災害時における大学の業務継続計画（BCP）

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「業務継続計画」（BCP）とは，自治体や企業等の組織が，災害等の危機事態による業務の停止を防ぎ，停止した場合でも業務をいち早く再開するために，事前に策定しておく計画のことである4）_{。そのため} には，業務継続のための優先業務のリストアップ，必要資源の確保策，代替策の準備，復旧・復興にむけた計画の構築が必要となる。内閣府が BCP の策定を最初に求めたのは自治体であったが，その後，企業の BCP 策定が求められ，さらには大学などの学校の BCP，病院の BCP など，社会の広範囲な組織に BCP が求められる時代となった。この BCP の意味を理解するためには，「危機管理計画」（ERP： Emergency Response Plan）との違いを考察する必要がある。ERP とは，組織が自然災害等の危機事態において初動対応としてどのような組織体制でどのような危機対応を行うかを策定する計画のことであり，一般的に「防災計画」と呼ばれるものや，「災害対策マニュアル」「災害対策ガイドライン」などの名称で呼ばれるものの多くは， ERP に該当するものである。当然，危機事態に対応するためには，危機の発生時の体制や対策，指揮命令系統についてまとめられた ERP が不可欠であることは間違いない。しかしながら，これまでその ERP の中に業務継続に関する計画は含まれてこなかったのである。具体的な事例でいえば，重要な交通ライフラインである鉄道会社における ERP は，自然災害の発生時に，どのように鉄道を止め，乗客や駅にいる市民にどのような情報を伝達し，どのように避難行動をうながすか，またそれを実行する災害対策本部をど 1．自然災害時の大学被害 2016年に発生した熊本地震によって，熊本市内にあった熊本大学や崇城大学では大きな被害が発生した。キャンパス内の建物被害では壁やガラスが割れ，立ち入り禁止になった建物も複数存在した。物理的被害を受けたのは，教室だけでなく，実験室や研究室，図書館も含まれる。崇城大学の図書館では頑丈に設置されている書棚が地震の揺れによって動き，所蔵されている図書も多くが散乱した1）_。建物被害以外でも本震発生が深夜であったため，教職員の参集の問題，学生・教職員の安否確認など大学の授業の再開まで，復旧業務，復興活動において様々な問題が発生した。熊本地震での被災地調査，そして両大学へのヒアリング調査の結果2）_，大学の業務継続計画（BCP: Business Continuity Plan）不在による影響が大きいことが明らかとなった。こうした自然災害による大学の被害，図書館の被害は，戦後の大災害においても繰り返されてきた。 1995年の阪神淡路大震災においても，2011年の東日本大震災においても3）_{，同様の大学の被災は繰り返} されてきたのである。本論文では，自然災害を中心に多様な危機事態において，大学がどのように危機管理の体制を構築し，主に業務継続計画（BCP）をもとに大学業務をどのように継続していくべきか，全国の大学に対するアンケート調査の結果をもとに考察する。 2．オールハザード・アプローチと BCP 災害対策などの危機管理のレジリエンスを高めるためにこの10年来，社会全体でもとめられている 抄録：自然災害や感染症パンデミックなどの危機事態において，大学には速やかな復旧・復興と業務継続が求 められる。そうした災害時に大学にはどのような業務継続計画（BCP）が必要か，そしてその大学 BCP が現在の日本でどの程度普及し，そこにどのような問題が存在するのか，実際の社会調査のデータから検討すると同時に，図書館業務に必要な業務継続について考察する。 キーワード：災害，大学，BCP，図書館，危機管理 DOI: 10.20722/jcul.2108

