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区域区分（線引き）廃止が地価に与えた影響と土地利用変化に関する分析
～香川中央広域都市計画区域をケーススタディーとして～
政策研究大学院大学 まちづくりプログラム ＭＪＵ０９０６４ 橋本 和則 第１章 はじめに
１－１．研究の目的
『区域区分制度』（以下「線引き制度」という。） は、昭和 43 年の新都市計画法において、開発許可 制度とともに高度経済成長時の急激な都市化によ る無秩序な市街地の拡大を防止し、計画的な市街 化を図ることを主たる目的として導入された制度 である。しかし、その後の都市をめぐる社会経済 情勢は、尐子高齢化の進展やモータリゼーション の進展など多くの面で大きく変化した。そのため、
2000（平成 12）年 5 月には都市計画法が抜本的に 改正され、線引き導入や廃止を都道府県が決定で きる選択制に移行した。この改正により、香川県 においては県全域で都市計画区域の拡大再編の見 直しが行われ、すべての都市計画区域で線引きが 廃止された。
本研究は、香川中央広域都市計画区域に着目し、
人口動向、地価動向、土地利用動向などから分析 を行い、線引き廃止がどのような影響を与えてい るのか分析することを目的とするものである。
１－２．先行研究
線引き廃止に関する先行研究としては、都城広 域都市計画区域を取り上げた阿部１、香川県の線 引き制度廃止を取り上げたものとして桑田・越沢
２や石村ら３の研究がある。しかし、人口動向や土 地利用動向を分析した研究はなされているが、今 までのところ経済的視点で地価から線引き廃止を 研究したものは見当たらない。
１－３．研究の方法
研究の方法としては、線引き制度の意義や地方 線引き都市にもたらされる問題点、香川県の線引 き廃止の背景などを整理した上で、人口動向や公 示地価、土地利用動向の変化により線引き廃止に よる影響を定量的に分析する。そのうえで、分析 結果に人口流出への歯止めと地価に与えた影響お よび土地利用、土地利用形態変化の観点から考察 を加え、線引き廃止に対する提言を行なう。
第２章 線引き制度の概観
２－１．2000 年都市計画法改正内容の概要
2000（平成 12）年の法改正は、地方分権の流れ
に沿って行われ、地方公共団体が地域の実情に応 じて、柔軟に具体の都市計画を定めていくという 体系を明確にしている。大きな改正点は以下の 5 つである。
（１）都市計画に関するマスタープランの充実、
線引き制度及び開発許可制度の見直し
（２）良好な環境の確保のための制度の充実
（３）既成市街地の再整備のための新制度の導入
（４）都市計画区域外における開発行為及び建築 行為に対する規制の導入
（５）都市計画決定手法の透明化と住民参加促進
２－２．線引き制度の意義と効果
日本の土地利用規制の法的基礎は、都市計画法
（1968 年）、建築基準法（1970 年）の大改正によ って現行の法体系が確立された。1992 年にはこれ ら 2 法の改正が行われたが法体系の根幹は変わら なかった。その法体系の根幹が 2000（平成 12）年 の法改正で抜本的に見直された。
線引き制度は、市街化区域として市街化を促進 させる区域と、市街化調整区域として市街化を抑 制させる地域を区分することで、都市の無秩序な 拡大を抑制し、都市の郊外化によって引き起こさ れる外部不経済の減尐や道路整備などのインフラ 整備の非効率を防止する効果が期待された。昭和 43 年当時の人口増加局面の社会情勢を背景にし ており、特に、東京・大阪・名古屋などの三大都 市圏においては、急激な人口流入によって都市の 郊外化は深刻であり、線引き制度導入によって、
外部不経済の減尐やインフラ整備の非効率の未然 防止などの効果を発揮していた。
２－３．地方線引き都市の問題点
