際社会の関心という振り子は、再びPKOに揺れ戻している。コソボや東ティモールでの国連による大がかりな暫定統治やシエラ・レオーネ、コンゴへのPKOの派遣、展開によって、PKOへの関心と期待は再び高まりっっある。このような流れと時を同じくして、冷戦後のPKOを総括し、改革を勧告する報告書が2000年8月、国連安保理および総会に提出された。いわゆる、「ブラヒミ・レポート」である。この改革勧告書は、PKOの現段階を知る上で有益である。

最近、コソボへのNATOによる空爆や、昨年(2001年)9月11日に発生した同時多発テロに対して米英が行ったアフガン報復攻撃などにみられるように、武力行使に際して国連を回避したり、安保理の明確な授権を欠いたまま自衛権の名のもとに武力行使が行われるという、国連の権威や国際法を著しく傷っけ

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るような例が目にっく。しかし、国連が「平和強制」へのコントロールを失い

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国連平和維持活動の発展と現段階69

っつあるかのようにもみえるその一方で、紛争後のコソボや東ティモールのように「平和維持」や「平和構築」の分野においては、国連に一定の役割と期待を担わされている状況がある。その限りにおいて、国連はかろうじて命脈を保っているとさえいえるのかもしれない。しかし、むしろここから国連を中心とした、より「人間の安全保障」的な国際社会における「平和活動」のひとつの道筋が見えてくるようにも思われる。いずれにせよ、平和や人道、正義の実現を目的とした軍事的強制措置が、結果として人間の生存や尊厳を侵害するという避けがたいパラドックスとディレンマが一層顕著となりっっある21世紀初頭の世界にあって、より暴力的でない平和秩序の構築は、人類にとっての重要課題のひとっである。

本稿では、このような問題意識に立ち、最初にPKOが誕生した経緯および基本原則にっいて確認する。っぎに、それをふまえたうえで、PKOめ複合化および平和強制との結合という二つの観点から、冷戦後のPKOの変容と問題点について検討する。そして、ブラヒミ・レポートにもとついて、PKOの現段階と課題について検討する。最後に、「人間の安全保障」の視点から、平和強制、なかんずく軍事的強制措置との対比におけるいわゆる「平和活動」

(UnitedNationspeaceoperations)の意義について考察する。

1.国連平和維持活動の誕生と形成

(D集団安全保障体制の挫折とPKOの誕生

国連の前身である国際連盟が第二次世界大戦を阻止できなかったことの反省のうえに創設された国連にとって、機構の第一の目的とされた「国際の平和と安全の維持」をいかに実効的に実現していくかは、国連の存立そのものにも関わる重大な問題であった。憲章は、「国際の平和および安全の維持に関する主要な責任を安全保障理事会に負わせるものとし」(第24条1項)、上記の目的達成のために、「平和を破壊するに至る虞のある国際的の紛争又は事態の調整又は解決」にっいては、第6章にもとつく平和的手段に委ねることを予定し、

「平和に対する脅威、平和の破壊及び侵略行為に関する行動」にっいては、武力による威嚇又は武力の行使の禁止を前提に(第2条4項)、第7章のもとで

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非軍事的、軍事的措置を柱とする強制措置をとることを構想した。後者がいわゆる集団安全保障体制である。勢力均衡方式に代わる国際安全保障システムとして国際連盟のもとで採用された同システムが十分に役割を果たせなかった経験から、より強力なシステムを構想した国連にとって、常任理事国の特権的地位の問題などはあったものの、大国一致による集団安全保障体制発動への期待は大きかったといってよい。しかし、東西冷戦の深刻化のもとで大国一致原則は逆に裏目に出る形となった。米ソ対立を直接反映した両国による拒否権の応酬により安保理は機能せず、集団安全保障体制は当初の期待とは裏腹に、冷戦期の諸紛争に対してなんら効果的な対応ができない事態に陥った。PKOはこのようななか誕生した。

PKOの起源は、安保理の事実調査委員会の活動として設置された国連指揮下の軍事要員による調査委員会が発展した、1948年の国連パレスチナ休戦監視機構(UNTSO)や、1949年の国連インド・パキスタン軍事監視団 (UNMOGIP)などに遡る。しかし、PKOが注目を浴びる先例となったのは、

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1956年、スエズ動乱に際して総会決議によって設置・派遣された国連緊急軍 (UNEFI)の時である。「国連平和維持活動(peace‐keepingoperations)」

が国連の用語として一般化したのは、UNEFの活動をめぐっての1962年の

「国連のある種の経費」に関する国際司法裁判所(ICJ)の勧告的意見である

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とされるが、その後、1960年のコンゴ紛争に派遣された国連軍(ONUC)、

