地球環境問題への対応と環境外交～地球温暖化対策を中心に 島根県立大学 沖村理史 はじめに 地球環境問題は、21 世紀の世界が対処すべきグローバル・イシューズの一つ となっている1。グローバル・イシューズとしての地球環境問題への対処に当た っては、全世界的な協力が必要となっており、その協力の形態を巡って、どの ように国際制度を設計し、地球環境ガバナンスを達成するかが、各国政府の課 題となっている。これまで国際社会は、多国間環境条約（MEAs）を通じて、地 球環境ガバナンスを達成しており、環境条約交渉を通じて主要国は環境外交を 実践している。本報告では、まず、地球環境問題の位置づけを環境社会学で用 いられている受益圏／受苦圏という概念から検討してみたい。その上で、国際 関係論で用いられている絶対的利得と相対的利得という分析枠組みから見た環 境外交のあり方について検討し、最後に気候変動問題を事例にとって環境外交 の実践を分析することとしたい。 1. 地球環境問題と環境社会学 現在日本国内で地球環境問題という言葉を用いる際、多くの人々がイメージ するのは、地球規模の環境問題、国際的規模の環境問題、そして環境問題の地 球規模化の三点であろう。この三つは、梶田孝道が提案した受益圏と受苦圏と いう概念から説明できる2。環境社会学の分野で良く用いられる受益圏と受苦圏 という概念は、当該社会システムの機能用件、あるいは成員の欲求の充足・不 充足、及び一定の空間的広がりをもった地域的な集合体の二点から定義される3。 梶田は、環境破壊が生じたとき、環境破壊を生みだした人々・地域やそれによ って利益を受ける人々・地域がいるとともに、それによって被害を受ける人々・ 地域が存在するとし、前者を受益圏、後者を受苦圏と名付けた。 受益圏と受苦圏が重なっていない場合、受益圏は環境被害を受けずに社会的 便益を享受できるのに対し、受苦圏は他者の外部不経済を一方的に押し付けら れることになる。日本における公害問題の多くは、このような非重複型のタイ プであり、その典型は水俣病である。水俣病とは、水俣川の上流で操業してい たチッソから排出された有機水銀が、水俣湾にまで達し、その海域の魚介類に 蓄積し、生物濃縮され、汚染された魚介類を食べた市民に健康被害が生まれた 例である。 水俣病の事例は国内環境問題であり、受益圏と受苦圏をともに管轄する日本 政府が対策をとったことで解決に向かった。しかし、受益圏と受苦圏が国境を
またがる場合、つまり越境環境問題の場合、問題への対処はより複雑になる。 受益圏の政府（加害国）が対応しない場合、受苦圏の政府（被害国）は受益圏 の政府に対応を求めるための環境外交を実施することとなる。なお、このよう な越境環境問題の解決の指針については、国連人間宣言の原則21 で、国家は「自 国の資源をその環境政策にしたがって開発する主権的権利を有し、かつ、自国 の管轄又は管理下における活動が他国の環境または国家管轄権の範囲外の地域 の環境に損害を与えないように確保する責任を有する」と定められている4。こ れは、国家の開発主権を認める一方で、国家には他国の環境に悪影響を与えな いようにする責務があることを認めたものと解釈されている。 欧州の酸性雤外交は、越境環境汚染を巡る環境外交の一例である。1960 年代 から酸性雤問題が深刻化していたスウェーデンでは、森林の立ち枯れ、湖沼の 魚の死滅など、多くの環境被害が生じていた。これらの被害は、工業化に伴い、 主に西ドイツやイギリスで大量の石炭を燃焼した結果排出された硫黄酸化物が 北海を渡り、北欧諸国で雤や雪とともに降下したため生じた。北欧諸国は経済 協力開発機構（OECD）内での働きかけを強め、1970 年 7 月に主に欧州におけ る越境大気汚染の監視を目的とする OECD 環境委員会が設置された。その後、 1972 年に開催された国連人間環境会議（ストックホルム会議）では、前述の人 間環境宣言が採択された。さらに冷戦下の東西間で数尐ない対話のチャネルと なった欧州安全保障協力会議で、協力の対象として環境問題も取り上げられ、 酸性雤問題への解決の機運が高まった5。その結果、1979 年には、国連欧州経済 委員会（UNECE）のもとで長距離越境大気汚染条約（LRTAP）が成立したの である。欧州では、長距離越境大気汚染条約を枠組条約として、その下で、硫 黄酸化物、窒素酸化物など、原因物質ごとに議定書がまとめられている。