11
Ⅱ．分担研究報告
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厚生労働科学研究費補助金 分担研究年度終了報告書
急性期災害医療体制からみた災害時健康危機管理支援チームに求められる体制整備 に関する研究
研究分担者
大友康裕 東京医科歯科大学大学院 救急災害医学 教授 近藤久禎 国立病院機構災害医療センター 政策医療企画研究室 室長
研究要旨
災害急性期から被災地に入る支援チームとしてDMATが平成17年に発足し、DMAT の体制は確立されたものとなっている。また、災害時にはDMATと災害時健康危機管 理支援チーム（DHEAT）との連携は不可欠である。本研究ではDMATの体制、DMAT がおこなう公衆衛生活動内容より、DHEAT の体制整備に向けての課題、DMAT と
DHEATとが連携をおこなううえでの課題について整理した。
研究協力者 鶴和美穂
国立病院機構災害医療センター
A. 研究目的
DHEAT の体制を整備するにあたり考慮 するべき課題、また、急性期の災害医療 を担うDMATとの連携をおこなう上での 課題について整理検討することを目的と した。
B. 研究方法
「防災基本計画」、「厚生労働省防災業務 計画」、「日本 DMAT 活動要領」、「日本 DMAT 隊員養成研修受講生用マニュア ル」、災害医療コーディネーター研修内容 より、今後想定されるDHEATの運用・体 制整備における課題、DHEAT と DMAT との連携が求められる課題について項目 を抽出し、整理した。
（倫理面への配慮）
配慮が必要となる研究に該当しない。
C. 結果と考察
１） DHEATの運用・体制整備における 課題
組織と活動の根拠、活動要領、運用体制、
本部機能、情報管理体制、教育体制、個 人資格、補償・費用支弁、ロジスティク スについての課題を抽出した。（表１）
２）DMATとDHEATとの連携における 課題
DMAT の活動において、災害拠点病院の 機能維持が確保できれば、次に管下の一 般病院、現場、救護所、避難所へと支援 活動の範囲を広げていく。その活動内容 における公衆衛生に関わる項目として
「診療支援」「避難所評価」「被災者の健 康管理」「保健医療福祉に関する現状調査
13 とニーズ評価」「心のケア」「保健医療福 祉コーディネーター業務」が挙げられる。
これらの活動におけるDMATとDHEAT の情報共有、恊働、また DMAT から
DHEAT への引き継ぎが必要となる。引
き継ぎに関して、DMATは撤収時に地域 災害医療対策会議へ引き継ぎをおこなう
（図１、図２）ことを考慮して活動を展 開しており（図３）、医師会、保健所を含 む二次医療圏ごとに設置される地域災害 医療対策会議や災害医療コーディネータ ーとDHEAT の活動のすみわけ、協力体 制の構築、連携体制整備等について今後 検討していく必要がある。
D. 知的財産権の出願・登録状況 特になし
14
15 図１
図２
16 図３
厚生労働科学研究費補助金 （地球規模保健課題推進研究事業）
分担研究報告書
厚生労働科学研究費補助金（地球規模保健課題推進研究事業）
災害における公衆衛生的な活動を行う支援組織の創設に係る研究班 分担研究報告書
災害時の公衆衛生アセスメント
研究分担者 尾島 俊之（浜松医科大学健康社会医学講座教授）
研究協力者 原岡 智子（活水女子大学看護学部准教授）
Ａ．研究目的
東日本大震災において、被災地の映像や断片 的な情報は入ってくるものの、震災の全体像が なかなかわからなかったということが課題と なっている。そこで、災害時には、迅速評価
（rapid assessment）が重要であることがあら ためて認識された。このような災害時の公衆衛 生アセスメントや、情報の収集・整理は、
DHEAT（災害時健康危機管理支援チーム）に 期待される重要な役割であると考えられる。
一方で、平成24年に当研究班で実施した災 害時保健活動マニュアルに関する調査による と、表１に示すように、災害発生時の関係機関 との間の情報収集提供の方法について記載が あると回答した自治体は82.6%、避難所の環境
や状況の把握の方法 80.4％、在宅被災者の健 康状態の把握の方法76.1%、避難所等での感染 症発生の把握の方法 69.6％、避難所が開設さ れた場所の把握の方法 54.3％と、それぞれ多 くの自治体がマニュアルに記載していると回 答した。しかしながら、実際にマニュアルを読 んでみると、市町村やその他の関係機関から情 報を収集する旨など概略の記載のみとなって いる自治体が多く、具体的に情報収集の方法が 詳細に記載されている自治体は非常に少ない 状況であった。
そこで、災害時の公衆衛生アセスメントのあ り方について、今後、各地域においてより具体 的に検討することができるように、そのポイン トを明らかにすることがこの研究の目的であ
研究要旨 災害時の公衆衛生アセスメントのあり方について、今後、各地域においてより具体的 に検討することができるように、そのポイントを明らかにすることがこの研究の目的である。東 日本大震災等の事例や、文献を参考に、研究班内及び他の関係者と検討を行い、公衆衛生アセス メントにおいてポイントとなることをまとめた。検討の結果、まず公衆衛生アセスメントの目的 が死亡・疾病・障害の予防であることを明確化することが重要である。また、アセスメント結果 を誰に報告して、どのようなアクションに活用されるかを明確化し、そのための情報収集等を行 う必要がある。アセスメントをする内容と把握方法としては、ディマンドについては受動的情報 収集が、潜在ニーズについては平常時の情報収集とそれによる推計や能動的情報収集が有用であ る。リソースは、平常時の情報収集、受動的情報収集、能動的情報収集の全てが必要である。把 握された情報の整理の方法や、公表の方針などについても検討しておく必要がある。
