23-W奈良法学会雑誌」第6巻2号 (1993年9月〉 八 論 説
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公的扶助行政の法的統制の理論
￨￨ドイツ社会扶助法を手がかりとして￨￨
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目 次 はじめに 第一章扶助基準設定過程の法的統制 第一節司法審査の範囲 第二節扶助基準の設定と、基準額算定方法 第三節扶助基準の設定に関する法的問題 第二章最低生活需要の認定 第 一 一 一 章 基 準 額 算 定 方 法 の 改 革 第四章学説および裁判例の新たな動向 むすびにかえて ( 以 上 本 号 )前
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第6巻2号一一24 はじめに 本稿は、ドイツ社会扶助法を検討の素材として、最低生活費の認定ないし給付内容の決定に認められている広範な 裁量を統制する手法の解明を目的とするものであ訂 w 憲法第二五条にいう﹁健康で文化的な最低限度の生活﹂の認定、ないしは生活保護法第八条で厚生大臣に授権され いわゆる﹁朝日訴訟﹂で重要な争点となったのは周知のところである。最高 た保護基準の設定行為の裁量の有無が、 裁は、健康で文化的な最低限度の生活の認定を、厚生大臣の保護基準設定行為にかかわる合目的的裁量に委ね、さら にその行使において財政状態や予算配分の事情を含む多様な不確定的要素を総合的に考慮し得ることを認めて、当該 裁量をきわめて広範なものと解しお これに対する批判のなかには、保護基準の設定行為自体を一審判断ピ同様に覇束行為と解する見佑げほか、これに 裁量を認めたうえで手続的な統制の方法を説くものがみられ白山後者にはとくに、保護基準の設定への審議会の実質 的な関与、基準作成資料の公開、関係人による意見提出の機会の付与など、事前手続の適正化の主張がみられお ドイツ社会扶助
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の領域では、わが国と同様に、憲法上保障される﹁最低限度の生存﹂を、基準をつう じて具体化するという制度が採られている。 最低限度の生存を保障する国家の義務は、基本法第二O
条 、 二八条の社会国家原理と結びついた、 [ 冨g
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巾]に関する基本法第一条一項から導き出されると一般に解されてい抗 v さらにこの義務に対応して、 最低限度の生存を維持するための給付を求める権利を肯定する学説・裁判例が存在す抗 w 右の最低限度の生存の内容 人 間 の 尊 厳 を憲法上具体的に確定するのは困難であるが、少なくともその核となるのは最低限度の身体上の生存であり、さらに( m v
これに加わるのが﹁社会・文化的な最低限度の生存﹂[由良 -0 ・E
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という)第一 条二項一文の﹁扶助の受給者が人間の尊厳に値する生活をおくることを可能にする﹂という社会扶助の目的規定のな かに受け継がれている。また公的扶助を求める請求権は、﹁自己の﹃必要な生計﹄[ロc
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上の不確定概念である﹁必要な生計﹂概念の司法審査を全面的に肯定しつつ、 結論としては、行政の専門的判断を尊重して、扶助基準の司法審査の範囲を限定的に解する。他方向裁判所は、扶助 基準の設定過程、とくに基準額算定の方法にかかわる一定の審査基準を示している。また、司法審査において尊重す第6巻2号一一26 べきとされる行政の専門的判断を支える制度の仕組み及び手続に関して、わが国とドイツでは大きな相違点がある。 従って、ドイツで基準額算定の方法として用いられてきたマ 1 ケ γ トバスケット{巧
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円旦、その作成に携わる専 門団体の役割、及びこれらに依拠した基準額の算定過程、ならびに決定手続についての検討は、右の課題に取り組む にあたっての前提作業となる。以上については、第一章で扱う。 つぎに、最低生活費の認定の実体的統制の方法・基準の形成が、なお課題として残されていると思われる。保護を 実施するには必ず生活保護法第八条に基づく基準が設定されていなければならず、 かっそれに広範な裁量が認められ るとする支配的な考え方を前提とする場合であっても、当該裁量の蹄越濫用の判断基準はいまだ明確でない。