これ らの条約、議定書作成を通じて、欧州では越境大気汚染問題に対する環境外交 のノウハウが蓄積されている。 受益圏と受苦圏が重なっており、しかもその重なりが地球規模に拡大した場 合は、越境環境問題ではなく、地球環境問題となる。この場合は、受益圏の人々 も環境被害を受けるため、その問題を他人の問題ではなく自分の問題としてと らえることができる。したがって、越境環境問題と比べ、問題に対する人々の 意識は高いものになると考えられる。しかし、地球環境問題のように重なりが 地球規模に広がる場合、一市民や一政府のみの対応では問題が解決せず、必然 的に全世界的な国家間協力が必要となる。その際には、二国間の環境外交にと どまらず、多国間外交が行われることとなる。 他方、越境環境問題と地球環境問題とは異なる様相の環境問題を、地球環境 問題とみなす考え方もある。それは、受益圏と受苦圏は共に国内であるが、複 数の国々で共通のパターンが見られるような事例である。これは、地球環境問
題というよりも、環境問題の地球規模化ととらえる方が適切である。この場合、 ある国ですでにその環境問題が発生し、対策が取られていれば、そのノウハウ を他国に移転することが可能である。したがって、越境環境問題や、地球環境 問題のように対策をめぐる環境外交は行われず、むしろ国際環境協力をどのよ うに実践していくかという点が国際的に注目される。なお、本報告では、これ まで見てきた三つのタイプの環境問題のうち、地球環境問題に限定して、以下 の論を進めることとしたい。 2. 受益圏と受苦圏概念の発展 前節では、環境社会学で用いられている受益圏と受苦圏という概念を用いて、 地球環境問題を整理した。この概念を気候変動問題に当てはめてみると、化石 燃料をエネルギーとして利用することによる利便性を得る人々が多い地域が受 益圏に、化石燃料燃焼による二酸化炭素排出により生じた気候変動で苦しむ 人々が多い地域が受苦圏となる。産業革命以降の近代社会は、豊富な化石燃料 をエネルギー源とすることによって成立してきた。したがって、モノが豊富で 快適な生活を送っている人々は、その影で化石燃料を基盤とするエネルギーを 消費しているため、化石燃料による利便性を享受している受益圏で生活してい ることになる。他方、気候変動によって、様々な人間生活の悪影響が生じてお り、今後拡大していくと予測されている。これらの悪影響を被る人々は、受苦 圏で生活していることになる。 この議論をさらに展開すると、二つの課題が生じてくる。第一点は、受益圏 と受苦圏が重なっているという前提を置いた場合、重なっている地域をどのよ うに位置づけるか、という問題である。第二点は、受益と受苦は同じ基準で比 べられるか、という問題である。利益という概念は、何らかの形で定量化する ことが可能かもしれないが、苦しみという人々によって認識が異なる対象は、 極めて定性的なものであり、定量化することが難しい。このように異なる二つ の概念を同じ基準で比べることは難しい。実際には、受苦圏を設定する際には、 苦しみの有無を示す際に、被害や損害の存在をもとに定量化することで、二点 目の課題を解決している。だとすれば、利益と損害という対概念をさらに利益 と費用と置き換えることで、経済学でいう費用効果分析の概念を用いることが できるのではないだろうか。さらには、両者を一体化した利得という概念を用 いれば、ゲーム理論の分析の蓄積が応用できるのではないだろうか。 仮に、受益圏の人々が認識する利益と、受苦圏の人々が認識する被害を利得 ととらえることができれば、受益圏と受苦圏が重なる地域でも、その利得のプ ラスマイナスと大小を勘案することにより、いわば「純受益圏」と「純受苦圏」 とも呼ぶことができる地域に分けることができる。例えば、島嶼国は、化石燃