災害時における大学の業務継続計画（BCP）

University business continuity plan in the event of a disaster

福　田　　　充

Mitsuru FUKUDA

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図 1 　業務継続計画（BCP）策定の状況 図 2 　大学の防災計画（ERP）の策定状況 また，その防災計画に基づいてどのような防災訓練を実施しているかその内容を示したのが図 3 である。消防法に基づいたオーソドックスな防災訓練であるといえる避難訓練（95.9％）や消火訓練（85.8％）の実施率は高いものの，その他の訓練の実施率は低いことが明らかとなった。災害が発生した時に極めて重要な「災害時使用機材の取扱訓練」の実施率は 28.4％であり，避難所運営訓練は9.6％とその実施率は低いことがわかる。のように設置し，どのような指揮命令系統で災害対策を実施していくかを計画することになる。しかしながら，BCP はそうではない。BCP とは，本来，鉄道という社会機能が自然災害などの危機によって止まることによって，人や物の移動が止まり，災害対策そのものや，復旧復興に向けた社会活動自体が止まってしまうことを避けるために，鉄道という社会機能を動かし続けることが業務継続であり，その計画が BCP なのである。それは大学にも必要となる。そしてその ERP や BCP が対象とする危機には多様なものがある。政府や自治体，企業，学校，病院が向き合わねばならない危機は地震や津波，台風などの自然災害だけではない。原発事故などの大規模事故，テロリズムやミサイルなどの国民保護事案，戦争紛争などの安全保障事案，大規模サイバー攻撃などの情報セキュリティ事案，または現在感染拡大中の新型コロナウイルスのような新感染症パンデミックなど，多様な危機に対応せねばならない。このように，あらゆる多様な危機に対応する危機管理のアプローチを「オールハザード・アプローチ」（All Hazard Approach）という5）_{。BCP も本来は}

このオールハザード・アプローチでなくてはならない。 3．大学 BCP 策定の状況と諸問題 それでは，日本の大学における BCP 策定の状況とその問題点について考察するために，日本大学危機管理学部・福田充研究室が実施した2017年のアンケート調査の結果をみてみたい6）_{。この調査は2017} 年に実施した日本のすべての大学を対象にした郵送法によるアンケート調査である。まず，BCP の策定の状況をみると，図 1 のように2017年の段階で策定済みの大学は9.4％，策定中である大学は5.3％と極めて少ないことが明らかとなった。策定を検討中である大学が44.7％であり，この大学のうちこの 3 年間で策定された大学はある一定程度存在することは推測できる。策定はしないと回答した大学は38.9％であった。このように大学における BCP 策定状況は極めて遅れており，この数値は同じ時期の自治体や企業の策定割合と比べても圧倒的に少ない。続いて，同じく日本全国の大学における防災計画（ERP）の策定状況を示したのが図 2 である。図 2 のようにすでに防災計画を策定済みの大学は 45.5％，策定中である13.1％と合わせると過半数にのぼり，BCP と比較すれば防災計画の方が現在の大学では策定率が高いということがわかる。

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比較的低い傾向にあるが，この BCP 策定のために必要な「マンパワー」「専門的知識」「費用」というコストが策定のためのボトルネックになっているといえる。また「上層部が BCP の重要性を認識していない」（6.4％），「教員・職員が BCP の重要性を認識していない」（19.1％）などのリーダーシップをとる人材がいないこともその理由として考えられる。 図 4 　BCP に盛り込まれた項目 図 5 　BCP を策定できない理由 そもそも大学に危機管理を専門にする部署がないという組織的な要因もその理由として考えられ，またそうした危機管理に関するコンサルタントや研究機関，組織との連携や協力体制が構築できていないことも，その理由として考えられる。大学の中で，上層部や教職員の BCP に対する認識をどのように高めていくか，また，教職員の中でどのように，専門的知識や人的資源，費用を充実させるかということも課題となる。続いて，BCP についてみると，BCP をすでに策定している大学においてその BCP に盛り込まれた項目の内容を示したのが図 4 である。大学の業務を継続するために必要となる物理的な環境的要素である，人員の確保（80.6％），施設の確保（86.1％），通信システムの確保（77.8％），ライフラインの確保（75.0％）はそれぞれ高い割合を示している。しかしながら，これらの要素は BCP の要素であると同時に，ERP の要素として必要であるために，網羅されているという側面が強い。こうした環境的要素があって初めて，具体的な業務の継続が可能となるのであり，その継続すべき要素の検討こそが BCP の中心となる。大学業務としてもっとも重要なものである「授業の継続」は58.3％，「研究の継続」は36.1％と，ともに BCP にとってもっとも重要な要素であるにも関わらず十分に検討されていないことが明らかとなった。また，学生支援のために極めて重要である「学生生活支援」は44.4％，「就職活動支援」は22.2％とこれらも決して十分に検討，構築されている状況ではないことが判明した。大学の経営的継続のために不可欠な「入試業務」も38.9％，「財務」も36.1％と低い値に止まっている。こうしてみたとき，大学の BCP を策定した大学の中でも，これらの大学の運営に必要な業務全体において網羅的に業務継続が計画されているわけではない実態が明らかとなった。すでに BCP が策定されている大学においても，その内容が引き続き改善されなくてはならない。他方で，BCP が策定されていない大学において，策定できない理由を示したのが図 5 である。もっとも多かった回答が「策定するマンパワーが足りない」が59.3％，続いて「策定に必要な専門的知識をもった教員・職員がいない」が53.4％という高い割合を示している。「策定の費用がかかる」は6.9％と 図 3 　実施している防災訓練の内容