とりわ け、個別事例における特殊な需要に対して保護が実施されなければならない場面、すなわち特別基準の設定行為に認 められる裁量の統制にかかわる問題が存在する。 既存の保護基準を一律に適用すれば不都合の生ずる場合、すなわち個別事例の特殊性に応じた需要や、画一化でき ない需要が存在する場合においても、当該需要について保護を実施する義務は、生活保護法上、とくに同法第九条に 定める必要即応の原則に従い是認される。現に﹁朝日訴訟﹂ 一審判決では、長期療養中の結核患者の需要の特殊性に 鑑み、医療扶助基準には挙げられていない補食費を、当該扶助の金銭給付として支給すべきであったことが同条に基 づき認められている。 もっとも、保護基準によらない保護の実施は、上級審で明確に否定された。二審判決では、 ﹁個々の場合に一般的 な保護基準をそのまま適用できない特別の事情があれば該基準を機械的に適用すべきでないことはいうまでもない﹂ こ と は 認 め ら れ た が 、 ﹁具体的な保護の実施は生活保護法第八条第一項にいう厚生大臣(控訴人)の定める基準(保 護基準)をこえて行うことはできないのであり、これは前に詳細説示した同法第八条の法意に照らし明らかであ﹂ることから、右のような場合でも﹁必ず特別基準を設定しこれによって保護を実施しなければならない﹂。 他 方 九 条 は 、 ﹁保護基準の範囲内でもっとも効果的と思われる種類の保護をもっとも適切と考えられる方法で行うべきことを定め た保護基準の運用に関する規定﹂にすぎないと判示され明最高裁もまた、同趣旨の判断を行っている。すなわち、 憲法第二五条に基づく﹁健康で文化的な最低限度の生活を営む権利﹂は、 ﹁厚生大臣が最低限度の生活水準を維持す るにたりると認めて設定した保護基準による保護を受け得ることにあ﹂り、また﹁それ︹保護の内容
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筆 者 証 ︺ は 、 最低限度の生活の需要を充たすのに十分なものであって、かっこれをこえてはならない﹂と判示されている。ここで は﹁最低限度の生活水準 H 保護基準額 H 保護の上限額﹂という定式が原則上承認されていると考えられる。 厚生省告示では、一般基準によりがたい特別の事由のある場合について、同じく第八条にいう保護基準に該当する 特別基準の設定が予定されてい浦町一般基準と異なり特別基準には具体的な費目が明示される。もっとも、特別基準 と称されるもののなかにも、その設定・適用上異なるものが存在することに注意を要する。まず、告示や社会局長通 27一一公的扶助行政の法的統制の理論円 知において、あらかじめ事由が定型化されるとともに、保護の上限額が設定されており、しかも個々の事例につき厚 生犬臣による特別基準の設定があったものとして保護実施機関の段階で取り扱うことが認められているもの(たとえ ば被服費・家具什器費・入学準備金等のご時扶助﹂)がある。これは一時的な需要に関するものであることから特 別基準と称されているが、その設定において一般基準とほとんど変わりはない。つぎに、このような定型化・一一律化 ( 却 ﹀ された基準により難い特殊需要については、厚生大臣が当該事例限りで設定する特別基準が予定されている。従って、 必要即応の原則に基づいた裁量の実体的統制の枠組みを考えるうえで、それぞれの特別基準の類型に即した考察が必 要 と な る 。 この点に関連してドイツ社会扶助法において在日されるのはつぎの点である。すなわち、BSHG
第 一 一 一 条 一 項 に第6巻 2号一-28 ﹁ 経 常 給 付 ﹂ [ 戸 由 民
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こ の 対 象 と な る の は 、 大部分の要扶助者に一定の期間内に繰り返し生じることが予想される経常的な生計上の需要である。他方、 よ れ ば 、 生 活 扶 助 に は 、 一 時 給 付 は、需要の発生に応じてそのつど扶助基準によらずに認定され支給されるものである。これには、不定期に生じる需 要(たとえば被服・家財道具などの購入費)が含まれると解されているが、それに加えてこの概念は、上述のわが国 の一時扶助と異なり、経常給付のいわば補充概念として捉えることができる。つまり、扶助基準の対象外であると考 えられる需要については、 ﹁必要な生計﹂需要に該当すると認められる限り、一時給付をつうじて充足されるのであ る。健康で文化的な最低限度の生活の具体的内容は、文化の発達や国民経済の進展に伴い向上すること、及び保護基 準の設定において国民の一般的生活水準を考慮しうることは﹁朝日訴訟﹂最高裁判決でも認められているが、ドイツ では、住民の生活水準の向上、生活習慣の変化に伴い新たに生じた﹁必要な生計﹂需要について、それが扶助基準の 一時給付をいわば受け皿として扶助を認める裁判例が、とくに一九八0
