《論 説 》
地方 か らみた財政請負制 の動 向
川 井 伸 一・
は じ め に
中 国 は1970年 代 末 か ら始 ま る改 革 の 一 環 と して 財 政 制 度 改 革 を進 め て き た。1980年 か ら84年 まで の 第 一 期 は 旧 来 の 中央 政 府 に よ る国 家 財 政 収 支 の 統 一 管理(「 統 一 収 入 、統 一支 出」)シ ス テ ム を改 め て 、 財 政 収 入 と財 政 支 出 を中 央 政府 と地 方 政 府 の そ れ ぞ れ で 区 別 し、 地 方 政 府 は そ の財 政収 支 を 請 負 い 、 財政 収 入 の 一 部 を中 央 に上納 し、残 りは す べ て 地 方 が 独 自 に使 用 で き る シ ス テ ム に した(「 画 分 収 支 、 分級 包 乾 」)。こ の 改 革 に よ っ て地 方 政 府 は 自 らの責 任 で 地 方 の 財 政 収 支 を均 衡 させ る と と も に 、請 負 超 過 部分 を 自 らの もの に で き る ため 財 政 へ の イ ンセ ンテ ィ ブ が 与 え られ た 。1985年 か らの 第 二 期 で は 、 税 制 改 革 す なわ ち、 利潤 請 負 制 か ら 「利 改 税」 制 へ の 移 行 に対 応 しつ つ 、 中央 政 府 と地 方 政 府 の そ れ ぞ れ の 収 入 を 固 定 した税種 に基 づ い て区 分 し(中 央 政 府 固定 収 入 、 地 方 政 府 固 定 収 入 、 中 央 と地 方 の 共 用 収 入 の 三 分 類)、 こ れ を前 提 に 各級 政 府 の 収 支 を査 定 し、 収 入 の 一 部 を上 納 す る こ と を請 け 負 う こ と と され た(「 画 分 税 種 、 核 定 収 支 、 各級 包 乾 」)。この 場 合 、査 定 した地 方 の財 政 収 支 が 赤 字 の 場 合 は 、 そ の 不 足 分 を 中 央 政 府 が 補 助 す る こ と と され た。 この 制 度 は む こ う5年 間 実 施 され る予 定 で あ っ たが 、 当時 実 施 の た め の条 件 が 整 備 され て い な か っ た こ とや 地 方 政 府 の 抵 抗 に直 面 した た め に 、結 局 は実 施 され な か った 。
1987年 か ら国 有 企 業 で経 営 請 負 制 が 広 く実 施 され は じめ た こ と を踏 まえ て 、翌88年 か ら新 しい財 政 請 負 方 式 が 実 施 され た 。 この 請 負 制 度 が 現 在 実 施 さ れ て い る もの で あ る。 しか し、 財 政 全 体 に占 め る 中央 財 政 の 比 重 の 低 下 を是 正 し財 政 の 合 理 化 を図 るた め に 、1992年 か ら 中央 と地 方 の 税 種 を固 定 し、 明確 に 区 別 す る 「分 税 制 」 が 一 部 の 地 区 と都 市 で 試 行 され る こ とが 決 定 され た 。
1980年 代 の 財 政 請 負 制 の政 策 動 向 につ い て は す で に多 くの研 究 、 紹 介 が あ る の で こ こ で は 改 め て論 じない1)。 本稿 の 課 題 は 、1988年 か ら実 施 され て い る現 行 の 財 政 請負 制 度 の運 用 と性 格 を地 方 政 府 の 側 か ら検 討 す る こ と で あ る 。 地 方 か ら財 政 請負 制 をみ る場 合 に、 二 つ の レベ ル に分 け る こ とが で きる 。 す な わ ち 、 ひ とつ は 中央 政 府 に対 す る請 負 関 係 で あ り、 も う ひ と つ は地 方 内 部 にお け る上 級 政 府 と下 級 政 府 との あ い だの 請 負 関係 で あ る 。 本 稿 で は こ れ らの 検 討 を通 して 中国 にお け る財 政 請 負 の 連 鎖 的 関係 の構 造 を明 ら か に した い 。 本 稿 は関 連 文 献 を除 け ば 、 主 に地 方 政 府 、特 に 省 ・市 政 府 の 財 政 当 局 責 任 者 に対 す る ヒア リ ン グに 基づ い て い る2)。
1地 方財政の位置づけと動向
1988年 か ら実 施 され てい る現行 の財 政 請 負 制 につ い て検 討 す る前 に 、 ま ず 改 革 以 来 の 地 方 財 政 の マ ク ロ的動 向 をみ てお きた い。
まず 、 中 国 の 財 政 を扱 う前提 と して 、 国家 財 政 の し くみ3)に つ い て 基 本 的 な概 念 に つ い て 整 理 してお こ うJ中 国 の国 家 財 政 に は予 算 に計 上 さ れ る 予 算 内財 政 と予 算 に計Lさ れ な い 予算外 財 政4)に分 か れ る。 以 下 、 本 稿 で は 予 算 内 の財 政 に 限定 す るJf'内 の 国家 財 政 につ い ての 構 成 は 図1の と お りで あ る 。
地 方 財 政 とは 省 財 政 ・直 轄 市 財 政 ・自 治区 財 政 か らな り、中 央 財 政 と は 国務 院 各 官 庁 ・所 属 単 位 の 予 算 か らな る。 た だ し、 中 国の 財 政統 計 に出 て い る 中 央 財 政収 支 と地 方 財 政 収 支(い ず れ も予 算 内 以 ド同様)は 中央
地方 か らみた財政請負 制の動向
県総 予算 市属区総 予算
市級予算 自治州総予算{
郷(鎮)総予算
市 総 予算
県(自 治県)総予算 一 郷(鎮)総予算 県(市,自 治 県)郷(鎮)総 予算 自治区帽市総予算
自治区級予算
自治州総予算一[ 市総 予算
県(自 治県)総予算 一 郷(鎮)総予算 県(自治 県)総予算 郷(鎮)総予算 省轄市総予算 一 県(自治 県,市)総 予算 一郷(鎮)総予算 省級予算
中央予算一 中央級 予算
(許毅 ・沈経 農 主 編 『経 済 大 辞 典(財 政 巻)』 上 海 辞 書 出 版 社 、1987年 、180頁)
と地 方 が そ れ ぞ れ 直接 に責 任 を負 って 組 織 した 収 入 額 と支 出 額 で あ る。 そ れ は い わ ば 中央 本 級 の 財 政 収 支 と地 方 本 級 の 財 政 収 支 で あ る。 しか し、 実 際 の 中央 お よび 地 方 の 財 政 収 支 には そ れ ぞ れ の 本 級 の 財 政 収 支 だ け で は な くて 、 中 央 と地 方 の あ い だ の 調 整 分 、 す な わ ち地 方 の 中 央 へ の 上 納 額 と中 央 か ら地 方へ の 補助 交 付 額 が 含 まれ て い る 。 た だ こ れ まで の と こ ろ、 地 方 の 中央 へ の 上納 額 と中 央 の 地 方 へ の 補助 額 は 基 本 的 に公 表 され て きて い な い 。 近 年 一 部 の 地 域 の 公 式 統 計 にそ れ らの 額 が 公 表 さ れ る よ う に な って き た5)。 要す る に 、 中 央 財 政 と地 方 財 政 の収 支 構 成 は 以 下 の よ う に な る。
中 央 財 政 にお い て は 中央 財 政 収 入=中 央 本 級 収 入+地 方 の 上 納 額 、 中央 財 政 支 出=中 央 本 級 支 出+地 方 へ の 補 助 額 、 地 方 財 政 にお い て は地 方 財 政 収 入=地 方 本 級 収 入+中 央 か らの補 助 額 、
地 方 財 政 支 出=地 方 本 級 支 出+中 央 へ の上 納 額
以hの こ と を踏 ま え た うえで 、 まず 改 革 以 来 の 中 央 と地 方 の そ れ ぞ れの 財 政 収 支(決 算 収 支)バ ラ ンスの 動 向 をみ る と表1の とお りで あ る。
表1.財 政 収 支 バ ラ ン ス
(単 位:億 元) 中央財 政収 支 地方 財政 収支
1979 一133 .33 一37 .34
・:1 一145 .50 18.00
1981 一11 .87 一13 .64
1982 一46 .28
16.94
1983 一83 .96 40.50
1984 一30 .00 一14 .54
1985 0.83 20.79
1986 一94 .18 23.63
1987 一96 .78 17.19
,.. 一106 .51 27.96
.;.