料をエネルギー源として利用していれば、受益圏ととらえることができるが、 気候変動による海面上昇によって国が沈む恐れがあり、受苦圏ともとらえるこ とができる。化石燃料利用による便益と海面上昇によって国がなくなる恐れを ともに利得ととらえると、後者の恐れの方が大きいと判断され、その結果、「純 受苦圏」と位置づけることができる。同様に、発展途上国で砂漠化などの脅威 に直面している地域も「純受苦圏」となる。 受益圏と受苦圏が重なっている場合でも、「純受苦圏」が大きく、しかも発言 力の強いアクターが「純受苦圏」に入っていれば、その社会的な問題への対策 を実施することに対する国際的な支持は高まる。逆に「純受益圏」の方が大き ければ、「純受苦圏」の人々が抱える社会的問題は、政策決定の優先順位が低く 位置づけられ、「純受苦圏」の人々は社会的弱者としてその社会問題に苦しみ続 けることにもなりかねない。 したがって、受苦圏の拡大、言い方を変えれば、環境被害の拡大や明確化は、 環境対策をとるきっかけになる。気候変動問題で言えば、気候変動に関する政 府間パネル（IPCC）の報告書により、気候変動による人間生活への悪影響が明 確化することは、受苦圏の人々に対して明確なメッセージを伝えることとなり、 気候変動対策への支持を広げることになる。IPCC は 1988 年に設立され、ほぼ 5 年ごとに報告書をまとめてきており、すでに四回にわたる報告書を公表してい る。これらの動きは、気候変動問題に対する国際社会の意識を高める役割を果 たしている。 3. 絶対的利得と相対的利得 前節では、気候変動問題に対して、受益圏と受苦圏の概念を発展させた議論 を検討した。本節では、気候変動対策を検討する上で重要な絶対的利得と相対 的利得の概念を紹介することとしたい。 気候変動問題の原因となる二酸化炭素は化石燃料の燃焼に伴い、世界中で排 出されている。他方、ある国で行われた二酸化炭素排出削減による気候変動の 抑制によるメリットは、その国にとどまらず、世界全体に行き渡る。したがっ て、二酸化炭素排出削減のメリットは、その消費の非競合性と非排除性を持つ ため、典型的な国際公共財である6。したがって、合理的に行動するのであれば、 他人の二酸化炭素排出削減行動にただ乗り（free ride）することにより、利得を 最大化できる。しかし、その結果もたらされるのは、囚人のジレンマの議論に よると、世界の全アクターが協力せず、二酸化炭素排出削減がもたらされない という悲劇的な結末である。そのため、気候変動問題に関する環境外交では、 世界各国が協力して二酸化炭素排出削減を達成することを共通目標としている。 しかし実際には、他国の排出削減努力をより多く、自国の排出削減努力をより
尐なくし、自国にとって有利な立場を取ろうとする行動も数多く見られる。 このような状況をどのように捉えるべきであろうか。国際関係論では、利得 を用いて国家の行動を分析する上で、絶対的利得（absolute gains） と相対的 利得（relative gains） に注目する見方が存在する7。ここで、絶対的利得とは、 費用効果分析に基づく、そのアクターにとっての純利得である。他方、相対的 利得とは、相手の利得と自らの利得を勘案した利得となる。例えば、有名な例 は、ライヒによる事例分析があげられる。ライヒは、今後10 年間で、アメリカ 経済が25%、日本経済が 75%成長するというシナリオと、アメリカ経済が 10%、 日本経済が 10.3%成長するというシナリオの二つを設定し、多くの人々にアメ リカにとってどちらのシナリオが望ましいかを質問した8。この事例では、絶対 的利得は、アメリカがそれぞれ25%と 10%、日本が 75%と 10.3%であり、絶対 的利得を重視すれば、前者のシナリオを選ぶことになる。他方、相対的利得の 観点からは、日本の成長との差がより大きい前者ではなく、差が拡大しない後 者を選ぶことになる。結果は、多くの人々が後者を選び、相対的利得を重視し ていることが実証された。 ここから得られる示唆は、人々は自分の利得を最大化することが常に目的で あるとは限らない、ということである。グリーコは、協力を考慮する際には、 国家は絶対的利得と相対的利得の双方に注目しており、絶対的利得があっても 相対的利得がなければ協力から抜ける可能性があることを指摘した9。相対的利 得は、ゼロ・サム・ゲームであるため、一方がプラスになれば、他方がマイナ スとなる。したがって、協力が成立するためには、全ての参加者の相対的利得 がゼロ、つまり公平性が担保された際にようやく成立することとなる。 絶対的利得が自国と交渉の相手国の双方に利益をもたらすこと（win-win）も ある。その場合、両者が絶対的利得に基づいて行動すれば、協力は成立するで あろう。しかし、相対的利得に基づく行動は、必ずしも協力の成立にはつなが らない。