年代に人っ 対象外であると解される場合に、 て蓄積されるにいたった。また、個別事例における特殊事情に即応した﹁必要な生計﹂需要の認定についても同様の 判断が行われてい泌 w これらの裁判例においては、扶助法の一般原理に基づいて、行政内部で定立された支給要綱等 の定める範囲・程度を上回る﹁必要な生計﹂需要の認定を導く解釈論が展開されている。これらについては第二章で 検 討 す る 。 と こ ろ で 、 一 九 八0
年 代 に 入 っ て 、 一連の財政緊縮立法と並行して、基準額算定方法の改革が進められることとな った。これらをめぐる議論には、基準額算定、ひいては人間の尊厳に値する生活の認定のあり方について様々な立場 からの主張がみられるほか、マlケ v ト バ ス ケ V ト採用の理念が直面した限界が如実に示されている点で、興味深いものがある。これらについては、改革の到達状況とあわせて、第三章でみることにしたい。 以上の検討の後に、第四章では、基準額算定方法の改革を経た学説、及び裁判例の新たな動向を取り上げる。ここ では、扶助基準の裁判規範性の承認、及びこれを踏まえた司法審査のあり方についての比較的新しい考え方、さらに ﹁必要な生計﹂需要のうち扶助基準の対象となる需要を拡大する解釈をめぐる議論の検討が中心となる。 最後に、以上の検討をもとに、わが国の生活保護行政の裁量統制の方法についての試論を提示したい。 29一一公的扶助行政の法的統制の理論付 ( 1 ) 社会福祉行政における行政裁量の統制論についてその基本的な方向を述べるものに、秋元美世﹁福祉の権利と社会福祉行 政﹂社会保障法学会誌六号(一九九一年)三五頁以下がある。英米の社会保障・社会福祉行政の裁量統制の研究としてたと えば、秋元﹁福祉の権利と行政裁量﹂小林三衛先生退官記念論文集刊行委員会編﹃現代財産権論の諜題﹄(一九八八年﹀二 八三頁以下、河野正輝﹃社会福祉の権利構造﹄(一九九一年)六七頁以下、本多滝夫﹁アメリカにおける社会保障行政モデ ルと官僚制﹂神長勲他編﹃現代行政法の理論/室井力先生還暦記念論文集﹄(一九九一年)三
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入 頁 以 下 が あ る 。 ( 2 ) 最高裁昭和四二年五月二四日判決、民集一二巻五号一O
四 三 、 一O
四 六 頁 以 下 。 ( 3 ) 東 京 地 裁 昭 和 三 五 年 一O
月 一 九 日 判 決 、 行 集 一 一 巻 一O
号二九二一一長以下。同判決は周知のように、憲法二五条一項に由 来する生活保護法第三条の﹁健康で文化的な最低生活の水準﹂が﹁人間としての生活の最低限度という一線を有する以上理 論的には特定の国における特定の時点においては一応客観的に決定すべきものであり、またしうるもの﹂であるとして、当 該 行 為 を 襲 来 行 為 と 性 格 づ け た 。 ( 4 ) 小川政亮﹃社会事業法制(第四版)﹄(一九九二年)一九一一良以下、窪田隼人・佐藤進編﹃現代社会保障法入門﹄(一九九 三 年 ) 二 二 回 頁 以 下 ︹ 笛 木 俊 一 執 筆 ︺ 、 古 賀 昭 典 一 編 ﹃ 現 代 公 的 扶 助 法 論 ﹄ ハ 一 九 九O
年﹀一九一頁以下︹阿部和光執筆︺など。 ( 5 ) 西 原 道 雄 ﹁ 生 存 権 保 障 の 手 続 と 生 活 保 護 基 準 つ 了 完 ) ﹂ 判 例 評 論 六 八 号 ︿ 一 九 六 四 年 ) 二 九 、 一 一 一 一 頁 以 下 参 照 。 ( 6 ) 原 因 尚 彦 ﹁ 朝 日 判 決 と 行 政 訴 訟 ﹂ ジ ュ リ ス ト 三 七 回 号 ( 一 九 六 七 年 ﹀ 一 ニO
、 一 二 五 頁 以 下 、 薗 部 逸 夫 他 編 ﹃ 社 会 保 障 行 政 法 ﹄ ︿ 一 九 八O
年﹀五七二頁以下︹神長勲執筆︺など。また、独立した第三者的審査請求機構の設立など、事後手続の充実を主第6巻2号一一30 張するものに、下山瑛ニ﹁サlヴィス行政における権利と決定﹂同﹃人権と救済法﹄ が あ る 。 ( 7 ) 本稿では﹁公的扶助﹂を、最低限度の生活を実現するために、公費により賄われ、しかも補足性を要件とする給付という 意味で用いている。﹁社会扶助﹂には、右のような性格をもっ﹁生活扶助﹂︹回日冊目
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刊 号 色 丹 ︺ の ほ か に 、 社 会 福 祉的性格をもっ﹁特別扶助﹂︹国丘町吉宮田O
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第 二 七 条 参 照 ) 。 ドイツにおける﹁公的扶助﹂︹D