一113 .94 18.591990 一110 .53 一39 .90
1991 一180 .66 一30 .40
1992 一206 .39 一31 .1
備 考:財 政 収 入 に は債 務 収 入 が含 ま れ る
(『中 国 財 政 統 計 」 中 国 財 政 経 済 出 版 社 、1989年 お よ び 各 年 の 全 国 人民 代 表 大 会 で の財 政 部 長報 告)
こ れ に よれ ば 、 地 方 財 政 は1980年 代 は81年 と84年 を除 い て 一貫 して黒 字 で あ っ た 。 た だ し1990年 以 降 赤 字 に陥 って い る 。 これ に対 して 中央 財 政 は 1980年 代 は85年 の わず か の 黒 字 を除 い て 一貫 して 赤字 で あ っ た。 しか も86 年以 降赤 字 は 増 加 傾 向 にあ る。
しか し、 この 中 央 の 財 政 収 支 バ ラ ンス の悪 化 は 中央 本級 の財 政 収 支 の 悪 化 を必 ず し も意 味 して い ない 。 また地 方 財 政 黒 字 も地 方 本 級 の財 政 収 支 が よい こ とを必 ず し も意 味 して い な い。 表2は 中央 本 級 と地 方 本 級 の それ ぞ れ の財 政 収 支 バ ラ ン ス を示 して い る。
地方か らみた財政請負制の動 向
表2
(単 位:億 元)
中 央 本 級 地 方 本 級
収支 バ ラ ンス 支 出/収 入 収支 バ ラ ンス 支出/収 入
1981 一377 .52.65 351.90.59
1982 一316 .62.22 287.30.67
1983 一270 .51.72 227.10.74
・ ・, 一214
.21.41 169.70.83
1985 一128 .61.18 150.30.87
・:・ 一45
.61.05 一251 .02
1987 一126 .11.14 46.50.97
1988 一14 .91.01 一63
.71.04
1989 0.30.99 一92 .61.05
1990 一4 .91.00 一134
.71.07
1991 一1181 .04 一84 .61.04
(『中 国 統 計 年 鑑1992』 、227頁 よ り 算 出)
これ に よれ ば 中央 本 級 の財 政 収 支 バ ラ ンス は1980年 代 は ほぼ 一 貫 して赤 字 で あ る が 、次 第 に好 転 してお り、80年 代 末 には ほ ぼ収 支 均 衡 し、89年 に は わ ず か な が ら黒 字 とな っ て い る。 中央 本級 の財 政 収 入 も一 貫 して増 大 し て お り、 中 央 本級 の財 政 収 入 力 が 強 化 され た 。他 方 、地 方 本 級 の 財 政 収 支 バ ラ ンス は1980年 代 ほ ぼ一 貫 して悪 化 し、 黒字 か ら赤 字 に変 化 し、80年 代 後 半 は(87年 を 除 き)赤 字 が 増 え てい る。
この 動 向 は次 の 国家 財 政 収 入 に 占め る 中央 本級 財 政収 入 と地 方 財 政 収 入 の 比 率 動 向 お よび 国家 財 政 支 出 に 占め る 中央 本級 財 政支 出 と地 方 財 政 支 出 の 比 率 動 向 と関連 して い る。
表3は1981年 以 来 の 国家 財 政 収 入 お よ び国 家 財 政 支 出 に 占め る 中 央 本 級 と地 方 本 級 との比 重 を示 した もので あ る。
表3.国 家財 政 にお け る中央 と地 方 の比 重 表4 (単位:%)
国家 財政 収 入 国家財 政 支 出
中央:地 方 中央:地 方
1981 20.679.4 54.046.0 1982 23.077.0 49.950.1 1983 29.870.2 49.750.3
・ ・, 34.965.1 47.852.2 1985 37.063.0 43.356.7
・:・ 40.559.5 41.358.7 1987 38.261.8 42.157.9
... 39.860.2 39.260.8 1989 37.562.5 36.363.7 1990 41.358.7 39.860.2 1991 38.861.2 39.860.2
(単位:億 元)
(表1.表2か ら 算 出 、 胡 欣 欣 ・ 焚 綱 、 前 掲 論 文 、14頁 を 参 照)
(『中 国 統 計 年 鑑1992』 、227頁)
表3に よ り1980年 代 の 全 体 の 趨 勢 をみ る と、 国家 財 政 収 入 に お け る地 方 の 比 重 が 低 下 し中 央 の 比 重 が 増 大 して い る こ と、 国家 財 政 支 出 で は地 方 の 比 重 が 増 大 し中央 の 比 重 が 減 少 して い る こ とが 明 らかで あ る。 こ の こ と と 表2の 中央 本 級 の 財 政 収 支 が好 転 し、 地 方 本 級 の財 政 収 支 が 悪 化 した こ と
とは整 合 して い る 。
しか し、表1が 示 す 動 向 と表2と3が 示 す 動 向 と は必 ず しも整 合 して い な い 。 そ の主 な理 由 は表2と3の 統 計 に は 中央 と地 方 との あ い だで 調 整 、 再 配 分 され た部 分 が 入 っ て い ない こ と に あ る。
前 述 した よ うに 、 こ の 中央 と地 方 と の あい だの 財 政 調 整 額(中 央 へ の上 納 額 と地 方へ の 補 助 額)に つ い ての 公 式 統 計 デ ー タ は極 め て 限 られ て い る の で 、 そ れ を直接 使 う こ とは 困難 で あ る。 しか し、調 整 の 結 果 と して の地 方 か ら中 央へ の 純 移転 額(あ る い は 中央 か ら地 方 へ の 純 移 転 額)に つ い て は推 計 可 能 な の で 、 こ こで は そ れ を見 て み た い。
純 移転 額 は次 の 数式 か ら出 す こ とが で きる 。
地方か らみた財政請負制の動 向
Cr=Cr'+T… …(1)た だ しCr中 央 財 政 収 入
Ce=Ce'+S… …(2)Ce中 央 財 政 支 出
Cr':中 央 本 級 財 政 収 入 Ce':中 央 本 級 財 政 支 出
(1)一(2)T:地 方 の 中 央 へ の 上 納
T‑S=Cr‑Cr'一(Ce‑Ce')S:中 央 の 地 方 へ の 補 助
=(Ce'‑Cr')一(Ce‑Cr)
=中 央 本 級 財 政 赤 字 一 中 央 財 政 赤 字
表4は 上 記 の 数 式 に基 づ い て 算 出 され た 、 国家 財 政 収 入 の 地 方 か ら 中央 へ の 純 移 転 額 の 推 移 を示 した もの で あ る 。
表4に よれ ば 、1980年 代 前 半 は 地 方 か ら中央 へ の 純 移転 が み られ た が 、 そ の 額 は次 第 に減 少 して い る。 後 半 は 、 マ イ ナ ス の 純 移転 、す な わ ち中 央 か ら地 方 へ の 純 移 転 に変 化 した。 い い か え れ ば、 近 年 地方 か ら中央 へ の 上 納 額 よ りも中 央 か ら地方 へ の補 助 額 が 上 回 る よ う にな っ てお り、 しか もそ の ギ ャ ップが次 第 に増 大 して い る。 この 地 方 と中央 との あ い だ の調 整 移 転 額 の 動 向 は言 う まで もな く1980年 代 か ら開始 され た 財 政請 負 制 と直接 関 連 した もの で あ る 。移 転 額 の す べ て が 請 負 制 に よる も ので は必 ず し もな い(後 述)が 、 財 政 請 負 制 に よる移 転 が 基 本 で あ る こ とは 確 実 で あ ろ う。1980年 代 の 長 期 的傾 向 と して い え ば 、財 政 請 負 制 は改 革 当 初 の 地 方 か ら中 央 へ の 大 き な純 移 転 を次 第 に減 少 させ て い っ た 、つ ま り 中央 に対 す る 地 方 の 財 政 負 担 を実 質 的 に軽 減 させ る作 用 を は た した とい え よ う。 で は 、現 行 の 財 政 請 負 制 の 具 体 的 形 態 は どの よ うな もの で あ ろ うか 。