人口の流出が進んだ地方都市においては、想定 したほど都市部への人口集中は起こらず、尐子高 齢化による人口減尐局面への移行や自動車保有率 増加によるモータリゼーションの進展、郊外居住や 郊外大型店舗の出店などに伴う生活圏域の広域化 など、社会経済情勢の変化とも相まって、郊外部 の市街化を抑制する規制の厳しい市街化調整区域 を避け、より安価で土地利用規制の緩やかな都市計 画区域外に居住する者が増え、線引き制度の意図に そぐわない状況が発生していった。また、このような郊 外化は、道路や水道などの社会インフラ整備の非効 率や除雪や維持管理経費の増大をもたらし、地方財
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政をひっ迫させるといった問題も引き起こすこととなっ た。２－４．香川県における線引き廃止の背景
香川県は、都道府県面積としては全国一小さい にもかかわらず、讃岐平野が広がっているため、
可住地面積は比較的広い。河川による地形的分断 が尐ないことから、居住地を選定する際の物理的 阻害要因が尐なく、市街地が平面的に広がりやす いという特徴がある。また、条里制に端を発した 地域形成がされてきたことで、追加的な基盤整備 の必要性が尐なく、集落（住宅地）と農地が混在 しやすい地域が広がっている。道路基盤もある程 度整備されているため、どこにでも居住可能とい う条件を備えていると言える。そのため、宅地開 発などの都市的な土地利用に関しては、線引き制 度による市街化調整区域を設定して、市街化抑制 を図るという考え方がなじみにくい土地柄であっ た。
２－５．香川県の線引き廃止後の土地利用規制 香川県においては、線引きを廃止する前提として、
容積率・建ぺい率などの形態規制や開発許可制度 の見直し、特定用途制限地域の新設など新たな土地 利用コントロール方策を導入している。以下に土地利 用規制の見直し内容を示す。
第３章 線引き廃止による人口、地価、土地利用変 化の分析
３－１．線引き廃止前後の人口動向分析
香川県全体の人口動向は、線引き廃止直前には、
市街化区域や市街化調整区域の人口変動がほぼ横 ばいであるのに対し、都市計画区域外である周辺 2 市 10 町のうち 8 町の人口が増加しており、スプ ロールが進んでいたと考えられる。
線引き廃止後には、旧市街化調整区域の人口が 増加し、旧市街化区域、旧都市計画区域外の人口
は減尐している。しかしながら、線引き廃止と同 時に見直された都市計画区域の再編や市町村合併 などにより、同一都市計画区域や同一自治体にな っており、周辺町への人口流出歯止めについては、
すでに意義が薄れている。また、香川県全体の人 口についても、平成 7 年に減尐に転じてから一貫 して減尐を続けている。
３－２．線引き廃止前後における地価の実証分析 ３－２－１．仮説の設定
線引き制度による土地利用規制導入以前は、土 地に対する需要は、市街地中心部が高く、距離が 離れるにつれて低くなる右下がりの曲線で表すこ とができる。しかし、線引き制度が導入され市街 化調整区域に指定されると、本来土地需要がある 地域でも、原則宅地開発が禁止されるなど土地利 用が厳しく制限される。そのため、宅地開発が可 能な市街化区域や利用規制の緩やかな都市計画区 域外で土地利用が進むこととなる。市街化区域な らびに都市計画区域外において、市街化調整区域 で賄えなかった土地需要を吸収するため、需要曲 線が上方にシフトし、本来の均衡価格よりも上昇 し、地価は上昇する。一方、市街化調整区域では、
宅地として供給できる農地は存在するものの、区 域内居住者以外の開発が制限され、農地への需要 が下がることによって、需要曲線は下方にシフト し、農地価格は下落する（図 3-1）。
次に、線引きが廃止された場合の仮説を設定す る。旧市街化調整区域では、線引き廃止によって、
農地の宅地転用や開発が可能になり、旧市街化区 域や旧都市計画区域外によって吸収されていた宅 地への需要が旧市街化調整区域で賄われることに なる。旧市街化調整区域において農地から宅地へ 転換可能な土地供給が増加するため、供給曲線が 右方にシフトする。そのため、旧市街化調整区域 の既存宅地の地価は下落し、旧市街化調整区域の 農地の地価は上昇する。また、この変化によって 旧市街化区域と旧都市計画区域外の宅地需要は共 に下方シフトし、旧市街化区域と旧都市計画区域 外の宅地地価は下落する（図 3-2）。
