長崎県における社会的養育の将来像
～長崎県社会的養育推進計画の評価と課題～
長崎純心大学 人文学部 こども教育保育学科 柿田多佳子
The Future of the Social Care in Nagasaki：
An Assessment of Nagasaki Prefecture’s Social Care Promotion plan and a Reflection on Issues relating to it
Takako KAKITA 要 約
2016（平成28）年、2017（平成29）年に実施された児童福祉法等の抜本的な改正を受けて、
2017（平成29）年 8 月に今後の社会的養育の在り方を示す「新しい社会的養育ビジョン」（厚生 労働省2017）が取りまとめられた。これにより、各都道府県においては、都道府県社会的養育推 進計画を2019（令和元）年度末までに策定することが求められることとなった。
本稿では、2020（令和 2 ）年 3 月に長崎県が策定した「長崎県社会的養育推進計画」について、
「都道府県社会的養育推進計画の策定要領」（厚生労働省2018）及び福岡県、熊本県が策定した計 画との比較等により評価を試みた。
キーワード：平成28年改正児童福祉法、新しい社会的養育ビジョン、家庭養育優先原則、里親等 委託率、子どもの最善の利益
1 ．都道府県社会的養育推進計画とはなにか（経過及び背景等）
1947（昭和22）年の児童福祉法施行後70年以上が経過し、子どもと家庭をめぐる社会状況は大 きく変化している。この間、子どもの権利条約の批准、児童虐待への対応、児童家庭福祉業務の 市町村移管等いくつかのエポックメーキングな出来事や改革があり、様々な取り組みが事業化、
制度化されてきた。2011（平成23）年には「社会的養護の課題と将来像」（厚生労働省2011）が 示され、里親等への委託の推進や施設の小規模化・地域分散化等により当時の「移設が 9 割、里 親が 1 割」の現状に対して2029年度末までに「施設の本体施設、グループホーム、里親及びファ ミリーホームを各 3 分の 1 ずつ」とすることを目指す取り組みを推進していく都道府県推進計画 が策定された。しかしながら、これまでの歩みはいずれも保護中心であった。
2016（平成28）年の児童福祉法改正においては、第 1 条に子どもの権利条約に触れた上で子ど もが権利の主体であることが位置付けられると共に、家庭養育優先の原則が明記される等の視点
【研究ノート】
の転換があり、さらにこれらの動きを受けて、「新たな社会的養育の在り方に関する検討会」が 設置され、2017（平成29）年 8 月に、今後の社会的養育の在り方を示す「新しい社会的養育ビジョ ン」（厚生労働省2017、以下、「新ビジョン」）が取りまとめられた。
「新ビジョン」では子どもの最善の利益をキーワードとして、2016（平成28）年改正児童福祉 法に基づく社会的養育の全体像が示された。その内容は、市区町村における子ども家庭支援体制 の構築や児童相談所改革をはじめとして、里親支援体制、乳児院、児童養護施設等施設の機能の あり方、特別養子縁組、子どもの自立支援に至るまで多岐に亘り、実現に向けた改革の工程と具 体的な数値目標が示された。
一方で「新ビジョン」において、代替養育における家庭養育優先原則とその実現のための里親 委託の推進に係る年齢ごとの里親等委託率の数値目標（「概ね 7 年内（ 3 歳未満は概ね 5 年以内）
に乳幼児の75％以上」「概ね10年以内に学童期以降の50％以上」）が明確に設定されたことは、当 時から多くの議論を呼んだ。
安部（2020）は識者の意見を引きながら、新ビジョンに関する賛否両論について以下のように 紹介している。
このようにビジョンに対しては賛否両論あるが、桑原や武藤が述べているように、ビジョ ンの理念や方向性についての異論はないが、乳児院や児童養護施設の役割と、ビジョンの実 現に向けての道筋や期限を伴う数値目標に多くの批判が集まった。
いずれにしても、「新ビジョン」の登場により、各都道府県においては既存の都道府県推進計 画を全面的に見直し、新たに都道府県社会的養育推進計画（以下、「新計画」）を2019（令和元）
年度末までに策定することが求められるに至った。
これを受け、長崎県においても、2014（平成26）年度に策定した「長崎県家庭的養護推進計画」