∬ 地方と中央 との財政請負関係
1)現 行 の財 政 請 負制度
地 方(省 ・直 轄 市 ・自治 区 政 府)と 中 央 政 府 との現 行 の 財 政 請 負 制 度 は 1988年 よ り開始 さ れ た 。1985年 か ら始 ま った 「画分 税種 、核 定 収 支 、 各 級 包 乾 」 の 方針(前 述)を 継 承 しつ つ も、1987年 か ら開 始 され た 国 営 企 業 の 経 営 請 負制 に対 応 して 従 前 の 財 政 請 負 方 法 を修 正 した もの で あ る 。 現 行 の 財 政 請 負 方 法 と して は 下 記 の6種 類 が 実 施 され て い る6)。 いず れ も、 省 級 政 府 の請 負 基 数 は 開 始 前 年(1987年)の 財 政 収 支 実 績 また は 開始 前3年 間 の 平 均 収 支 実 績 に 基 づ くもの と され た。 請 負 期 間 は 国営 企 業 の経 営 請 負 期 間 に合 わせ て3年 間(1988‑1990)と され たが 、1991年 以 降 もそ の ま ま継 続 さ れ て い る。
6種 類 の財 政 請 負 方 法 とは(1)収入 額 逓 増 請 負 、(2)上納 額 逓 増 請 負 、(3)収 入 総 額 配 分(「 増 額 分 成 」)、(4)収入総 額 配 分 プ ラ ス 基 数 超 過 額 配 分 、(5)定 額 上納 請負 、(6)定額 補 助 であ る。 以 下 、 それ ぞ れ につ い て概略 説 明 して お く。
(1)収 入額 逓 増 請 負 とは 、1987年 の 決 算 収 入 を基 数 に して、 地 方 の財 政 収 入 を 毎 年一 定 の 比 率 で 逓 増 させ 、所 定 の逓 増 率 以 内 の収 入 は確 定 され た 配 分 比 率 で 中央 と地 方 に分 け る もの で あ る。 所 定 の 収 入 逓 増 率 を超 過 した 部 分 はす べ て地 方 に留 保 され るが 、 逆 に不 足 した場 合 は所 定 の 逓 増 率 と配 分 率 に基 づ い て 中 央 へ 上 納 す る こ とが 義 務 づ け られ る。 この 方 式 は経 済 が 比 較 的 発 展 し中央 へ の 上 納 負 担 が 比 較 的 重 い 行 政 地 域(5省 ・1直 轄 市 ・
4計 画 単 列 都 市)に 適 用 され た 。
(2)上 納 額 逓 増 請 負 とは 、1987年 の 中 央 へ の 上納 実 績 を基 数 と して 上 納 額 と その 逓 増 率 を確 定 し、 地 方 は所 定 の 逓 増 率 に基 づ い て 毎 年 中 央 へ の 上 納 を増 加 させ て い くもの で あ る 。 所 定 の 上 納 額 を達 成 した あ との 超 過 分 収 入 はす べ て地 方 に 留 保 され る が 、 逆 に 不 足 の 場 合 は所 定 の逓 増 率 に基 づ く 上 納 額 を保 障 しな け れ ば な らな い 。 この 方 式 は 近年 経 済 の 発展 に と もな い
地方か らみた財政請負制の動 向
財 政 負 担 力 を伸 ば した2省 に適 用 され た 。
(3)収 入 総 額 配 分 とは1987年 の決 算 収 支 額 を収 支 基数 と し、収 入 基 数 が 支 出 基 数 よ り大 きい場 合 に 、所 定 の配 分 率 で 収 入 総 額 を 中央 と地 方 で 分 け る もので あ る。 この配 分 比 率 は毎 年 確 定 され る。 こ の方 式 は経 済 が 不 安 定 で 財 政 負 担 力 の比 較 的小 さい行 政 地 域(2省 ・1直 轄市)に 適 用 され た。
(4)は収 入総 額 配分 の変 種 で あ り、1987年 の 実 際 収 入 を基 数 と して 基 数 部 分 につ い て は総 額 配分 比 率 で分 け 、 基 数 よ り増 収 とな っ た部 分 につ い て は 別 に定 め る配 分 比 率 で分 け る もの 。 地 方 が増 収 す れ ば す る ほ ど多 く配 分 さ れ る。 基 数 を上 回 る増 収 が な け れ ば 、総 額 配 分 と 同 じに な る。 この 方 式 は 3つ の計 画単 列都 市 に適 用 され て い る。
(5)定 額 上 納 請 負 は1987年 の収 入 基 数 が 支 出 基 数 を上 回 る部 分 を 固定 額 と して毎 年 上 納 す る もの。 収 入超 過 部分 は す べ て 地 方 に留 保 され る。 不 足 の場 合 は 自己 補填 して定 額 上 納 を保 障 しなけ れ ば な らな い。 この 方 式 は1 直轄 市 ・2省 に適用 され て い る 。
(6)定 額 補助 請 負 は小 数民 族 地 区 お よ び査 定 し た 収 入基 数 が 支 出 基 数 よ り小 さい 行 政 地 域 に対 して 中央 政 府 が そ の 差 額 を 定 額 と して 補 助 す る も の 。 収 入 基 数 を上 回 る増 収 部 分 は すべ て 地 方 に留 保 され る。 この 方 式 は5 民 族 自治 区 ・11省 に適用 され た 。
以 上 の 各 種 財 政 請 負形 式 が適 用 され た 地 域 と査 定 配分 率 ・上 納 額 ・補 助 額 は 表5の とお りで あ る。
2)1985年 の 請 負 制 度 と の 比 較
1985年 の 財 政 請 負 制 の形 式 は計5種 類 で 、(1)総額 配 分 請 負 、計15省 ・市 、 た だ し黒 龍 江 省 は定 額 上納 、(2)中央 か らの定 額補 助 、計4省 、(3)中央 か ら の 逓 増 補 助[五 年 間 にわ た り毎 年10%増 加]、 計3省 ・5自 治 区 、(4)「大 請 負 制 」(中 央 と地 方 の財 政 収 支 をそ れ ぞ れ 区 分 した う えで 定 額 上 納 ま た は 定 額 補 助 され る形 態)、 計2省 、(5)計画 単 列都 市 が 中央 と省 に そ れ ぞ れ 一 定 比 率 で 上 納、計7市 、 で あ っ た7)。
表5各 種財 政 請 負の具 体 的規定(1988年)
(単位 %、 億 元) 請負形式
収 入 逓 増 請 負
上納 額逓増 請 負
総 額 配 分 請 負
総 額 配 分+
増収 額配分請 負
定 額 上 納
定 額 補 助
地 区 逓 増率 配分 比 率(地 方 中央) 北 京市
河 北省 遼 寧省 江 蘇省 断 江省 河 南省 藩 陽市 ハ ル ビ ン市 寧 波市 重 慶市 湖 南省 広 東省 天 津市 山 西省 安徽 省 大連 市 青 島市 武 漢市 上 海市 山東 省 黒龍 江省 吉林 省 陳西 省 甘粛 省 雲南 省 貴州 省 江西 省 青海 省 福建 省
4.0 4.5 3.5 5.0 6.5 5.0 4.0 5.0 5.3 4.0
00
780﹂
総 額 配 分 比 27.74:72.26
16:84 17:83 105億 元 2.89億 2.99億 1.07億 湖 北 省
1.21.25 6.73 7.42 0.45 6.56 0.5
四 川省 海南 省
50:50 70:30 58.25:41.75 41:59 61.47:38.53
80:20 30.29:69.71
45:55 27.93:72.07
31.5:68.5 上 納 基 数
8.0億 元 14.13億 46.5:53.5 87.55:12.45 77.5:22.5
増 収 部 分 配 分 比 27.26:72.74
34:66 25:75
新彊 自治 区 内蒙古自治区 チベット自治区 寧夏 自治 区 広西 自治 区
武 漢 市 が 補 助*
重 慶 市 が 補 助*
1.38億 15.29 18.42
...