図 3-1．線引き時の価格変動 表２－１．線引き廃止に伴う土地利用規制の見直し内容
地価
都市計画区域外
農地などの地価
0 中心からの距離
市街化区域 市街化調整区域
既存宅地地価
規制内容 線引き廃止前 線引き廃止後
【見直し】
形態規制 容積率：400% 容積率：200%
（容積率・建ぺい率） 建ぺい率：70% 建ぺい率：70%
【見直し】
（市街化調整区域） （市街化調整区域）
開発許可制度 対象面積：全て対象 対象面積：1000㎡以上
（都市計画区域外は3000㎡のまま）
最低敷地面積：各都計毎 最低敷地面積の統一：100～200㎡
特定用途制限地域 【新設】（旧香川中央都計区域のみ）
用途白地における特定用途の立地を規制
【見直し】
8地区 8地区→12地区
風致地区
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３－２－２．地価による実証分析前節の仮説を基に、線引き廃止による土地利用 の変化が地価に現れると考えられるため、平成 15 年と平成 21 年の公示地価、都道府県調査を用いて 計量分析を行う。
本研究における対象が、香川県における線引き 廃止の影響であるため、分析に当たっては、政策 が 与 え た 影響 を 確認 す るこ と が でき る 、
DID estimator（Difference-In-Differences）の手法を
用いる。この手法では、比較を行う線引き廃止を 行っていない近隣県が必要となるが、四国４県の 中で愛媛県西条市や新居浜市などでも線引き廃止 を行っているため、徳島県を取ることとした。ま た、分析に用いた推計式と説明変数の内容は以下 のとおりである。推定式：
lnY＝β
0+ β
1d2 + β
21dAs + β
22dAt + β
23dAk
+ β
31d2･dAs + β
32d2･dAt + β
33d2･dAk + X
Y+ ε
ε:
誤差項
３－２－３．推計結果
***，**，*は 1%，5%,10%の統計的有意水準を示す。
３－２－４．推定結果の分析
推定の結果、区域区分ごとの線引き廃止による 政策効果は、旧市街化区域においては、線引き廃 止前に比べて、地価を 12.59%押し下げるというこ とが統計的有意水準 10%で示された。
これは、線引き廃止によって地価は押し下げられ るという仮説とも整合する。また、旧市街化調整 区域、旧都市計画区域外については、有意な統計 的水準が得られなかったが、係数の符号がマイナ スとなっており、旧市街化調整区域において農地 から宅地への土地利用変化が進み、宅地の供給量 が増加したことによって、既存の宅地の地価を押 し下げたと考えられる。農地価格は公表されてい ないため、実際の土地利用変化を確認しなければ ならない。
３－３．線引き廃止前後の土地利用変化の概観 農地転用件数を見ると、香川中央広域都市計画 区域を形成していた 3 市 2 町すべてにおいて、旧 市街化調整区域の農地転用件数は急増しており、
線引き廃止によって農地への需要が高まっている ことがわかる。
３－４．旧調整区域における土地利用の実態 ３－４－１．土地利用変化（転用目的）
前節の概観により、旧市街化調整区域の土地利 用変化が顕著であることが認められるため、旧市 街化調整区域に着目する。転用件数からは転用目 的が確認できないため、実際の農地転用届出資料 から転用場所、転用規模、転用目的を抽出し、地 図上にプロットすることでより詳細に土地利用変 化を調査した。転用目的別に変化を見ると、共同 住宅など住宅系への転用が各年度転用件数の約
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割を占め、宅地の供給量が増加していることが確 認された。農地から宅地への転換が増加しており、3-2-1
で示した仮説を補完するといえる。図 3-2．線引き廃止時の価格変動
図 3-4．届出数に占める農地転用目的別割合（旧市街化調整区域）
図 3-3．農地転用許可件数の推移
ｌｎ地価 係 数 標準誤差
