多重債務者救済のための新 たな相談体制 について

多重債務者救済のための新 たな相談体制 について

宮 永 文 雄

(

キー ワー ド :多重債務, ク レジ ッ トカケンセ リング,ADR

l

近年.多重債務 とこれ をめ ぐる紛争処理 に関す る環境 は激変 してい る｡ まず 挙 げ られるのが.貸金業法等 の改正 (平成

1 8

1 2

2 0

1 1 5

従来か ら激 しく議論 されて きた多重債務 問題であ るが.■ここに来て具体 的 に 前進 し始めた感がある｡,消 費者団体 その他の市民 団体 や.業界 を初 め と した経 済界,学界 における動 きだけではな く∴政府 において も多重債務者対策本部 を 設置す るな ど, この問題 に対す る政策が推進 されつつあ る｡

本稿 では,実務が大 きく変化 を遂 げ ようとt てい るこの時期 に,現状 を確 認 し,若干の考察 を試みてお きたい｡以下,多重債務者対策 に関す る議論の現況 を概観

し 〔 2 〕

〔 3

〔 4

‑2 2 7 (3 4 3)

2

貸金業法等 の改正 をめ ぐる議論 は記憶 に新 しい ところであ る｡議論 の結果, 従来か ら批判の大 きか った利息制限法第 1条 による貸 出金利の上 限 と出資法第

5

これに よって,期待 で きることは,返済能力 を超 えた高金利 に よる多重債務 の深刻化 を防止す ること,貸金側の審査 の強化 によ り返済能力 を超 えた債務者 へ の貸付が制限 され ること, な どである｡ これ らは,与信 を断 られた債務者が ヤ ミ金へ流れる等 を理 由 と した反対 〔後述

( 2)

また,政府 において も多重債務者対 策本部 を立 ち上 げ (平成

1 8

1 2

2 2

有識者 会議 における議論 を踏 まえ,平成

1 9

4

｣ )

(1)相談窓口の整備 ･強化に関 して

多重債務問題 の解決 について,上述の ｢改善 プログラム｣では,大 きく分 け て

4

,3

2｡

｢改善 プログラム｣1における大 きな柱が,地方 自治体の役割の強調である｡

特 に,住民 との接触機会が多い官公署である市町村 に対 して,対応の強化が求 め られている｡現状 では,多重債務者 は解決の方法や相 談窓口の在 り処 さえ分

‑ 2 2 8(3 4 4

か らず悩 んでいることが想定 され,早 めに相談すれば解決可能 な事案で も.放 置 していたために経済状態が悪化 し,生活 に行 き詰 まってい ることが憂慮 され る｡

このため ｢改善 プログラム｣では,多重債務 を直接扱 う部署 だけでな く,他 の部署で も,多重債務者 を発見 した場合 には,相談窓口に直接連絡 して誘導す ることを要請 してい る

3

5

,

6｡

実際.すで に実績 を上 げてい る事例 もあ り,盛 岡市 の取 り組み

7

( 2 )

本稿では,概要のみ に とどめるが.多重債務者の救済だけでな く, これ を予 防す る こ とも施策 の重要 な柱 であ る｡｢改善 プログラム｣ において も

,2

i

で言及 されている｡

その例 と して,セー フテ ィネ ッ ト貸付がある｡ グ レーゾー ン金利の弼廃 に よ り,高金利が抑制 され る結果,貸金業者 も利息制 限法の枠 内での貸付が求め ら れることにな り,一部の業者では,法改正施行 を先取 りして,新規 の貸付金利

を利息制 限法 の枠 内に とどめ る例 も出現 してい る

9

‑2 2 9(3 4 5)‑

期待 され る

｡

他方,業者か らみれば,上限金利の引 き下 げは貸出 リス クの増大 を意味す る ものであ る. リス クを,回避す るために,従来は貸 出の対象であった信用力の低 い借 り手 に対 して,新 たな融 資 を断 った り

,

ことが想定 され,実際 にその ような傾 向が硯 れ始めている

1 0｡

本来,高 リス クな利用者 に対 して高金利で貸 し付 けることは,一時 しの ぎに 過 ぎず,遅かれ早かれ経済的に破綻す ることが多 いはずであ り, なん ら根本的 な解決 になっていなか った と思われ る｡ だが,法改正後, これ らの債務者が貸 付 を断 られた ことを きっかけに,何 らかの債務整理や法的整理 に臨めば ともか く,その ような措置 を取 らず に,ヤ ミ金の利用 に流 れて, これ らか らの貸付 を 受 けるケースが増 えることも懸念 される｡