1964年、キプロス内戦に対して派遣された国連キプロス平和維持軍(UNFICYP)、

1973年の第二次国連緊急軍(UNEFII)、1978年、南レバノンに派遣された国連暫定軍(UNIFIL)などの設置・派遣により、PKOは国連の重要な活動と

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して定着していったのである。集団安全保障体制め挫折を受けて国連の実践過程のなかで生み出され、実績を重ねていったPKOは、まさに冷戦の産物ともいえる平和分野における国連活動の典型であった。

(2)PKOの基本原則の確立

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ところで、PKaの憲章上の法的根拠にっいては諸説があるが、本来PKOは憲章が当初想定した活動ではないことから、憲章上はPKO自体に関する明示的な規定はおかれていない。そのことから、PKOの憲章上の地位にっいて

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「6章半」であるという言い方がよくなされてきた。すなわち、6章は紛争の平和的解決に関する規定であり、7章は強制的措置に関する規定であるが、その中間に位置する活動であるという意味でそのように言われてきたのである。

しかし、PKOはその活動の性質において、はたして二つの章の中間に位置づけられるものであろうか。すなわち、憲章第6章にもとつく活動は、一般に peace‑一一making、すなわち「平和創造」に関する活動であり、第7章にもとつく活動は、peace‑‑enforcement、すなわち、「平和強制」に関する活動であるが、PKOは、非強制的な活動と強制的な活動の両者を併せ持っ半強制的な活動ということになるのであろうか。このことは、Paoの本質に絡む問題である。そこで、PKOとはどのような活動を指すのかにっいて、最近のPKOの発展にっいて検討する前提としても、その活動の本来の意味内容にっいて確認し

ておく必要があると思われる。

一般的な定義にしたがうならば、PKOとは、「国際平和を脅かす地域的な紛争や事態に対して、国連が関係国の要請や同意の下に、国連の権威を象徴する一定の軍事組織を現地に駐留せしめ、これらの軍事機関による第三者的・中立的役割を通じて、地域紛争や事態を平和的に収拾することを目的とした国連活

の

動」のことである。すなわち、PKOとは、伝統的には、安保理(または総会) の決議に基づき、国連が停戦合意の成立後、紛争当事者の問に立って、停戦や軍の撤退の監視を行うことにより事態の沈静化や紛争の再発防止を図り、紛争

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当事者による対話を通じた紛争解決を支援することを目的とした活動である。

ここで用いられる軍事組織は、非武装の軍事監視団と軽武装で緩衝地帯への駐留により停戦の確保などを任務とする平和維持軍(PKF)から構成される。その任務は、停戦の監視、兵力の引き離し、軍隊撤退の監視などであり、紛争そのものの解決を任務とはしない、まさに「平和維持」(peace‐keeping)活動である。したがって、6章の紛争の解決そのものではない。他方、7章の「平和強制」と同様に軍事的組織が用いられる活動という意味で「6章半」とよばれることにはそれなりの理由があるといえるが、その本質はあくまで非強制、中立であり、侵略者や平和の破壊を行う者に対して強制力ないし制裁を加えることによって平和の回復を目指すことを本質的要素とする第7章の集団安全保障とは性格を異にする。その点からするならば、PKOは、6章と7章の中間

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に位置づけられるよりは、むしろ第6章の延長線上に発展した制度と見るのが適当であり、peace‑makingとpeace‑‑keepingは共通の基盤に立っているとい

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える。

こうした性格を受け、平和維持活動はその実践過程においていくっかの重要な基本原則を確立してきた。それは、上述の定義のなかにも的確に含まれているが、非強制性、中立性、国際性という三つの原則として集約できる。非強制の原則は、軍事組織の介在は関係当事国、とくに受け入れ当事国の同意を前提としなければならないという同意原則、また、武器の使用については、自衛目的に限られなければならないことをその内容とする。また、中立性の原則としては、受け入れ国の内政に干渉してはならず、紛争当事者に対して中立的立場を保つことと併せ、部隊派遣国から利害関係国や安保理常任理事国のような大国は原則として除かれるという考え方を内容とする。国際性とは、国連決議によって設置され、国連の指揮統括のもとにおかれる部隊であるということである。冷戦期を通じて形成された以上のような任務、および行動原則を有する PKOを一般に伝統的PKO、もしくは第一世代のPKOとよぶ。

2.冷戦の終結とPKOの発展

(D内戦型紛争とPKO

さて、冷戦期にその原型が形作られたPKOは、冷戦終結後、量的にも質的

1Q)

にも大きな変化をみせることになる。これら冷戦後のPKOを称して、第二世代のPKOとよぶことが一般である。第一世代のPKOと区別して第二世代の PKOとよばれる理由は、冷戦期、冷戦後という期間による区別というよりは、

