著者高橋明美

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韓国ソウル特別市における老人福祉体系の現状と課題─「死角地帯」の考察を通して─

著者高橋明美

雑誌名明治学院大学社会学部付属研究所研究所年報 =

Bulletin of Institute of Sociology and Social Work, Meiji Gakuin University

巻 48

ページ 65‑77

発行年 2018‑03‑20

その他のタイトル Current Status and Issues of Welfare System for The Elderly In Seoul City─Focus on The Blind Area

URL http://hdl.handle.net/10723/00003353

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１　研究の背景と目的

　筆者はソウル特別市（以下ソウル市）の訪問介護とデイサービスを提供する法人を中心に、現場職員の研修活動を継続的に行っているが、その活動の中で知り合った老人福祉関係者から度々「死角地帯」という言葉がでることが気になっていた。

　韓国において「死角地帯」とは文字通り「見えない部分」という意味であり、福祉分野においては要件が適合せずに各種制度が使えない層や、ニーズが潜在していて制度等に結びつかない層、人々の関心外にある分野や地域を指している。

　韓国では2014年、ソウル市S区に居住していた母（60）、長女（35）、次女（32）の３人が、地下の貸間で生活苦を理由に練炭心中を図った「３母娘事件」をきっかけに、「死角地帯」が度々ニュースなどに取り上げられるようになった。

この事件では長女は糖尿病などの慢性疾患があり、次女は生活費と医療費を捻出するために借金を負っていた。食堂で働いて生計を支えていた母が失業したため生活苦に陥り心中に至ったのであるが、家の大家に家賃と公共料金の支払い分として70万ウォンと、「本当に申し訳ありません」とのメモと家計簿を残しており、そのつましい生活ぶりが表に出ることとなった。そして、母娘は数年前に生活保護の相談に行ったが、長女と次女には勤労能力ありとされて受理

されなかったことから（筆者注；韓国では扶養義務者と勤労能力の判定が日本よりも厳しい）、

「福祉の死角地帯」として大きく報道され、社会の同情と関心を集めた。

　その後、世論の高まりも受け、2015年国民基礎生活保障法が抜本改正され、医療扶助などの各扶助が単給化された。また、生活保護の要件に満たないボーダーライン層（筆者注；韓国では次上位層という）に対しての緊急支援制度が拡充され、行政のアウトリーチ機能を強化した

「訪ねていく洞住民センター」事業開始につながった。そして、この事件を契機に、老人福祉分野でも制度やサービスに結びつかない「死角地帯」がクローズアップされてきたのである。

　しかし一方で、ソウル市は国の施策に上乗せする形で、多様な老人福祉施策を展開している。

元気な高齢者が地域で集う敬老堂や老人福祉館から、高齢者の地域生活を支える高齢者トルボム統合支援センター、ホームヘルパー派遣、認知症支援センターなどが各地域に展開されて、

多様なサービスが提供されている。また、介護が必要な高齢者に対しては、2008年に施行された療養保険制度に基づいた、民間のケアサービス提供機関が数多く存在し、私立以外にも市立の療養院（筆者注；日本の特別養護老人ホーム）

も設置されている。この他老人虐待に関する活動を専門的に行う老人保護機関もある。

　これらの多くの機関が存在しているにもかか

韓国ソウル特別市における老人福祉体系の現状と課題

─「死角地帯」の考察を通して─

高　橋　明　美

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わらず、なぜ「死角地帯」があるのか。「資格要件的にサービスから取り残された層」があるのか、「発見できずに支援に結びつかない人々」

が地域に点在しているのであろうか。そもそもソウル市の老人福祉体系はどのようになっているのか。そして「死角地帯」についてどのような施策を展開しているのだろうか。本稿ではこれらの疑問に基づき、ソウル市の老人福祉提供体系の現状を整理した後、その課題を考察することを目的とする。

　韓国の老人福祉事業に関しては、すでに金美辰（2012）が老人福祉館の利用実態とその意義を論じたほか、鄭煕聖（2014）が老人見守り基本サービスの課題を論じている。また、羅珉京

（2016）は韓国全土で進められている「希望福祉支援団」に着目し、事例管理を中心にその有効性と課題を探っている。これらを踏まえ、本稿では各事業や機関の機能や役割だけではなく、

全体像の把握とそれらの関連についてみていくこととする。

　なお、本稿における「老人福祉体系」とは、

老齢年金や生活保護など所得保障部分については除外し、老人福祉法および老人長期療養保険法、認知症管理法などに基づく「生活支援」をその範囲とする。

２　研究の方法

　本稿ではまず、ソウル市の老人福祉体系の全体像を文献や行政資料から明らかにしていく。

次いで、「訪ねていく洞住民センター」の優秀賞を３年連続受賞し、高齢者トルボム統合支援センターを拠点機関として老人福祉施策を展開しているU区と、３母娘事件が起き、老人福祉館を拠点機関としているソウル南東部のS区を例にその実態をみた後、死角地帯の考察を通して老人福祉体系の現況と課題を明らかにする。