を全面的に見直し、新たに「長崎県社会的養育推進計画」（以下、「長崎県計画」）を定め、社会 的養育の体制整備を推進していくこととなった。
2 ．都道府県社会的養育計画の策定要領について
厚生労働省は、「新計画」の策定に関する通知の中で策定要領（厚生労働省2018）を示している。
当該策定要領においては、今回の計画策定の位置づけ、基本的考え方に始まり、新計画の記載事 項、項目ごとの策定要領に至るまで、留意点や評価の指標、算式等、広範かつ事細かに内容が示 されている。
計画の具体的記載事項は、「新ビジョン」とほぼ同じで以下の11項目となっている。
① 都道府県における社会的養育の体制整備の基本的考え方及び全体像 ② 当事者である子どもの権利擁護の取組（意見聴取・アドボカシー）
③ 市区町村の子ども家庭支援体制の構築等に向けた都道府県の取組 ④ 各年度における代替養育を必要とする子ども数の見込み
⑤ 里親等への委託の推進に向けた取組
⑥ パーマネンシー保障としての特別養子縁組等の推進のための支援体制の構築に向けた取組 ⑦ 施設の小規模かつ地域分散化、高機能化及び多機能化・機能転換に向けた取組
⑧ 一時保護改革に向けた取組
⑨ 社会的養護自立支援の推進に向けた取組 ⑩ 児童相談所の強化等に向けた取組 ⑪ 留意事項
3 ．「長崎県計画」の内容等と評価について （ 1 ）評価方法等
本稿では、国の策定要領、福岡、熊本両県の新計画（以下、「福岡県計画」、「熊本県計画」）と の比較によって「長崎県計画」の評価を試みる。まず、各県の新計画から見える基本情報を一覧 し、その後、具体的記載事項11項目（ 2 .参照）のうち、⑤里親等への委託の推進に向けた取組 について中心に述べる。
（ 2 ）基本情報に関する 3 県比較
各県の基本情報は表 1 のとおりである。福岡県には 2 （福岡市、北九州市）、熊本県には 1 （熊 本市）の政令指定都市があり、その点、長崎県とは状況が異なる。
熊本県計画については「県・市相互に連携・調整を図りながら「熊本県社会的養育推進計画」
として策定する」ことが明記され、施設数や里親登録数等についても県・市の合計分で、目標数 値も同様となっている。福岡県計画では政令指定都市との連携が明示されていないことから、お そらく県単独の計画と推測され、表 1 の各項目についても、人口及び児童人口を除き、２つの政 令指定都市を除いた状況について記載されているもので、目標数値も同様と考えられる。
表１ 基本情報一覧
項目 長崎県 福岡県 熊本県
人口（万人） 134 511 176
2018 2018 2018
児童（18 歳未満）人口（万人） 21 （67） 32
2018 2018 2017 代替養育を必要とする子ども数（人） 526 745 724 2019 2018 2017
一時保護児童数（人） 794 1973
2018 2018
児童養護施設数 11 12
2019 2019
乳児院数 1 3
2019 2019
登録里親数（世帯） 140 233 201
2018 2018 2019
ファミリーホーム数 6 8
2019 2019
里親委託率（％） 18.3 20.7 13.4
2018 2018 2017
※１ （ ）内は単位
※２ 各県の数値欄の点線より下の数字は年度を示す
※３ 各県計画に記載された数値を記載。ただし、福岡県、熊本県の人口及び福岡県の児童人口※４はそれぞ れ県のHPから引用
※４ 福岡県の児童人口は０～14歳人口
（３）里親等への委託の推進に向けた取組について
まず、各県の里親等委託率に関する数値目標について、 1 .で述べた年齢ごとの里親等委託率 の数値目標（「概ね 7 年以内（ 3 歳未満は概ね 5 年以内）に乳幼児の75％以上」「概ね10年以内に 学童期以降の50％以上」、以下、「国の目標委託率」）と比較し、その達成状況について検討する。
次に、策定要領上、里親委託率の上昇と関連が深いと思われる 2 .②～④の項目について比較 する。
① 里親等委託率の目標設定状況
各県の数値目標等は表 2 のとおりである。長崎県の数値目標は、 5 年後の全体委託率、10年後 の全体委託率及び各年齢ごとの委託率のいずれもが 3 県比較において最も高くなっている。しか しながら、国の目標委託率についてはいずれも達成していない。