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同 ・ (ロ﹀原因・前掲論文三六頁参照。 (刊叫)裁量の聡越・濫用の法理に基づく裁判的統制の可能性が示された点につき﹁朝日訴訟﹂最高裁判決を評価するものに、又 坂常人﹁社会保障受給権と行政裁量についての若干の考察(一ど自治研究五八巻一O
号(一九入二年)一四二、一五三頁。 ( M ) 行 集 一 一 巻 一O
号 二 九 五 一 一 貝 。 ハ日)九条の必要即応の原則に基づくこの可能性を示唆するものに、下山・前掲書一九九京以下がある。 ( 一 九 七 九 年 ﹀ 一 八 五 、 一 九 九 貰 以 下( 日 山 ) 東 京 高 裁 昭 和 三 八 年 一 一 月 四 日 判 決 、 行 集 一 四 巻 一 一 号 一 九 六 三 、 基準を設けて支給することも認められていない。 (げ)民集一二巻五号一
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四 六 頁 以 下 。 (叩印)実施要領に基づき保護の基準の一部しか保護の要否判定に用いられない結果、要否判定の擦の生活水準と保護開始後の生 活水準とが同一ではないという問題は別に存在する。これについては、寵山京﹃公的扶助論﹄(一九七八年﹀四四頁参照。 ︿日)﹃生活保護手帳(一九九二年度版﹀﹄一九O
頁参照。一時扶助費としての被服費・家具什器費については、同書一五七頁 以 下 参 照 。 (初)生活保護百間百答第一一輯一O
頁以下参照。なお実際のケ l スは、尾藤康喜・木下秀雄他編著﹃誰も書かなかった生活保 護法﹄(一九九一年)一六一頁以下︹湯浅晃三執筆︺を参照されたい。 (幻)より厳密に言えば、経常給付には、 BSHG 二 二 条 二 項 に 基 づ く 扶 助 基 準 命 令 ︹ 河 品 開 宮 えN
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口 問 ︺ 第 三 条 一 項 、 及 び二項に基づく住居、及び経常的暖房費(これらは扶助基準の対象外である)が含まれる。 ( 泣 ) な お 、 又 坂 ・ 前 掲 論 文 ( 一 一 了 完 ﹀ 自 治 研 究 五 八 巻 一 一 一 号 一 三 八 頁 以 下 参 照 。 一九九六頁以下。もっとも同判決では、補食費を特別 31一一公的扶助行政の法的統制の理論付第一章
扶助基準設定過程の法的統制
第一節 司法審査の範囲 第二次大戦後一九五0
年代にかけて、(西﹀ドイツでは公的扶助を求める権利を認める判決がつぎつぎとあらわれ 託これらの判決をめぐる学説上の議出時及びその後の裁判例において、より重要な問題として提起されたのが、扶第6巻 2号一一32 助請求権について裁判所の審査がどの範囲まで及ぶのかという問題であ羽山請求権承認の嘱矢となった一九四九年三 月八日のバイエルン上級行政裁判所判決では、この点に関してつぎのように判示されていた。すなわち、行政裁判上 扶助を求める権利の保護を認めることは、個々の扶助給付についての決定が、ひきつづき行政裁量の領域にあるとい う事実の妨げにはならない。当該決定の取消を求める訴えが認められる場合、行政裁量の範囲の詳細な固定は、裁判 で行われることになる、と。 ︿ 5 ) とりわけ﹁必要な生活需要﹂
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吉 弘 阻 止 ] の範囲内において個別事例で何が支給されるかについて つまり困窮の性質、その継続期間、要扶助者の個性、及び地域の諸事情に従う、と規定する ﹁公的扶助の要件、種類、及び程度に関するライヒ規賦︺(以下﹁ライヒ扶助規則﹂という)第一O
条に基づく﹁個 別 化 原 則 ﹂[ U
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の立法過程に反映されるにいたった。BSHG
草案の政府理由ではつぎのような説明が行われている。すなわち、 求める請求権が存在するが、扶助の形式および程度可255
己富島]は、個別化原則に従い、法律自体によってでは ﹁法律が義務づけている限りで、扶助を なく個別事例の状況に応じて決定されなければならないという例外を予定し、これに関しては請求権は存在しない。 請求権は、法律上の要件が存在する場合、扶助要求者は扶助を受給することに対してのみ存在し得る。それゆえ社会[巾山口﹀出田℃
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存在する。請求権の形式および程度は裁量決定であり、 裁判では裁量に暇庇があるか否かが審理の対象となるにすぎない。﹂ 扶助請求権は原則として 他方、経常的に必要な生計費を算定する基礎として、各州の最上級行政庁(及びその受任機関﹀によって扶助基準(