政策実施前後ダミー(β1) -0.34998 *** 0.03889 線引き廃止市街化区域ダミー(β21) -0.05015 0.05828 線引き廃止市街化調整区域ダミー(β22） -0.12065 0.10042 線引き廃止都市計画区域外ダミー(β23） -0.31661 *** 0.06755 市街化区域政策効果(β31） -0.12587 * 0.07310 市街化調整区域政策効果(β32） -0.10277 0.14072 都市計画区域外政策効果(β33） -0.09589 0.09320
最寄駅距離 -0.00443 *** 0.00029
公共交通所要時間 -0.00962 *** 0.00045
都市ガスダミー 0.31143 *** 0.04459
下水道ダミー 0.09233 ** 0.04328
土地面積 -0.00089 *** 9E-05
前面道路幅員 0.01899 * 0.01014
定数項(β0) 4.72556 *** 0.07022
サンプル数 532
Ｒ2（adj ） 0.737
0
13.9 8.9 8.5 9.7 10.1 5.3
31.1 29.9
28.7 30.9 31.4 26.0 31.4
2.9
7.9 9.9 10.7 13.1
13.2 12.6 11.5
5.7 5.6 5.1 4.5 8.7 13.5
9.1
4.8 11.0 6.9 6.3 6.9 5.3
0
1.6 1.1 1.6 1.0 1.0 0.5
4.3
6.8 6.9 8.3 10.5 7.6 4.8
21.5
18.7 17.9 15.4 16.0 16.7 16.4
12.4
8.8 7.6 9.8 5.0 7.6 4.8
7.2 2.0 2.4 2.7 2.6 2.1 5.3
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
h15 h16 h17 h18 h19 h20 h21 年度
その他 道路・水路 駐車場・資材置場 倉庫・納屋 工場 店舗・事務所 住宅拡張用地 分譲住宅用地 住宅用地 共同住宅用地 0
13.9 8.9 8.5 9.7 10.1 5.3
31.1 29.9
28.7 30.9 31.4 26.0 31.4
2.9 7.9
9.9 10.7 13.1
13.2 12.6 11.5
5.7 5.6 5.1 4.5 8.7 13.5
9.1
4.8 11.0 6.9 6.3 6.9 5.3
0
1.6 1.1 1.6 1.0 1.0 0.5
4.3
6.8 6.9 8.3 10.5 7.6 4.8
21.5
18.7 17.9 15.4 16.0 16.7 16.4
12.4
8.8 7.6 9.8 5.0 7.6 4.8
7.2 2.0 2.4 2.7 2.6 2.1 5.3
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
h15 h16 h17 h18 h19 h20 h21 年度
その他 道路・水路 駐車場・資材置場 倉庫・納屋 工場 店舗・事務所 住宅拡張用地 分譲住宅用地 住宅用地 共同住宅用地
0 100 200 300 400 500 600
Ｈ１５ Ｈ１６ Ｈ１７ Ｈ１８ Ｈ１９ Ｈ２０
件数（件）
旧高松市
旧市街化 旧調整 新規編入 区域外
0 20 40 60 80 100 120 140
Ｈ１５ Ｈ１６ Ｈ１７ Ｈ１８ Ｈ１９ Ｈ２０
件数（件）
旧丸亀市
旧市街化 旧調整 新規編入 区域外
0 5 10 15
Ｈ１５ Ｈ１６ Ｈ１７ Ｈ１８ Ｈ１９ Ｈ２０
件数（件） 宇多津町
旧市街化 旧調整
変数名 内容 単位 予想符号
被説明変数 (Y)
住宅地価（香川県と徳島県の公示地価・都道府県地価) (千円／㎡）
最寄駅までの距離 (X1) (百m) －
説明変数 ＪＲ高松駅(徳島駅)から最寄駅までの公共交通所要時間 (X2)
(分） －
(X1～X6） 土地の面積（地積）(X3) (㎡) －
前面道路幅員(X4) (m) ＋
都市ガスダミー(X5) ＋
下水道ダミー(X6) ＋
地価
（宅地） （農地）
0 中心からの距離
旧市街化区域 旧市街化調整区域 旧都市計画区域外