とくにその質的な変化によるものである。量的な面では、冷戦の終結に伴い PKOの数が飛躍的に増大したことがあげられる。1948年以降、今日まで合計 55件のPKOが設立されているが、そのうち42件が冷戦終結直前前期(1988 年)以降に設立されており、このデータが数的拡大を何よりも物語っている。

そして、2002年8月31日現在、15のPKOが展開中で、約90力国からおよ

ユ1)

そ45,000人の軍事・警察要員が派遣されている。この45,000人という派遣人数に象徴されるように、冷戦後、PKOが大型化した点も重要な特徴である。

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冷戦期には、コンゴ国連軍(ONUC)のように2万人規模の部隊が派遣された例を除いては、通常、数百人規模の単位であったが、冷戦後には、国連カンボジア暫定機構(UNTAC)の約2万人、旧ユーゴにおける国連保護軍

(UNPROFOR)の約4万5千人、第二次国連ソマリア活動(UNOSOMII) の約2万8千人、最近の国連シエラ・レオーネ・ミッション(UNAMSIL)の

1万2,500人、国連東ティモール暫定行政機構(UNTAET)の約1万人など、

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大型化していることがわかる。このようなPKOの数や規模が拡大した理由としては、冷戦終結を背景とする平和分野での国連に対する期待の高まり、そして、手続面で安保理において常任理事国の合意が得られやすくなったことがひとっあげられるが、それ以上に、冷戦の終結に伴う地域紛争の多発によって PKOの必要性が増したことである。

しかし、冷戦後のPKOを特徴づけるのはその質的変化である。その質的変化により根本的な影響を与えたのは、冷戦後の紛争形態が国家間紛争から国内

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紛争へと比重を移した点であろう。ちなみに、現在展開する15のPKOのうち、

5件は90年代以前から継続しているものであるが、90年代以降に開始された 10件のうち国家間紛争に関連して派遣されたものは2件だけで、残り8件が

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国内紛争に関わって派遣されているものである。すなわち、紛争当事者間で紛争解決のための合意がなされる前に派遣され、停戦が維持されている問に、紛争解決のための状況が創り出されることが期待されていた従来のPKOに比し、

冷戦後は、内戦の終結を受けて紛争当事者が合意した「包括的和平協定」の実施にPKOが組み入れられるようになったために、従来の軍事的役割に政治的

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役割が結びき、PKOに多様な任務が期待されるようになったのである。この第二世代のPKOの特徴をひとことで言い表すならば、任務の多様化というこ

とになろう。第二世代のPKOが別称、多機能型、ないしは複合型PKOともよばれるのは、この点からである。したがって、国家間の停戦監視等を主な任務とした:=世代のPKOに比して、その任務内容および基本原則の点において、従来通り維持、継続される部分がある一方で、修正、変容を迫られる部分

も出てくることになった。

ところで、Paoの多様化はさらに、 ①PKOの複合化現象と、 ② 平和強制

ユ6)

との結合現象として特徴づけられる。そこで、この ① および ② の特徴にっいて

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具体例もあげて、さらに検討を行うことにする。

(2)PKOの複合化と第二世代のPKO

PKOが和平プロセスに組み込まれたことにより、PKOの任務は大幅に増大することになった。具体的には、従来の停戦の監視、兵力撤退や兵力引き離しの監視、緩衝地帯の監視等の任務に加え、選挙監視・管理や人権状況の監視、地雷除去、武装解除の監視、武・器の回収・保管・破棄、人道援助物資の輸送支援、難民帰還支援、人道的支援、文民警察支援、国家警察設立支援、国内秩序の維持、立法・行政・司法の設立、復興開発支援等、様々な役割を担うように

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なったのである。また、任務の拡大によって、人員面でも従来の軍事要員に加え、文民警察官や各種専門家等の文民要員が重要な役割を担うようになった。これらのことは、PKOが「平和創造」(peace‑making)および「平和構築」

(peace‑‑building)の機能と不可分に結びっいて、国連が一国への行政関与を行うようになったことを意味する。

この「平和創造」、「平和構築」の概念は、1992年6月、国連のガリ事務総長がPKO強化に関する報告書として提出した「平和への課題」(AnAgenda

forPeace)のなかで明らかにされている。このなかでガリ事務総長は、PKO を ① 「予防外交」(preventivediplomacy)、 ② 「平和創造」、 ③ 「平和維持」、

④ 「紛争後の平和構築」(past‑conflictpeace‑‑buiiding)の四段階からなる一連のプロセスとして再構成した。後に述べるブラヒミ・レポートにおける概念との比較対照のために、「平和への課題」における定義をここで確認しておくことにする。まず、「予防外交」とは、「当事者問の争いの発生や現に存在する争いの紛争への発展を防ぐとともに、紛争が発生した場合の拡大を防止するた

ユ9)

