地方都市における中心市街地居住推進事業に関する考察

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地方都市における中心市街地居住推進事業に関する考察

政策研究大学院大学まちづくりプログラム MJU09051 赤沼孝昭

１．はじめに¹

これまで、商業機能や居住機能が集積する中心市街地は地域経済の核として発展・拡大を続けてきたが、近年の人口減尐に伴う税収減や地方交付税・補助金等の削減により、肥大化したインフラの整備・

維持管理コストに係る地方自治体の財政負担を懸念する声が強まっている。また、特に地方都市において、都市部から郊外への人口流出や中心商店街の弱体化が進み、中心市街地の衰退も問題視されている。

これら諸問題に対処すべく、いわゆるまちづくり３法が2006 年に改正され、中心市街地活性化に向け多額の国庫補助金が支出されているほか、それと連動する形で多くの地方自治体が「中心市街地活性化基本計画」を策定し、中心市街地の再構築に向け、

各種補助事業を実施している。

しかし、依然として多くの地方都市において中心市街地の居住人口や小売業売上は減尐し続けており、

中心市街地の衰退に歯止めがかかっているとは言えない。

そこで本稿では、地方都市における中心市街地居住人口の減尐という問題に着目し、地方都市で実施されている中心市街地の居住人口増加に向けた補助事業の効果を経済学的、実証的手法を用いて分析し、

今後の補助事業のあり方について提案する。

２．中心市街地居住推進政策の意味

2.1 中心市街地居住推進政策の実施に至るまでの経緯

2.1.1 まちづくり３法制定及び改正

中心市街地に係る各種政策は 1956 年の百貨店法

1本稿は論文の要約であるため、参考文献等については論文を参照されたい。

制定に端を発する。百貨店法は中小商業と百貨店の事業活動を調整し、商業の正常な発達を図るために大型店舗の出店を規制する目的で制定されたが、企業単位での店舗面積規制であったことからかえって中小企業や既存百貨店の業績に打撃を与えることとなった。そこで 1973 年に大店法が制定され、出店面積の規制基準を建物単位に切り替えるなど規制の強化が図られた。しかし、1980年代に入ると米国や日本の大手小売業からの圧力により規制緩和が図られた。この流れを受け、大店法の廃止とともに1998 年に制定されたのがまちづくり３法であるが、立地規制が不十分であったこともあり、結果として大型店舗の郊外立地を進めることとなった。

こうして中心市街地の中小小売業は、百貨店等近隣の大型店舗との競争に加え、郊外大型店舗との競争にも晒されることとなり、急速に弱体化していった。また、中心市街地の大型店舗も郊外大型店舗との競争に敗れ撤退が相次いだことにより、核を失った中心市街地の商業はさらに加速度的に衰退していった。

このような状況を受け、2006年に新たなまちづくり３法の体制がスタートした。新体制の下では、郊外大型店の出店を規制するとともに、中心市街地活性化に係る各種補助制度を制定することで、中心市街地内外で連動したまちづくりを目指す形となったわけだが、現状では中心市街地の衰退という問題の根本的な解決には至っていない。

2.1.2 中心市街地活性化基本計画の概要 (1) 旧中心市街地活性化基本計画

1998年のまちづくり３法制定に合わせ、大多数の市町村で策定されたのが旧中心市街地活性化基本計画である。この計画では、土地区画整理事業や市街

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2 地再開発事業などの「市街地の整備改善」、民間事業者と連携した「商業等の活性化」を柱として、各自治体において様々な事業が試みられたが、前述のように大型店舗の立地規制が不十分であったことから、

中心市街地の衰退を食い止めるものとはならなかった。

(2) 新中心市街地活性化基本計画

この問題に対処すべく、2006年のまちづくり３法の改正に合わせて設けられたのが新中心市街地活性化基本計画である。この新計画は中心市街地活性化法に基づき市町村が策定するもので、自主的・自立的な取組を内容とする中心市街地の活性化に関する施策を総合的かつ一体的に推進するための基本的な計画である。新基本計画では、旧基本計画の内容のほかに、「都市福利施設の整備」と「住宅供給及び住居環境向上のための事業」、すなわち中心市街地居住推進事業が新たに項目として加わることとなり、特に中心市街地居住推進に関しては各市で様々な事業が展開されることとなった。

2.2 中心市街地居住推進政策の目的

中心市街地居住推進事業は新中心市街地活性化基本計画の認定要件の一つであり、中心市街地活性化施策の重要な根幹となっている。各市の新中心市街地活性化基本計画を見ると、①中心市街地における定住人口の増加を推進し街の賑わいを取り戻すこと、

②都市基盤インフラの整備・維持管理や行政サービスに係るコストの削減・効率化を図ることを中心市街地居住推進の目的としており、主に国土交通省の各種支援措置に沿い、住居や住居環境の整備に向けた補助事業を展開している。

