地方都市における新たな市街地開発に関する考察
―富山県区域区分見直しを事例としてー
小熊 健太郎
1 1建政部 計画・建設産業課 （〒950-8801 新潟市中央区美咲町1-1-1） 人口減少・少子高齢化が著しい地方都市は，中心市街地の衰退，空き家や空き地の増加，地 域コミュニティの存続が困難になるなど，都市の維持・存続にあたり数多くの問題に直面して いる．そのような状況下において，将来的なまちづくりのコンセプトを掲げ，新たな時代に求 められる都市づくりに取り組んでいる． 本論文は，本事例を通じて，都市計画所管部局として携わった立場から，新たな市街地開発 の必要性について，考察するものである． キーワード 都市計画法，区域区分，コンパクトシティ1. はじめに
各都市の地域特性や実情をふまえた魅力的なまちづく りを進めるためには，都市全体や身近にあるまちを将来 的にどのようにしていきたいかを具体的に考えていくこ とが重要である．その役割を果たすのが都市計画である． 今回の事例は，都市計画決定権者である富山県が，富 山市・高岡市・射水市の３市にまたがる広域都市計画区 域において市街化区域と市街化調整区域との区分（以下 「区域区分」という．）の見直しを行った事案（以下 「本事案」という．）について，地域の実情を踏まえ新 たな市街地開発に取り組むことになった経緯と必要性， また，それに伴い生じた疑義等とその対策について，都 市計画部局として携わった立場から，新たな市街地開発 の必要性について，考察するものである．2. 都市計画制度の概要
まず，都市計画法（昭和43年法律第100号．以下「法」 という．）に規定する目的，制度等について説明する． (1) 法の目的と基本理念等 法は，都市の健全な発展と秩序ある整備を図り、国土 の均衡ある発展と公共の福祉の増進に寄与することを目 的とし（法第１条），都市計画は，農林漁業との健全な 調和を図りつつ，健康で文化的な都市生活及び機能的な 都市活動を確保すべきこと並びにこのためには適正な制 限のもとに土地の合理的な利用が図られるべきこと（法 第2条）を基本理念として掲げている． また，都市計画は，都市地域において，規制・誘導・ 事業により計画的な土地利用を実現することを目的とす る一体的・総合的な計画であり1)，高度経済成長に伴う 都市地域への人口集中及び都市の拡大に対応し，スプロ ールの防止及び計画的な都市基盤による市街地の供給を 目的に行われてきた． (2) 都市計画区域について 都市計画を定めるにあたり，都市計画の対象となるべ き範囲を都市計画区域という．都市計画区域は，一体の 都市として総合的に整備し，開発し，保全する必要があ る区域を都市計画区域として指定する2)（法第５条）． そのため，その区域範囲は，本事案のように，必ずしも 市町村の区域と一致するものではない． (3) 都市計画区域マスタープランについて a)マスタープラン 上記で定めた都市計画区域について，法は，都市計画 区域の整備，開発及び保全の方針（以下「都市計画区域 マスタープラン」という．）を定めるもの（法第６条の ２）と規定する．都市計画区域マスタープランは基本的 な方向・方針を示し，定める内容は下記のとおり． ① 区域区分の決定の有無及び当該区分を決めるときは その方針 ② 都市計画の目標 ③ 土地利用，都市施設の整備及び市街地開発事業に関 する主要な都市計画の決定の方針b)マスタープランの実現手段 マスタープランに示された都市の姿を実現する手段と して，①土地利用規制（都市空間の使い方の規制）と② 道路等の都市施設整備および市街地の面的整備事業が行 われる3)． 本事例は，①土地利用規制に該当し，その目的達成手 段として，無秩序な市街化を防止し，計画的な市街化を 図る場合，必要に応じ区域区分を定めることができ（法 第７条第１項．図-１参照），また，一定のルールに基 づいて建物の建築などを制限（法第53条）されることと なる． 図-１ 区域区分のイメージ図 (4)都市計画の主体と国の関係 都市計画の決定は，市町村が中心的な主体となるが， 都市計画区域マスタープランや本事案のような区域区分 に関する都市計画は，都道府県が決定する（法第15条． 手続きの流れは図-２参照）． 都道府県は，国の利害に重大な関係がある都市計画4) の決定又は変更をしようとするときは，あらかじめ，国 土交通大臣に協議しその同意を得なければならない（法 第18条第３項）． 本事案は，国土交通大臣の同意が必要な案件であるこ とから，地方整備局長5)に協議がなされ，他の行政機関 等との調整及び地方整備局長の同意を経て，平成28年９ 月富山県知事により都市計画決定されたものである． 図-２ 都市計画の手続き（都道府県決定の場合）
3. 富山高岡広域都市計画区域について