この ような懸念 を未然 に防 ぐため,｢改善 プ ログラム｣4で言及 されてい る ようにヤ ミ金 に対す る取締 りの強化が必要であ るが, このほか に も

,2

従来 ,多重債務 に対す る政策 は,相談業務が 中心 であったが,以上の ような 債務者の資金需要 に対応 して,低利での貸付 の実現が必要 なことは ｢改善 プロ

グラム｣で も指摘 されてい る

1L ｡

この点では,民 間の取 り組みに も注 目が集 まってい る｡行政での活動 として 盛 岡市 の例 を挙 げたが,同地 に拠点 を持つ ｢信用生協 ｣が

2 0

多重債務 の解 消 を 目的 と した ｢ス イ ッチ ロー ン｣ を提供 してお り

1 2 ,

i いる

1 3

NPO

目されてい る｡

｢改善 プログラム｣での要請 は.一部での実績 はあ る ものの,現状 では多重 債務 問題 に関す る機 関 ごとの連携が必ず しも十分 に機 能 していない ことの反映

‑2 3 0(3 4 6

とい える｡す なわ ち,多重債務 者の掘 り起 しが可能 な最前線 にい る人 々か ら, 適切 な相談窓口への紹介 ･誘導が十分 に行 われていない とい うことになる｡そ の意味で,行政 において,対 内的 ･対外的に多重債務 に関す る業務 の連携 を深 め, さらには.弁護士会や司法書士会,その他の支援 団体 まで含めて対策 を立 て ようとす る試みは評価 で きよう｡

次章で は

,

3

多重債務 問題 の解 決の大 きな柱 と して,潜在 的 な多重債務者 の掘 り起 こ し, あるいは,相談機 関 ･窓口の整備がある｡従来,弁護士会や行政の窓口,市民 団体, また業界の側 で もそれぞれの取 り組みが な されて きたが,十分 な連携や 窓口へ のアクセスが確保 されて きた とは言い難い｡ この間題 に も総合 的 に対処 すべ く, ようや く真剣 な取 り組みが な され るようになって きた｡

ここでは

,

1 40

(1)財 団法人 日本 ク レジッ トカウンセ リング協会 と開設の経緯

1 5

財 団法人 日本 クレジ ッ トカウンセ リング協会 (以下

,

当初 は, グレジ ッ ト業者か らの債務 を負わない債務者 については,業務 の対 象外 であった｡ しか し 日本経済が長期の不況 に陥 る中,多重債務者が さらに 増加す るに及んで, ク レジ ッ トのほか,貸金,お よび銀行 に関わる債務 につい て も,本格 的 に取扱 うことが必要 となった｡ そ こで,＼平成

1 4

‑2 3 1 (3 4

参画 を得 て組織改変 を行 い,取扱対象 をクレジ ッ トのほか,貸金業者や銀行 に 対す る債務 に も拡大 し.現在 に至 っている｡財源 は.各業界か らの拠 出に よるが.

運営や カウンセ リングの中立 を保つ観点か ら,企業か ら直接拠 出 を受 けるので はな く,賛助会員 となってい る業界 団体が拠 出す る形式 を採用 している

1 6｡

協会 では,事業の大 きな柱 として,多重債務者 に対す るカウンセ リングを行 っ てい る｡ 内容 は,債務整理のほか,家計 についての相談 な どであるが,その手 法 は‑一章)利息 については,利息制限法の上限 を越 える ものは.法の限度内に 引 きなおす｡②原則 と して,分割払いで

3

1 7｡

カ ウ ンセ リングは,弁護士 の カウ ンセ ラー と消 費生活 ア ドバ イザ ーの 資格 を持つ カ ウ ンセ ラー との二人一組 で担 当 してい る｡ カ ウ ンセ ラー となる弁護 士 につ いて は,人選 の 中立性 の観 点か ら‑協会 が特 定 の弁護士 個 人 には直接 依 頼せず.弁護士会 (東京 の場合 は東 京≡会) か らの推薦 に基づ いて任ぜ ら れている