18 る。
Ｂ．研究方法
東日本大震災等の事例や、文献を参考に、研 究班内及び他の関係者と検討を行い、公衆衛生 アセスメントにおいてポイントとなることを まとめた。
Ｃ．研究結果と考察
具体的な公衆衛生アセスメントのあり方を 検討するためには、まず公衆衛生アセスメント の目的を明らかにする必要があ
る。そこで、そのポイントを表 ２にまとめた。公衆衛生アセス メ ン ト の 一 義 的 な 目 的 は 、 死 亡・疾病・障害の予防であるの で、この目的を強く意識する必 要がある。また、アセスメント 結果の活用方法を明確化する必 要がある。具体的には、アセス メント結果を誰に報告し、どの ようなアクションに活用される かを明確にする必要がある。そ こを明確化することで、どのよ うな情報の必要性が高いか、ま た必要性が低いかを検討するこ とができる。また、平常時の地 域診断や健康増進計画の策定な どにおいても起こりがちなこと として、公衆衛生アセスメント のあり方を細かく検討しはじめ ると、ややもするとアセスメン トを行うことそのものが目的に なってしまうことがある。そう ではなく、それを出発点にどの ように活用するかを明確化する ことで、無駄のない公衆衛生ア
セスメントとすることができよう。
次に、公衆衛生アセスメントの基本的な考え 方を表３にまとめた。ＤＭＡＴ標準テキストで は、災害の定義のなかで、「災害で生じた対応 必 要 量 （ needs ） の 増 加 が 通 常 の 対 応 能 力
（resource）を上回った状態」としている。そ こで、災害時の対応としては、このアンバラン スを縮小させることが主眼となる。また、一般 的に、ニーズやリソースは地理的に偏在するこ とが多いため、災害時の公衆衛生対応の基本的 な考え方としては、ニーズとリソースの地理的
表２．公衆衛生アセスメントの 目的を明確化することの重要性
• 一義的な目的
死亡・疾病・障害の予防
この目的を強く意識する必要
• アセスメント結果の活用方法を明確化
アセスメント結果を誰に報告するか
→ どのようなアクションに活用されるか
その目的のためのアセスメントを行う必要
アセスメントが目的になってはいけない
表１．災害時保健活動マニュアルの記載内容（抜粋）
平成24年に都道府県・政令指定都市に調査（n=46/66）
n %
災害発生時の関係機関との間の情報収集提供の方法 38 82.6 平常時から準備しておくべき活動資材 37 80.4 避難所の環境や状況の把握の方法 37 80.4 在宅被災者の健康状態の把握の方法 35 76.1 避難所等での感染症発生の把握の方法 32 69.6 自治体外からの災害支援専門職の受け入れの方法 26 56.5 自治体外の災害への支援の方法 25 54.3 避難所が開設された場所の把握の方法 25 54.3 地区組織や災害ボランティアとの協働の方法 24 52.2 自治体内での相互支援の方法
（被害の少ない地域から被災地への支援） 21 45.7
余り具体的な記載ではないものが多い 詳細な結果 http://dheat.umin.jp/
19 なアンバランスを把握し、それを縮小させるこ とが重要であるといえる。アンバランスの縮小 方策としては、① ニーズやリソースの移動、
② リソースの復旧・創出、③ ニーズ発生の防 止に整理できる。また、また、ニーズやリソー スの移動方策としては、① 情報提供により一 般住民や民間による移動を促す、② 公的に移 動させるという２つの方法が大きく考えられ る。なお、公的に移動させることですべてに対 応することは不可能であるため、①を中心に行 い、②で補完するのがよいと考えられる。従来 の、災害対応マニュアルに記載
されている方策は、公的に行政 が自ら行うことに主眼が置か れているが、情報提供により、
一般住民や民間の動きによっ てニーズとリソースの平準化 を促進させる対応について、よ り具体的な検討を進めていく 必要があろう。
このニーズとリソースのア ンバランスの縮小のための、ア クションの種類について、表４ に整理した。大きく分類して、
情報、ヒト、モノ、カネの４つ に分類することができる。情報 の発信については、住民・マス コミ等への発信、被災地内の対 応関係者への発信、県・国・被 災地外への発信に分けること ができる。なお、特に、住民・
マスコミ等への発信について は、災害対応において非常に重 要な役割を果たすとともに、思 いがけない影響が生じること も考えられるため、その方法や 内容については別途詳細に検
討する必要がある。ヒトの移動としては、被災 者・患者の移動、医療スタッフ・その他スタッ フの移動・再配置に分けられる。モノの移動と しては、食糧・水・毛布、施設・設備（トイレ、
テント、冷暖房等）、医薬品・医療資機材など が重要である。そして、最後はカネの調整があ る。東日本大震災においては避難者の食事の１ 日当たりの基準金額について調整を行うこと で栄養バランス等が改善されたという事例が あった。
アセスメントする内容と把握方法を表５に
表４．災害へのアクションの種類
• 情報の発信
住民・マスコミ等への発信（方法、内容は要検討）
被災地内の対応関係者への発信
県・国・被災地外への発信