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織体制は，通常の業務を継続するための組織体制でなければならず，そのため BCP のために必要な組織図は，教務課，学生課，就職指導課，管財課，研究事務課のような平常時の組織体制がそのまま維持される。それが ERP と BCP の組織体制の考え方の違いである。 図 7 　大学 BCP のための組織図 最後に時間軸の観点から，④ BCP のフェーズ（タイムライン）について検討したい。大学 BCP には 4 段階のフェーズがある。最初は，（1）初動対応のフェーズであるが，これには，①教職員の参集，② 対策本部の設置，③安全確保，④安否確認，⑤被害調査，⑥情報収集といった項目が含まれる。しかしながら，この第 1 フェーズは，危機対応の初動であるために ERP の作業と共通している部分が多い。続いて，（2）業務継続のための緊急対策のフェーズである。この第 2 フェーズには，①学生，学生の保護者等との連絡，②中核業務の継続・復旧方針の設定， ③実施体制の確立が含まれる。この段階で BCP 独自の業務継続のための作業が始まる。次が，（3）業務継続のための応急・復旧対策のフェーズである。この第 3 フェーズには，①業務継続・再開の準備及び継続・再開，②教職員，学生のための業務資源対策が含まれる。最後が（4）地域貢献活動のフェーズである。この第 4 フェーズには，①地域住民の受け入れ，②学生ボランティアのマネジメントなどの地域復興，地域貢献のための大学の活動が含まれる。このように，BCP には時間軸のタイムラインの要素が求められる。 5．大学 BCP の特殊性 同じく BCP が求められる自治体や企業と比べて，大学の BCP には特殊性が認められる。その 1 点目は，業務に季節性が大きく反映されることである。 4 月に入学してきた新入生や進級した学生たちに対 4．大学 BCP のあり方 大学 BCP のあるべき姿について，その策定の準備や改善のための目標として検討すべき軸はたくさんある。大学 BCP を策定するためには，主なものだけでも① BCP の目的，② BCP の対象（想定するリスク），③BCPの組織体制，④BCPのフェーズ（タイムライン）などを検討する必要がある。まず，① BCP の目的とは何か，その理念を構築せねばならない。大学の BCP の目的は，危機事態においても学生に対するサービスを継続することである。学生に対するサービスとは教育活動の継続という社会的使命である。また，研究活動の継続という社会的責任であり社会的資産である。このように大学による BCP の構築自体がその社会的価値を高めるという状況を作り出すことが重要である。続いて，② BCP の対象となるリスクとは，自然災害（地震・台風・大雨・津波・火山），大規模事故・人為災害（原発事故・航空機事故・ライフライン事故），テロリズム（CBRNe）やミサイル（核・通常弾頭）などの国民保護事案，戦争・武力攻撃事態などの安全保障事案，サイバー攻撃などの情報セキュリティ事案，感染症パンデミックなど社会で発生するハザード系リスクのすべてである。日本の自治体や企業などの BCP は，自然災害偏重となる傾向があるが，オールハザード・アプローチに基づいて，これらの単一災害だけでなく，複合災害に対しても計画が必要なのである。例えば，2019年台風15 号災害のような台風という自然災害とそれによって発生した千葉県の大規模停電も複合災害であり，新型コロナウイルス感染拡大状況において発生する大規模災害も複合災害といえる。自治体，企業，学校も，危機は選べないのである。 図 6 　ERP のための組織構造 また，③ BCP の組織体制について考察するとき， ERP のための組織体制（図 6 ）が平常時の組織体制ではなく，危機事態のために設置された特別な組織体制であるのに対して，図 7 のように BCP の組