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制定までは食目。Z
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と称されていた)が設定されることが、すでにライヒ扶助義務令の一九二六年 の改正により第六条に規定されていた w もっとも、その対象となる需要の細目、算定のための基礎資料、及び扶助基 準の運用などに関して法令上詳細な規定がなく、各州・各地域により区々であり制度の統一はみられなかった。扶助 33一一公的扶助行政の法的統制の理論付 基準の法的性格については、これを行政内部の指針・要綱であると解されてきており、このことを明示する判決が第 二次大戦後BSHG
制定までみられた。もっとも同法制定後もその法的性格は明らかでなく、後述するようにこれを めぐる議論を招来することとなった。さらに、扶助基準に示された金額は、要扶助者の平均的生活需要を充足するも のにすぎず、行政庁は個々の給付決定を行ううえで、必ずしも扶助基準に拘束されずに、個別事例の事情に応じて基 準額を上回る、あるいは下回ることができると学説・裁判例で解されていた。 と こ ろ で 、 わ が 国 の 保 護 基 準 も ま た 、 市 生 活 保 護 法 が 制 定 さ れ 保 護 基 準 が 導 入 さ れ た 当 初 は 、 実 務 で は 必 ず し も 法 的 拘 束 力 の ( 日 ) あるものとは考えられていなかったようである。つまり、マーケットバスケット方式の導入された第八次基準額改訂(一九四 八 年 ﹀ ま で は 、 実 務 で は 基 準 額 は 一 応 の 尺 度 と さ れ る に と ど ま り 、 こ れ を 上 回 る 最 低 生 活 費 の 認 定 、 及 び 支 給 決 定 が 行 わ れ て い た 心 ま た 、 右 の 改 訂 以 降 は 、 基 準 額 は 原 則 と し て 最 低 生 活 費 に 見 合 う も の と さ れ 、 こ れ を 上 回 る 需 要 の 認 定 は 特 別 の 事 情 の あ る ( U ﹀ 例 外 的 な 場 合 に 限 定 さ れ る に い た っ た が 、 実 際 の 支 給 額 は 、 基 準 額 に よ っ て 認 定 さ れ た 最 低 生 活 費 を 必 ず し も 保 障 す る も の で は な か っ た よ う で あ る 。第6巻 2号一一34 第二次大戦後はじめての扶助法の大改正となった一九五三年の改正により、一フイヒ扶助規則に、同規則第六条一項 にいう﹁生計﹂ [円巾 σ S M 印ロロ丹市町甲 5 -件 ] に対する給付内容を定める第一一条
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が挿入された。その一文には、実務で従来 みられた運用をほぼ踏襲して、生計について、扶助基準に基づく金銭扶助、経常的手当(とくに住居費)、一時的手当、 現物給付、及び人的援助が行われることが規定され情これは、従来地域によってはみられた、扶助基準により算定 ︹ 却 ﹀ される給付のなかに、家賃や一時的に必要な生計費をも含める取扱いを廃止し、生計に対する給付内容を統一する意 味を有していた。さらに、二文で連邦内務相に授権された﹁扶助基準の構成、及び労働報酬との関係に関する行政規 則﹂が一九五五年に制定され、扶助基準の設定に関する詳細な規定がおかれ情これにより、すべての州において、 同一の枠組・構造をもっ扶助基準の設定をつうじて、通常事例での経常的生計費を算定することが可能となった。こ れと同時に、基準額算定のための基礎資料として、 マーケットパスケずトが導入されたことによって、ドイツ公的扶 助史上はじめて統一的な扶助基準制度が実現したのである。 右に述べた状況のもと、実務では、通常事例において同等の給付額を保障するという扶助基準の目的が重視され、 ( 忽 ) 個別の扶助決定に対する扶助基準の拘束力が強まることとなった。それに伴い、公的扶助請求権は扶助基準により算 ( お V 定される給付額を内容とするという趣旨の判決がみられるようになり、扶助基準そのものの適法性が、裁判で主たる 争点とされるようになる。 この点に関してはじめて扶助基準設定行為における裁量を明確に認めたものに、リュ l ネブルク上級行政裁判所一 九五九年三月四日の決定がある。これは、原告の居住する地域で適用される扶助基準に定められた金額が、近年の物 価上昇に照らして著しく低額であるが故に扶助法に違反すると主張して、自己に支給される扶助の増額を求めた事案である。この請求に対して、裁判所は、州の最上級行政庁は、設定に必要とされる専門知識・経験、及び考慮すべき 諸要因についての識見を有しており、また必要に応じて関連資料を調達しうることから、扶助基準の設定は、その裁 ( 引 品 ﹀ 量に委ねられると判示した 一 九 六 二 年 の