富山県では，平成16年５月に県内全ての都市計画区域 における区域マスタープランを定めており，その後，富 山高岡広域都市計画区域マスタープラン（以下「当区域 マスタープラン」という．）は平成26年８月に見直しが 行われている． (1)富山高岡広域都市計画区域の概要 富山高岡広域都市計画区域（以下「当都市計画区域」 という．）は，県のほぼ中央に位置し，富山市（旧富山 市の全域及び旧婦中町の一部），高岡市（旧高岡市の全 域）及び射水市（旧小杉町の一部を除く．以下「当区域」 という．）の３市から構成されている． 富山県の人口は，約106万人（平成28年１月現在）で あり，うち，当都市計画区域内の人口は約61万人である． 当区域は，県内人口の約６割を占め，富山県の中心都市 圏として発展してきた区域である． (2)富山高岡広域都市計画区域マスタープラン 当区域マスタープランは，富山県の中心都市圏として 県全体の発展に寄与し，環日本海・アジア地域との交 流・物流拠点として中心的な役割を担う都市圏の形成を 図るとともに，区域内地域の特性に応じた魅力ある都市 づくりを進めていくため，当区域の将来都市像及び都市 づくりの基本理念を次のように掲げている． a)将来都市像 活力と魅力あふれる 環日本海・アジア地域の交流拠 点都市 b)都市づくりの基本理念 ①都市機能が適正に集積・配置された賑わいのある都市 づくり ② 地域の魅力を活かした都市づくり ③ 安全・安心で快適に暮らせる都市づくり ④ 広域的な交流・連携を促進する都市づくり 基本理念では，それぞれの地域の特性に応じて、公共 交通ネットワークが充実し，都市機能が適正かつ計画的 に集積・配置された集約型都市構造の実現に取り組むと ともに，中心市街地の賑わいの創出を図り，低炭素型の 快適で活力ある都市づくりを推進する．また，パークア ンドライドの推進や新駅の設置など，経営分離される並 行在来線の利用促進の観点も踏まえ，駅周辺のまちづく りを推進するとされている． なお，本章の基本理念・将来像は，おおむね20 年後 の都市の姿を展望するものとし、目標年次を平成43 年 としている．市街地の規模・都市施設の整備などに関し ては，おおむね10 年後の将来を予測するものである．(3)区域区分の設定理由 当区域マスタープランは，区域区分を定め，それぞれ の区域において適正な土地利用を図ることとされている． 本区域の人口はおよそ61万１千人（平成17年6)）であ り近年減少傾向を示しており，今後もこの傾向は続くも のと予想されている．他方，世帯数はおよそ21万５千世 帯（平成17年6)）となっており近年増加傾向にあること から，今後も住宅需要の拡大が予想される． このことから，当区域における市街地の拡大の可能性 は依然として高いと考えられ，区域区分を定めるものと している． (4)区域区分の変更の必要性 上記のことから，市街化区域の設定にあたり，当区域 における市街化区域の必要面積を算出している． a)人口フレーム ①法等の規定 法は，市街化区域の設定について当該都市の発展の動 向，当該都市計画区域における人口及び産業の将来の見 通し等を勘案して・・・定める（都計法第13条第１項） と規定し，また，都市計画運用指針（平成12年建設省都 市局長通知）により，通常10年後の必要人口等の推計か ら市街化区域の必要面積を算出することと規定している （考え方は，図-３参照）． 図-３ 人口フレームの考え方 ② 具体的な算出方法 市街化区域の土地利用は，住宅地・工業・商業の3つ に大別される．それぞれ，将来的（およそ10年後）にど れだけの市街化区域拡大可能枠（以下「フレーム」と いう．）が必要かを予測し，そのフレームに収まるか どうかを判断し，区域区分を拡大（又は縮小，いわゆ る逆線引き）を行うことになる． 都市計画運用指針では，市街化区域の設定は，都市 計画区域マスタープランにおける区域区分の方針にお いて，人口を最も重要な市街地規模の算定根拠としつ つ，これに世帯数や産業活動の将来の見通しを加え，市 街地として必要と見込まれる面積をそのまま即地的に割 り付けるとされている． 住宅地の必要面積を予測する場合，市街化区域内の将 来人口に対して現状の可住地で収まるかどうかを判断す る．可住地内にどれだけの人口が収まるかについては， 人口密度や世帯人員などの様々なデータを用い計算を行 う． ③ 本事案への適合 上記の手法に基づき市街化区域の必要面積を算出した ところ，当都市計画区域内の人口は減少するものの，区 域内の将来人口426.8千人に対し，区域内の可住地は 423.2千人の面積しか確保できていないことになり，人 口フレーム3,600人分の可住地が不足していることにな るため，鉄道駅周辺などでの人口集積を図る地区で，約 2,300人分合計360ヘクタールを市街化区域に編入するこ ととなった．