5.33
・1:
備 考:湖 北 省 は 武 漢市 を 除 く、武 漢 市 の 補助 率 は収 入 の4.78%
四 川 省 は 重 慶 市 を 除 く、重 慶 市 の 補助 率 は収 入 の10.7%
(『経 済 参 考 報』1992年2月16日)
地方か らみ た財政請 負制 の動 向
現 行 の財 政 請 負 制 度 を1985年 に規 定 され た財 政 請 負 制 度 と比 較 して み る と、 まず 請 負 形 態 の 変化 の特 徴 は、(1)総額 分 配 請 負 形 式 が15省 ・市(計 画 単 列 市 を含 め る と20)か ら6省 市(総 額 分 配 プ ラ ス増 収 分 分 配 請 負 の3市
を含 む)に 大 幅 に減 少 した こ と、②85年 の 規 定 に は なか っ た 収 入 逓 増 請 負 と上納 逓 増 請 負 の 形式 を とる 地 区 が 一 挙 に12省 ・市 とな った こ と(こ の12 省 ・市 の ほ とん どは85年 に は 総 額 配 分 請 負 で あ っ た)、(3)中央 か らの 定 額 補 助 が5省 か ら16省 ・市 に大 幅 に増 え た こ と、(4)中央 か ら の逓 増 補 助 が 1985年 の8省 ・自治 区 か らゼ ロ に な っ た こ と、 こ の 地 区 は す べ て 定 額 補 助 に変 え られ た。(5)定額 上 納 は2省(広 東 ・黒 龍 江)か ら3省 ・市 に な り、
特 に上 海 市 が 総 額 配 分 請 負 か ら定 額 上 納 請 負 に組 み 入れ られ た こ と な どで あ る。
次 に規 定 配 分 比 率 ・上 納 基 数(補 助 基 数)の 変 化 につ い て み る と 、(1)地 方 へ の 規 定 配 分 率 が 増 加 した 地 区 は7省 ・市(北 京 市 、 天 津 市 、 河 北 省 、 遼 寧 省 、江 蘇 省 、漸 江 省 、 ハ ル ビ ン市)で あ る。 た だ し北 京 市 、 河 北 省 、 江 蘇 省 の 変 化 は極 め て わ ず か で あ る。 しか も、天 津 市 を除 きす べ て 収 入逓 増 請 負 に変 化 したの で 地 方 へ の 制 約 はや やハ ー ドに な って い る 。(2)逆に地 方 へ の規 定 配 分 率 が 減 少 した地 区 は7省 ・市(山 西 省 、 安 徽 省 、 河 南 省 、 大 連 市 、 藩陽 市 、武 漢 市 、 重 慶 市)で あ る。(3)上納 基 数 が 明 らか に増 大 し た の は広 東 省 、黒 龍 江 省 で あ る。 広 東 省 は上 納 基 数 が か な り増 えた うえ に 従 来 の定 額 上 納 か ら年 率9%の 上 納 額 逓 増 を課 さ れ る こ と にな った か ら省 の 上納 負 担 は か な り増 大 す る こ とに な ろ う。 湖 南 省 の ば あ い は 請 負 形 態 が 大 き く変 わ り上 納 基 数 の 直 接 的 比 較 はで きな いが 、 年 率7%の 上 納 額 逓 増 請 負 に な っ た の で広 東 省 と同 様 に上 納 負 担 が 増 大 したで あ ろ う。(4)中央 か らの定 額 補 助 請 負 にお け る補 助 基 数 額 の 減 少 、お よ び逓 増 補 助 請 負 の廃 止 と定 額補 助 へ の切 り替 え(し か も定 額 補 助 基 数 の 実 質 減 少)に よ っ て 中央 か ら地方 へ の財 政 補 助 は一 様 に切 り詰 め られ る こ と にな った 。
以 上 、1988年 の地 区 別 の 財 政 請 負 規 定 を1985年 の 規 定 と比 較 して み た。
た だ し、1985年 の請 負 規 定 は結 局 実 施 され なか っ た の で 、 上 述 の 変 化 は 、
あ く まで制 度 規 定 の うえ で の 変 化 で あ っ て 、実 体 的 な もの で は な い。
3)現 行の 財 政請 負 の実態
で は1988年 以 来 の財 政 請 負 規 定 が現 実 に は どの よ う に実 施 され て い るの で あ ろ うか 。 財 政 請 負 の実 情 に つ い て は い まだ情 報 の 制 約 が 大 き く、 そ の 全 面 的 な実 態研 究 は今 後 の研 究 に期 待 す る しか ない 。 こ こで は 限 られ た 情 報 に基 づ い て 財 政 請 負 の実 態 を い くつ か の 面 か らみ て み た い 。
第 一 は、 現 行 の 財 政 請 負 制 度 が あ ま り制 度 化 され て お らず 、 請負 規 定 が そ の ま ま実 施 さ れ て い る と は限 ら な い こ と で あ る。 い くつ か の 省 ・自 治 区 ・市 の財 政収 入 と 中央へ の実 際上 納 額 の推 移 をみ る と表6の とお りで あ る。
表6に よれ ば 、 中央 へ の 上 納 額 お よ び 中央 か らの補 助 額 は前 述 の 請 負 規 定 額 よ りも程 度 の 差 こそ あ れ 多 い 。 この 主 な理 由 は 、上 納 額 の なか に は請 負 上納 額 以外 に専 項 上 納 額(特 定 の 収 入 項 目の 一 定 比 率 を上 納 す る もの)、
臨 時 の 上 納 額(い わ ゆ る 「貢 献 金 」)な どが 含 まれ て い る こ と、補 助 額 の な か に も規 定 の定 額 補 助 額 以 外 に専 項 補 助 、 各 項 決 算 補 助 、 調 整 収 入 任 務 補 助 な どが 含 まれ て い る こ と にあ る8)。つ ま り、財 政 請 負 規 定 に よ ら ない 部 分 が か な りの 比 率 を占 め て い る の で あ る。 請 負 規 定 額 自体 の 実 施動 向 に つ い て は必 ず しも 明 らか で は な い が 、 上 海 市 、 湖 南 省 、江 蘇 省 、新 彊 自治 区 、 チベ ッ ト自治 区 な どで は ほ ぼ規 定 どお り実 施 され て い る よ うで あ る 。 しか し、広 東 省 、 山 東 省 、 黒 龍江 な どの 上 納 額 の動 向 は先 に見 た請 負 規定 (基数)と の ギ ャ ップ が 大 きい こ とを 示 して い る。 財 政 上 納 と財 政 補 助 の 制 度 は い ま だ十 分 に 制 度化 され て い る とは 言 えず 、 そ の個 別 性 、 非 規 範 性
に は顕 著 な もの が あ る 。
第 二 に、 上納 請 負額 と実 際 の上 納 額 との ギ ャ ップの 一 つ の 要 因 は 中央 へ の 規 定 外 の 臨時 上 納(「 貢 献 金」)に あ り、 この 非 制 度 的 な 臨 時上 納 の 存 在 が 財 政 請 負 制 の非 規 範 性 を強 め てお り、現 行 の 財 政 請 負 制 の運 用 面 で の 大
きな特 徴 とな っ て い る。
地 方からみ た財政請負 制の動 向
表6.省 ・自 治 区 ・市 政 府 の 地 方 財 政 収 入 と 上 納 額 ・補 助 額 (単 位:億 元)
(出 所:① 『 黒 龍 江 経 済 統 計 年 鑑1991』 中 国 統 計 出 版 社(以 下 同 じ)、
598頁 、 黒 龍 江 省 財 政 庁 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 。
② 『 遼 寧 経 済 統 計 年 鑑1990』 、522‑524頁 。
③ 『 天 津 統 計 年 鑑1992』 、267頁 。
④ 『山 東 統 計 年 鑑1991』 、107頁 、 山 東 省 財 政 庁 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 。
⑤ 『 江 蘇 統 計 年 鑑1991』 、249頁 、 江 蘇 省 財 政 庁 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 。
⑥ 『 上 海 統 計 年 鑑1990』 、51頁 、 同1991年 版 、53頁 、 『 解 放 日 報 』1991年5月3日 。
⑦ 『 漸 江 統 計 年 鑑1991』 、318頁 、 断 江 省 経 済 体 制 改 革 委 員 会 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 。
⑧ 『 福 建 統 計 年 鑑1991」 、335頁 、 『 福 建 日 報 』1991年5月 8日 、 福 建 省 計 画 委 員 会 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 。
⑨ 『 広 東 統 計 年 鑑1991』 、339頁 、 広 東 省 経 済 体 制 改 革 弁 公 室 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 、丸 屋 豊 二 郎 論 文 『中 国 経 済 』 ジ ェ ト ロ 、1991年12月 、29頁 。
⑩ 『 湖 南 統 計 年 鑑1991』 、85頁 、 湖 南 省 財 政 庁 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 。