めの行動」とされる。平和創造にっいては、憲章第6章に代表される「紛争の

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平和的解決」を0般に意味し、ガリ事務総長も、「主として国連憲章第6章で想定されている平和的手段を通じて、敵対する当事者間に合意を取りっけるこ

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とをいう」と定義するが、平和創造の箇所で後にふれる「平和強制部隊」 (peace‑enforcementunit)の利用を提案するなど「平和強制」との混同がみられる。このように、場合によっては平和強制によってでも和平をっくりだすことを提案したことは、ガリ事務総長の構想の主要な関心が ① の予防外交や ②

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の平和創造におかれていたことをうかがわせるものである。また、平和構築は、

「紛争の再発を防ぐために平和を強化、固定化するのに役立っ構造を確認し、

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支援する行動」であり、その活動は、経済社会的・人道的な性質を有するものとなる。

ところで、国連の行政関与は、1962年から63年にかけて西イリアンをめぐるオランダ・インドネシア間の紛争処理のために設置された国連暫定統治機関

(UNTEA)のように冷戦期のしかもPKOの初期の段階にもみられるが、冷戦後は、そのような活動が顕著である。その最初としては、1989年から90年

にかけて、ナミビアの独立に際して派遣された国連ナミビア独立支援グループ (UNTAG)があげられるが、選挙監視を主な任務とした限定的なものであった。その点で、1992年から93年にかけての国連カンボジア暫定機構(以下、 UNTAC)は、その規模においても任務の多様性においても本格的な国連による行政関与であった。さらに、国連モザンビーク活動(ONUMOZ)、国連エルサルバドル監視団(ONUSAL)、最近の例として、国連コソボ暫定行政ミッション(UNMIK)、国連東ティモール暫定行政機構(UNTAET)等があげられる。しかし、UNTACの行政関与が現地の行政機構の存在を前提としたものであり、国連が現地の行政に直接タッチするまでには至らなかったのに対し、

コソボのケースは、UNTEA以来、国連が直接に行政を執り行うことになった

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初めてのケースである。これら多機i能型PKOは、冷戦後のPKOの主流をなすに至ったといってもよいであろうが、確認すべきは、任務の多様化によって伝統的PKOはその基本的性格にいささかの変更も生じることはないという点

z￠)

である。その意味では、本当の質的変化はっぎに述べる拡大PKOにおいてであったといってよい。

3.平和強制との結合とPKOの変質

(1)拡大PKOと非強制原則の動揺

内戦型紛争へのPKOの参加は、PKOの複合化だけでなく強制的任務をも与えられたPKOを登場させることになった。すなわち、平和強制との結合現象である。民族や宗教等の問題が複雑に絡み合い根深い憎悪が横たわるような内

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戦へのPKOの関与は、様々な難しい問題を提起することになる。すなわち、紛争の主体が国家ではない内戦型紛争の場合、紛争当事老が二者に限られず複数の武装グループが複雑な利害関係のもとで対立していたり、それらすべての紛争当事者の合意がえられない場合もあり、国際法が遵守されにくく停戦合意

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やPKOの受け入れ同意が破られる場合もある。さらに、国家制度そのものが崩壊している国家構造崩壊型紛争のケースも存在する。こういった状況のもとにおいては、ジェノサイドや重大な人権侵害が行われることも十分予想されうる。そのような事態への対処として行われる人道援助活動の保護をPKOが担うような場合、武装勢力の妨害や抵抗を排除するために、憲章第7章にもとづき武力行使の権限までがPKOに付与されるということがみられるようになった。すなわち、「平和維持」と「平和強制」の結合である。そして、部隊構成

も強制力の行使という任務遂行の性質上、従来の中小国や非同盟国中心の部隊構成から安保理常任理事国を含む大国中心へと変化するようになった。この傾向は、少なくとも90年代半ばまでは続くことになる。このような強制的な権

26?

限を与えられたPKOを第二世代のPKOとして扱うものもあるが、「第三世代

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のPKO」とか「拡大PKO」とよぶ場合もある。

ところで、PKOへの武力行使の容認は、実は冷戦期にその例がみられる。

1960年のコンゴ紛争は内戦型紛争であったが、これに派遣されたONUCは、当初伝統的PKOの基本原則に沿って派遣されたPKOであった。しかし、やがて国内紛争に巻き込まれるに至り、事態を打開するために安保理は1961年

2月21日、コンゴ国連軍に内戦防止のため武力行使を含むすべての適切な措

置をとることを承認した。さらに、同年11月24日、外国軍事要員排除目的の

29?