安部（2020）の調査（48自治体の集計結果）によると、長崎県の現状は 3 歳未満児の委託率は 平均（25.9％）以上のレベルだが、小学生以上児の委託率は平均（21.4％）以下であり、全体委 託率も平均（22.7％）以下となっている。現時点での 3 歳未満児委託率30％超は決して低い数字 ではないものの、自らの目標達成に関して、今後まだ 2 倍以上の増加が必要な状況であり、国の 目標委託率の達成はかなり遠く、達成に向けては強力な取り組み、すなわち相当の努力と工夫が 必要と言わざるを得ない。
表 2 里親委託率の数値目標年度推移
年度 県名 全体 ０～２歳 ３～６歳 ７歳以上
計画策定時
長崎 18.3 30.7 13.5 18.0 福岡 20.7
熊本 13.4 2024 ５年後
長崎 29.9 61.8 28.8 27.8 福岡 28.1
熊本 26.9 45.4 34.4 23.4 2026 ７年後
長崎 福岡
熊本 31.4 55.9 44.2 26.2 2029 10 年後
長崎 43.2 75.0 50.9 40.2 福岡
熊本 38.0 69.8 58.7 30.3
長崎県計画では、委託に際しての阻害要因の分析やマッチングの問題等に注目していた印象が あるが、里親不在地域や登録里親の年齢構成等の分析等から効果的なリクルート方法を検討する 等幅広い対策を講じる必要があろう。その観点から、次にフォスタリング機関について見てみる。
② 関連する項目 a フォスタリング機関
フォスタリング機関とは、里親のリクルートからマッチング、委託中の支援から委託措置解除 後の支援に至るまでの一連の業務を包括的に担当する中核的な里親支援機関であり、新計画にお いてはその設置が求められている。前述の安部（2020）の調査では、目標達成度（どの程度ビジョ ンの目標委託率を達成しているか）とフォスタリング機関の設置は 5 ％以下で有意となっている。
3 県においては、熊本県が最も明確な構想を持っている印象である。長崎県計画では、これまで の取組を踏まえたフォスタリング機関のイメージは見えるものの、具体的な体制や設置、個所数 までを示すには至っていない。フォスタリング機関構想をいかに明確に描けるかが目標達成につ ながると考える。
③ 関連する項目ｂ 児童家庭支援センター
児童家庭支援センターについては、里親支援機関の役割も果たすという意味でも厚生労働省が 設置を推奨している。 3 県では唯一、長崎県計画で計画年度の 1 箇所から2029年度の 4 箇所への 増設に関する数値目標が掲げてある。
④ 関連する項目ｃ 一時保護専用施設
一時保護専用施設についても、里親への一時保護委託の可能性等含め、里親委託の推進と関連 すると考えられたが、安部（2020）の調査では統計的な有意差はなかった。ただし、この項目につ いても上記③同様、長崎県計画のみが数値目標を掲げている。
（４）その他
① 全体の構成について
策定要領では、記載すべき11項目以外に記載する内容や全体の構成等について特に言及はない。
3 県共に、冒頭で総論的に基本的考え方や全体像を説明していることは共通である。福岡県計画、
熊本県計画はその後に各県の状況に関する説明を挿入し、当該県の概況を総括しているが、長崎 県計画にはその部分がなく、県の現状は各項目の課題欄から読み取るような構成を採っている。
この点については各県の裁量の部分であるが、広く県民に理解を促すことを意識するならば、現 状に関する説明がまとまった形で冒頭に置かれた方がわかりやすいと考える。その点、熊本県計 画は、現状と将来像（10年後のイメージ）を図式化して視覚的にわかりやすく示してあることが 特筆に値しよう。
② 計画の周知及び進捗管理等
厚生労働省は策定要領の中で進捗管理について示しており、長崎県計画では国の方針と同様の 内容で、熊本県計画ではそれに準じる内容で進捗管理を行うことが記載されている。策定された 計画について進捗管理を適切に行うことは、計画の実現にも大きく影響すると考えられ、今後の 進捗管理について注視する必要がある。
また、策定要領では、新計画の周知及び広報等について特に記載はないものの、新計画の意義
や目指すところ等について市町村、施設や里親等の関係機関や団体、児童相談所等、新計画に関 係するすべての機関等において十分に周知され、それぞれの機関等が関わる目標と担うべき役割 について正確に理解し、具体的なアクションを起こすことによって計画が進捗（目標達成）され るものと考える。そのためには適切な周知（広報）と研修の実施が求められる。一例として、