1 8｡

相談件数の推移 であるが,東京 ･名古屋 ･福 岡にある

3

1 4

1 7

多重債務の原因であるが,東京 セ ンター を例 に取 る と.男性 の場合,遊興 ･ 飲食 ･交際,ギ ャンブル,収入減少 ･失業,生活費の順 となってお り.女性 の 場合 .収入減少 ･失業,生活費,賛沢品 ･収入以上の買い物 な どが これに次い でい る 20｡

留意 しなければな らないのは, これ らの統計が.社会の多重債務 の状 況 と必

‑2 3 2(3 4 8)‑

ず Lも連動 してい るわけではない とい うことである 21｡相 談窓口が限 られてい ることもあるが,負債額が大 き く任意整理 によ り解決が困難 な事案 は, 自己破 産や個人再生 な どの法的手続 を申立て るのが望 ま しく.そのための適当な窓口 が紹介 され ることになっているか らである｡協会で扱 うものは,多重債務 に陥 っ ているが ,任意整理や債務者 自身の消費生活の改善 によ り返済が可能 な事例 に 限 られている｡

(2)｢改善 プログラム｣における増設要請

以上が協会 の概 要であるが

,

1

2 2

多重債務者対策本部有識者会議 において,府県 を越 えての相談体制の整備 を 考 える流れで,その第

3

3

｣

2 40

その後の議論では,拠点増設 に関 して,協会が業界 の資金拠 出に よ り設立 さ れた団体であ ることを捉 え,単 なる債権 回収機関 に陥 ることを危倶 し.強 く反 対す る意見が示 された

2 5

これ を増設す る意義がある とい う趣 旨の意見 も複数あった

2 6｡

最終的には,増設 を求め る意見が採用 された ことになるが,その趣 旨は.覗 在活動 してい る枠組み を最大 限活用す ることと,業界側 の責任 と して多重債務 問題 にあたることを求めた もの といえる

2 7｡

‑ 2 3 3(3 4 9)

( 3 )

｢改善 プログラム｣ で要請 された窓口の拡充 につ いて,設立以来の経過 は以 下 の ような ものであ る｡協会 は,設立当初,常時相談 を受 け付 けるのは東京 の 本部 でのみであ り,それ以外 の地域へ は地方 カウンセ リングとして年 に数回の 出張相談会 を実施す るのみであった｡ しか し, これではカウンセ リングの対象 が実質的に関東地方在住 の多重債務者 に限 られることか ら,窓口の拡充が必要

となっていた｡

以前 よ り支部開設の検討お よび関係 団体 との交渉が行 われて きたが,近年 に なって徐 々に開設が進 んでいる｡平成

1 5

1 6

3

も支部 開設 には至 っていない｡

｢改 善 プログラム｣ における要 請 とも関連す るが,今後 は全 国の よ り広 い地 域 をカバ ーす る観点か ら, ブロ ック単位で支部が 開設 されていない箇所 につい ての対応が優先 され ることになろ う｡す なわち,札幌,仙台 な どが有力 と思 わ れ る｡ ただ し,窓口の分布 と多 くの相談需要の発生す る分布 は必ず しも一致 し ているわけではないので,相談者数ベースでの需要 を満 たす ことを優先す るな らば. ブロックの枠 にこだわ らずに窓口の開設 を推進すべ きところであろ う

0

支部 開設 にあたっては,業務 にあたる人員の確保が重要であ る｡例 えば相談 にあたる弁護士 は,弁護士会 (東京の場合 は,東京三会)の推薦 に基づいてお り,協会独 自に弁護士個人に依頼す ることはない｡ これは.協会 におけるカウ ンセ リングの中立性 を担保す るためであ るが,逆 に言 えば,新規 に開設す る場 合 で も現地の弁護士会の理解 と協力が欠かせ ない とい うことになる｡

上述 の よ うに

,

1

‑ 2 3 4(35 0)‑

ることを示唆 しているので.窓口増設のために必要 な賛助会費の増額 な どを暗 に求めていると考 えるべ きである｡ただ し.現在 ある

3

3

( 4)

相談機 関の連携 を考 える上では,′法 テラスに言及 してお く必要があろ う｡国 民 に対す る司法の ワンス トップサー ビス を実現す る 目的で,総合法律支援法が 制定 され (平成