必要な武力行使の権限も付与する決議を採択した。しかし、UNUCは、安保理決議による武力行使権限の授権が自衛の範囲を逸脱するものかどうかをめぐっ

て大きな論議をよび、各方面からの批判にさらされた。この経験をふまえて、冷戦期のPKOは再びUNEFで形成された基本原則に立ち返ることになったの

である。

このタイプのPKOが冷戦後、再び試されることになる。先に述べた、ガリ事務総長の「平和への課題」のなかで提唱されたいわゆる平和強制部隊構想で

ある。彼は、憲章第43条にもとつく国連軍がすぐには実現しないであろうこ

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とから、それに代わって第40条の暫定措置で発動される重武装の平和強制部

ラ

隊の利用を提案した。さらに、彼は、軍事力を含む平和創造と平和維持の間に

31)

は境界線は存在しないかもしれないとも述べている。この平和強制部隊の具体

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的な実験場となったのがいわゆるソマリア内戦であった。1992年、大規模な内戦によって無政府状態となり、飢餓が深刻化し大量の難民が流出するソマリ

33)

アの事態に際し、安保理は「平和に対する脅威を構成する」と認定し、当初従来型のPKOとしてUNOSOMIを派遣したが、事態が打開できないとみるや米

34}

軍主導の多国籍軍(UNITAF)を派遣した。UNOSOMIIは、このUNITAFの任務を引き継ぐものとして安保理によって設置、派遣された部隊であり、平和強制部隊の構想が実践面で適用されたものとされる。部隊には停戦監視や人道援助のための安全確保に加えて強制的武装解除、責任者の逮捕等の任務が与えられ、これら任務の遂行のために第7章にもとつく武力行使の権限が与えられ

35)

た。その結果、「第二次ソマリア活動は、もはや伝統的なPKOではなく、平

3&)

和強制軍へと変質した」のである。しかし、その結果、最大の武装勢力アイディード派との間で抗争となり、国連は内戦に巻き込まれて米軍等に多数の犠牲者を出し、国連の活動は信頼と正当性を失って撤退を余儀なくされたのである。

また、実際には武力行使は行われなかったが、1992年、ボスニア・ヘルツェゴビナに派遣された国連保護軍(UNPROFOR)の事例も、第7章のもとで武力行使の権限が付与された点では共通する。この場合は、別の意味で内戦への PKOの介入の難しさを痛感させるものであったが、ソマリアのケースと並んで、やはり冷戦後のPKOの失敗例としてa,にあげられるものである。これについては、っぎの箇所であらためてふれることにする。

(2)自衛原則への回帰とその他の問題

1995年1月、ガリ事務総長は、「平和への課題一追補」を発表した。そのなかで、ソマリアおよびボスニア・ヘルツェゴビナでのPKaについてっぎのように総括している。「三つのとくに重要な原則は、当事者の同意、公平性、そして自衛以外の武力の非行使である。最近の成功と失敗についての分析は、成功した場合はみなこれらの原則が尊重されており、あまり成功しなかった活

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動では尊重されていないことを明らかにしている」「ソマリアとボスニア・へ

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ルツェゴビナの事例はこの点で教訓的である」「現実には、平和維持活動にとって、既存の構成、軍備、兵姑支援および配備がそれを用いる可能性を否定する場合に、武力行使を要請することほど危険なことはない。平和維持の論理は、強制の場合とはまったく異なる政治的・軍事的前提から発しており、強制の力学は平和維持が促進しようとする政治的過程とは相容れない。この二つの区別を曖昧にすることは、平和維持活動の実行可能性を損ない、その要員を危険に

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さらすことになる」「平和維持と(自衛以外の)武力行使は、代替手法とみなされるべきで、あるものから別のものへの容易な移行を可能にするひとつの連

るゆ

続体の隣接点とみなしてはならない」。この報告書においてガリ事務総長は、ソマリアおよびボスニアでのPKOの失敗を認め、軌道修正を行ったのである。

すなわち、PKOと平和強制はそれぞれ異なる考え方によって立っ別個の機能であって、PKOに強制力を付加し、自衛の範囲をこえた武力行使を行うこと

は「制度としての独自性を失う」ことになり、「PKOにとっての自殺行為をい

の

みする」ことが確認されたのである。その結果、自衛原則の点において、伝統的PKOに回帰したとみてよい。しかし、ソマリアやボスニアでの苦い経験が PKOへの深い失望感をもたらし、90年代半ばを境にPKOの活動は縮小の一途をたどることになったのである。

ところが、99年以降、コソボをはじめシエラレオーネ、東ティモール、コンゴにおいて大規模なPKOが展開されるようになり、再びPKOへの関心が復活しつつある。自衛原則との関連でふれておく必要があると思われるのは、

これら四つのPKOとも憲章第7章に言及した安保理決議を根拠としている点である。このことは、PKOに再び自衛原則を超える強制力を与えようとするものなのであろうか。後に述べるブラヒミ・レポートとの関連でみるならば、少なくとも自衛の範囲を超えるような「平和強制」の役割を期待するものではなく、PKO要員の安全の確保と任務遂行の妨害の排除のための十分な自衛能力を与えることによって、抑止効果を期待したものと考えるべきであろう。しかし、そのような第7章にもとつく権限が自衛概念の範疇にとどまるものであ