したがって、各国が相対的利得よりも絶対的利得に、より関心を高め れば、国際協力は成立しやすいのである。 4. 気候変動対策における利得と環境外交 前節でまとめたとおり、各国が相対的利得よりも絶対的利得により注目する こと、および公平性が担保された交渉成果をもたらすことが国際交渉をまとめ る上で重要であることが分かった。では、気候変動問題では、実際にどのよう に環境外交を実施すれば良いのであろうか。 まずは、絶対的利得により関心を集めるためには、気候変動が進展すること によるさまざまな悪影響を明確化することがあげられる。すでに述べたとおり、 IPCC の四回に渡る報告書は、その役割を担っている。さらに最近では、温室効
果ガス排出削減にかかる費用（投資）と、それによって得られる便益（収益） を比較する試みもなされている。その一例が世界銀行のチーフエコノミストも 務めたスターンがまとめたスターン・レビューであり、経済学者によって書か れた報告を通じて、経済学的にも早期に対策をとることが世界各国にとって大 きな絶対的利得をもたらすことが述べられている10。 他方、公平性の担保については、ポスト京都議定書交渉の中で議論されてい る。現時点のポスト京都議定書交渉は、本年12 月に開催される気候変動枠組条 約第15 回締約国会議で最終合意を作成することを目指して交渉が進んでいるが、 数多くの論点を含む極めて複雑な交渉になっており、最終合意に至ることは容 易ではない11。この交渉を公平性という観点から見れば、重要なポイントは、南 北間の公平性、北北間の公平性、そして南南間の公平性が担保されることにあ る。 京都議定書では、発展途上国には国別数値目標は課されず、それに反発した アメリカは京都議定書を批准していない。その結果、京都議定書に合意した1997 年当時、世界最大の二酸化炭素排出国であったアメリカが参加しない国際協定 となっており、その実効力は薄まってしまった。また、アメリカの京都議定書 からの離脱は、北北間の公平性を著しく欠くものであり、他の先進国の失望感 は非常に大きい。ポスト京都議定書では、北北間の公平性を担保するうえでも、 アメリカの参加は不可欠である。しかし、アメリカは京都議定書の締約国でな いため、京都議定書に基づく国際交渉では、アメリカを含む議論が成立してい ない。そのため現在は、アメリカも締約国である気候変動枠組条約の下での国 際交渉が注目されている。この交渉では、第13 回締約国会議での合意文書（バ リロードマップ）に基づき、先進国の排出削減と発展途上国の排出削減は分け て議論することとなっている12。しかし、2007 年にはそれまで世界最大の二酸 化炭素排出国であったアメリカを中国が追い抜いており、発展途上国全体の二 酸化炭素排出量が先進国の排出量を追い抜くのも間近に迫っている13。したがっ て、先進国はより南北間の公平性を意識しつつある。前述した通り、交渉の大 枠が決まった第13 回締約国会議では、全体としての合意が成立することを優先 したため、先進国の排出削減と発展途上国の排出削減は分けて議論することと なったが、それは発展途上国の全てが国別数値目標から除外されることに同意 したわけではない。先進国は、発展途上国の一部の国にも、先進国が求められ ている国別数値目標に近い仕組みの導入を求めている。他方、発展途上国は気 候変動枠組条約に盛り込まれた共通だが差異ある責任原則をたびたび引用して、 発展途上国に新たな約束を追加することに強く反発している。そのギャップは 大きい。 そこで議論されるのが、南南間の公平性である。現在の気候変動交渉におけ
る先進国と発展途上国の線引きは、1992 年当時の OECD 加盟国を基準とした もので、その後OECD に加盟した韓国やメキシコなどは、気候変動枠組条約上、 発展途上国に分類されている。しかし、韓国の一人当たり二酸化炭素排出量は 附属書I 国（先進国）の平均値に肉薄しており、産油国の一人当たり二酸化炭素 排出量は、附属書 I 国（先進国）の平均値を超過している国も複数見られる14。 また、BRICs と呼ばれる経済成長を続ける人口大国からは、今後相当量の二酸 化炭素排出量が見込まれる。その一方で、一人あたり二酸化炭素排出量が非常 に低い途上国は数多い。