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また、住宅系転用の中でも、共同住宅、分譲住 宅の割合の伸びが顕著である。特に、分譲住宅の 割合は農地転用件数が減尐している中で、2.9%か ら 13.2%に割合を上げており、宅地の供給量を増 やしている。３－４－２．土地利用変化（転用場所）
宅地への転換が旧市街化調整区域の、どの場所 で行われているかさらに詳細に見ると、開発場所 は幹線道路近辺が多い。（図３－４．）また、極端 に集中することもなく市内に一様に分散しており、
建てやすい所から開発されていることが分かる。
分譲住宅に着目してみると、規模の小さい開発 が増加している。10 棟未満の戸建住宅開発（以下、
ミニ開発という。）が増加しており、その土地利用 形態は進入路が袋小路となっているものが多い。
しかし、開発者負担とできるために、新たな道路 整備など行政コスト増加を伴うものではない。
第４章 香川県の線引き廃止に対する考察
４－１．人口流出への歯止めに対する評価
旧区域区分ごとに見れば、旧市街化調整区域の 人口が増加していることから、人口の歯止めにな っていると言えないことはないが、香川県におい ては線引き廃止による都市計画区域の再編を行な ったこともあり、人口流出への歯止めの意義が薄 れている。香川県全体での人口動向は線引き廃止 後も減尐を続けており、線引き廃止による人口流 出への歯止めの効果は認められない。
４－２．地価に対する評価
線引きを廃止すると、旧市街化区域の地価を下 落させることが確認された。これは、線引き制度 によって土地利用が制限されることで、本来の地 価よりも高い価格になっていたと考えられる。線 引きの位置を行政が正確に把握することは困難で、
最適であったとも言えず、土地利用の資源配分上 の非効率が発生していたと考えられる。
４－３．土地利用変化に対する評価
線引き廃止により、旧市街化調整区域の農地か ら宅地への土地利用変化が増加し、土地利用形態 として袋小路のミニ開発が増加することが確認さ れた。これは前節でも述べた資源配分上の非効率 が解消されていると考えられる。また、ミニ開発 は袋小路が多く、好ましくないとする意見もある が、開発者負担とすることができ、交通渋滞など の集中も尐ないため、新たな道路整備などの行政 コスト増加を伴うものではない。
第５章 線引き廃止に対する提言と今後の課題 ５－１．分析評価をうけての提言
【提言１】線引き廃止には、人口流出歯止めの効 果があるとは言えない。
香川県においては、旧区域区分で見ると、人口 流出の歯止めが認められたが、県全体としての人 口減尐には歯止めがかかっていない。
人口流出の歯止めのみを目的とする線引き廃止 の選択は、効果が認められず行なうべきではない。
【提言２】線引き廃止の検討をする場合には、旧 市街化調整区域における土地の利用形態変化
（ミニ開発）が増加することを認識しておかな ければならない。
廃止の選択によってこのような変化が起こるこ とを認識したうえで、線引き廃止の検討を行なう べきである。
【提言３】線引き廃止によって地価は下落し、ミ ニ開発が増加するが、開発増加に対する行政コ スト増加が小さければ、線引き廃止をしてもよ い。
ミニ開発の是非は意見が分かれる場合があるが、
新たなインフラ整備による行政コストの増大がな ければ、大きな問題があるとは言えない。
５－２．今後の課題
人口や地価、土地利用動向などは、依然変化を 続けている。今回の分析だけではなく、今後も継 続して調査を続け、定期的に分析を続けていくこ とが必要である。
１阿部成治(1999)「都城広域都市圏における線引き廃止への経緯と効果」
第34回日本都市計画学会学術研究論文集No.46 ２桑田智子・越澤明(2004)「平成12年都市計画法改正に基づく香川県の線引き廃 止と都市計画区域再編に関する考察」日本建築学会技術報告集 第20号 ３石村壽浩・鵤 心治・中出文平・小林剛士(2006)「香川県線引き廃止に伴う土地 利用動向に関する研究」日本建築学会計画系論文集 第607号 図 3-5． H17 農地転用個所と幹線道路の位置関係
市道 県道 国道 高速道路