• ヒトの移動
被災者・患者の移動
医療スタッフ・その他スタッフの移動・再配置
• モノの移動
食糧・水・毛布、施設・設備（トイレ、テント、冷暖 房等）、医薬品・医療資機材など
• カネの調整
表３．公衆衛生アセスメントの基本的な考え方
• 災害時の公衆衛生対応の基本的な考え方
ニーズとリソースの地理的なアンバランスを 把握し、それを縮小させる
• アンバランスの縮小方策
① ニーズやリソースの移動
② リソースの復旧・創出
③ ニーズ発生の防止
• ニーズやリソースの移動方策
① 情報提供により一般住民や民間による移動を促す
② 公的に移動させる
（公的に移動させることですべてに対応することは不可能である ため、①を中心に行い、②で補完するのがよいのではないか）
20 まとめた。アセスメントする内容としては、デ ィマンド（被災者等が自ら必要であると声を上 げていること）、潜在ニーズ（特別な問いかけ 等をしないかぎり、被災者等から必要性の声が 上がってこないが、公衆衛生等の専門的見地か ら見て必要性があると考えられること）、リソ ース（対応するための資源）に分けられる。デ ィマンドの把握方法は、受動的情報収集が主と なる。すなわち、医療救護所等に自ら受診した 被災者等の情報、助けを求めた者の情報、ある 物資が必要であるという声を計画してあるル ートやその他の経路で集約する。ある地域や、
ある分野についての情報が来ないということ を把握するのも重要である。潜在ニーズの把握 としては、災害発生後の迅速性を第一に考えた 場合、平常時の情報収集とそれによる推計がま ずは重要であると考えられる。すなわち、平常 時から有病率やニーズを持つ割合を把握して おき、それに被災地の人口または避難所にいる 被災者数をかけ算することで推計する。性別や 年代によってニーズを持つ割合が大きく異な る課題については、性年齢階級別の推計が必要 となる。次いで、情報把握の体制が整う中で、
能動的情報収集も行っていく必要がある。能動 的情報収集として、まずは被害の甚
大な地域や、受動的には情報が上が ってこない地域の状況について、積 極的に情報を取りに行く必要がある。
また、避難所の調査は必要性が高い。
避難所の環境や、また避難所の運営 を担当している人が把握したニーズ の集約などが必要であろう。顕在化 しにくい声の小さい人々のニーズを 把握することも重要である。その次 の段階として、サンプリング調査が 有用な場合もあると考えられる。サ ンプリング調査が適する課題として
は、地震により有病率が変化し、受診しない潜 在患者がおり、公衆衛生的対応が可能な疾病異 常などであると考えられる。具体的には、高血 圧、高血糖・脂質異常症、呼吸器症状、消化器 症状、不眠・メンタル不調、静脈血栓塞栓症、
生活不活発病などがある。なお、平常時に有病 率が１％であったものが、２倍に増加したこと を検出したいと考えた場合、必要サンプルサイ ズは約 1000 人以上と計算される。対象とする 疾病異常の有病率が高い場合や、災害による増 加が大きい場合には、より小規模なサンプリン グでも良い。逆に、より希な疾病異常や、また 微妙な増加を検出したい場合には、より大規模 なサンプリングが必要となる。次いで、実施体 制が整えば、全数調査（ローラー作戦）が行わ れる場合も多いと考えられる。ローラー作戦の 意義は、充足されていない潜在ニーズを発見し て支援を行うことである。そこで、発見したニ ーズについて、どのようなルートで迅速に情報 を伝え、実際の支援につなげるかという体制の 整備が非常に重要となる。また、その後の復興 に向けて、また次の災害においてより適切な対 応ができるようにするための情報収集を行う という側面もあろう。最後に、リソースの把握
表５．アセスメントする内容と把握方法
• ディマンド
• 受動的情報収集：受診者、助けを求めた者の情報を 集約
• 潜在ニーズ
• 平常時の情報収集とそれによる推計：人口分布、有 病率・ニーズを持つ割合など
• 能動的情報収集：避難所の調査、サンプリング調査
、全数調査（ローラー作戦）など
• リソース
• 平常時の情報収集、受動的情報収集、能動的情報収集
21 方法であるが、平常時の情報収集、受動的情報 収集、能動的情報収集の全てを使って把握する 必要があろう。従来、災害時にはニーズの把握 に力を注いで、リソースの把握が不十分の場合 もあった。ニーズとリソースのアンバランスの 解消のためのアセスメントとしては、ニーズと 同等の情報を収集する必要がある。また、ニー ズは推計によって有る程度の把握が可能であ るのに対し、リソースは災害によってどの程度 の減少をしたかという推計がなかなか困難で あると考えられることから、災害発生後の調査 で把握すべき部分が大きい。
図１に、WHO による公衆衛生アセスメント報 告書の例を示す。世界的大災害の都
度、WHO は１〜２週間でこのような 公衆衛生アセスメントを発表して おり、日本においてもそのように迅 速に報告書がまとめられる必要が あろう。一方で、昨年度の本研究班 報告書にまとめたように、それぞれ の WHO 報告書の内容を検討すると、
災害発生後の詳細な現地調査では なく、ほとんどが災害発生前の情報 に基づくリスクアセスメントの記 載となっている。災害発生前の平常 時の情報収集が、迅速な公衆衛生ア セスメントの鍵を握っていること を示す一例となると考えられる。