⑪ 『 青 海 省 社 会 経 済 統 計 年 鑑1991』 、234頁 。
⑫ 『 寧 夏 統 計 年 鑑1991』 、209頁 。
⑬ 『新 彊 統 計 年 鑑1989』 、535頁 、 同1991年 版 、496頁 、 同 1992年 版 、529頁 。
⑭ 『 西 蔵 社 会 経 済 統 計 年 鑑1991』 、340‑341頁 。
この 非 制 度 的徴 収 の典 型 例 は 中 央 政府 が地 方政 府 に求 め る 臨 時 の借 金 で あ ろ う。 中央 政 府 は1980年 代 に な っ て財 政難 が悪 化 す る た び に何 度 とな く 地 方 か ら借 金 を し て い る 。1981年 に は 中央 は 各地 方 財 政 支 出 の約20%に 相
当す る額 を借 金 し 、 翌年 に も借 金 を した。 ま た1985‑86年 、1987年 に も地 方 か ら借 金 を した 。 さ らに1990年 に も財 政 困 難 に直 面 した 中央 政 府 は 地方 に臨 時 の 借 金 を求 め た9)。1991年 夏 の 大 水 害 の救 済 に 当 た っ て も地 方 か ら 臨 時 の 「貢 献 」 を 求 め て い る。 注 目 され る点 はい ず れ の 借 金 も一渡 も返 済
され る こ とは な か っ た こ とで 、従 っ てそ れ は借 金 の 名 目で はあ るが 、実 際 には 資 金 徴 収 で あ っ た。 そ して さ らに注 目 され る こ とは 、 この 借 金 が 後 の 地 方 の 上 納 請 負 基 数 の なか に組 み込 まれ 、 中 央へ の 上納 額 を増 や す 結 果 と
地方か らみた財政請負制の動 向
な っ た点 で あ る。 例 え ば 、1983年 の 上 納 請 負 基 数 の査 定 の 際 に は 中 央政 府 の そ れ まで の借 金 額 を そ の ま ま各 地 方 の 上 納 請 負 基 数 の な か に組 み込 ん だ 10)。 また 中 央 政 府 は1985‑86年 に湖 南 省 政 府 か ら3.5億 元 の 臨 時 の借 金 を した が 、3.5億 元 は返 済 され る ど ころ か 、1987年 の 省 政 府 の 上 納 請 負 基 数 の な か に組 み 込 まれ た とい う11)。 こ う して そ れ 以 後 、 中央 政 府 の 地 方 か らの 「借 金 」は 上 納 請 負 の 形 を とっ て毎 年 継 続 す る こ とに な った とい える。
第 三 に 、現 行 の財 政 請 負 制 は制 度 と して の 規 範 性 が 乏 しい た め に 、 その 実 際 の運 用 は 中 央 政 府 と地 方 政 府 との 政 治 的 バ ー ゲ ニ ン グ に依 存 す る面 が 大 きい こ とで あ る 。 具体 的 に は地 方 の 請 負 基 数 や 中 央 へ の 臨時 的 負担 額 を 決定 す る 際 に両 者 の あ い だ で バ ーゲ ニ ン グが 展 開 され る。 中央 と地 方 の両 者 の 立場 は 一般 的 に は 明 らか に相 違 して い る 。 財 政 収 入 面 で は 中 央財 政 当 局 は 地方 か らの 財 政 的 負 担 を よ り多 く要 求 す るの に 対 して 、地 方 財 政側 は 中 央へ の財 政 的 負 担(貢 献)を よ り少 な く しよ う とす る傾 向が あ り、財 政 支 出 面 で は 中央 財 政側 は 地 方 へ の 財 政 補助 を よ り少 な く しよ う とす る の に 対 して 地 方 財 政側 は 財 政 補 助 を よ り多 く得 よ う とす る 傾 向 が あ る 。 この一 般 的傾 向 は個 別 的 な ヒア リ ン グ に よ って も裏 づ け ら れ た 。
例 え ば 、 湖南 省 財 政 庁 の 当 局 者 に よれ ば 、1985年 と1988年 の財 政 請負 基 数 をめ ぐっ て 湖 南 省 と中 央 の 考 えは 異 な っ て い た と い う。 請 負 基 数 の前 提 とな る 湖 南 省 の 財 政 実 績 、 つ ま り財 政 負担 力 に つ い て 中 央 は比 較 的 高 く評 価 した の にた い して 省 側 は 中 央 の 評 価 が 「過 大 評 価 」で あ る と考 えて い た。
湖 南 財 政 庁 の 当 局 者 の 発 言 に よれ ば、 「湖 南 省 の 財 政 負 担 は省 の 実 際 の 財 政 力 に比 べ て 大 きす ぎる 」、 「確 か に湖南 省 の財 政 力 の 条 件 は全 国 的 に みれ ば 比 較 的 よい か も しれ な い が 、 省 の 実 際 か らみ れ ば あ ま り良 くな い。1985 年 と1988年 に省 の 既 得 財 力 に基 づ い て 政策 調 整 が な され た が 、 中央 の評 価 は 実 情 の 過 大 評 価 で あ り問 題 が あ る。 省 は実 際 の財 政 受 け 入 れ 能 力以 上 の もの を中 央 に貢 献 して い る 。 この 過大 な貢 献 に つ い て は 省 は 不 満 を もって い る。 しか し、省 が そ れ を 中央 に 言 っ て も ど う し よ う も な か っ た 」12)。
この 発 言 か ら推 測 され る の は 請 負 基 数 決定 の交 渉 に あ た っ て 、 省 側 は 中央
の 意 見 に不 満 で あ り反 論 した けれ ど も結 局 、 中央 の 要 求 を受 け入 れ ざ る を 得 な か った と い う状 況 で あ る。
恐 ら く、 これ に 似 た状 況 は経 済 が 発 達 し財 政 力 が豊 か な 省 ・市 と中 央 と の 請 負 条 件 をめ ぐ る交 渉 に も存 在 した で あ ろ う。上 海 市 政 府 、広 東 省 政 府 、 重 慶 市 政 府 な どの 関 係 者 は それ ぞ れ の 上 納 負 担 が 大 変 重 い と述べ 、 暗 に中 央 財 政 当 局 に対 す る不 満 を示 した13)。
次 に、 中 央 か らの 規 定 外 の臨 時 の 資 金 要 請 に対 して地 方 は そ の都 度 中央 と交 渉 す るが 、原 則 と して 中央 の 資 金 要 請 を受 け 入 れ て い る よ うで あ る 。 江 蘇 省 政 府 財 政 庁 の 関係 者 に よれ ば 、 江 蘇 省 は1980年 代 以 来1991年 まで に 計4回 の 規 定 外 の 資 金 要 請(主 に 中央 政 府 の 「借 金」)を 受 け て 中 央 に 臨 時 上 納 を して きた が 、 この場 合 交 渉 の 対 象 は上 納 要 請 を受 け 入 れ る か ど う か で は な くて 、 上 納 額 を い く らにす るか で あ る とい う。1991年 の江 蘇 省 の 中 央 へ の 上 納 額 は 計70億 元 で あ っ たが 、 こ の うち規 定 外 の 臨時 上 納 は約3 億 元 で あ っ た と い う14)。こ の 臨 時 上 納 は 財 政 力 の あ る 省 ・市 は い う まで
もな く、 中央 か ら の定 額 補 助 を受 けて い る省 ・自治 区 で さえ も一 般 に行 っ て い る。 例 え ば 、 福 建 省 は1989年 の 地 方 財 政 収 入51.6億 元 で 、 中央 か らの 財 政 補 助7.5億 元 を受 け た が 、 反 面 で 年 間1‑2億 元 を 臨時 上 納 した とい う15)。同 様 に 定 額 補 助 を受 け て い る 四 川 省(重 慶 市 を 除 く)や 雲 南 省 も 中 央 に対 して 臨 時 の上 納 を して い る16)。
以 上 の 事 例 か ら は 、 地 方 に対 す る 中央 政 府 の財 政 力 が相 対 的 に低 下 しつ つ あ る に もか か わ らず 、 個 々 の地 方 政 府 との個 別 的 交 渉 に お け る中 央 政 府 の 政 治 的 影 響 力 は 依 然 と して か な り大 きい とい え よ う。
皿 地方内部 における財政請負関係
地 方(省 ・直 轄 市 ・自治 区)と 中央 との 請 負 関 係 と同様 な請 負 関 係 が 、 省 ・直轄 市 ・自治 区 政 府 とそ れ ぞ れ の 管 轄 内 の 下 級 政 府 との あ い だ で もみ られ る。 省 政 府 の 場 合 は1985年 以 降 一般 に は三 級 の 請 負 関 係 が と られ てい
地方か らみた財政請負制 の動 向
る 。 す な わ ち、 省 政 府 一 市 ・行 署 ・自治 州 県 ・市(県 所 轄)の 三 つ の 行 政 レベ ルの あ い だ の請 負 関 係 で あ る 。 この 場 合 、 省 政府 と県 ・市(県 轄 市)と の あ い だ の 直接 的 な請 負 関 係 は な い 。 中 央 直 轄 市 の場 合 は 、市 政 府 区 ・県 の あ い だの 二 級 の 請 負 関 係 が 実 施 さ れ て い る 。
省 内 部 にお け る請 負 形 式 も実 に さ ま ざ まで あ る 。 以 下 、 い くつ か の 省 に お け る財 政 請 負 関係 を具 体 的 に み て み よ う。 中央 直 轄 市 で あ る北 京 市 と上 海 市 の 事 例 はす で に南 部 稔 『現 代 中 国 の 財 政 金 融 政 策 』63‑65頁 で 紹 介 さ れ て い る の で こ こで は省 略 す る 。