調査期間は2017年２月13日〜2017年３月４日で

ある。各機関からは資料の引用および使用において同意を得ている。

　なお、トルボムとは韓国の固有語で「手助け」

といった意味を持っている。介護や見守りと訳されることもあるが、見守りから身辺の世話、

生活支援から身体介護まで幅広い意味を持っているため、本稿においてはそのままトルボムと表記する。

３　研究結果

（１）　ソウル市の老人福祉体制

１）　ソウル市における老人福祉体系の全体像　韓国ソウル市の人口は、ソウル市のホームページによると2017年２月現在、1,017万8,395 人であり、うち65歳以上の高齢者は133万9,211 人、高齢化率は約13.2％となっている。（http://

stat.seoul.go.kr/jsp3/seoul100.jsp?link=4　 2017.8.21閲覧）

　韓国全体の高齢化率は13.8%であり、韓国およびソウル市の高齢化率が特に高いわけではない。しかし、韓国は2000年に高齢化率が７%を超えた後、2018年に14%を超えると予想されており、高齢化が急速であるために老人福祉の体系的な充実が課題となっている。

　韓国の老人福祉体系は、1981年に施行された老人福祉法と、2008年に施行された老人長期療養保険法の二本立てで構成されている。この他認知症対策として、2012年に認知症管理法が施行され体制整備が行われている。そして、ソウル市においては国の政策に上乗せして独自の福祉施策を提供している。本項においては、ソウル市の老人福祉施策の全体像を把握し、各事業の内容を概観することとする。

　ソウル市では日本の市区町村が発行している

ような、「高齢者情報」といった市民向けのパ

ンフレットや冊子を見ることはできなかった

が、洞住民センターで住民の福祉の相談に応じ

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る福祉専門公務員向けの「福祉プランナーハンドブック」が発行されていた。ハンドブックの中で「老人」の項目で挙げられていた事業をまとめると、表１のようになる。なお、洞住民センターとは各市郡区の下位行政単位であり、日本でいうところの出張所に相当する。ソウル市は25の自治区があり、その下に424の洞住民センターが設置されている。洞住民センターは住民にとって最も身近な行政機関であり、住民登録から福祉の相談まであらゆる案件が持ち込まれる。

　表１中、※印はソウル市の独自施策であり、

国の施策に上乗せして多様な事業を展開していることがわかる。また、韓国では1999年に国民皆年金制度となったこともあり、現在の高齢者は年金が不十分なことから、仕事に関する事業が多い。さらに社会参与についてはほとんどがソウル市の独自施策となっており、ソウル市が高齢者の社会参加について力を入れていることも見て取れる。

２）　老人福祉施策と提供機関の詳細

　本項においては、老人関連事業を提供している各機関とその事業についてソウル市の分類に沿いながらみていく。

①健康管理

　老人の健康管理の中心となるのは保健所である。保健所は各区に１カ所設置され、区によっては支所や診療センターなどを別途設けている場合もある。健康診断、運動処方、義歯補修などを行うほか、低所得世帯を中心に訪問による健康管理を行っている。認知症検診のほか、認知症関連プログラムを実施している保健所もある。

　また、認知症対応に特化した機関として認知症管理法を根拠とする認知症支援センターが各

区に１カ所設置されている。これは、認知症予防および認識改善教育、認知症初期診断、精密検診、認知症進行予防プログラム、治療費の支援、専門職の認知症対応力強化教育事業などを行っている。認知症支援センターを利用した高齢者は登録され、それぞれの状況が把握できるようになっている。このセンターには、看護師、

社会福祉士、音楽治療士、作業療法士などが配置されて支援を行っている。

②トルボム（生活支援）

　トルボムサービスは、虚弱あるいは生活基盤の弱い老人への生活支援サービスである。総合老人福祉館、高齢者トルボム統合支援センター、

在宅老人福祉センターなどが提供している。これについては次項で詳述する。

③仕事　

　まず、韓国の老人に対する所得保障について簡単に整理する。韓国では国民年金制度が1988 年から始まり、1999年に皆年金となった。国民年金統計年報（2016：8）によると2016年の受給者は438万5,000人、１人当たりの支給額は年 390万ウォン（筆者注；100ウォン≒10円）程度である。韓国の高齢者数は710万人であることから考えると、年金受給者も少なく、額も不十分である。無年金者には老齢基礎年金制度があるが、これは独居で月約12万ウォン、夫婦世帯で約19万ウォンとなっており、生計を支える額にはなっていない。不足額については、子どもによる扶養や自身の勤労によって補わなければならない。したがって、仕事に対する施策が日本よりも求められている。