平常時から整理すべき情報例を 表６にまとめた。前述のように、ニ ーズとリソースに大別することが できる。ニーズに関する情報として は、まずは地域別の人口が重要であ る。可能であれば、性・年齢階級別 の人口の把握が好ましく、さらに昼 間人口と夜間人口の両者が把握で きると良い。また地震による死傷者
数の推計のためには、古い建物の割合や木造・
鉄筋等の割合も有用である。また、平常時にお ける各種疾病異常の有病率や、種々のニーズを もつ人の割合の把握も重要である。リソースに 関する情報としては、まずは、医療機関、薬局、
避難所などについての情報がある。それらの場 所、耐震の状況、受水槽、自家発電の状況など が重要であろう。また、米やその他の物資が流 通備蓄されている場所、災害用物資が備蓄され ている場所の把握も重要である。
把握された情報の整理について表７にまと めた。災害時には大量の情報が発生し、一方で、
公衆衛生対応等の判断をする際には、判断を行
表６．平常時から整理すべき情報例
• ニーズに関する情報
地域別（性・年齢階級別）の人口（昼間、夜間）
古い建物の割合、木造・鉄筋等の割合
有病率、ニーズをもつ人の割合
• リソースに関する情報
医療機関、薬局、避難所など
（場所、耐震、受水槽、自家発電の状況など）
米やその他の物資が流通備蓄されている場所
災害用物資が備蓄されている場所
図１．WHOによる
公衆衛生アセスメント報告書の例
•
世界的大災害の都 度、
WHOは１〜２週 間で公衆衛生アセス メントを発表
•
詳細な現地調査で
はなく、ほとんどが
災害発生前の情報
に基づくリスクアセ
スメント
22 う人間が扱うことができる量の情報に集約す る必要がある。すなわち、大量の情報から要点 を抽出しコンパクトにまとめることが必要と なる。災害派遣医療チーム（ＤＭＡＴ）では、
クロノロ（chronology、ホワイトボードなどに 時系列に情報を聞き出して共有するツール）が 重視されており、公衆衛生活動においても同様 のことがいえる。この大量の情報を集約する作 業は、DHEAT に期待される大きな役割であると 考えられる。また、情報の整理作業については、
被災地外で担当することが可能なものについ ては、そのようにすることが推奨されよう。具 体的には、紙などに手書きで記載されたものを デジタルカメラで撮影して、それを
被災地外に送信し、被災地外の支援 者が入力して、被災地に返信するな どの体制が整備されると良い。情報 の整理においては、全体像がわかる ように、要点をまとめることが必要 であるが、一方で、被災地各地での 実際の対応のためには詳細な情報も 必要となる。そこで、必要に応じて、
詳細な情報がたどれるようにするこ とは重要である。また、災害対応と して決定した事項が本来の趣旨通り にそれぞれの現場できちんと実行さ れるためには、なぜそのように決定 したのかという理由の情報も参照す ることができることが望まれる。
災害時の大量の情報の処理を行う ために、ＩＣＴ（情報通信技術）の 活用が必須となる。その際に、災害 発生後の状況に応じて活用しやすい システムが必要ある。
整理した情報の活用としては、公 表とする他、一定の関係者間のみで 共有するという形もある。公表の方
針に関するポイントを表８にまとめた。前述の ように、ニーズとリソースの地理的なアンバラ ンスを縮小するための災害時の対応は、公的部 門だけでは不可能であるため、情報提供により 一般住民や民間による移動を促す必要がある。
また、災害対応にあたる人として、公務員の他、
民間の医療機関の職員や種々の民間事業者、ま た災害ボランティア、町内会・自治会役員、一 般住民など、連続的にさまざまな立場がある。
災害発生後に、ひとつひとつの情報について、
それぞれどこまで開示してよいかを判断する ことはかなり困難である。そこで、例えば、公 衆衛生アセスメントの結果や、避難所の状況、
表７．把握された情報の整理
•
大量の情報から要点を抽出しコンパクトにま とめる
クロノロ（chronology）など重要
DHEATの役割として重要
被災地外で整理作業してもらえると良い
•
必要に応じて、詳細な情報がたどれるように する
•
決定の理由の情報なども重要
表８．公表の方針
•
アセスメントした結果は、公表を原則とすべき では
•
一般住民、民間の協力者を含めて共有した 方が効果的に対応可能
•
ただし、慎重に取り扱うべき情報もある
•
公表／非公表の範囲を平常時から議論して
おく必要
23 感染症の発生状況など、個人情報でない情報は、
公表を原則とすべきだと考えられる。一方で、
公表せずに慎重に取り扱うべき情報もあるか もしれない。公表すべき情報と、公表すべきで ない情報の範囲について、平常時から議論をし て、災害発生時に責任者に確認しなくても、担 当者が判断できるような基準の原則を決めて おくことが必要であろう。
その他、アセスメントの方法や用語などにつ いての標準化、国レベルでの対策の推進も必要 である。
Ｄ．結論
災害時の公衆衛生アセスメントのあり方に ついて、各地域での具体的な検討をするための ポイントをまとめた。災害発生直後は迅速性が 優先され、時間がたつにつれて、情報項目の充 実や正確性が期待されるようになる。災害発生 直後に迅速に公衆衛生アセスメントを行い、実
際の対応に有効に資するためには、平常時にお ける情報収集や検討が鍵を握るといえる。また、
結果をどのように活用するかを意識しながら 公衆衛生アセスメントのあり方について検討 することが重要である。
Ｅ．研究発表 １．論文発表
１）尾島俊之．大規模災害における公衆衛生ア セスメント．公衆衛生情報 2015;(1):8‑9.