３．中心市街地居住推進政策の理論分析

経済学的論点からいうと、そもそも、政府が市場に介入するには市場の失敗とされる５つの要因（公共財、外部性、取引費用、情報の非対称、独占・寡占・独占的競争）が存在している必要があり、しかもその関与の程度や態様は市場の失敗を超えない範囲内でなければならない。市場の失敗がないのに介入したり市場の失敗を超える程度・態様の関与を行ったりすると死荷重を招き、いわゆる「政府の失敗」

となってしまう。中心市街地の居住人口減尐に関し

ては、市場の原理により住民が選択した結果であると言え、市場の失敗が存在しておらず政府が介入することは、本来であれば望ましくない。それにも関わらず現状においては中心市街地居住推進に向け多額の補助金が支出されており、税金の投入にロスが生じていると考えられる。このことをモデル化すると、図１のようになる。図中では中心市街地における住宅の需要と供給の関係を、補助金を需要者側へ支出する場合と供給者側へ支出する場合に分けて示している。どちらの場合においても市場の失敗は存在せず、均衡点は E0 となる。ここで需要者へ補助金を支出する場合は、需要曲線がPからP’へと上方へシフトし、供給者へ補助金を支出する場合は、供

給曲線がSからSS’へとシフトするが、どちらの場

合も△FE1E0（図の塗りつぶし部分）が死荷重となる。このことからも分かるように、△FE1E0の死荷重の部分が社会的余剰として反映されておらず、補助金、つまり税金の投入にロスが生じてしまう。このように、市場の失敗が存在しないところへ政府が介入すると必ず死荷重を生み出す結果となるのであり、本来であれば中心市街地居住推進のための政策は実施せず、市場の原理に任せておくのが最善の策と言える。

図1 中心市街地に係る住宅用土地取引の需要供給曲線

B A

q1 q0 E0

E1

F

S：供給曲線 P：需要曲線

P'：補助金導入後の需要曲線地代

住宅供給量

地代

住宅供給量 S：供給曲線

S'：補助金導入後の供給曲線 P：需要曲線

q0 q1 B

A E0

E1 F

住宅供給者への補助金支出の場合需要者への補助金支出の場合

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3 ４．中心市街地居住推進政策の定量的分析

前章で述べたとおり、中心市街地の衰退の原因が市場の原理に沿うものである以上、本来であれば中心市街地居住推進政策は実施すべきではない。しかし、現状を見ると既に多額の補助金が中心市街地居住環境の整備等に向け支出されており、今後の補助事業実施を検討している市も多いため、これまで実施されてきた中心市街地居住推進政策がどの程度中心市街地居住人口の変動に影響を及ぼしているか、

その効果を定量的に観察していく。

4.1 研究の方法

a.中心市街地居住推進政策を、以下の５事業と定義する。

①街なか居住推進事業（建設費補助等）

②景観政策（歴史的町並み保全への補助等）

③再開発事業（住宅供給を伴うものに限る）

④公営住宅新築・移転（中心市街地区域外から区域内への建て替え）事業

⑤区画整理事業

b.上記事業に係る実績や中心市街地人口等のデータ

（H11～20）を、新旧基本計画策定市への照会調査により収集。（有効回答52市）

c.データをパネル化し、固定効果モデルにより、事業の中心市街地人口増加への効果を分析する。また、

事業の実施年度効果のみではなく、実施１年度後、

２年度後の効果についても分析する。

4.2 中心市街地居住推進事業の効果測定

①事業実施年度における効果推計式

N：中心市街地人口

C：中心市街地居住推進事業の年度支出額（i=1～5）

：ln（街なか居住推進事業支出額）

：ln（景観政策支出額）²

：ln（再開発事業支出額）

：ln（公営住宅新築・移転事業支出額）

2 景観政策については、歴史的町並み保存への補助等を通じ、中心市街地への定住を促進することを目的の一つとして事業を実施している市もあるため、居住推進政策の項目として用いた。

：ln（区画整理事業支出額）

※年次ダミー・その他コントロール変数については省略

推計結果は以下のとおり。

分析結果から、再開発事業のみ有意（1%）であり、

一定の効果があると認められる。しかしながら係数の値を見ると、事業支出額を1%増額したとしても、

中心市街地人口は 0.0009164%増加するにとどまる。

なお、街なか居住推進事業、景観政策、公営住宅新築・移転事業、区画整理事業については、効果があるとは統計上言えない結果となった。

②事業の１年度後、２年度後における効果推計式

１年度後における効果

２年度後における効果

※年次ダミー、その他コントロール変数については省略

推計結果は以下のとおり。

ln （中心市街地人口）

係数標準偏差ｔ値Ｐ値

ln（街なか居住推進事業支出額） -0.0007506 0.0004557 -1.65 0.101 ln（景観政策支出額） -0.0006499 0.0004523 -1.44 0.151 ln（再開発事業支出額） 0.0009164 *** 0.0003312 2.77 0.006 ln（公営住宅新築・移転事業支出額） 0.0004852 0.0006547 0.74 0.459 ln（区画整理事業支出額） -0.000093 0.0004101 -0.23 0.821 補正R2値