1 6

6

2日法律 第 7 4

1 8

1

3 0

しか し,連用が始 まってみ ると,様 々な問題が噴 出 してい る｡ まず.法 テラ スその もの利用件数の少 な さであ る｡ 当初想定 されていた件数の

4

この要 因 と しては. まず,認知度が高 まっていないことが考 え られ るが,棉 談窓口の紹介 を受 けたあ との連携の拙 さも考慮 に入れてお く必要が あろう｡現 在 の運用 では,適切 な窓口を紹介 して も.それに よって法 テ ラスか ら直接相談 機 関‑ の詳細 な相 談 内容 の引継 ぎや フ ォローア ップ を行 ってい るわけで はな く,相談者 は,相談機 関 との交渉や調整 を再度‑か らや り直 さなければな らな い｡ これは,心理的に も経 済的 に も追い詰め られている相談者 に とっては決 し

‑ 2 3 5(3 5

て低 いハ ー ドルではない｡業務量が当初の見込み を下 回っている現状 を考 えれ ば,現在 の相談機 関の紹介 に限 らず,仲介斡旋等への業務 の拡大 も考 える余地 があろ う｡

相談機 関の視点では.相談者の奪い合 い とい う側面 もある｡多重債務者 の救 済 と自らが運営す る手続 の活用 を考 えて,多 くの相談機関が 自己の窓口へ の誘 導 を期待す るのは当然であろ う｡ ただ. これ らの相談の受 け皿が地域的 ･内容 的 に偏在 している とい う現実がある｡上述の ように,協会 の場合,東京 ･名古 屋 ･福 岡にのみ常設の窓口がある｡ これ らの地域 の居住者 に対 しては,常時サー ビス を提供で きるが, これ以外 の地域の居住者 に提供 で きるサー ビスは限 られ てい る｡

法 テラスの側で も,その点 は当然考慮 して紹介す るこ とになる｡ その場合 , 相 談窓口のある地域 では協会 に,それ以外 の地域 では消費生活セ ンターな どに, といった振 り分け も可能 なはず だが,同種 の機 関で も設立主体が異 なれば.莱 務 内容 には差異があ る｡例 えば,全 国にある程度普遍的に存在す る消費生活 セ ンターで も,多重債務 の相談受付体制 はセ ンター ごとに まちまちであ る｡地域 の受 入体制 に応 じて,最適の機 関を紹介 して もよいはずだが,運用の効率化の 観点か らは紹介先が定型化 され るの も致 し方 ないのであろ うか｡現状 では,法 テ ラスの地方事務所 に誘導す るほか.都道府県 レベルでは普遍的に存在 し,か つ.一定 レベルの対応が期待 で きる相談窓口 として,弁護士会 な どを紹介す る

ことが多 くなっている 30｡

以上の ように,背景事情の存在 は考 え られるが,法テ ラス と協会 との連携 に 限 って言 えば,現段 階では順調 に進 んでいる とは言 い難 い｡相談機 関の側で も, 法 テ ラスの運用改善 を待つ前 に相互の連携や窓口の整備 といった対応が欠かせ ない といえ よう｡貸 し手 において も.協会や法 テラスな どの相談窓口の所在 を, 利用者 に対す る貸付 の際 に必ず周知す る といった対応が求め られ よう｡

‑ 2 3 6(3 5 2)‑

(5)運用の見直 しについて

貸金業法.その他の法令の改正 に よって,協会の実務 も大 き く影響 を受 ける ことは確実である｡完全施行 まで問があ ることか ら,具体的 な議論 の進展 には 至 っていないが.現段 階で筆者が想定す る問題 について, ひとつだけ言及 して お きたい｡

貸金業法等 の改正 に よって,貸金関係の制度が大 き く変 わる こととなった｡

その 目玉の一つが,いわゆるグレーゾー ン金利の撤廃 である｡ これが完全施行 されるまで には

2

｡

だが.協会が実施す る債務整理の要領 との関係で は留意すべ き点 もある｡現 在 の協会の運用では‑債務整理 を行 うに当たって,債務の繰 り延べや分割弁済 といった方法 は認めているが.元本の減免 は行 わないのが原則であ る｡ しか し, 約定金利 については‑利息制限法 を越 える部分 について, これ を法定金利 まで 引 きなおす ことになっている｡現在 は, これに よる圧縮分が債務総額の減少 に 大 きく寄与 している｡