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を実施するということが可能となる。例えば，日本大学の場合は，首都圏で大震災があった場合でも静岡県や福島県にも学部のキャンパスが存在し，首都圏の被災した学部の機能の受け入れや疎開が可能である。こうしたキャンパス間での連携が重要となる。これには本部機能の移転，研究室の移転，サーバーの移転など様々なレベルのキャンパス連携が考えられる。しかし，そのように無事なキャンパスが残らない可能性もある。大学全体が被災した場合には，③大学間広域ネットワークによる継続という方法を考えなくてはならない。これは，大学を超えた広域ネットワーク連携であり，被災地となった大学が，被災地外である大学と広域的に連携することで，授業を継続する方式である。例えば，熊本地震の際には，被災した熊本大学と九州大学が広域連携し，授業継続を実施することが可能となった。また，南海トラフ巨大地震にむけた香川大学と四国の他大学との連携などのケースもある。 7．図書館 BCP の構築に向けて 大学において図書館は教育の継続，研究の継続のために不可欠な存在である。教員にとっても，学生にとっても，学びや論文やレポートの作成のためにその蔵書やネットワーク・サービスの利用は欠かすことができない。大震災などの危機において，そうした蔵書やネットワーク・サービスへのアクセスをどのように維持することができるか，図書館独自の BCP 構築が求められている。大震災などの被害に耐えられる電力や通信機能のバックアップと同時に，蔵書のデジタル化，ネットワーク化，クラウド化による図書館機能の維持，継続が必要である。同時に，災害に強い建物の構築，耐震化も必要である。強い揺れに耐えられる書架，地震の揺れによって図書が飛び出して散乱しない書棚の設置も必要である。そうした物理的対策だけでなく，図書館職員の参集体制とバックアップ体制の構築も求められる。こうした BCP としての業務継続計画を構築するだけでなく，それを運営，訓練していく業務継続マネジメント（BCM： Business Continuity Man-agement）の実践も不可欠である。このような図書館の BCP を構築するためには，大学の教育・研究活動における図書館業務の位置付けを確認し，図書館の継続を大学の中核業務として認識することが必要である。また，危機事態においても図書館が独自にその目標復旧時間を設定し，危機事態において提供できる図書館の教育・研究活動のレベルや方法の検討，学生や共同研究機関などへして前学期講義が開始され， 7 月には前学期の期末試験となり， 8 月から夏休みが始まる。夏休み中もオープンキャンパスや集中講義などが実施され， 9 月以降で後学期が始まる。秋以降では11月に推薦入試が開始され，12月末から冬休みとなる。 1 月には後学期の期末試験があり， 2 月からは一般入試， 3 月には卒業式を迎える。こうした一連の年中行事のサイクルの中で，いつ大きな災害が発生するかによって，影響を受ける行事が異なってくるということである。年中行事のどのタイミングで危機が発生しても，それらの業務が継続できるように，具体的なシナリオ想定が必要となる。また 2 点目として，収入源の特殊性が挙げられる。日本の大学の主な収入源は，受験料，入学料，学費である。こうした収入の多くが， 1 月から 3 月に集中しており，財務上，この時期の危機に対してどのような業務継続のための措置が必要であるか，その備えが必要となる。 6．授業継続のための大学 BCP 大学 BCP において，もっとも重要なのは学生サービスの中心である，授業の継続である。今後日本を襲う，首都直下地震や南海トラフ巨大地震のレベルの大震災を想定したとき，大学はそのキャンパスが壊滅的な被害を受けることが想定される。そのレベルの被災状況で授業を継続するためには， 3 つの方法が考えられる。それは①オンライン授業による継続， ②キャンパス疎開による継続， ③大学間広域ネットワークによる継続の 3 つである。オンライン授業による継続とは，新型コロナウイルスの現在でも授業の継続のために実施されている，インターネット環境を利用したオンラインによるライブ方式，オンデマンド方式，課題提示方式による授業の継続である。しかしながら，これには大きな問題がある。新型コロナウイルスの現在では，電気や通信などのライフラインが生きているため，こうしたオンライン授業を継続することが可能であるが，大震災においては停電や通信途絶が発生するため，こうしたオンライン授業の実施が困難な状況が発生する可能性が高い。被災地での電気，通信の復旧，復興は数カ月におよぶ可能性もある。その場合に考えられるのが，②キャンパス疎開による継続である。大学の規模と構造によるが，キャンパスが複数に分散していて，それが広域化している場合には，大震災においても被災するキャンパスと無事なキャンパスがわかれる可能性もあり，その場合，被災したキャンパスから安全なキャンパスへ機能を移転して，安全なキャンパスでの授業の継続