　仕事の支援は老人福祉法第23条の２の老人働き口支援が根拠となっており、大韓老人会、シニアクラブ、老人福祉館などが主に行っている。

大韓老人会が行っている就職支援センターは全

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生計支援基礎年金

人生転換期健康診断事業（44歳～66歳）

※賃貸住宅入所者無料検診サービス

※お年寄り訪問健康管理サービス（保健所・洞住民センター）

※老人個人別運動処方サービス老人眼検診および開眼手術老人義歯補修（保健所義歯事業）

老人インプラント支援事業前立腺など老人性疾患予防

※インフルエンザ、肺炎球菌無料予防接種院外薬剤費支援

賃貸住宅入居者診療奉仕認知症治療管理費支援事業認知症健診支援

※認知症老人徘徊、失踪U－ソウル安全サービス

※安全Dreamの指紋等事前登録制

※認知症支援センター運営

※国民基礎死角地帯老人長期療養保険本人負担金支援

老人長期療養保険（施設給付、在宅給付、福祉用具、特別現金給付）

※老人のためのトルボム旅行サービス

※国民基礎死角地帯老人老人トルボム総合サービス本人負担金支援

※在宅老人支援サービス老人トルボム基本サービス老人トルボム総合サービス独居老人応急安全トルボム

※無料霊柩車支援

※無縁故死亡者祭礼サービス

※低所得死亡者祭礼費支援

※低所得欠食お年寄り無料給食

※お年寄り情緒支援（自殺予防）サービス老人保護専門機関

老人社会活動支援事業（60歳～64歳）

※高齢者就職斡旋支援

※ベビーブーマー働き口エキスポ開催（50歳以上）

就職成功パッケージ（18歳～64歳）

※専門職募集（55歳～64歳）

※お年寄りシニア記者団（50歳以上）

※賃貸住宅入居者支援

※壮年創業センター（40歳以上）

※希望設計アカデミー（40歳）

シニア技術創業支援（警察庁事業　40歳以上）

賃金ピーク支援金 60歳以上高齢者雇用支援高齢者多数雇用支援（55歳）

定年延長支援（60歳以上）

定年退職者再雇用支援独居老人社会関係活性化事業

※老人専門埼葛体育指導者派遣

※死への準備（ウェルダイイング）プログラム

※お年寄り実費農場お年寄り文化プログラム

※お年寄り幸福コンサート

※低所得お年寄り文化公演観覧支援

※ソウル老人映画会開催

※賃貸住宅入居者長寿写真撮影

※ソウル市シニア専門奉仕団

※ソウルヤングシニア奉仕団（50歳以上）

※老人総合福祉館

※小規模老人福祉センター

※敬老堂活性化および余暇プログラム支援

※人生模索支援センター

※シニアポータル50+ソウル

※夢見る青春芸術大会

※お年寄り実費映画館

※お年寄りアカデミー

※お年寄り情報化教育

※高齢層情報化教育

※オンライン情報教育

※お年寄り民生侵害予防教育

※老後設計サービス

※専門職引退お年寄り人生再設計サービス

※お年寄り優待用交通カード発給その他減免制度

福祉プランナーハンドブック　ソウル市（2015.10）Ｐ10～73より　筆者作成教育・学習

料金減免制度

公共働き口関連創業関連

事業場支援関連

社会参与

社会参与関連

文化関連

ボランティア関連

国で254カ所、ソウル市内の20区に設置され、仕事の紹介と相談を行っている。シニアクラブは、

日本でいうシルバー人材センターの位置づけに近いものであるが、仕事の紹介だけではなく、

クラブでクッキー製作や洗濯などの事業を運営し、そこで雇用も行うことが特徴である。現在ソウル市内には７カ所設置されている。例えば、

Ｕ区のシニアクラブは、ベビーケア、公共施設管理、老人家庭の家事援助などの公益事業を９事業、中学校給食補助や講師活動、クッキー製造と販売などの働き口事業を８事業、固有事業として菓子店の運営も２カ所行っており1,040人

（実人員）が活動している。これ以外に老人福祉館においても、仕事の紹介や、低所得者を中心とした社会活動参加型活動の紹介、相談に応じている。

④社会参与（余暇）

　余暇については、老人福祉法第36条に老人余暇福祉施設として位置付けられており、老人教室、老人大学、敬老堂、老人福祉館が提供機関である。中でも社会教育的意味合いが強いのが老人教室と老人大学であり、キリスト教教会などの民間に委託して運営されている。2015年12 月現在で、老人教室は370カ所、老人大学は26 カ所運営されている。