２．学会発表
１）尾島俊之．大規模災害における公衆衛生ア セスメント．第 73 回日本公衆衛生学会総会，
栃木，2014 年 11 月 5〜7 日．
Ｆ．知的財産の出願・登録状況 なし
24
厚生労働科学研究費補助金（地球規模保健課題推進研究事業）
平成 26 年度 分担研究報告書
災害時健康危機支援チーム（DHEAT）の人材育成におけるアセスメント
研究分担者 中村 桂子（東京医科歯科大学大学院国際保健医療協力学分野）
都市、地域単位の、災害時の健康危機への備え、対応力、復興に関する評価様 式を、災害時健康危機支援チーム（DHEAT）の人材育成における活用を検討した
A. 研究目的
都市の単位で緊急事態や災害時に都市地域で 急激に高まる大規模な要望に都市が備えるため の、評価ツール「都市部の健康危機と災害への 備えに関する評価ツール」がWHO健康開発研 究センターにより開発されている。都市部のコ ミュニティにおける、空間的な特性、社会・政 治・経済的な特性をふまえた、災害時の健康危 機への備え、対応力、復興に関する評価様式 と位置づけられ、各国で使用されている。最 近の緊急事態の事例と都市の公衆衛生基盤、
健康格差などの課題を分析し、効果的かつ効 率的な都市部の健康危機管理の実施に向けて、
都市の指導者にっよ考慮されるべき優先課題 のリストなっている。都市部の健康危機管理に 都市、地域単位の、災害時の健康危機への 備え、対応力、復興に関する評価様式を、災 害時健康危機支援チーム（DHEAT）の人材育成 における活用を検討した。
B. 研究方法
都市、地域単位の、災害時の健康危機への 備え、対応力、復興に関する評価様式として WHOが開発した「City Health Emergency Preparedness Assessment Tool」の和文版を作成 し、７市町の自治体を対象に、本評価様式の 活用方法について、聞き取り調査を実施した。
宮城県１自治体、千葉県２自治体、神奈川県 １自治体、愛知県３自治体。
アセスメントツールは、８主題、７８項目 にわたり、以下の質問数で構成されていた。
健康危機管理チェックリスト項目の構成
主題 項目数 質問数
法的枠組 １４ ７８
アセスメント評価 ３ ２４ 保健制度の対応能力 １ ７ 医療体制 ９ ６３ 公衆衛生対応 １８ １２６ 多部門連携活動 ２０ １４０
開発 ６ ４２
訓練 ７ ９８
（合計数） ７８ ５７８
聞き取り調査は、防災担当部署、都市政策 担当部署、保健衛生担当部署を対象として実 施した。
調査項目は、①防災担当者の人材育成にお けるアセスメント様式の有用性、②自治体の 防災体制整備におけるアセスメント様式の有 用性、③災害時の支援チーム派遣におけるア セスメント様式の有用性、④アセスメント質 問項目の妥当性とした。
（倫理面への配慮）
個人情報の取り扱いなど倫理規定に関連す る事項を扱わないことから、倫理面の問題は ないと判断した。
C. 研究結果
１．「都市部の健康危機と災害への備えに関する 評価ツール」の概要
災害時の健康危機管理の備えとして、法令、
組織、予算、人材に関する事項を、広範囲な概 念の枠組みで確認し備えへの取り組みにおける 弱点を見出すための評価リストである。政策立
25 案者において、計画を包括的、体系的に強化す るためのリスト、技術担当者においては防災お よび災害時の対応計画における計画の現状を確 認するためのリスト、広報担当者においては関 係者の意識の向上に活用するリストと位置づけ られている。
評価項目は８主題に、わかれ、それぞれが副主 題（項目）に分割され、個別の確認項目（質問）
が列挙されている。評価ツールとしては、各質 問に、「はい」「いいえ」で回答することにより、
自己評価を行う様式となっている。
（８主題）
①法的枠組
②アセスメント評価
③保健制度の対応能力
④医療体制
⑤公衆衛生対応
⑥多部門連携活動
⑦開発
⑧訓練
２．自治体調査結果
自治体の防災担当部署、都市政策担当部署、
保健衛生担当部署から、以下の項目について 回答を得た。
①防災担当者の人材育成におけるアセスメン ト様式の有用性
②自治体の防災体制整備におけるアセスメン ト様式の有用性
③災害時の支援チーム派遣におけるアセスメ ント様式の有用性
④アセスメント質問項目の妥当性
●健康危機管理体制の整備を図っている中で、共 通した視点で評価できるツールの必要性は感じて いた。備えが十分でない分野を把握することで、平 常時からの対策を講じることができる。
●自治体の自己評価を実施するものとしては、有 効と考える。
●災害が起こったときなど緊急時だけではなく、災 害に対する都市の備えなど平常時においても、広 い視野で確認をすることができること。
●特に、市の防災計画に係る政策立案者はもちろ ん、実際に災害が発生した場合における、被害状
況や緊急避難の方法、その他、真に市民が求める 情報を迅速かつ効果的に発信するツールとしても 大いに役立つことがあると認識する。