[湖北 省 の 場 合]17)
湖 北 省 政府 所 轄 の 行 政 単位 は8省 轄 市 、6行 署 、1自 治 州 お よび71県 の 計86単 位 で あ り、 三 級 の 請 負 関係 を形 成 して い る 。1991年11月 現 在 、6種 類 の 請 負 形 式 を実 施 して い る。 す なわ ち、
(1)逓 増 請 負:請 負 基 数 を定 め 毎 年8‑10%の 逓 増 率 で 上 納 す る 。 経 済 条 件 の 良 い18単 位 で 実 施 。
(2)大 請 負:収 入 基 数 を決 め て 毎 年 定 額 を上 納 す る 。21単 位 で 実 施 。 (3)定 額 上 納 請 負:収 入 が 支 出 よ り多 い 場 合 で 定 額 を上 納 す る。21単 位 で
実 施 。
(4)総 額 配 分:武 漢 市 の み で 実 施 。 た だ し武 漢 市 は 直 接 に は中 央 政 府 との あ い だ の財 政 請 負 で 、収 入 の83%を 中央 に上 納 、17%を 留 保 す る。 上 納 した額 の な か か ら省 政 府 が4.78%相 当額 を補 助 と して受 取 る形 を とる。
(5)超 過 額 配 分:収 入が 支 出 を上 回 る超 過 部 分 を 省 と市 との あ い だ で 折 半 す る。 収 入が 支 出 よ り多い 財 政 力 が あ る5つ の 省 轄 市 で実 施 。 省 財 政 に
とっ て こ の財 源 が もっ とも 多 く、省 財 政 収 入 の 約 半 分 を 占め る。
(6)自 収 自支:す べ て 自 らの 収 入で 支 出 を賄 い 、 省 に上 納 もせ ず 、 省 か ら 補 助 も受 け な い 。21単 位 で 実 施 。
[湖南 省 の 場 合]18)
湖 南 省 で は1980年 か ら分 級 請 負 政 策 を 開始 し、1985年 以 前 は二 級 請 負 体 制 で あ っ たが 、 そ れ以 後 三 級 請 負 体 制 に変 更 した。 省 政 府 所 轄 の 行 政 単 位
は 、8省 轄市 、5行 署 、1自 治 州 お よ び90県 ・市(県 轄 市)で 、1991年11 月現 在 で3種 類 の 請 負 形 式 を実 施 して い る。 す な わ ち、
(1)定 額上 納 、逓 増 請 負:上 納 基 数 定 額 が 設 定 され 、 そ れ を毎 年5‑8%
の 比 率 で逓 増 して い く。 収 支 黒 字 の65県 ・市 と8省 轄 市 で実 施 。8省 轄 市 の場 合 、1988年 の 調 整 で 現 行 形 式 にな り、逓 増 率 は 年8%で あ る 。 そ れ 以前 は総 額 配 分 方 式 で あ っ た 。
(2)定 額補 助:収 支 が 赤字 の1自 治 州 と30余 県 で 実 施 。民 族 自治 州 の 場 合 、 基 数 に10%が 加 算 され優 遇 され る 。
(3)「 定収 定 支 、 収 支 請 負 」:収 入 と支 出 の基 数 を定 め て、 収 入 計 画 の超 過 達 成 部分 は省 との あ い だ で折 半 し、赤 字 の場 合 は省 との あ い だで 半 々
に負 担 す る。6つ の 行 署 で 実 施 。
1990年 の省 財 政 収 入70億 元 の う ち、省 政 府 の 本級 収 入 は15.3億 元(22%) で 、省 轄 市 ・行 署(地 区)か らの 上 納 が54.7億(78%)を 占め た 。 省 政 府 財 政 は、 下級 政 府 か らの 上 納 に圧 倒 的 に依 存 して い る。
[江蘇 省 の場 合]19)
江 蘇 省 で は 県 ・市 が 直接 省 政 府 との あ い だ で 財 政 請 負 関係 を結 ん で お り、 二級 の請 負 体 制 が と られ て い る。1977年 か ら1987年 まで は総 額 配 分 ・ 増 加 分比 例 配 分 の 形 式 が 実 施 され て い た が 、1988年 か ら収 入 逓 増 請 負 の形 式 に変 わ って い る 。 請 負形 式 が1種 類 で あ る の は江 蘇 省 の 特 徴 で あ る。 収 入 逓 増率 は各 県 ・市 の財 政 力 に応 じて最 低3.5%か ら最 高6.5%の あ い だで 設 定 され る。 超 過 部 分 は すべ て 自己留 保 され る。 ま た各 県 の 財 政 収 入 を省 と県 との あい だ で 分 け る 配分 比 率 は さ まざ まで あ る(自 己 保 有 率 は20%か ら100%の あ い だ)。 貧 困 県 は収 入 の:111%を 自 己留 保 で き、 か つ 省 か ら一 定 の奨 励 金 が 支 払 わ れ る 。具 体 的 に は規 定 逓 増 率 を上 回 る収 入 を上 げ た 場 合 、超 過 額 の20%相 当 を 省 が補 助 す る もの で あ る 。
た だ し、規 定 逓 増 率 を達 成 で きな い場 合 は 、 そ れ に 相応 した 上納 不 足 額 (自己保 有 率 が20%な らば収 入不 足 額 の80%に 相 当)を 自己 負担 で 省 に支 払 わ な け れ ば な ら ない 。1991年 に は夏 の 大 水 害 の 影 響 で 省 と多 くの 県 は 規
地方 か らみた財政請負制の動向
定 の 収 入 逓 増 率 を達 成 す る こ とが で きな か っ た。 省 の 財 政 収 入 は 前 年 よ り 9%も 減 少 した とい う。 従 っ て 、規 定 の5%逓 増 率 に よ る 中 央 へ の 上 納 請 負 額 との 差 額 を 自 己 負 担 しな け れ ば な らな い こ と に な っ た 。被 害 の 大 きい 県 の場 合 も同様 で 、 省 へ の 上 納 不足 額 を支払 え ば 県 の経 常 的 な固 定 支 出 も 不 足 す る事 態 に 陥 っ た。 対 策 と して 中 央 が 省 に対 して 、 ま た省 が 県 に対 し て経 常 支 出 の 不 足 分 を補 う補 助 金 を支 出 した 。 こ の よ うに して 規 定 の 上納 増 加 率 を保 障 した とい う。しか し、これ は 実 際 には 上 級 政 府 の 補 助 金 に よっ て 上 級 政 府 へ の 請 負 上 納 額 を形 式 的 に達 成 した にす ぎな い とい え る 。
[四川 省 の 場 合]20)
四 川 省 は省 政 府20行 署 ・市 ・自治 州194県 の 三級 請 負 制 で あ り、
1992年1月 現 在 で 、 以 下 の4種 類 の 請 負 形 式 を実 施 して い る。
(1)上 納 逓 増 請 負:8つ の 行 署 ・市 で 実 施
② 定 額 上 納 請 負:4つ の 行 署 ・市 で 実 施 (3)定 額 補 助:5つ の 行 署 ・市 で 実 施
(4)逓 増 補 助:逓 増 率 は 財 政 状 態 に応 じて さ ま ざ ま 。3つ の 自治 州 で実 施 。 四 川省 に位 置 す る重 慶 市 は計 画 単 列 ・財 政 単 列 都 市 と して 財 政 上 は 省 で は な く中央 に直 属 して い る。 前 述 の とお り重 慶 市 は 中 央 との あ い だ に逓 増 率4%の 収 入逓 増 請 負(中 央 へ の配 分 比 率 は68.5%)関 係 を結 ん で お り、
中央 上納 分 の 一 部(市 収 入 の10.7%)を 改 め て 四 川 省 に定 額 補 助 す る形 を と って い る。1991年 実 績 で は 中央 か らの 補 助 額 は省 財 政 収 入 の約2%で 、 重慶 市 の 財 政収 入 の 約13%で あ っ た とい う。
[雲南 省 の 場合]21)
雲 南 省 で は 省 政 府17行 署 ・市 ・自治 州127県 ・市(県 轄)の 三 級 請 負 制で 、1992年1月 現 在 で2種 類 の請負 形式 を実 施 してい る 。 す なわ ち、
(1)定 額 補 助:財 政 赤 字 地 区 で赤 字 の大 部 分 を補 助 、8行 署 、4自 治 州 で 実 施 。
(2)収 支 基 数 請 負:一 定 の 財 政 収 入 と支 出 の 基 数 を 請 負 。5つ の 行 署 ・ 市 ・自治 州 で 実 施 。 そ の う ち 、財 政 収 支 が 黒 字 で あ る4つ の行 署 ・自治
州 が 一 定 比 例 で の 上 納 請 負 を実 施 し、1つ の 市(東 川市)が 財 政 補 助 を 受 け て い る 。
[山東 省 の 場 合]22)
山 東 省 で は1987年 か ら省 内 の 各級 政 府(二 級 か 三 級 か 不 明)で 大 請 負 制 を実 施 し、共 用 収 入 部 分 をす べ て 地 方 の 財 政 に入 れ る とと も に上 級 政 府 に 対 して定 額 上 納 請 負 を実 施 して い る。 市 ・県 政 府 の 省 へ の 上 納 額 は 省 政 府 の 財 政 総 収 入 の約20‑30%の 範 囲 内 で あ っ た とい う。