るかどうかという問題は生じる。そして、その前提として自衛の意味および内容が問題となる。自衛の意味としては、一般にPKO要員の生命と身体、仲間の隊員および保護を委ねられた人の防護ならびに自らの,,屯地・護送団・車両・

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銃を守るための武器の使用という狭義の自衛概念と、PKOの任務の遂行を妨げようとする武力手段による試みに対する抵抗までも含める広義の自衛概念が

42)

あるが、広義の自衛概念によるならば第7章に基づく権限も一応自衛の範囲内

43}

ということになると考えられるのではないか。

また、PKO自体の問題ではないが、冷戦後、PKOは多国籍軍や地域的機i関などとの協力のうえで、任務を遂行する場合がよくみられる。ソマリアにおけるUNITAFやボスニアにおけるNATOなどはその例であり、コソボにおけるコソボ軍(KFOR)とUNMIK、東ティモールにおける東ティモール多国籍軍

(INTERFET)とUNTAETの関係も同様である。しかし、難しい問題も生ずる。ボスニア・ヘルツェゴビナに派遣されたUNPROFORそのものは従来型

ぬラ

のPKOとして派遣されたが、情勢の悪化に伴い、安保理はUNPROFORの任務について、安全地域の保護のために第7章のもとで武力行使を含むあらゆる

45)

必要な措置をとる権限を追加した。ただし、その権限はあくまで「自衛の行動として」とることを許可されたものであった点で、自衛原則を超えるものではなかったと一応言うことができる。しかし、UNPROFORと併行して派遣されたNATOによる空爆によってセルビア人勢力の反発をよび、その結果 UNPROFORが報復の対象となり、PKO要員が拘束されるという問題が起きた。

さらに、PKOの課題としては、それが関与することによる場合だけではなく、関与しないことによる問題についても考えなければならない。ルワンダの悲劇はそれを象徴するものであった。ルワンダでの大量虐殺という事態に対し国連が何ら有効な手だてを講じることができなかったことは、ソマリアやボスニアの問題とあわせてPKOへの失望を加速させることとなった。これは人道的介入の問題としても活発な議論があるところであるが、いずれにせよ内戦やそれに伴う人道的危機への的確な対応がいかに難しいかを示すものである。

の

4.ブラヒミ・レポートとPKOの現段階

以上述べてきたように冷戦後のPKOは、その発展とともに試行錯誤を重ねてきたといってよい。そのようななか、2000年3月、アナン事務総長は、諮

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PeaceOperations)を設置し、冷戦後のPKOを総括し、その改革と今後の強化策にっいてまとめるよう指示した。その報告書が、2000年8月21日、事務

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総長に提出され公表された。この報告書は、アルジェリアの元外相で同委員会の委員長を務めたL・ブラヒミの名前から、一般に「ブラヒミ・レポート」

4$)

(以下、レポート)とよばれている。PKOにっいての包括的な検討と約60の勧告を行った同レポー一トは、2000年9月の国連ミレニアム・サミットに提出され、加盟各国から大筋で支持された。レポートを受けて、事務総長は勧告を

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実施するための実施計画案を提出、これにもとづき現在国連で議論が行われているが、すでに実施に移されているものもある。

レポートにおいて、まず注目されるのは、① 紛争予防と平和創造、② 平和維持、 ③ 平和構築の三つの要素からなる活動を「国連平和活動」(United Nationspeaceoperations)とよび、PKOをその一連の活動として位置づけ

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ようとしている点である。レポートは、「「国連平和活動」という表現が公式

Si)

文書に使用された最初の例」とされるが、前述の「平和への課題」で類型化されたこれらの概念が、冷戦後の一連のPKOの実践過程のなかで定着し、整理されて、発展したPKOが紛争解決プロセスの諸段階に関わる包括的な「平和活動」として理解されるようになったとみることができる。紛争予防は、紛争が顕在化する前に、平和創造は、紛争発生後に外交努力や調停を通じて紛争の解決を目指して行われる非軍事的な措置のことである。これには、国連をはじめ、各国政府や地域的機関、NGOなども関与することが考えられる。平和維持は、伝統的PKOの任務として形成されてきた軍事部門による停戦監視や兵力引き離しなどが主な任務となるが、レポートで注目されるのは、それが「冷戦後10年の間に内戦後の危険な状況において平和構築のために軍事要員と文民要員が協力して行う複合的なモデルへと進化しっっある」と述べていること