●市が作成している地域防災計画の見直し、チェ ックの資料となりうる。
●課題の抽出につながる。
●本市は地域防災計画により、公衆衛生を含めた 災害時の危機管理対策について全体計画を定め ています。
●今回の評価ツールは包括的に、災害に対する都 市の準備を網羅したものであり、地域防災計画の 考え方にそぐうものであると考えます。
●さまざまな分野で行政が行うべき項目が網羅的 に洗い出され、体系的に整理されている点が、評 価ツールとしてたいへん有益と考えます。
●各分野（主題、副題）に細かな評価項目が設定さ れており、総合的なチェックにとどまらず、分野ごと の対応力に着目している点が参考になります。
（参考文献）
WHO Centre for Health Development. City Health Emergency and Disaster Preparedness Assessment Toolkit. September 2013
WHO Regional Office for Europe. Strengthening health-system emergency preparedness. Toolkit for assessing health-system capacity for crisis
management. 2012.
E. 研究発表
１．論文発表 なし
２．学会発表
Nakamura K. Capacity building of professionals at local settings: response to public health emergencies.
6th Global Conference of the Alliance for Healthy Cities. Hong Kong, October 31, 2014.
F. 知的財産権の出願・登録状況
1. 特許取得 2. 実用新案登録 3. その他 いずれもなし
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厚生労働科学研究費補助金（地球規模保健課題推進研究事業）
分担研究報告書
大規模地震災害対策における中核市の課題と対応策
研究分担者 笹井 康典（枚方市保健所）
研究要旨
今後増加すると予想される中核市は、県庁所在地や地域の中核的都市である。その特 長を検討して大規模地震対策における中核市の課題と対応策を考察した。
中核市には多くの医療資源や社会資源が集中している。そのため大規模地震災害時には、
中核市自体の被害の状況にかかわらず、他の地域からの傷病者の受け入れ、地域外搬送の 拠点としての役割を果たす必要がある。
また中核市は保健所を運営しており、災害時に危機管理部局、消防救急部局とともに、
一体的な医療、公衆衛生対策が実施できる。
中核市は、都道府県が策定する医療計画に関与して災害拠点病院や都道府県保健所等と ともに２次医療圏ごとの災害医療計画を策定することが重要であり、災害対策において、
一般の市町村以上の重要な役割を果たす必要がある。
Ａ．研究目的
中核市制度は1996年から始まり、全国で43 市（2014年4月1日時点）が指定されている。
中核市は県庁所在地や地域の中核的都市であ り、人口密度も高く、医療機関をはじめとす る社会資源が集積している。また、行政的に は都道府県から保健所の権限・機能の委譲を 受け、独自に中核市保健所を運営することが 大きな特長である。
このような特長を持つ中核市について、大 規模地震災害を想定して地震対策における課 題と対応策を考察した。
Ｂ.研究方法
「中核市行政水準比較調査（枚方市政策企 画部、平成26年4月）」、「２次救急の運営体 制、取り組み状況調査（全国保健所長会中核 市部会、平成26年）」、「枚方市業務継続計画
（BCP）地震災害対策編（枚方市、平成26年11 月）」、「大阪府自然災害総合防災対策検討
（地震被害想定）報告書、（大阪府、平成19年
3月）」、「大阪府保健医療計画（大阪府、平成 25年4月）」を活用して中核市の特長や大規模 地震災害時における課題を抽出した。
Ｃ.研究結果 １．中核市の概要
（１）人口、面積
中核市の人口は平均約40万人（人口27万人 から61万人）であり、日本全体で約1700万人 の人口を抱えている。面積は平均449平方Km
（面積36平方Kmから1241平方Km）である。
（２）職員･組織体制
中核市の職員数は平均約3000人（職員数 1900人から3800人）である。災害対応に関係 する主な組織としては、危機管理部局、消防 救急部局（市町村職員の平均約11%を占める）、 保健所がある。さらに市立病院を運営してい る中核市もある。
消防救急部局は、救急医療体制を維持管理 しており、日頃から医療機関との関係は密接 である。また保健所は都道府県から独立して
27 公衆衛生対策（感染症対策、食品、飲料水の 安全対策、環境対策、動物愛護、医療安全対 策、医療計画等）を実施している。このよう に中核市は保健所を運営することによって、