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理学部危機管理学研究所 , 2020, 第 4 号， pp.4-17. 2 ）福田充「自治体リスクコミュニケーションの原則と課題～新型コロナウイルスを事例に」『ガバナンス』，ぎょうせい， 2020年 5 月号， pp.42-44. 3 ）福田充「新型コロナウイルスにおけるリスク・コミュニケーションの課題」『治安フォーラム』，立花書房， 2020年 8 月号， pp.47-57. 4 ）福田充「アフター・コロナのグローバル・ジャーナリズム～新型コロナウイルスをめぐるテレビのリスクコミュニケーション機能について」，『海外調査情報』，日本民間放送連盟研究所， 2020, Vol.25, pp.1-7. 5 ）福田充「危機の時代における『危機管理学』の確立～日本大学危機管理学部危機管理学研究所の設置に際して」『危機管理学研究』，日本大学危機管理学部危機管理学研究所， 2017, Vol.1, 4-17. 6 ）福田充「熊本地震における被災者アンケート調査からみる災害情報利用の実態」，『災害情報』，日本災害情報学会，2017，No.15-2, pp.121-126. 7 ）福田充『リスク・コミュニケーションとメディア～社会調査論的アプローチ』，北樹出版， 2010． 8 ）福田充「社会安全・危機管理に対する意識と社会教育・マスコミ報道に関する調査研究～リスク・コミュニケーションの視点からの一考察｣『平成14年度研究助成報告書』， 2004, 財団法人社会安全研究財団 , pp49-98. 9 ）福田充編『危機管理学の構築とレジリエントな大学の創造のための総合的研究』，平成29年度日本大学理事長特別研究報告書， 2018． 10）福田充編『危機管理学の構築とレジリエントな大学の創造のための総合的研究』，平成28年度日本大学理事長特別研究報告書， 2017． 11）福田充編『危機管理学の構築とレジリエントな大学の創造のための総合的研究』，平成27年度日本大学理事長特別研究報告書， 2016． 12）福田充編『大震災とメディア～東日本大震災の教訓』，北樹出版， 2012． 13）福田充・宮脇健『福島第一原子力発電所事故に対する原発周辺住民の意識に関する実証研究』日本大学法学部・福田充研究室報告書， 2013．＜2021.2.18 受理＞ふくだ　みつる　日本大学危機管理学部教授／日本大学大学院新聞学研究科教授の周知も求められる。さらには，教育・研究活動の拠点としての図書館の設備，人材，情報システム，利用方法の代替策を用意しておかねばならない。そして，そのためには平常時から全ての教職員や学生との間で図書館の業務継続についてのコミュニケーションの徹底が必要である。こうした平常時からの不断の努力の積み重ねによって，大学ならびに図書館の業務継続は実現できるのである。注・引用文献 1 ）日本大学危機管理学部福田充研究室は，2016年 5 月， 9 月に二度，熊本地震の被災地調査を実施し，その中で熊本大学，崇城大学へのヒアリング調査を実施している。 2 ）熊本地震被災者アンケート調査については，福田充（2017）（福田充「熊本地震における被災者アンケート調査からみる災害情報利用の実態」，『災害情報』，日本災害情報学会，2017，No.15-2, pp.121-126.）を参照のこと。 3 ）東日本大震災の被害状況，被災者の社会調査については，福田充ら（2012）（福田充編『大震災とメディア～東日本大震災の教訓』，北樹出版，2012）を参照。 4 ）業務継続計画（BCP）については，福田充ら（2018）（福田編『危機管理学の構築とレジリエントな大学の創造のための総合的研究』，平成29年度日本大学理事長特別研究報告書，2018.）を参照。 5 ）オールハザード・アプローチの概念については，次の文献を参照のこと。福田充（2020）「危機管理学におけるオールハザード・アプローチの理念」『危機管理学研究』，日本大学危機管理学部危機管理学研究所 , 2020，第 4 号，pp.4-17. 6 ）この全国大学 BCP アンケート調査の概要は以下の通り。調査対象は日本全国の大学，大学院，専修学校など高等教育機関，標本数は778標本，標本抽出方法は全数調査（悉皆調査），調査方法は郵送配付郵送回収法，調査期間は平成29年11月 8 日から平成29年12月15日，有効回収数は244標本，有効回答率は31.4％である。参考文献 1 ）福田充「危機管理学におけるオールハザード・アプローチの理念」『危機管理学研究』，日本大学危機管

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