　敬老堂（65歳以上）は地域の老人の最も身近な居場所であり、ソウル市内に3,346カ所ある。

独自の建物を持っている場合もあるが、老人福祉館や社会福祉館などの施設の中に設置されていることもある。現在は趣味活動などの「場」

の提供としての位置づけであるが、高齢者の身近にある利点を生かし、介護予防などの拠点として活用していく動きもある。

　60歳以上が利用できる老人福祉館は、老人福祉法上では余暇福祉施設として位置付けられているが、それにとどまらず多様なサービスを実

施している。ソウル市には大規模な総合老人福祉館が32カ所、小規模な老人福祉館（正式名称は小規模老人福祉センター）が44カ所設置されている。総合老人福祉館のほとんどはソウル市立であり、施設や社会教育プログラムが充実し、無料給食（所得によっては低額の費用負担もある）も実施しているため日々の利用者が多く、最寄りの地下鉄駅などからシャトルバスを運行していることもある。老人トルボム基本サービスの拠点として指定され、安否確認の電話訪問や家庭訪問を行う生活管理士を配置しているところも多い。一方、小規模な老人福祉館は区立であり、総合老人福祉館にはない地域に密着した形での多様なプログラムを実施していることが特徴である。また敬老堂の支援を行っている老人福祉館もある。（数字出典ソウル市福祉ウェブサイト（http://welfare.seoul.go.kr/

archives/149682017.5.18閲覧）

⑤人権保護（虐待関連）

　老人虐待や人権侵害については、老人保護専門機関が対応する。これは老人福祉法第２条に根拠を持ち、ソウル市内では２カ所設置されている。また老人虐待については、全国共通の相談電話もあり、ソウル市だけではなく全土での取り組みが進められている。

（２）　ソウル市のトルボムサービス

　ソウル市のトルボムサービスについては、ソンインジュら（2015）が

表２のように類型化を

行っている。以下、表２および保健福祉部発行の老人トルボム事業案内（2016）、ソウル市の福祉ウェブサイト（https://welfare.seoul.go.kr/

archives/507　2017.4.28閲覧）と訪問機関の資料をもとに、トルボムサービスの内容を見ていく。

　トルボム基本サービスとは、65歳以上の療養

サービスが必要でない独居老人を対象とした、

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安否および状況確認を中心としたサービスである。ソウル市では各区に１カ所、計25カ所を提供機関として指定しているが、主として老人福祉館がそれを担っている。具体的には生活管理士が、対象者を週１回の家庭訪問と週２回の電

話訪問で安否確認し、そのほか生活教育事業を行うこととなっている。なお、対象者に一律の所得制限はなく総合的に判断するとされ、利用は無料である。本人等の申請、あるいは関係者からの発見があった場合、提供機関の生活管理