2019（令和元）年度に佐世保こども・女性・障害者支援センター（児童相談所）で実施された研 修について紹介しておきたい（最終頁に資料を添付）。
4 ．まとめと考察（今後の課題等）
長崎県計画を国の策定要領及び福岡県計画、熊本県計画と比較してみた結果、長崎県計画は国 の方針に沿った内容となっていること、国が示した目標に最も近い目標設定がされていること等 の結果が得られた。特に里親等委託率に関しては、数値目標を高く掲げていると言えよう。この ことは厚生労働省（2020）が取りまとめた「各都道府県等の策定状況」からも裏付けられる。
里親等委託率の目標については、本稿における 3 県計画の比較においてもばらつきが見られた とおり、全国的にもかなりのばらつきがあることが判明している。これを受けて厚生労働省は通 知を発出し、里親等委託率の目標値の引き上げ等について個別に助言等を実施することを明示す るとともに、「都道府県社会的養育計画の「見える化」について」と題した報道発表を行っている。
高い目標を掲げた長崎県計画について、計画策定の担当課である長崎県こども政策局こども家 庭課が、今後、国の財政支援や個別助言等を有効活用しながら、計画実現に向けて、言い換えれ ば長崎県の子ども達の未来と権利を守るために、どのように進めていくのかが問われている。
そもそも、新計画について安部（2020）は、里親委託率の達成という数字だけが拙速に独り歩 きし、その質の担保がされない事態を懸念する関係者が多数いるとしている。一方で、福岡市児 童相談所の所長であり、新たな社会的養育の在り方に関する検討会の構成員として「新ビジョン」
のとりまとめに携わった藤林（2017）は、「新ビジョンに盛り込むために、構成員の一人として 提案してきたことは、福岡市において既にチャレンジしてきたこと」であり、現場を知らない人 が書いたものという批判に対しては「児童相談所の現場で生じている問題とその具体的な解決方 法を示したもの」と思っていると述べている。さらに、提案したことの一部が理想的なものであ ることを認めつつ「理想を掲げなければいつまでたっても実現には向かわない」と主張している。
当然ながら、個々の子どもに対する具体的な措置は、里親等委託率の数値目標達成のために行 われるべきものではなく、「家庭養育優先原則」を踏まえつつ子どもの最善の利益の観点から行 われるものである。このことが担保されなければ、まさに安部が指摘する多数の関係者の懸念が 現実になりかねないが、一方で藤林の言う子どもの最善の利益を追求するという理想によってこ そ、その懸念が払拭されるのではないだろうか。
本計画の意義は、それまで社会的養護として狭い範囲でとらえられていたものを社会的養育と 広くとらえ直し、社会全体にテーマを広げたことにあると考えている。前回の計画が保護中心の 考え方から脱することなく代替養育に係る目標に終始していたことと比べ、今回の見直しの対象 は「社会的養護」ではなく「社会的養育」として在宅支援の充実が目指されている。具体的には、
在宅での支援、特別養子縁組、普通養子縁組、代替養育や自立支援まで網羅されていること、そ
して、これらの項目はすべてが緊密につながっていることから、一体的かつ全体的な視点をもっ て進めていくことが必要とされている。新計画は、従来の社会的養護から社会的養育への視点の 拡大、転換を包括し、すべての子どもを対象として、住み慣れた地域の家庭環境で暮らすこと、
及び、健やかな成長・発達・自立する権利を保障するというインクルーシブなコミュニティケア をめざした大きなパラダイムシフトとなっていると考える。さらに、新計画は、現行の後追い的・
摘発的ハイリスクアプローチとしての虐待対応から、予防的・支援的アプローチへのシフトチェ ンジに資するものでもあり、虐待対策としても十分な効果を発揮し得ると考えている。
筆者は、この長崎県計画の策定経過において、児童相談所機能を持つ総合相談機関の所長の立 場で長崎県計画の策定委員として携わった。長崎県計画の策定に関わった者として、今後も引き 続き長崎県の取組と当該計画の進捗状況に注目し、実現の経過に関する報告を続けていきたい。
参考文献
安部計彦（2020）「都道府県社会的養育整備計画に見る里親委託率の上昇」『西南学院大学人間科学論集』（16）1 pp.125-152