低開発国（Low Developing Countries: LDC）と呼ば れる国は、気候変動枠組条約上非附属書 I 国と位置づけられている発展途上国 （151 カ国）の約３分の１を占める 48 カ国とその数は多いものの、世界に占め る二酸化炭素の排出量は、極めて限られたものである15。しかし、発展途上国内 のこのような差異が交渉の中で議論となるケースは尐ない。それは、発展途上 国内で南南間の公平性を議論することは、発展途上国が一枚岩で交渉に臨めず、 先進国との間での交渉力を低下することを発展途上国政府が理解しているから である。とはいえ、発展途上国の中でも二酸化炭素排出量が相対的に多い国が 対策を強化しないことを先進国は看過しないであろう。なぜならば、それは南 北間の公平性が担保されないと先進国がみなしているからである。 5. まとめ 以上、環境社会学で用いられている受益圏と受苦圏の議論から地球環境問題 を位置づけ、国際関係論で議論されている絶対的利得と相対的利得の概念から 環境外交のあり方を検討してきた。前節までの結論をまとめると、各国が他の 国々との間の相対的利得よりも、低炭素型社会建設に投資し、気候変動によっ てもたらされる悪影響を回避することで得られる絶対的利得に、より関心を持 つことが、国際合意を成立させる上で重要である。そのためには、主要国が他 国の動向に関係なく、自国の排出削減努力を積み上げあうことが必要であろう。 そうすることにより、世界全体で排出削減が進むことになり、それによって気 候変動の悪影響の回避という絶対的利得を各国が得られるからである。日本政 府は、政権交代後の新政権が気候変動問題に積極的な姿勢を示し、国連気候変 動サミットで鳩山首相が2020 年までに 1990 年比 25%削減を目指すという目標 を掲げた。これより先に政権交代が行われたアメリカでも、オバマ政権は気候 変動問題に積極的な姿勢を目指しており、気候変動対策法案はすでに下院を通 過し、上院で審議が行われている。世界最大の二酸化炭素排出国になった中国 も、胡錦濤主席がGDP 当りの二酸化炭素の排出量を 2020 年までに 2005 年よ り顕著に下げるよう努力すること、2020 年までに非化石エネルギー資源消費の 比率を15％に達するように努力すること、2020 年には森林面積を 2005 年比で
4000 万ヘクタール増加させるよう努力すること、低炭素経済と循環型経済を発 展させることを目指すという政策を掲げている。他国の動向に関わらず、これ らの努力を上積みすることが重要であろう。 また、ポスト京都議定書交渉での環境外交では、南北間の公平性、北北間の 公平性、そして南南間の公平性が担保されることが重要である。他国の交渉ス タンスを批判し、自らの相対的利得を高めることは、公平性を欠く方向に交渉 を進めることになり、交渉合意を妨げる要因になる。各国が認識する公平性の 基準は各国ごとに異なり、共通の基準を設けることは簡単ではないため、公平 性のある合意をまとめることは非常に難しい。とはいえ、各国が自国の相対的 利得は最大化されないものの、公平性は担保される方向に向けて環境外交を実 施しない限り、あと1 カ月強と迫った COP15 での合意はまとまらないであろう。 お互いの公平性基準を相互理解し、尊重しつつ、相互信頼を高め、お互いが公 平だと納得する合意に向けた外交努力が今後必要になるであろう。 1 グローバルイシューとしての地球環境問題の位置づけについては、拙稿「グローバル・井 シューズとしての地球環境」大芝亮編著『国際政治学入門』ミネルヴァ書房、2008 年、 126-144 ページ、参照。 2 梶田孝道『テクノクラシーと社会運動』東京大学出版会、1988 年。 3 海野通郎「環境破壊の社会的メカニズム」飯島伸子編『環境社会学』有斐閣、1993 年。 4 広部和也、臼杵知史編集代表『解説 国際環境条約集』三省堂、2003 年、3-4 ページ。こ れに先立ち、アメリカとカナダとの間では、カナダのトレイル精錬所から排出された煤煙 が国境を越えてアメリカ側の農地や植物に悪影響を与える出来事が生じていた。この問題 は仲裁裁判に付され、国家は自国内の活動が国外の環境や財産に対して被害を与えないよ うに監督する責任を有するとする判決が出されている。磯崎博司『国際環境法』信山社、 2000 年、19 ページ。