以前 よ り, グ レーゾ‑ ン金利の存在 によって問題 となる,いわゆる過払いの 利息の扱 いについては激 しい議論が交 わ されて きた ところであ るが,近時の相 次 ぐ最高裁判決

31

過払い問題が クローズア ップされ る前 は,協会の運用 は多 くの相談チ ャネル の中で も秀でてい る部類 に属す る ものであ ったO だが, グレー ゾー ン金利が撤 廃 された後 は,利息制 限法 を越 える約定金利での貸 出その ものがで きな くなる

‑2 3 7(3 5 3)‑

のであ るか ら, これ を引 きなお して債務総額 を減 らす方法は,徐 々に使 える余 地が狭 くなってゆ く｡現在 の実務 の要領 を踏襲す る限 り,債務整理 は弁済の繰 り延べ と分割払いによるはかな く,相談者が抱 える多重債務 の状況が劇的に好 転す ることは望み に くくな･る｡

もちろん,利息制限法 を越 える高金利での貸付 が な くな り,その効果 と して 多重債務者の総数が減少すれば,相談者の数 も減少す るはずであ るか ら,相談 機 関で対応 しなければな らない債務者の絶対数 は減 るであろ う｡ しか し,法改 正 に伴 って.協 会の債務整理では多重債務の状況 に劇的な改善が望め ない とい

/

うことになる と. これに期待 で きる部分が減 る とい うことであ り,別の意味で 問題 であ ると言 わ ざるを得 ないO グレーゾー ン金利の撤廃 に よって,多重債務 者が減 ることはあって も,ゼ ロになることは考 え られないのであ る｡

今後 は,貸金業法等 の改正が完全施行 される約

2

以上,｢改善 プログラム｣ に示 された拠点増設の要請,法 テ ラスな どとの連携, 運用 の見直 しの必要性等 を概観 した｡ コメ ン トは次章 に譲 るが

,

‑ 2 3 8(3 5 4)‑

4

現 時点で は

,

2

｡

現時点で方向性 を見出すのは難 しいが,若干 の コメ ン トを して総括 と したい｡

まず, ここに至 って政府 において多重債務者対策の重要性が認識 された こと の重要性 である｡多重債務 問題 は.単 なる経済問題や個人の資質 に関す る問題 の留 まらず.社会問題, と りわけ ｢格差｣の問題 ともいえるが,それに対応す る指針が示 された ことは率直 に歓迎すべ きものである｡貸金業法見直 しの時期 になって,消費者金融各社 の不祥事が明 るみ に出た り,ヤ ミ全問題が クローズ ア ップ された りしたこLtも,多重債務者保護の方向を後押 しした格好 になった占

また

,

o T .

多重債務者 に対す るカウンセ リングの必要性 を認識 した上で ｢改善 プログラ ム｣で言及 された,協 会 に対す る窓口増設の要請 もこれに呼応 した もの とい え よう｡ ただ し,全 国

1

3

｡

協会が カウンセ リングを行 う意義 について も,議論 は積 み残 された ままであ る｡多重債務者対策本部有識者会議での議論 や ｢改善 プログラム｣か らは, カ ウンセ リング窓口の充実のために,貸 し手の責任 と して,業界が拠 出す ること を前提 と してい ることが伺 える｡ だが.将来 について は,有識者会議 におけ る

‑′ 2 3 9(3 5 5)

議論 において も, カウ ンセ リングの実施 を公 的機 関 と協 会の両輪で行 うのか, 現在 の協会 に 自治体 な どが関与す る形で一本化す るか. といった幾つかの方向 性 が垣 間見 えた｡

とはい え,当面 は短期 的な施策 に絞 って対応せ ざるを得 まい｡｢改善 プログ ラム｣ においては,増設の要請 と自治体 な どか らの相談案件 の誘導等 について 言及は されてい る ものの,多 くの 自治体 では多重債務 問題 に対す る対応 その も のが始 まったばか りである｡一定の枠組み は示 されたが,支援のため には,第 一段階 として国に よる研修や予算措置の拡充が必要 となろ う｡