災害時の医療対策と公衆衛生対策を一体的に 実施することができる。
（３）救急医療体制
中核市の救急告示医療機関の状況としては、
市域に平均 16 医療機関（5 医療機関から 32 医療機関）がある。中核市の 15%が、中核市域 で単独の 2 次医療圏を構成している。その他 の中核市では、中核市自体と周辺の市町村が 一つの 2 次医療圏を構成しており、周辺市町 村から中核市の救急医療機関へ患者が搬送さ れている。従って広域の大規模な地震災害の 場合、中核市では周辺市町村からの傷病者の 受け入れることとなる。
（４）災害医療計画の策定
災害時に迅速かつ適切な傷病者の受け入れ るためには、中核市として日常業務として救 急医療体制を維持管理しておくことが重要で ある。また計画的に体制整備をすすめること が必要である。そのために、都道府県が医療 計画における救急医療計画や災害医療計画を 策定しているが、それに関与して策定、推進 するための担当部署がある中核市保健所は 36%（注 1）であった。
注１在宅医療・医療介護連携・地域包括ケアの推進にお ける保健所の役割に関する研究（地域保健総合推進事業、
日本公衆衛生協会、平成25年3月）
（５）特例市制度
中核市と並んで人口20万以上の特例市制度 がある。現在特例市は40市あるが、2014年か ら中核市の人口要件が20万人以上に緩和され ており、今後中核市に移行する自治体が増加 すると予想されている。
２．枚方市の防災計画
（１）被害想定と職員参集
昨年 4 月に全国で 43 番目の中核市となった 枚方市は、人口 40 万 7 千人、面積 65 平方 Km
（東西 12Km、南北 9Km ）である。
枚方市の防災計画は、市の東部にある生駒 山系を南北に走る生駒断層帯の地震災害を想 定して策定されている。被害は表のように想 定されており、人的被害は、死者約 370 名、
負傷者約 5100 名、避難所生活者は約 4 万 7 千 人である。（表）
枚方市の職員数は 2400 人（男 1600 人、女 800 人）である。枚方市職員の 6 割が市内在住
者であり、市内の交通、地理地勢、関係機関 をよく把握しており、職員同士も身近で知っ ているという特長がある。
市の災害時 BCP 計画では、災害時参集でき る職員数は、発災後 3 時間以内が全職員の 34%、
6 時間以内 53%、12 時間以内 59%、1 日以内が 65%である。
（２）生駒断層帯地震の震度分布
図に生駒断層帯地震の大阪府内の地域別計 測震度分布を示した。（図）
枚方市では全域で震度 6 強を計測すると予 想されているが、約 15Km 南南西に位置する東 大阪市（人口 50 万人）、大東市（12 万人）で は震度 7 を計測する等大きな被害が想定され ている。この場合、それらの地域の傷病者は、
被害が少なく距離的にも近い西部の大阪市や 北部の豊中市、吹田市、茨木市に搬送される ことが予想される。
３．大阪府保健医療計画における災害医療計 画について
都道府県が策定する保健医療計画において 災害医療計画が策定されている。
大阪府の災害医療計画は、災害時の傷病者 広域搬送を目的として府域全体として策定さ れている。その内容としては、災害拠点病院 を中心とする災害医療体制や災害派遣医療チ ーム（DMAT）等の整備、災害時の広域相互応 援協定、航空搬送拠点臨時医療施設、JMAT、
広域災害・救急医療情報システムの整備・運 営などが記載されている。
Ｄ.考察
中核市は、県庁所在地や地域の中核的都市 である。大規模地震災害においては、地域に よって被害の強弱はあるが、中核市は他の市 町村と比べて人口が多く、人口密度も高い。
建築物も多いため、周辺地域と比較して大き な被害が生じることが想定される。また、市 自体の被害が軽微な場合であっても医療資源 が多数存在するため、被害が大きな他の地域 からの傷病者を受け入れなければならない。
さらに、重傷者が多数に上る場合はいったん 受け入れた患者を被害地域外に再度転院させ る必要がある。
このように中核市は、被害の程度にかかわ らず自らの市民に加えて、他の自治体住民へ の支援対策を行う必要がある。
現在、災害時の医療対策については、都道 府県及び市町村の地域防災計画と都道府県医
28 療計画における災害医療計画が策定されてい る。
大規模災害時の傷病者の搬送は、単独市の 医療能力を越え、広域区域である 2 次医療圏 の範囲で行われる。さらに多数の傷病者が発 生した場合は、都道府県全域への搬送や都道 府県域を越えた搬送が行われる。
しかしながら、現在の中核市を含む市町村 地域防災計画は各市の救急医療体制を基盤と して、それぞれの市域での医療の提供が主な 内容となっており、市域を越えた 2 次医療圏 での搬送計画については具体性に乏しいもの である。
また現在の市町村地域防災計画や医療計画 における災害医療計画は、災害時の DMAT 配置 や被災地外への患者搬送を指揮する災害拠点 病院や 2 次医療圏内管轄地域の災害医療計画 を担当する保健所が参画して策定されたもの ではない。