5 ソ連側の役割を大きく評価する資料としては、Valentin Sokolovsky, “Fruits of a cold
war,” in Johan Sliggers and Willem Kakebeeke eds., Clearing the Air: 25 Years of the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution, United Nations, 2004, pp.7-15, 参照。
6 国際公共財の議論については、インゲ・カール、イザベル・グルンベルグ、マーク・Ａ・
スターン著、FASID 国際開発研究センター訳『地球公共財－グローバル時代の新しい課題』
日本経済新聞社、1999 年、参照。
7 絶対的利得と相対的利得にかんしては、David A. Boldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press, 1993, が包括的 な分析を行っている。
8 Michael Mastanduno, “Do Relative Gains Matter?: America’s Response to Japanese
Industrial Policy,” in David A. Boldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The
Contemporary Debate, Columbia University Press, 1993, p.250. なお、ライヒのもとの研 究は、Robert Reich, “Do We Want U.S. to Be Riche or Japan Poor?,” Wall Street Journal, June 18, 1990.
9 Joseph M. Grieco, “”Anarchy and the Limits of Cooperation,” in David A. Boldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press,
1993, pp.117-118
10 Nicholas Stern, The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge
University Press, 2007. 11 例えば、本年 9 月末から行われた作業部会で議論のたたき台となったポスト京都議定書 案は、181 ページにもわたる長文で、数多くの論点と論点ごとの代替案が含まれており、そ の合意をまとめることは容易ではない。FCCC/AWGLCA/2009/INF.2, Sep. 15, 2009. 12 FCCC/CP/2007/L.7, Dec. 15, 2007. 13 国際エネルギー機関（IEA）の最新の報告によると、セクトラルアプローチに基づく計 算方法で、中国とアメリカの2007 年の二酸化炭素排出量は、それぞれ 6028Mt-CO2 と 5769Mt-CO2 である。また、先進国（附属書 I 国）と発展途上国（非附属書 I 国）の排出 量は、1997 年当時はそれぞれ 13,438 Mt-CO2 と 8,513 Mt-CO2 であったのに対し、2007 年はそれぞれ14,259 Mt-CO2 と 13,681 Mt-CO2 とかなり接近してきている。IEA, CO2 Emissions from Fuel Combustion – Highlights 2009 Edition, IEA, 2009.
14 具体的には、バーレーン、クウェート、サウジアラビア、UAE、オマーン、カタールが
それに当たる。Ibid.
15 BRICs のうち、ロシアは、気候変動枠組条約上、先進国とされる附属書 I 国に組み込ま
れている。なお、各国の位置づけについては、Joanna Depledge, “The Road Less Travelled: Difficulties in Moving between Annexes in the Climate Change Regime,” Climate Policy, vol.9, no.3, p.275, の図 1 が簡単に全状況を整理している。