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施行後、扶助基準の司法審査の範囲に関するリ l デ ィ ン グ ケ l スに位置づけられるのは、連 邦行政裁判所一九六六年一一月三O
日の判決である。これは、右の判決とは対照的に、扶助基準設定行為についての 裁量を明示的には認めていない。事案は、五人の子供を抱えた寡婦である原告が生活扶助を申請したが、収入として 認定される一定額の寡婦年金、遺児年金、及び児童手当の受給総額が、扶助基準に基づく需要算定額と加算額の合計 を上回り、それゆえ受給要件を充たさないとして拒否されたというものである。受給者一人につき最低二00
マルク 35一一公的扶助行政の法的統制jの理論臼 の基準額が定められるべきであるのに、本件で適用された扶助基準の額はこれを下回っていることから違法であると ( お ) ︿ 世 却 ) いう原告側の主張をめぐって、扶助基準とともに、扶助基準の構成等に関する扶助基準命令[官官-Z
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出向] の 後 述 の 規 定 が 、BSHG
に違反するか否かが争点となった。扶助基準命令につき裁判所は、 ﹁BSHG
第二二条二 項の授権する法規命令の制定については、当該規定自体には扶助基準額についての実体的な依り所が明示されていな ( 明 副 ﹀ いので、︹同法第一条ニ項、二一条一項のような︺基本原則を定める規定を手がかりに解釈しなければならない。﹂ とする。そのうえで、世帯主についての扶助基準額を一OO
とした場合の各世帯構成員の年齢類型に応じた比率を定 める扶助基準命令第二条三項について、﹁当裁判所は、この︹当該規定の基礎となったドイツ公私扶助連盟百E
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呂町]の︺鑑定意見に拘束されず、百分率に関する扶助基準命令の第二条が、 ( 却 ) 授権の範囲内にあるか否かを自ら認定する義務がある。﹂ と述べるのみで、扶助基準命令の制定における裁量につい第6巻2号一一36 て全く言及していない。また、本件に適用された扶助基準が、人間の尊厳に値する生活を可能にするという
BSHG
の実体的要請に合致しているか否かについての判示部分において、扶助基準設定行為に関する裁量につき触れるとこ ろがない 右の原則的な立場を表明したうえで、同裁判所はつぎのように述べる。﹁当該鑑定意見が表明されるに先立ってド イツ公私扶助連盟内部で続けられた議論はまさに、人間の生活上の需要の決定において必要となる諸要素すべてにつ いて、完全な統計上の素材はいまだ存在しないことを示している。このような事情のもと、かっ、何が人聞の尊厳に 値する生活に含まれるかについての考え方が一定の限界内で変遷することに配慶して、事実上の理由から考患に入れ るべき許容範囲[寸 C ぽE
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を越えていないか否か、換言すると、︹扶助基準命令に規定された︺百分率を決定する [ S 伊 丹 色 町 ﹃ ロo
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手続が行われたか否かが、審理されるにすぎない。 際に、必要とされる注意を払って これは、ドイツ公私扶助連盟のような扶助事項についての学識経験のある団体の合議機関であれば、即座に是認する ことができる。決定の基準となる諸要素を完全には解明できないことを理由とする学問上の誤りの余地は、このよう な事情のもとで法的には意味をもたない。そのような誤りは授権の範囲内にある。﹂ 扶助基準の適法性の判断においても右の見解に従い、本件扶助基準の基礎とされたドイツ公私扶助連盟による一九 六O
年作成のマーケットバスケット、及びそこに示された算定額は、人間の尊厳に値する生活に関する社会扶助法の 基本原則のもとで、社会統計上、及び栄養生理学上の調査に依拠しつつ、消費習慣に配麗して算定されたものである ことを認めて、原告の主張を斥けている。 (HA) 右にみたように、連邦行政裁判所は、扶助基準の設定行為に関する裁量を明示的には認めていない。後述する一九七
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年四月二二日の判決のなかでも、 ﹁人間の尊厳に値する生活﹂ないし﹁必要な生計﹂というBSHG