表２　在宅老人トルボムサービスの概要

名称対象主体関連法該当機関サービス方式サービス内容施行時期および措置老人トルボ

ム総合サービス

-満65歳以上独居、老人夫婦世帯、老人性疾患者中平均所得200％以下 -長期療養保険等級外者平均所得150％以下

保健福祉

部老人福祉

法第27条老人福祉館またはデイケアセンター144カ

所申請

社会サービス電子バウチャー

活動支援昼間保護サービス+短期家事サービス

2006年社会サービスバウチャーと同時に開始し長期療養制度導入に補完

在宅老人支

援サービス -満65歳以上独居-等級外者、生活保護受給と非受給

社会福祉法人、療養機関

社会福祉事業法、

老人福祉法

在宅老人支援センター

（28カ所認定）

民間委託

在宅老人支援サービス、

有給ボランティア派遣

友愛訪問安否電話、家事、掃除後援連携等緊急支援網構築

1987年家庭奉仕員派遣事業から開始、

2010年老人福祉法改正で事業名変更高齢者トル

ボム統合支援センター

-低所得独居老人

-トルボムが必要な低所得老人

ソウル市ソウル市独居老人支援計画

5カ所運用

（拡大計画）サービス統合管理および直接提供

在宅老人支援サービス統合管理

2013年（トルボム、基本、

独居老人マッチング、在宅管理者、在宅老人支援センター統合）

老人トルボム基本サービス

-満65歳以上療養サービスが必要ではない独居老人（一般、低所得）

-所得、健康、

住居、社会的などの水準で評価し、保護の必要が高い順に対象者選定

保健福祉部老人福祉

法第27条 25拠点機関

（独居老人生活管理士824 名）

洞住民センター判断

訪問連絡

サービス家庭訪問、電話安全確認、

生活教育と予防、食事配達支援員、生活管理士派遣

2008年施行

（2007年日常的危険の最弱独居老人の安全、

配食サービス連携を支援するために独居老人生活指導者派遣事業開始、老人福祉館が進行機関として運営）

独居老人マッチングサービス

-65歳以上　独

居低所得老人ソウル市老人福祉

法第27条 25自治区（拠

点機関指定）独居老人調査対象別管理

独居老人実態調査ＤＢ管理老人生活に合ったサービス支援

2012年ソウル市独居老人マッチングサービスは独居老人実態について電算管理と事例管理のために人力支援

出典；ソウル市在宅老人トルボムサービス体系協力方案研究（2015）ソンインジュ他　P13　表2-1　筆者一部改変

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士が家庭訪問を行い、ソウル市が必要性を判断して利用が始まる。

　トルボム総合サービスとは、療養保険制度で等級外A,Bと判断され、世帯の平均所得が保健福祉部の定めた中位所得の160％以下である者、

あるいは区庁で認定された次上位層以下で療養等級１〜３の者が対象である。月27時間または 36時間の身辺介助（食事、洗面、介助、外出同行）、月27時間（９日）または36時間（12日）のデイサービス、年６日の認知症家族支援サービス、

月24時間の短期家事サービスが利用できる。本人負担金は所得によって異なるが無料から月６万4,000ウォンである。利用希望者は療養保険制度で等級外A,Bの通知を受けた後に洞住民センターへ申請に行き、一部負担金を支払うと電子バウチャー（カード）が発給される仕組みである。そしてそのバウチャーを使い、直接各療養保険サービス提供機関に申し込みをしてサービスを利用する。サービス提供機関として224カ所が指定されている。

　在宅老人支援とは、ソウル市が福祉死角地帯解消および予防のため2010年度から開始した市の独自事業で、在宅老人支援センターが担当している。具体的な事業は対象者のためのボランティアや地域社会を含めたネットワーク作りと、地域社会における緊急支援ネットワークの構築などであるが、緊急時にはセンター自ら直接支援に入ることもある。このセンターは、ソウル市内で各区１カ所以上、計28カ所設置されている。療養保険制度でサービスを行っている事業所が指定を受けて運営する場合や、本事業のみで事業所運営を行っている場合もある。

　高齢者トルボム統合支援センターは、ソウル市が独自に先駆的に設置したセンターであり、

市内に５カ所ある。老人福祉館、在宅老人支援センターなど各施設にまたがっていた事業を統合し、一元的に管理運営することが目的である。

したがって、高齢者トルボム統合支援センターが設置されている区においては、老人福祉館は余暇活動を中心とした施策を提供している。ただし、高齢者トルボム統合支援センターでは、

等級外者を対象としたトルボム総合サービスは実施していない。

　独居老人マッチングとは、独居老人のデータを電算システムにいれたデータベースであり、

これを活用して対象者の管理をすることを期待されている。

　ここまでソウル市の老人福祉施策の概要について述べてきたが、これらを一連の流れとして表すと図１となる。

（３）　老人福祉施策の展開の実際

　ソウル市では高齢者の相談の窓口として、老人福祉館を活用してきた。しかし、2013年からは前述の通り従来の総合老人福祉館からトルボムサービスの拠点的役割を切り離した「高齢者トルボム統合支援センター」を市内の一部の区に設置している。本項では、高齢者トルボム統合支援センターが設置されているU区と、設置されていないS区の事例を通して老人福祉施策の展開の実際を見ていく。

１）　高齢者トルボム統合支援センターを拠点とした展開（U区）

　U区は2017年７月現在、人口49万4,388人、高齢者は7万2,160人であり、高齢化率は14.6％となっている。区内は17の洞住民センターに分かれ、ソウル市の「訪ねていく洞住民センター」

の優秀賞を３年連続受賞している。

　区内には、健康関連としては保健所１、保健所支所１、認知症支援センター１が設置され、

老人福祉関連施設としてはシニアクラブ１、敬

老堂147、総合老人福祉館１（市立）、小規模老

人福祉センター５、高齢者トルボム統合支援

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老人福祉法他療養保険老人就職斡旋センター老人就職支援センター統合就職支援センターシニアクラブ老人働き口事業社会活動支援事業敬老堂（※65歳以上）社会教育老人大学趣味活動老人教室サークル活動敬老給食配食サービス在宅老人支援サービス療養院基本トルボム事業訪問入浴共同生活家庭福祉用具訪問介護デイサービス運動処方　　　　　　運動治療義歯補修　　　　　　物理治療訪問看護師　　　　認知症検診　　　　相談認知症治療費補助選別精密検診住宅全般支援・ケアの必要度　大→ 筆者作成