（将来人口及び人口フレームは表-１参照） 表-１ 将来人口及び人口フレーム (5)本事案における市街化区域編入地区（図-４） ･住居系・・・図-4（黄凡例）の６箇所． 公共交通の利便性が高い地区や既存住宅地に接する地 区などを編入する． 図-４ 位置図（市街化区域編入地区） これは，当区域マスタープランの基本理念に基づき， 公共交通ネットワークが充実し，都市機能が適正かつ集 積・配置された都市機能構造の実現を推進するためであ る． 富山高岡広域都市計画区域 人口フレーム H17 H33 H17 H33 都市計画区域内人口 611.1 574.2 611.1 574.2 市街化区域内人口 457.1 426.8 457.1 426.8 配分する人口 423.2 425.5 保留する人口 3.6 1.3 （特定保留） 0 0 （一般保留） 3.6 1.3 市街化調整区域 154.0 147.4 154.0 147.4 ①市街化区域内人口・・・H33に市街化区域内に収容される人口 ②配分する人口・・・H17時点における市街化区域に収容される人口 ①- ②により、H 3 3 に3 .6 千人分の可住地が不足。 ※平成26年8月、当都市計画区域マスタープラン変更によるもの 現都市計画決定(※） H28都市計画決定後 （単位：千人） 区分 年次 ① ②
(6)同意にあたり生じた疑義とその解説 ２.（4）で述べた都市計画決定に至る過程で，地方整 備局長への協議時に，以下の点について疑義が生じたた め，内容とその対応等について解説する． a)人口減少との関係 一点目として，人口減少が明らかであるのに，今なぜ 市街化区域の拡大を行う必要があるのかという点が挙げ られる． それは，当区域に限って言えば人口は減少しつつも， 世帯数は増加傾向にあり（表-３参照），その傾向が今 後も推移していくと判断されるからである．富山県はも ともと，全国的に見て三世代同居率が高かったが，近年， 核家族化が進み，若い世代から持ち家意識が高いことか ら、郊外型の大規模商業施設に近く交通利便性の高い郊 外へ新居を求めるケースが多いためである． 表-３ 富山県HPより b)コンパクトシティの観点 二点目として，コンパクトシティの考え方に相反する のではないかという点が挙げられる．コンパクトシティ とは，薄く広がった市街地を抱えたまま，今後人口が減 少すると，医療，商業等の生活サービスや公共交通を維 持することが困難となるため，多世代のあらゆる人が歩 いて又は公共交通で日常生活を営むことが可能となるよ う，都市のコンパクト化を図り居住や都市機能の集積に より住民生活の向上，地域経済の活性化などの目的を実 現するための政策手段であるが，市街化区域の拡大は， コンパクトシティの考え方にに逆行するのではないかと いうことである． 本事案では，当区域のうち富山市を例にコンパクトシ ティの考え方について解説する． ① 富山市におけるコンパクトシティの考え方 当区域内のうち富山市は，富山市都市マスタープラン により「ＬＲＴなどの公共交通機能を活性化させ，その 沿線に都市機能を集約させる公共交通を軸とした拠点集 中型のコンパクトなまちづくり」を掲げ，地域の活力を 維持しつつ，医療，福祉，商業等の生活機能を確保し， あらゆる世代が安心して暮らせるよう，コンパクトなま ちづくりに取り組んでおり，コンパクトシティの先進地 として知られている（図-５参照）． 図-５ 富山市のコンパクトシティ7) ② 本事案における富山市での例 富山市は，東富山駅地区及び呉羽駅地区にて住居系の 土地利用を行うため市街化区域に編入している．いずれ の地区も鉄道駅に近接した未利用地を活用し，公共交通 沿線への居住誘導を促進している（図-６参照）．これ は①に掲げるコンパクトシティの考え方と整合が図られ ている． 図-６ 図-４のうち該当部分を拡大したもの c)他の行政機関との調整 本事案では、地方整備局長が同意を行うにあたり，関 係する他の行政機関との協議・意見調整を行っている （詳細は前掲図-２参照）が，環境省との調整の中で確 認事項が示され対応したものである． ① 経緯 平成27年３月に北陸新幹線が開業（長野-金沢間）し たが，今回編入する呉羽駅地区は，北陸新幹線の線路が 近接することとなる．そのため，環境省では，呉羽駅地 区の宅地化にあたり，生活環境の保全対策について，鉄 道事業者や自治体及び開発事業者の対応策を確認したも のである． ② 対応策について 富山県が実施した環境影響調査によると，鉄道事業者
が防音壁を設置していることもあり，呉羽駅地区の騒音 は，環境基準8)を満足する結果を示している．さらに， 呉羽駅地区では，線路側に住居系の用途を設けず，公園， 道路等の施設を設け，北陸新幹線の線路と住宅地との間 に十分な離隔をとることとしている． なお、現地では今後も引き続き、騒音についてモニタ リングを実施し，必要に応じ適切な保全措置の実施等を 行うよう要請されている．