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である。そして、冷戦後s伝統的PKOが多機能型(複合型)PKOへと発展したことをふまえて、多機能型PKOに期待が寄せられている。このことは、 PKOに対する平和構築への役割が高まったことを意味する。すなわち、レポートで最も重視するのが平和構築である。それは、複雑な利害が絡んだ内戦型紛争においては、紛争終結後の停戦監視のみでは問題の解決にはならず、紛争の

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当事者の最終的な和解と紛争原因の根絶のためには、国家の再建という平和構築の作業が不可欠となるからである。レポートでは、平和構築にっいて、「紛争終結後に平和の基礎を再構築し、その基礎のうえに単に戦争が存在しないだけではない、それ以上のものを構築する手段を提供する活動である」と定義し

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ている。そして、この平和構築には、武装勢力の市民社会への復帰や法の支配 (現地警察の訓練と再編成、司法制度改革等)、人権侵害の監視や人権教育を通じての人権の尊重の促進、民主化支援(選挙支援や報道の自由の支援)など

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が含まれる。

それでは、平和維持と平和構築の関係にっいて、レポートはどのように考えているのであろうか。レポートでは、平和維持にあたる者と平和構築にあたる者は、複合的な活動においては不可分であり、平和構築は平和維持がなければ活動を行えないし、平和維持の業務は、平和構築が達成されなければ終わらな

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いと述べている。すなわち、政治的、社会的、経済的変革のための平和構築にあたっては、現地の安全な環境を確保すること、すなわち平和維持が重要な役割を担うことになるのである。それは、とくに内戦終結後の平和構築にあたっ

ては、和平合意が一旦成立しても紛争当事者によって破られる場合も予想され、そのような状況においては停戦合意を当事者に遵守、履行させながら平和構築

を推進することが求められるからであり、よって平和維持と平和構築は密接に

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連携をはかりながら並行して行われることになるのである。このことは、武器の使用について十分な自衛の能力を与えなければならないという考え方に結びっくことになる。レポートでは、一旦PKOが派遣されたならば、その任務は確実かっ成功裏に遂行されなければならないとしたうえで、和平合意を暴力を

もって破ろうとする勢力に対しては確固たる交戦規則(rulesofengagement)

によって、PKO部隊が要員および任務を守る能力と権限を与えられなければ

おの

ならないと述べている。

それでは、伝統的PKOにおいて形成され、ソマリアの失敗を受けて再び確認された基本原則にっいてどう考えられているのであろうか。レポートでは、

「委員会は、紛争当事者の同意、中立性、自衛の場合に限った武力の行使が

5$)

PKOの確立した原則であることにっいて、これに同意する」とはっきりと基本原則の維持を確認している。したがって、PKOの派遣は当事者の同意にも

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とついて行われ、武力の行使はPKO要員およびその保護のもとにある者の安全の確保、および和平合意の実施という任務を妨害しようとする者に対して、これを排除するために自衛の範囲内で認められることになると考えられる。その点で、「平和強制」とは一線を画そうとしているとみることができよう。その証拠に、「平和への課題」で平和創造のなかに混在していた平和強制の機能は、レポートにはみられない。また、レポートでは、国連は戦争を行うものではなく、強制行動が必要な場合、国連は一貫してその任務を、憲章第7章のもとで安保理によって授権された多国籍軍(自発的に行動する国hの連合)に委

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ねてきたことを指摘している。

しかし、内戦終結後における平和構築という難しい任務であるとはいえ、武力行使の権限の強化がはたして自衛の範囲を逸脱するものではないのかどうかにっいてはさらに慎重な議論がなされるべきであろう。事務総長も実施計画のなかで、武力行使に関する委員会の勧告は、PKOが紛争当事者の同意のもとに展開する場合にのみ適用される。したがって、勧告のいかなる部分も国連が戦闘機関になることを意味したり、PKO要員による武器の使用に関する原則を根本的に変更するものではない。交戦規則は個別のミッションごとに作られ

so)

るべきであると釘をさしている。

以上のようなコンセプトにもとつくPKOを迅速かっ効果的に展開するために、レポートは、緊急展開能力の向上と人材確保にっいての具体的な提案をしている。これまで、短期間でPKOを展開できないことに対する指摘に応えようとするものである。レポートによれば、迅速かっ効果的な展開能力にっいて、伝統的なPKOにっいては30日以内、多機能型PKOにっいては90日以内と設定し、各国の要員を登録しておく国連待機制度(TheUnitedNations

StandbyArrangementsSystem)の強化のために加盟国への協力をよびかけ

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ている。また、緊急展開要員として、要請から7日以内に派遣できる軍事要員および文民警察官各100人程度を待機要員として確保することや、各国が文民警察官の事前登録リストを作成することを奨励、速やかに派遣できる文民専門

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家の候補者リストの作成などについても提案している。さらに、平和活動に参加する事務総長特別代表や軍事部門の司令官、文民警察の部長などの幹部候補者にっいての待機制度の確立にっいても勧告している。これらに関して、現在、