老人保護専門機関洞住民センター成年後見制度

仕事余暇

生活支援（トルボム）健康管理人権保護

総合トルボムAB 認知活動プログラム治療費補助養老院（療養院・共同住宅家庭）

大韓老人会

保健所

認知症支援センタ高齢者トルボム統合支

援センター

療養サービス提供

在宅老人支援センタ

運営

支援

老人福祉館（小規模老人福祉センター）

ー

図１　ソウル市の老人福祉施策

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センター１が設置されている。（U区ホームページhttp://www.ep.go.kr/CmsWeb/viewPage.

req?idx=PG0000004300　2017.8.21閲覧）

　高齢者トルボム統合支援センターはソウル市が設置し、社会福祉法人が受託して2014年から運営している。人員は、施設長１、社会福祉士７、生活管理士50の計58名で、U区全体を担当している。担当事業と2017年２月現在の実績は

表３の通りである。

　表３のうち、ソウル在宅管理者とは老人基本トルボムサービスの前身であり、経過措置のみ残っている。

　高齢者トルボム統合支援センターでは、洞住民センター、老人福祉館などの関連機関と連絡、

調整をはかり、サービスの重複や死角地帯が発生しないように支援を行っている。例えば、洞住民センターから実態把握の依頼があった場合は、家庭訪問を行いサービスの利用の必要性を判断し報告、洞住民センターの決裁後、サービスが開始するという流れである。また、利用者の状態が悪化した場合などは、各機関と連絡をとって療養保険の申請などにつなげている。施設長に現在の課題を尋ねたところ、ほとんど他者とのかかわりがなく、家に閉じこもりがちな高齢者は、実態が把握できずサービスの利用に結びつかないこと、家族と一緒に住んでいると優先度が低くなる点を挙げていた。

　U区の総合老人福祉館は、老人の生活支援機

能を高齢者トルボム統合支援センターに移管したため、余暇活動を中心に事業を行っている。

具体的には、運動やコンピュータ、語学などのプログラムの運営、給食、配食サービス、敬老堂活性化事業などを実施している。一日約1,000 人がU区全体からシャトルバスなどを使って来館し、約500人が敬老給食を利用している。施設長に今後の課題を聞いたところ、総合老人福祉館として、今後は予防的サービスを強化すること、および発見の機能を果たしていきたいとのことであった。特に発見については、登録しているが６カ月以上利用がない老人に対し、利用者の中からボランティアを募り、電話で状況確認を行う事業を2016年から始めている。2016 年は250名程度電話訪問を行い、10名程度をサービスにつなげることができたという。

　U区においては、元気な高齢者の余暇活動を総合老人福祉館が行い、支援が必要な高齢者は高齢者トルボム統合支援センターが担当し、一元的に支援を行うという役割分担が図られている。

２)　老人福祉館を拠点とした展開（S区）

　S区は2017年７月現在、人口66万1,580人、高齢者７万4,150人であり、高齢化率は11.2％となっている。S区では、福祉死角地帯がクローズアップされる契機となった３母娘事件が起きている。S区には健康関連施設として、保健所

表3　U区高齢者トルボム統合支援センター現況（2017.2） 単位；人

区分在宅老人

支援サービス老人トルボム

基本サービスソウル在宅管理者

（経過措置）独居老人マッチン

グサービス合計

生活保護者 89 407 13 3,369 3,878

次上位者 13 105 0 1,101 1,219

低所得 5 8 0 0 13

一般 0 684 0 12,258 12,942

合計 107 1,204 0 16,728 18,052

出典；機関提供資料　筆者訳

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１、保健所支所１、認知症管理センター１、老人福祉関連施設としては、シニアクラブ１、総合老人福祉館１（区立）、小規模老人福祉センター２、敬老堂173、老人教室（老人大学含む）

17、在宅老人支援センター１が設置されている。

老人無料給食は近接の総合社会福祉館が行っており、こちらでは敬老給食として3,000ウォンで食事提供をしている。（S区区庁ホームページ http://www.songpa.go.kr/　2017.8.21閲覧）

　S区の総合老人福祉館は、一日約1,000人がS 区全体からシャトルバスなどを使って一日平均 1,150人が来館し、約200人が敬老給食を利用している。利用者の多くは、やはり語学や運動などのプログラムへの参加、余暇活動を目的としており、2016年の実績では109の教育プログラムを運営している。この他、敬老堂活性化事業や就業相談斡旋事業を行っている。2016年度の実績は表４の通りである。