藤林武史編著（2017）『児童相談所改革と協働の道のり―子どもの権利を中心とした福岡市モデル』明石書店 熊本県（2020）熊本県社会的養育推進計画
厚生労働省（2017）「新しい社会的養育ビジョン」
https://www.mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-11901000.../0000173888.pdf 厚生労働省（2018）「都道府県社会的養育推進計画の策定要領」
https://www.mhlw.go.jp/content/11900000/000349815.pdf
厚生労働省（2011）「社会的養護の課題と将来像」https://www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/syakaiteki_yougo/
dl/08.pdf
厚生労働省（2020）「「都道府県社会的養育推進計画」の「見える化」について」
https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_12886.html 長崎県（2020）長崎県社会的養育推進計画 福岡県（2020）福岡県社会的養育推進計画
＜資料＞ 佐世保こども・女性・障害者支援センター（児童相談所）職員所内研修資料 経過、目的等：
計画実現に関して、児童相談所現場では具体的には何に取り組んでいくことになるのかについて 職員の意識の共有を図るために所内研修を実施したものであり、策定委員であった所長が以下の 資料に基づき説明を行った。
〔１〕長崎県社会的養育推進計画（案）にみる児相の課題
１.社会的養育の体制整備の基本的考え方及び全体像 ①県家庭的養護推進計画の全面見直し。
②期間は2020年度～ 2029年度。中間年に見直し。
２.当事者である子どもの権利擁護
①代替養育措置・変更時及び定期的な意見聴取 →年一回の面接（説明・聴取）
②児童福祉審議会への申立 →里親委託含め権利ノート配布の徹底 ③子どもの声を代弁する仕組み（アドボケイト） →国のガイドライン待ち
３.市町の子ども家庭支援体制の構築等
①子育て世代包括支援センター全市町設置～ 2020年度
②子ども家庭総合支援拠点全市町設置～ 2022年度 →研修等の支援
③児童家庭支援センター強化（大村・長崎＋佐世保・島原） →設置後の連携
４.各年度における代替養育を必要とする子ども数の見込み
・児童人口は減るが、代替養育を必要とする児童は微減（526→517人）
５.里親・ファミリーホームへの委託の推進（96→223人）
①フォスタリング業務の包括的な実施体制構築（チーム養育）～ 2020年度 リクルート・アセスメント・研修・マッチング・里親養育支援／「養育家庭」
→中学校区単位で里親確保／ターゲットを絞ったリクルート
→委託・未委託里親への支援／保護者対応／施設から家庭養護への移行支援
６.パーマネンシー保障としての特別養子縁組等の推進のための支援体制の構築 ①民法改正踏まえ、特別養子縁組の積極的な検討（ 6 →10人）
→新生児・家庭復帰困難児の検討／職員研修／民間あっせん機関・産科医と連携
７.施設の小規模かつ地域分散化、高機能化及び多機能化・機能転換（429→294人）
①施設の転換を県も支援
→職員研修への協力／実務者会議での連携／一時保護専用施設
８.一時保護改革
①閉鎖的環境の短縮／開放的環境への移行／原籍校登校保障）
→閉鎖的環境の定期的見直し（ 2 週ごと）／一時保護専用施設活用 ◎一時保護専用施設増設
（ 1 ヶ所：乳児院→ 4 ヶ所：乳＋大村・長崎・佐世保））
②一時保護職員の専門性 →内外での研修の充実
③児童の権利擁護 →3 ヵ年ごとの第三者評価／毎年の自己評価
９.社会的養護自立支援の推進
①社会的養護児率支援事業・就学者自立生活援助事業の強化
②自立援助ホームの設置促進（長崎管内に女子ホーム設置。 4 → 5 ホーム）
10.児童相談所の強化等 （児福司35→50人／児心司13→24人）
①中核市児相設置（長崎・佐世保） →連絡会議／人事交流／合同研修 ②国の基準による児童福祉司・児童心理司の増員／医師・保健師の配置 ③人材育成・人事ローテーション →研修強化／弁護士活用
（2020年11月26日受理）