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国連事務局を中心に登録部隊の利用可能性に関する四半期ごとの報告制度、部隊所有装備品に関する詳細な了解覚え書きを含む新たな登録の段階設定、軍事部門待機制度ハンドブックの作成など、国連待機制度の強化にっいて推進中であり、2002年8月現在、74力国が本件制度に参加し、18力国が参加の意図を

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表明している(日本は未参加)。また、幹部候補者リストおよび軍事要員リストにっいて、各国に登録者の推薦を依頼中であり、文民警察官や文民専門家の

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リスト作成や文民警察官の訓練標準化の作業も行われている。

その他、これまで曖昧で不明確であった安保理決議の明確化や、事務総長が部隊派遣の見通しを確認するまではPKOを設置する安保理決議の採択を留保

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することなどについてもふれている。これにっいては、安保理と要員派遣国との協議の重要性が認識され、安保理と要員派遣国との協力原則、要員派遣国会

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合の形態、手続き等を決定する安保理決議が採択され、安保理と要員派遣国の協力の新たなメカニズムとしてPKOに関する安保理作業部会を活用すること

6?)

とする安保理議長ノートが採択された。また、事務総長や事務局の権限強化にっいてもさまざまな勧告を行っているが、たとえば、緊急対応のために、 PKO派遣がはっきりした段階で行財政問題諮問委員会の承認をえて、安保理決議採択前に事務総長に5千万ドルの支出権限を与えることなどを勧告してい

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る。

いずれにせよ、レポートで示された改革構想がどこまで実現するかどうかは、加盟国の協力と事務局の努力にかかっているといってよい。レポートは最後の章の「実施への課題」のなかでっぎのように述べている。「改革は、加盟国が本気になって実行しようとしない限り実現しないであろう。私たちは、また、事務局改革が事務総長と幹部職員によって積極的に推進され実施されることを

ss)

信じるものである」。

おわりに一「人間の安全保障」的「平和活動」の模索一

これまでみてきたように、国連の平和維持活動は、東西冷戦による集団安全保障の機能麻痺のなかで誕生し、実践のなかで試行錯誤を繰り返しながら発展、定着し今日に至っている。とくに、冷戦終結後の浮沈は激しく、PKOは飛躍

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による挫折を経て縮小、そしてここ数年、再び国際社会の関心を取り戻しっっあるかのようにもみえる。しかし、2000年5月、シエラレオネに派遣された PKF兵士500人が、シエラレオネの反政府勢力に拘束される事件が発生するなど、世界各地に展開されるPKOは、困難な任務とも向き合いながら「平和

7Q)

活動」に従事している。PKO要員の安全確保の問題、最近顕著な先進国の PKO離れや文民要員の不足などに代表される人的資源の確保、財政的基盤の問題など、PKOはさまざまな課題を抱えている。ブラヒミ・レポートに集約される今後のPKO改革がどこまで進展するかを見極めるには、もう少し時間を要するであろう。

このような現状に照らすならば、世界各地で発生する紛争のすべてに対し PKOを展開するということは不可能であろうし、また適切でもないであろう。 PKOが平和強制の任務まで請け負うことの難しさは、コンゴやソマリアの例が示すとおりである。したがって、紛争の種類や性質、段階、状況に応じて、平和回復のための強制的措置とヲ巨強制的措置・また・軍事的措置と非軍事的措置というオプションを選択的に用いることが、より現実的であり効果的であろ

?1)

う。よって、強制力を伴う軍事的措置にっいては、多国籍軍に委ねざるをえない場合もあるかもしれないし、経済制裁や戦争犯罪法廷による戦争犯罪者の裁判などの非軍事的強制措置が有効な場合もあるであろう。とくに、長年の懸案であり悲願であった国際刑事裁判所がようやく発足した現在、戦争犯罪者を法の下に公正に裁判によって裁くことは、復讐の連鎖を断ち切るうえからも今後一層重要となってこよう。いずれにせよ、「平和維持は、「平和創造」や「平和強制」の機能と同様、決して紛争解決の万能薬ではなく、それぞれに長所とと

もに欠陥や限界をもっ制度であることを認めるべき」であり、「これらの機能を如何に使い分け、それぞれの持ち味を活かすよう活用するかという、選択の

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問題」ということになるであろう。それでは、PKOの持ち味は何か。それは、基本原則に集約されているといってよい。すでに述べたところであるが、非強制性(同意原則および自衛原則)、中立性、そして国際性である。その意味で、試行錯誤はあったが、ブラヒミ・レポートでこの基本原則を確認したことは重要である。そして、あえて端的に述べるならば、これらの基本原則に立脚しつ

国連平和維 持活動 の発展 と現段階

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