　老人基本トルボムサービスは、区内の独居老人1万2,081名に対して実態調査を行い、必要性の高い老人を対象としており、37名の生活管理士が支援を行っている。S区には別途在宅老人支援センターが置かれているが、ここでは生活保護受給者および低所得者を対象に、家庭奉仕員およびボランティアの派遣、配食サービスを行っている。

　施設長からは、老人福祉館は余暇活動を行うだけではなく、虚弱な老人や生活基盤が弱い老人を支援する役割を強化していくとの話があった。また、生活管理士の能力向上なども課題として挙げていた。

　S区の老人福祉館はソウル市でも早い時期に

設置され、老人福祉館として先駆的活動をしてきた。ボランティアによる家庭訪問や認知症相談なども制度実施に先駆けて行っており、これらの活動が現在のトルボム基本サービスや認知症対策の基礎にもなってきた。現在も施設における活動の充実のほか、S区と協力した独居老人実態調査など、地域ニーズの把握に努めている。S区においては、総合老人福祉館が余暇のみならず老人の生活支援の拠点でもあり、幅広い高齢者を対象に、老人福祉の中心的役割を果たしているといえる。

　しかし、この老人福祉館の活発な活動にも関わらず、S区では３母娘事件という痛ましい事件がおこってしまった。ここからは、機関の積極的な活動だけでは解決できない制度上の課題や限界が存在し、それが「死角地帯」につながっているのではないかとの考察ができる。

４　考察および結論

　このように、ソウル市においては様々な福祉施策が用意されているが、ここからはこれら施策でカバーされていない「死角地帯」に着目して考察していく。

（１）　資格要件の「死角地帯」

　虚弱な老人への生活支援であるトルボムサービスについては、表２でみた通り、基本的には独居と低所得の高齢者が対象である。したがって、家族と同居している高齢者は療養保険で認定を受けるほど心身状況が悪化するまでは、利用できる生活支援サービスがほとんどない。家族が高齢者を支えている場合は良いが、家族が

表4　S区総合福祉館トルボムサービス実績（2016年） 単位；人

在宅老人支援

サービス老人トルボム

基本サービスソウル在宅管理者

（経過措置）独居老人マッチング

サービス合計

45 1,140 0 1,015 2,200

出典；機関提供資料より筆者作成

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仕事や身体的、精神的事情などでそれができなくなった場合は、市場でサービスを調達するしかない状況であるが、それも十分ではない。また高齢者夫婦も同様で、後期高齢者になるまでは利用できる生活支援サービスがない。よって、

家族と同居している高齢者を大きな「死角地帯」

とみることができる。

（２）　状態像からみた「死角地帯」

　ソウル市の福祉サービスは図１に示した通り、敬老堂から療養保険施設まで一連の流れとして整備されている。これを高齢者の所得と健康状態で整理したものが図２である。ここから、

一定の所得があり経済的な不安が少ない層への支援が少ないことがわかる。

　健康状態から見ると、健康不安や軽度認知症などで自宅に閉じこもりがちな高齢者の外出支援サービスがほとんどない。老人福祉館は生涯教育的なプログラムが多く、送迎がないため外出が難しくなった場合は利用できない。歩いていける範囲で敬老堂は整備されているが、ほとんどは高齢者が集まって親睦を深めるための

「居場所」となっており、活動的とは言い難い。

トルボム総合サービスで利用できるデイサービスセンターは、療養保険等級者に対象者１、２名が加わることになるので、軽度者には内容が合わないことも多い。軽度認知症者を対象に認知症支援センターでプログラムが実施されているが、対象は広くない。余暇を楽しめる元気な高齢者と、療養保険を利用する介護が必要になった高齢者の間、日本でいう「介護予防」、「状態の悪化を防ぐ」という観点でのサービスが十分ではなく、身体機能等が低下し、要支援状態にある虚弱高齢者が「死角地帯」にあるといえる。中でも経済的な支援が不要な中位所得以上の高齢者には、支援がほとんどない状況である。

（３）　提供機関の「死角地帯」

　ソウル市の老人福祉サービスを提供機関という観点から見れば、サービスごとに相談と提供の窓口が分かれているのが特徴である。多くの区ではS区のように、老人福祉館が地域の拠点的役割を果たしているが、その法的根拠は「老人余暇支援施設」のためプログラムの運営が中心となっており、「介護」の相談や支援については十分ではない。窓口が分かれているため

老人大学社会教育

老人教室趣味活動敬老堂サークル活動

敬老給食社会支援活動

働き口支援シニアクラブ

老人就職斡旋センター配食サービス経済（-）

（－）健康

（+）健康

経済（+）

出典；『ソウル市福祉プランナーハンドブック』（2015）等を参考に筆者作成

療養保険制度

認知症支援

トルボム統合サｌビス

在宅老人支援サービス

トルボム基本サｌビス

図２　高齢者の状態像と福祉サービス

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に、１人の高齢者に重複して支援が入る場合もある。

　この課題を解消するため、U区のように「高齢者トルボム統合支援センター」を設置している区もあるが、設置はソウル25区中５区にとどまっており、現実的に拡大は予定されていない。