上の不確定 法概念の解釈が全面的な司法審査に服することを明確に認めている。その反面、﹁最低限度の生活﹂の認定の事実上 の困難さに伴う、扶助基準設定に関する行政の専門的判断(とくにその基礎となった専門家団体の意見﹀を尊重して、 司法審査の範囲を限定している。もっともその法解釈論上の根拠は、判決からは明らかではない。 他方、抽象的ながら扶助基準の設定過程にかかわる一定の審査基準が、同時に示されていることに注意しなければ な ら な い 。 つ ま り 、 ﹁必要とされる(あるいはふさわしい)注意を払って手続が行われたか否か﹂という基準である。 これは、上述の一九六六年判決では、扶助基準の設定にあたって、専門団体の作成した需要算定式であるマーケット バスケットを基礎としているか、さらにその作成にあたって、社会統計上の調査ならびに栄養生理学上の調査の結果 に依拠しているか、住民の消費習慣を考慮に入れているか、という形で具体化されている。 37一一公的扶助行政の法的統制の理論付 次節では、右の判決で示された審査基準を念顕に置きつつ、ドイツ扶助基準制度の特徴、及び基準額の算定過程を、 具体的にみることにしたい。 ( 1 ﹀連邦行政裁判所は、一九五四年六月二四日の判決で、公的扶助を求める権利を肯定するにいたった。これは、要扶助者の 扶助を求める請求権を明示的に認めていないライヒ扶助義務令のもとでも、ボン基本法制定後は、人間の尊厳、社会的法治 国家原理等の憲法の基本思想に従った扶助法の解釈により、法律が要扶助者に有利に扶助主体に対して義務を課している場 合、要扶助者はそれに相応する権利を有し、それゆえその権利の侵害に対しては行政裁判所の保護を求めることができる ( 切 ︿R
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とした。この判決、及びこれ以前の上級行政裁判所裁判例について詳しくは、高田敏﹁ボン基本 法 二O
条 一 項 ・ 二 八 条 一 項 に お け るd
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乞 ( 2 ) ﹂広島大学政経論叢一一巻四号(一九六二年﹀八頁以下、及びH. Gottschick ， 0 妊 entliche Fursorge und Verwaltungsgerichtsbarkeit ， 435 ff. 会 J~ 箆有力兵ぷユ。 (N) Vg l. H. Held ， Fursorgepflicht und Fursorgeanspruch nach geltendem Verfassungs-und Verwaltungsrecht ， DoV 1951 ， 8 ff. ; O. Rupp ， Zur Frage des Rechts der Hilfsbedurftigen auf o 釘 entliche Fursorge ， DoV 1951 ， 5 ff. <~:&iお督会 l終~ぬ製定会 JKntJ!:lt--心血友絵士~' ftHl 端容lliK需 !Hl 総会心王室 11 ，:(心~.(.2。矧世 )J0~~ 生み J..>J ('ν~ .}2 '~ムヤれ<~~~ぷ窓 i戦闘 ()J 0 回投 110 ユ\-'~苦悩鰻t--tの 11 ベ時 1 ~礎 o 品皇制 t会~向。.(.2心吋''t!' Vg l. Entscheidungen der Verwa !t ungsge-richte zur Frage des Rechtsanspruches auf 凸任 en t1i che Fursorge ， NDV 1949 ， 223 ， 224. (的) Vg l. Der Ermessensbereich der Fursorgebehorde ， NDV 1954 ， 162 ff. ; E. Knoll ， Die Auswirkungen der Grund-satzentscheidung uber das Recht auf Fursorge ， NDV 1954 ， 357 任総窓直結社t-'~伶 I!'-ヤ M 土器醤蝦 E京総同点はユ心開~~名 古書記 [Hilfsbedurftigkeit) 01 牛附 11