以 上 い くつ か の 事 例 を見 た が 、 各省 内 に お け る 財 政 請 負 形 態 は さ ま ざ ま で 、湖 北 省 の よ う に6つ の 請 負 形態 を とっ て い る と ころ もあ れ ば 、 江 蘇省 の よ うに1つ の 形 態 しか ない と ころ もあ る 。 現 在 、30の 一級 行 政 区(省 ・ 直 轄 市 ・自 治 区)の も とに は 全 国 で151の 行 署(地 区)、470余 りの市(省 轄 市187・ 県 級 市289)、1890余 りの 県 が 存 在 して お り23)、仮 にそ れ らが 財 政 請 負 を実 施 して い る とす れ ば 請 負 関係 の ネ ッ トワー クは 実 に膨 大 な もの と な る。 こ れ らの 地 方 内 の 財 政 請 負 の マ ク ロ的 動 向 の 検 討 は 今 後 の課 題 と し た い が 、 上 述(表2)の よ う に地 方 が 直 接 組 織 した全 体 の 財 政 収 支 は 1980年 後 半 か ら赤 字 に落 ち込 ん で い る こ と、 しか も県 レベ ル の財 政 は 基 本 的 に赤 字 財 政 で あ る こ と(全 国 の2300余 りの 県級 行 政 単位 の な か で1200余
りの 単 位 の財 政 が 赤 字 で あ る)24)、 さ ら に地 方 の 財 政収 入 全 体 の8‑9割 以 上 が 企 業 か らの 流 通 販売 税 に依 存 して い る こ とな どか ら推 定 す れ ば 、地 方 内 部 の 財 政 は湖 南 省 の例 に み られ る よ うに基 本 的 に は都 市 財 政 に依 拠 し て い る と考 え られ る。 ち な み に1990年 の 省 財 政 収 入 に 占め る市 財 政 収 入 の 比 率 は 、 遼 寧 省 で92.4%、 山 東 省79.7%、 河 南 省59.4%、 広 東 省101.3%
で あ り、 いず れ の 省 で も市 全体 の財 政 収 支 は黒 字 で あ っ た25)。
4財 政請負制 と経済地域主義
最 後 に現 行 の 財 政 請 負 制 の作 用 につ い て地 方(省 ・市)の 財 政 当局 が ど
地方か らみた財政請負制 の動 向
の よ うに み て い る の か を整 理 しつ つ 、 若 干 コ メ ン ト してお きたい。
まず 、地 方 財 政 当局 者 が 財 政 請 負 制 の 長 所 と して 評 価 した点 は、(1)地方 の 財 政 自主 権 が 拡 大 強 化 され、 地 方 が 経 済 業 務 権 と財 政 権 を併 せ持 ち 、 自 主 的 に財 政 計 画 を編 成 で きる よ う に な った こ と、(2)地方 の 経 済 発展 を促 進 す る の に有 利 で あ る こ と、(3)地方 政 府 の 財 政 力 を強 化 した こ と、(4)地方 の 財 政 管 理 へ の積 極 性 を促 進 した こ と、 な どで あ る26)。
財 政請 負 制 が 中央 集 権 的 な財 政 制 度 を改 め 、地 方 の財 政 自主権 を拡 大 し、
地 方 財 政 管 理 へ の イ ンセ ンテ ィブ を促 進 した こ と は そ の 通 りで あ ろ う。 上 述 の よ うに財 政 請 負 は マ クロ的 にみ て 地 方 か ら 中央 へ の 財 政 資 金 の純 移 転 を減 ら した ば か りか逆 転 させ た。 これ に よ り中 央 に た い す る地 方 の財 政 負 担 が 減 り、 また 国家 財 政 支 出 に 占め る 地 方 の 財 政 支 出 の 比 重 が増 大 した 。 1980年 代 をつ う じて 中央 に対 す る地 方 の財 政 ポ ジ シ ョ ンは 明 らか に強 化 さ れ た 。地 方政 府 は拡 大 され た財 政権 に依 拠 して 当 該 地 方 の経 済発 展 をは か る た め の財 政 支 出 を積 極 化 させ た 。 も と も と経 済 が 発 展 して い た沿 海 の 省 (例 え ば江 蘇 省 、1折江 省)だ け で な く、経 済 が 立 ち後 れ た 内 陸 の省(例 え ば 四 川省 、雲 南 省)で も程 度 の 差 こ そ あ れ 、 こ う した地 方 の 財政 経 済 上 の 活 性 化 が 進 ん だ。 そ の 意 味 で は 、財 政 請 負 制 は地 方 の経 済 発 展促 進 の 積 極 的 条 件 の ひ とつ に な った とい え よ う。
他 方 、地 方 財 政 当局 者 は 財 政 請負 制 の 欠点 ・問題 点 と して 、(1)経済 が 地 方 行 政 地 域 ご と に 分割 、 封 鎖 され る 傾 向(い わ ゆ る 「諸 侯 経 済」27))が 財 政 請 負 制 に よ りい っそ う促 進 され た こ と、(2)その 結 果 で もあ るが 、 各 地 方 で 一 様 に 利 益 の あ が る分 野 業 種 へ 資 源 投 入 を 集 中 させ る こ とに な り、
「盲 目生 産 」「重 複 建 設 」を深 刻 化 させ た こ と
、(3)地域 的 な経 済格 差 が い っ そ う拡 大 した こ と、(4)財政 請 負 の や りか た に規 範 性 、客 観 性 が かけ る点 が あ る こ と(例 えば 請負 基 数決 定 にお ける バ ー ゲ ニ ン グ、規 定 外 の臨 時徴 収)、
な ど を指 摘 して い る28)。 これ らの 点 はす で に 多 く の 文 献 で 指 摘 され て お り、 いず れ もマ ク ロ経 済 の 観 点 か らみ て 重 大 な問 題 で あ る。 これ らの 問 題 は省 と省 との 間だ けで な く、 ひ とつ の 省 内 の 行 政 単 位 の あ い だ で も同様 に
み られ る 。 これ らの 弊 害 が 従 前 に増 して深 刻 化 した の は 第 一 に 、 財 政 請 負 制 が 本 来 地 方 行 政 単位 の 個 別 的利 害 関心 に訴 え る もの で あ っ て 、 そ もそ も マ クロ 的 な規 範 性 や 統 一 性 を も とめ る もので は な か っ た こ と、 第 二 に一 連 の 地 方分 権 化 を背 景 に して経 済権 限 を強 め た地 方 の指 導 者 が 自 らの 地 方 の 経 済 発展 を最 優 先 す る志 向 を 強 く もつ よう に な っ た こ と、 か らで あ る。 地 方 政府 関係 者 の 地 域 的 経 済利 益 へ の強 い志 向 は 各地 方 に行 くと一 様 に強 く 実 感 され る と こ ろ で あ る。 例 え ば 、 四川 省 政 府 の あ る財 政 幹 部 は 、 財 政 請 負 制 の も とで は 「諸 侯 経 済」 「重 複 建 設 」 の弊 害 は 不 可 避 で あ る と批 判 的 な コメ ン トを す る 一 方 で 、 四 川 省 は 「経 済 発 展 途 上 の省 で あ り、 まず 本 省 の経 済 発 展 と財 政 収 入 の 増 大 を はか る こ とが 第 一 の 課 題 で あ り、他 の省 と の経 済 協 力 は そ れ に従 属 す る もの 」 と率 直 に語 っ た29>。 こ う した 経 済 地 域 主 義 と財 政 請 負 制 とは そ の 基 本 的 な 発 想 に お い て 共 通 した と こ ろが あ り、従 っ て 、経 済 地 域 主 義 の 立 場 か らは 財 政 請 負 制 とそ の 継 続 は強 く望 ま れ る とこ ろ で あ っ た 。現 行 の 財 政 請負 制 が1990年 に請 負 期 限 に な っ た 時 に、
現 行 の ま ま請 負 期 間 が さ ら に5年 間延 長(1995年 まで)さ れ た 事 態 の な か に も、 こ の根 強 い 経 済 地 域 主 義 の表 れ をみ る こ とが で き る。経 済 地 域 主 義 に基づ く財 政 請 負 制 の 実 施 は こ れ まで と同様 に上 述 の 弊害 を大 き くす る恐 れ が多 分 に あ り、 従 っ て地 域 を越 え たマ ク ロ的 調 整 が 今 後 ます ます 大 き な 課題 とな る で あ ろ う。
主馬︑'
1)1980年 代 の 財 政 改 革 に つ い て は 、 左 春 台 ・宋 新 中 主 編 『中 国 社 会 主 義 財 政 簡 史 』、 中 国 財 政 経 済 出 版 社 、1988年 、 第7編 第31章 、 財 政 部 財 税 体 制 改 革 司 編 『財 税 改 革 十 年 』、 中 国 財 政 経 済 出 版 社 、1989年 、 第1 章 、6章 、 田 一 農 ・項 懐 誠 ・朱 福 林 『論 中 国 財 政 体 制 改 革 与 宏 観 調 控 』、
中 国 財 政 経 済 出 版 社 、1988年 、74‑111頁 な ど を 参 照 。 特 に 財 政 請 負 制 の 制 度 的 変 遷 に つ い て は 南 部 稔 『現 代 中 国 の 財 政 金 融 政 策 』、 多 賀 出 版 、 1991年 、 第1章 第8節 、35‑72頁 、 財 政 請 負 制 に お け る 中 央 と 地 方 の
地方か らみ た財政請負制の動向
財 政 構 造 に つ い て は 胡 欣 欣 ・焚 綱 「中 国 の 財 政 事 情 と 財 政 体 制 改 革 一 一 財 政 の 地 方 請 負 制 を め ぐっ て 」 『中 国 経 済 』1991年10月 号 、 日本 貿 易 振 興 会 、10‑29頁 な ど を 参 照 。