F値サンプル数

(注)***,**,*はそれぞれ1%,5%,10%で統計的に有意であることを示す。

0.0000 520 表１　事業実施年度効果推計結果

固定効果モデル

0.5301

ln（街なか居住推進事業支出額） -0.0009222 * 0.000535 -1.72 0.085 ln（景観政策支出額） 0.0000731 0.000498 0.15 0.883 ln（再開発事業支出額） 0.000588 0.000381 1.55 0.123 ln（公営住宅新築・移転事業支出額） 0.0005575 0.000819 0.68 0.496 ln（区画整理事業支出額） -0.0000251 0.000444 -0.06 0.955 補正R2値

F値サンプル数

１年度後効果推計結果

0.0000 468 1年度後効果

0.5053

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4 分析結果から、５つの事業すべてについて、１年度後、２年度後になると、事業が中心市街地人口の増加に効果があるとは、統計上言えなくなることを示している。

５．まとめと今後の課題 5.1 まとめ

中心市街地人口増加への効果に焦点をあてて研究を進めてきた。分析結果から、現在実施されている中心市街地居住推進を目的とした事業のうち、街なか居住推進事業、景観対策事業、公営住宅新築・移転事業及び区画整理事業については、中心市街地人口の増加に対して効果が認められなかった。過去 10 年間にわたり、まちづくり３法の見直しも含め、各市では中心市街地の再生に向け様々な取り組みがなされてきたが、効果が認められない以上、中心市街地居住推進に係る各種事業については、見直ししなければならない。とりわけ、一般的に多大な投資を要する公営住宅新築・移転事業については、特に見直しが必要と言える。

また、再開発事業については、一定の効果が認められる推計結果が現われているものの、先述のとおり係数の値が非常に小さいため、その中心市街地人口への影響は微々たるものである。防災面、高度利用の可能性など再開発事業の事業種別や範囲を十分に考慮し、計画・実施を行う必要があろう。

中心市街地の人口を増加させることの意味とは何か。中心地として賑わいの空間、区域と捉えて見る場合、商店街に多くの買い物客がいる光景を思い浮かべることになろう。しかし、旧中心市街地活性化基本計画において、商店街活性化のみの施策では効果が見られなかったこともあり、商店街に人が来ないなら、中心地に居住してもらおうという発想で、

居住推進政策が追加されたものと考えられる。

公営住宅等の直接的居住政策では、住宅供給分の増加があるのは当然であり、転出の抑制には効果があるものと予想されるが、中心市街地への転入にどの程度効果があるかについては、疑問が残る。

また、政策に直接関係ない者については、中心市街地からの転居が進み、中心市街地の人口が減尐している。つまり、転出する動機となる要因を取り除かなければ、直接的（強制的）居住とも捉えられる公営住宅や、引き留め策としての建築費補助政策には、限界があると言わざるをえない。

そのため、中心市街地の居住を尐しずつでも増加させるような波及効果を伴う施策が必要だろう。その際、政策介入の必要があるか否かについて、費用と効果に関する分析が必要である。

これらの政策には大きな費用がかかる。上記直接的居住政策には、誘導の効果は期待できないことに加え、大きな費用がかかるため、政策実施の妥当性は見あたらない。

結論

中心市街地人口の増加のみを目的とした補助事業については、支出に見合う効果がないことから、

実施の見直しをかける必要がある。

5.2 今後の課題

本論文では、中心市街地居住推進に係る各種事業の効果測定を中心に進めてきたが、中心市街地人口の変動に関わる主要因をつきとめ、今後も中心市街地居住推進政策を実施するのであればどのような内容が相応しいのかといった、詳細な部分について究明できていないため、より掘り下げた研究を進めることを今後の課題としたい。

ln（街なか居住推進事業支出額） -0.0007107 0.0006305 -1.13 0.260 ln（景観政策支出額） -0.0000406 0.0005288 -0.08 0.939 ln（再開発事業支出額） 0.000497 0.0004293 1.16 0.248 ln（公営住宅新築・移転事業支出額） 0.0004942 0.0008849 0.56 0.577 ln（区画整理事業支出額） 0.0000337 0.0004698 0.07 0.943 補正R2値

F値サンプル数

２年度後効果推計結果

0.0000 416 2年度後効果

0.4834