現在各市町村では、大規模地震災害による 死者や傷病者数等を想定した地域防災計画が 策定されている。それらの人的被害とそれら を受け入れる 2 次医療圏の病床等の医療能力、
災害時緊急交通網等の情報を集約して、2 次医 療圏毎に中核市、災害拠点病院、都道府県保 健所等が参加したより実効性のある災害医療 計画を策定する必要があると考えられる。
また災害時に実効のある傷病者の受け入れ を行うためには、災害医療計画に加えて、平 時から救急医療体制についての課題を把握し て改善を図るために、都道府県医療計画にお ける救急医療計画の策定、推進に中核市が参 画し、関与することが重要である。救急医療 計画を策定して日常業務として救急医療施策 の維持推進すること、これを通じて消防救急 部局との密接な関係を構築しておくことが大 切である。
現時点では、中核市保健所の多くが医療計 画の策定、推進を業務として担当することに はなっていない。その業務は都道府県の役割 とされているが、国の地域保健対策の推進に 関する基本的な指針においても中核市保健所 は医療計画等への参画、関与を推進すること とされており、中核市保健所の救急医療計画 や災害医療計画の策定、推進への積極的な取 り組みが期待される。
今後、特例市から中核市に移行する市が増 加することが予想されており、災害対策に関 する中核市の役割が一層重要になる。都道府
県、中核市、一般の市町村がより連携して災 害対策を実施することが重要である。
Ｅ.結論
中核市は県庁所在地、都市部の中核的都市 からなり、医療資源、社会資源が集中してい る。そのため大規模地震災害時には、中核市 自体の被害にかかわらず、他の市町村からの 傷病者の受け入れ、地域外搬送の拠点として の役割を果たす必要がある。
中核市は保健所を運営しており、災害時に 危機管理部局、消防救急部局と一体的な医療、
公衆衛生対策が実施できる。
中核市は、都道府県が策定する医療計画に 参画、関与して災害拠点病院や都道府県保健 所等とともに、２次医療圏毎の災害医療計画 を策定する必要がある。
今後中核市は増加することが想定されてお り、災害対策において、今まで以上の重要な 役割を果たす必要がある。
参考文献
１．中核市行政水準比較調査（枚方市政策企 画部、平成26年4月）
２．２次救急の運営体制、取り組み状況調査
（全国保健所長会中核市部会、平成26年）
３．枚方市業務継続計画（ＢＣＰ）地震災害 対策編（枚方市、平成26年11月）
４．大阪府自然災害総合防災対策検討（地震 被害想定）報告書（大阪府、平成19年3月）５．
大阪府保健医療計画（大阪府、平成25年4月）
６．在宅医療・医療介護連携・地域包括ケア の推進における保健所の役割に関する研究
（地域保健総合推進事業、日本公衆衛生協会、
平成25年3月）
参考
○中核市（平成 26 年 4 月 1 日時点）
函館市、旭川市、青森市、盛岡市、秋田市、郡山市、い わき市、宇都宮市、前橋市、高崎市、川越市、船橋市、
柏市、横須賀市、富山市、金沢市、長野市、岐阜市、豊 橋市、岡崎市、豊田市、大津市、豊中市、高槻市、東大 阪市、枚方市、姫路市、尼崎市、西宮市、奈良市、和歌 山市、倉敷市、福山市、下関市、高松市、松山市、高知 市、久留米市、長崎市、大分市、宮崎市、鹿児島市、那 覇市
○特例市（平成 26 年 4 月 1 日時点）
八戸市、山形市、水戸市、つくば市、伊勢崎市、太田市、
川口市、所沢市、越谷市、草加市、春日部市、熊谷市、
小田原市、大和市、平塚市、厚木市、茅ヶ崎市、長岡市、
29 上越市、福井市、甲府市、松本市、沼津市、富士市、春 日井市、一宮市、四日市市、吹田市、茨木市、八尾市、
寝屋川市、岸和田市、明石市、加古川市、宝塚市、鳥取 市
Ｆ．研究発表 １．論文発表 なし ２．学会発表 なし
Ｇ．知的財産権の出願・登録状況 １．特許取得
なし
２．実用新案登録 なし
３．その他 なし
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表 枚方市における地震被害想定
項目 生駒断層帯地震 （参考）
南海トラフ巨大地震
市域の震度 5強〜7 6弱
建物 被害
全壊棟数 20,829棟 1,867棟 半壊棟数 21,088棟 12,832棟
計 41,917棟 14,699棟
炎上出火件数 11(22)件 ―
死 者 373人 49人
負 傷 者 5,104人 1,216人 り 災 者 数 161,420人 ―
避難所生活者数 46,812人 34,059人（1週間後）
停電 124,450軒
（以下参照）
ガス供給停止 161千戸 水道断水 26.1万人 電話不通 75,776加入者
図
図 生駒断層帯地震
31
生駒断層帯地震 震度分布図 震度分布図
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