2)ヒ ア リ ン グ は 、1990年1月 か ら1992年1月 ま で の 期 間 に 黒 龍 江 省 政 府 財 政 庁 、 山 東 省 政 府 財 政 庁 、 江 蘇 省 政 府 財 政 庁 、湖 北 省 政 府 財 政 庁 、 湖 南 省 政 府 財 政 庁 、 四 川 省 政 府 財 政 庁 、 雲 南 省 政 府 財 政 庁 、 漸 江 省 政 府 経 済 体 制 改 革 委 員 会 、同計 画 委 員 会 、福 建 省 政 府 経 済 体 制 改 革 委 員 会 、
同 計 画 委 員 会 、広 東 省 政 府 経 済 体 制 改 革 弁 公 室 、上 海 市 政 府 経 済 委 員 会 、 重 慶 市 経 済 体 制 改 革 委 員 会 お よ び 国 務 院 財 政 部 の 各 担 当 責 任 者 に 対 し
て 行 わ れ た 。
3)国 家 財 政 予 算 の 仕 組 み に つ い て は 、 国 家 予 算 編 写 組 『国 家 予 算 』、 知 勇 国 財 政 経 済 出 版 社 、1988年 お よ び 南 部 稔 、 前 掲 書 、 第2章 、77‑98
頁 を参 照 。
4)予 算 外 財 政 に つ い て は 、さ しあ た り郡 英 淘 ・挑 鋼 ・徐 笑 波 ・醇 五 娘 『中 国 予 算 外 資 金 分 析 』、 中 国 財 政 経 済 出 版 社 、1990年 が 参 考 に な る。
5)例 え ば 、 中 央 へ の 上 納 額 に つ い て は 、 天 津 、 黒 龍 江 、 遼 寧 の 各 統 計 年 鑑 が 、 ま た 中 央 か ら の 補 助 額 は 青 海 、 貴 州 、 寧 夏 、 新 彊 、 チ ベ ッ ト の 各 統 計 年 鑑 な ど(い ず れ も 中 国 統 計 出 版 社 、1991年)が 掲 載 して い る。
6)1988年 の 財 政 請 負 規 定 に つ い て は 、 「国 務 院 決 定 改 進 地 方 財 政 包 乾 弁 法 」 『財 政 』1988年 第10期 、1頁 と南 部 、 前 掲 書 、48‑50頁 を参 照 。 南 部 、 前 掲 書 で は 請 負 形 態 と し て7種 類 が 紹 介 さ れ て い る が 、 財 政 部 ・ 財 政 庁 当 局 者 の 説 明 で は 全 部 で6種 類 で あ り 、 「一 般 補 助 」 を 一 つ の 単 独 の 種 類 と して 分 類 し て い な い 。
7)陳 如 龍 主 編 『当 代 中 国 財 政(上)』 、 中 国 社 会 科 学 出 版 社 、1988年 、 376‑377頁 。 具 体 的 に は 以 下 の 通 り。
1総 額 配 分(カ ッ コ 内 は 中 央 へ の 上 納 率)
北 京 市(50.45)江 蘇 省(60,00)天 津 市(60.55)漸 江 省(45.00) 上 海 市(76.46)安 徽 省(19.90)河 北 省(31.00)山 東 省(41.00) 山 西 省(2.50)河 南 省(19.00)遼 寧 省(48.92)湖 南 省(12.00) 黒 龍 江 省6470万 元 を 湖 北 省 中 央 と の 間 で 配 分 せ ず
定 額 上 納 四 川 省 中 央 との 間 で 配 分 せ ず 2中 央 か ら の 定 額 補 助(億 元)
陳 西 省(2.7)吉 林 省(3.97)甘 粛 省(2.46)江 西 省(2.39) 3中 央 か ら の 逓 増 補 助(1985年 以 降5年 間 、 毎 年10%ず つ 逓 増 、
カ ッ コ内 の 額 は1985年 と88年 の規 定 補 助 額:億 元) 内 蒙 古 自 治 区(17.83、23.72)新 彊 自 治 区(14.50、19.30)
西 蔵 自治 区(7.50、9.98)広 西 自治 区 寧 夏 自 治 区(4.94、6.57)雲 南 省
貴 州 省(7.37、9.89)青 海 省
4大 請 負 制(毎 年 、 定 額 の 上 納 ま た は 補 助:億 元) 広 東 省(7.78億 元 を定 額 上 納)
福 建 省(2.35億 元 の 定 額 補 助)
5計 画 単 列 都 市(中 央 お よ び 省 へ の 上 納 率)
重 慶 市(39.20、23.30)
大 連 市(40.86、25.00) ハ ル ビ ン(26.88、35.00)
7.16,9.53) 6.37,8.44) 6.11,8.13)
藩 陽 市(38.10、25.00) 武 漢 市(66.10、13.90)
西 安 市 と広 州 市 の 財 政 は 省 財 政 に 含 ま れ る
8)例 え ば 、 「黒 龍 江 経 済 統 計 年 鑑1991,中 国 統 計 出 版 社 、1991年 、515 頁 に 中 央 か ら の 補 助 収 入 の 構 成 と 中 央 へ の 上 納 の 構 成 が 具 体 的 に 示 さ れ て い る。 湖 南 省 財 政 庁 予 算 処 の 責 任 者 に よ れ ば 、1990年 の 請 負 上 納 基 本 額 は9.8億 元 で 、 他 に タバ コ産 業 の 利 潤 増 加 分 の 一 部 や 「貢 献 金 」 な ど の 上 納 額 が1.3億 元 あ り、 合 計 の 中 央 上 納 額 は11.1億 元 で あ っ た と い う。
9)黄 民 「中 央 与 地 方 財 力 分 配 量 的 分 析 与 選 択 」 『経 済 管 理 』1991年 第5 期 、18頁。
10)同 上 。
11)湖 南 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か らの ヒ ア リ ン グ(1991年11月29日)。
12)同 上 。
13)広 東 省 政 府 経 済 体 制 改 革 弁 公 室 責 任 者 お よ び 重 慶 市 経 済 体 制 改 委 員 会 責 任 者 か ら の ヒア リ ン グ(そ れ ぞ れ1991年3月12日 、1992年1月23日)。
14)江 蘇 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か ら の ヒ ア リ ン グ(1992年1月17日)。
15)福 建 省 政 府 計 画 委 員 会 総 合 処 幹 部 か らの ヒ ア リ ン グ(1991年3月15日)。
16)四 川 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 お よ び 雲 南 省 政 府 財 政 庁 弁 公 室 幹 部 か らの ヒ ア リ ン グ(そ れ ぞ れ1992年1月21日 、1月27日)。
17)湖 北 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か ら の ヒ ア リ ン グ(1991年11月26日)。
18)湖 南 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か ら の ヒ ア リ ン グ。
19)江 蘇 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か らの ヒ ア リ ン グ。
20)四 川 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か らの ヒ ア リ ン グ。
21)雲 南 省 政 府 財 政 庁 弁 公 室 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ(1992年1月27日)。
22)山 東 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か ら の ヒ ア リ ン グ(1991年9月23日)。
23)『 中 国 統 計 年 鑑1992』 、中 国 統 計 出 版 社 、1992年 、3頁 。 24)黄 民 、 前 掲 論 文 、19頁 。
地方か らみた財政請負制の動 向
25)『 遼 寧 経 済 統 計 年 鑑1990』 、中 国 統 計 出 版 社 、525頁 、 『山 東 統 計 年 鑑 1991』、 中 国 統 計 出 版 社 、108、110頁 、 『河 南 経 済 統 計 年 鑑1991』 、 中 国 統 計 出 版 社 、530頁 、 『広 東 統 計 年 鑑1991』 、 中 国 統 計 出 版 社 、342頁 。 26)主 に 、 山 東 、 湖 北 、 湖 南 、 江 蘇 、 四 川 、 雲 南 の 各 財 政 庁 幹 部 か ら の
ヒ ア リ ン グ 。
27)い わ ゆ る 「諸 侯 経 済 」 につ い て は 、 沈 立 人 ・戴 園1「 我 国"諸 侯 経 済"
的 形 成 及 其 弊 害 和 根 源 」 『経 済 研 究 』1990年 第3期 、 趙 洋 等 「論"経 済 運 行 和 発 展 中 的 区 域 障 害"与 財 政 体 制 改 革 」 『財 政 』1991年 第1期 、40
‑45頁 な ど を参 照。
28)主 に湖 北 、湖 南 、江 蘇 、 四 川 、雲 南 の 各 財 政 庁 幹 部 か ら の ヒ ア リ ン グ 。 29)四 川 省 政 府 財 政 庁 予 算 処 責 任 者 か ら の ヒア リ ン グ 。
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