以上のほか,本稿 で十分 に取 り上 げることがで きなか った論点 として, カウ

､ンセ リングと法的整理 との分担 のあ り方や, カウンセ リングとセーフテ ィネ ッ ト貸 出 との連携 のあ り方 な どがあ るが, これ らの点 については稿 を改 めて検討 したい｡ いずれにせ よ,多重債務者対策についての方向性が固 まって きた硯各 施策の うち可能 な部分 か ら迅速 に着手 してい くことが必要であ り,早急 な対応 が期待 され る

｡

提 出年月 日 :

2 0 0 7

9

1 8

‑2 4 0(3 5 6)

注

1

< ht t p: / / www. kant e i . g o. J p/ J P/ s i ng i/ s ai mu

ま .

1 9

4

9

(平成

1 9

0日)が決定 されている｡なお,

7 2

1 9

2

1･2

3 同･2頁｡部署の具体例 と して,生活保護 を担 当す る福祉事務所.家庭 内暴力 ･児童虐待, 公営住 宅料 金徴収 の担 当部署等 を示 している｡

4

･ 3

消費生活セ ンター又は消費者問題の相談 窓口 を常設 し,かつ多重債務 間蓮 も扱 う消費者相 談 の専任者 を置いて対応Lしている市町村),ロ イに該 当す る市 町村 以外 の.消費生 活セ ンタ‑

を設置 している市.又 は,地域 で 中核 的 な役割 を果 た してい る人口規模 の大 きい市.ハ こ れ以外 の市 町村‑ に分類 し, イ ･ロにお いては

,

,

｡

5

･3‑4

6 同･4頁｡

7

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1 9

7

1 2

8

｣<ht t p. / / www. 1 i f e l i nk. o r . j p/ hP / Li br a r y / amami , pd

1 8

9

1 9

8

に限 り,約定金利 を利息制 限法の限度 内 に引 き下 げてい る｡

1

1 9

5

1 8

1 31 9

2 2

1 8

l l

1･7

1 2

44

1 3

1･7

1 4

心 か ら謝意 を表す る ものであ る｡本 章 は この聞 き取 りに よる ところが大 きいが,特記 ない限

‑2 4 1(3 5 7)‑

り.見解 に渡 る部分 は筆者 自身の見解 であ ることをお断 りしてお く｡

1 5

1 2 07

95

1 3

富永 文雄

｢ ADR

2 9

1 4 4

1 5

1 6

1 5･9 8‑99

｣<ht t p/ / wwwJ c c a‑ fo rJp/ I ndex̲1 6. ht ml >

の一覧 を参照の こと｡ このほか, 日本 自転車振興会 の公益事業補助金 を受 けている｡

1 7

Q&A

]

1 9

1 32‑1 35

1 8

1 5･95‑9 8

1 9

1 8

1 9

5

8

1

第

2

1 8

11 4

2 0

･ 5

9

1 8

る｡

21

1 5

1 8

1 6

6

大都市 圏に見 られ る傾 向 と して,弁護士 広告 の規制が大幅 に緩和 された ことに よ り,多重債 務 問題 を専 門に扱 う法律事務所 をPRす る手段 が増 え,相談 で きるチ ャネルが増加 ･多様化

してい る ことに も注 目すべ きであろ う｡

22

1･5

23

3

1 9

2

22

1 7

2 4

･1 8

25

6

〕

1 9

4

6

1 6

6

1 9

4

6

6‑ 3

‑2 42(3 5 8)‑

在の協 会の相談体制 につ いて中立性 を必ず しも否定 した もので はない ことには,留意すべ き であ る｡

26

･ 2 2

12 6‑27

｡

27

1･5

1 9

3

2

4‑ 2〕2

2 8

｣<ht t p. / / www.

hout er as u. o r . J p/ about . ht ml >

2 9

1 9

8

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1 9

8

31

21

959 9

1 00

39 3

1 8

4

30

･ 2 ( 3)

( 354%

との注記 があ る)のほか.弁護士会

( 226%)

( 9, 7%)

を含 む自治体 は

,1 0%

1%

･ 2

の割合 は,全体 の

2164%

31

11

1

21

5 3

9 8

1 6

2

20

5 8

2

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1 8

1

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31 9

1 31 9

26

1 8

*注

1 2

URL

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27

<ht t p: / / www. l Wat e‑ C f c . o rj p>

ー 243(359)‑