また、機関ごとの連携は図られてはいるが、サービス提供機関ごとの連携であるために、サービスにつながらない場合は、次に療養保険が適用となる「要介護状態」になるまで、潜在してしまう可能性もある。さらに一機関のサービスが終了または中断した高齢者が、他につながらないまま「死角」となっている場合も考えられる。

（４）　発見システムの「死角地帯」

　日本でも同様であるが、サービスの前提は「申請」であり、当事者や近隣からの訴えから利用や支援につながっていく。日本では、地域見守り活動の展開や、民生委員による相談活動を積極的におこない、できるだけ早い段階で支援につなげるようにしている。韓国でも、洞の住民の相談などを行う洞長がいるが、福祉の問題だけに対応しているわけでなく多忙である。また、

社会福祉協議会も任意設置であるため、見守り活動が組織的に行われてはいない。発見をシステムではなく、個人的なつながりに頼っていることから、閉じこもりがちな高齢者や自らの困りごとを認識できない高齢者は、「死角」となってしまうと考えられる。

（５）　ソウル市の老人福祉体系の現状と課題　以上、ソウル市の老人福祉体系について述べてきたが、資格要件、状態像からみて家族と同居している高齢者、および軽度者が「層」として、制度的に死角地帯が存在していると考えられる。よって、この「層」への支援の拡充を体系的に進めることが課題と言えるであろう。ま

た、提供機関の分断、発見システムからみて「点」

として、死角となっている人々もいる。

　高齢者が地域に点在して死角となっている課題を解消するために、ソウル市では「訪ねていく洞住民センター」事業を2018年度より全地区で実施し、福祉職の公務員による高齢者全戸訪問を行うこととしている。これは潜在ニーズの発掘に大きな効果が期待できる。また、３母娘事件のあと改善策がすぐさま政策化された点をみても、ソウル市の課題解消のための施策立案の迅速さと、その対応力には学ぶべきことが多いといえよう。

　ただ、高齢者を全戸訪問しても継続的な状態把握が行えるわけではないため、近隣の住民による発見システムの構築も、あわせて検討していく必要があるのではないか。そして、機関間の分断を解消するためには、高齢者トルボム統合支援センターのように１カ所で相談ができる体制も有効である。機関の役割整理を行った上で、一元的な相談体制の構築を行うことが求められるであろう。

　以上、ソウル市の老人福祉体系の課題を考察してきたが、今回は全般的な内容にとどまってしまった。特に地域における発見のシステムについて、地域福祉の展開とも関連して考察を深める必要がある。また、ソウル市は「洞住民センター」を拠点として、公務員中心の発見システムを構築しようとしており、「地域包括支援センター」を拠点として民間中心で進めている日本とは、その背景と進め方が大きく異なっている。この新事業の効果を確認するとともに、

日本との比較検討もしていきたい。今後はこれらを研究課題とし取り組んでいきたい。

【日本語文献】

鄭煕聖（2014）「韓国における『老人見守り基本サービス』のあり方に関する研究」同志社社会福祉学（28），89-103，同志社大学

(14)

金美辰，（2012），「韓国釜山市における老人福祉館の利用実態」人間福祉学会誌 12（1），93-98，

大妻女子大学

羅珉京，（2016），「韓国の要援護者支援における「希望福祉団」の役割と課題」佐女短研究紀要（50），

39-48，佐賀女子短期大学

【韓国語文献】

保健福祉部，（2016），『2016老人保健福祉事業案内

Ⅰ、Ⅱ』

ソンインジュ他，（2015），『ソウル市在宅老人トルボムサービス体系協力方案研究』ソウル市福祉財団

ソウル市，（2015），『福祉プランナーハンドブック』

国民年金公団，（2017），『国民年金統計年報』

【韓国語インターネット資料】

ウンピョン区庁ホームページhttp://www.ep.go.kr/

CmsWeb/viewPage.req?idx

ソウル市ホームページhttp://stat.seoul.go.kr/jsp3/

seoul100.jsp?link=4

ソウル市福祉ホームページhttp://welfare.seoul.

go.kr/archives/149682

ソウル市福祉ホームページhttps://welfare.seoul.

go.kr/archives/507

ソンパ区庁ホームページ　http://www.songpa.

go.kr/

著者 高橋 明美

韓国ソウル特別市における老人福祉体系の現状と課 題─「死角地帯」の考察を通して─