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\-l~' 1己主語紙穿 1 長 Q 換制は蛍t--l'(d ..>J1ii¥ 1長t--尚喜宇長後 r ぜ心 4主的。 Vg l. BayVGH ， U. v. 8. 5. 1952 ， Fursorgerechtliche Entscheidungen der Verwa !t ungs-und Sozialgerichte (FEVS) Bd. 2 ， S. 161; v. 22. 3. 1956 ， FEVS 2 ， 183 妊. (申) DoV 1949 ， 375 ， 376. (回) í~ 1I!ÞI+王制止 E跡 Ë1I!ÞI J 11 ~穏期かの.，@ 0 ..>J...l ν ， l!'-ヤ，l]~おお癒亘書$i(婦はど'治~*階'絡 E堅， ~宍糊~';.>J 0í 制;;l;i; J (Lebensun-terhalt) 0 tt!.;ミ'巡 i患者主主' 縫寧組干宅団側 0 .(.2~ 0~ 括主主'単倒壊お古?i: "*億叶榊 01 側担rr:' lTI京栓盤制 E榊 11 紋←l'(d~お古~.tさ勾京 拘 J きご心￡ν
ユ的。 (∞) Reichsgrundsatze uber Voraussetzung ， Art und Mas der offentlichen Fursorge v. 4. 12. 1924 ， RGB I. 1 S. 765_ (ト) <~:&i器密糖終鍵開tJ!:Iif，喜 Q 判 i陳~縄認..>J必 F ぷ 0~' 端容宝盤 ~0 景~tJ!:Iはやム ν~ 恩窓辺匝昼夜 11 糊り 0 Av縞酬:会隠~心~必きご~ を 4ヨ必必_:;'..>Jt--l'(d*"l<!-!t¥t-'.時('.(.2 0 Vg l. Das Recht auf Fursorge ， NDV 1954 ， 133 ， 135; H. J. Schallock ， Das Recht auf Fursorge ， NDV 1951 ， 164 ff. ， (∞) Deutsches Verwaltungsblatt (DVB I.) 1951，
311，
313. (∞) Bundestag-Drucksache 3/1799 ， S. 32 f. )J 0 や吋杓士;!' ~ω 図。総国保 11 邸主」民ユヨヨ杓~向。 令手当兵。「剥側部主 ~0 首主税 4号付 b 耳出 j制士~， )J 0 土迫電正後 4嗣湖必 l議昔話...l+き-"'縛阻 V~ 議酬はまぎ-"'母 ~ll 週初~向。」 Die 品百 entliche Verwaltung (DoV) 1963 ， ∞ millh 州 N 剰回線39一一公的扶助行政の法的統制の理論付 ︿ 叩 ) ︿ 2 1 。 円 仏 ロ ロ ロ m D σ m H 1 品 目 巾 可 申 同 ・ 由 。 吋 岡 市 唱 団 出 n F 同 4 ・ H U ・ 同 日 -S N A F H N の 切 戸 同 ω -H O O -( 日 ) 刻 。 切 戸 H N 日 P H M -∞ -H 申 N E ・ ︿ロ)一九四一年に、扶助基準制度の統一性の欠如から生じた基準額の著しい地域格差を調整するために、ライヒ内務相、及び 労 働 相 に よ り 、 ﹁ 扶 助 基 準 の 構 成 に つ い て の 通 知 ﹂ ︹ 河 口 EqZ3 が 発 せ ら れ た 。 ︿ 拘 ︼ ・ 開 ・ 0
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この内容と、これがその後確立した扶助基準制度に与えた影響については次節で言及する。 第 二 次 大 戦 後 は 各 占 領 地 域 で 異 な っ た 扶 助 政 策 が 実 施 さ れ た た め 、 再 び 統 一 性 を 確 保 す る 必 要 が 生 じ て い た 。 ︿ 何 日 ・ 白 ・ 阻 ・9
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条の個別化原則に基づき、原告の年齢、健康状態等にかかわる特別の事情を考慮に入れて、毎月支給 される扶助を相当程度増額する義務を認めた原審の判断が肯定されたτ
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・ 4N ∞ ・ 目 ・ 5 m N ・ E W A ︿ ∞ Y M g -日呂(個別事例で扶助基準額を上回る給付決定を行うか否かについての裁量が収縮し、増額給付を行う義務が生じる事 由についての判示がある)二)︿の切 mEpd ・ 4 ・ ω 。 ・ H ・ 5 印 ω ・ 町 内 ︿ ωN ・ 5 y g u h ︽ ) ︿ の E W D 与 口 円 m -d ・ ︿ 目 白 ・ 由 ・ 呂 田 ・ 司 肘 ︿ ω ア 回 申 { } ・ H 由 H u 。 J 刊 の 回 目 B V C 門 岡 ・ d ・ 4 ・ 印 -H 0 ・3
日 間 ・ 同 吋 開 ︿ 切 N w 日mr 印 申 ・ (間以)もともとは行政の内部的な基準としてとらえられていたが、今日ではこれを行政立法として扱う傾向がみられることを示 吸するものに、芝池義一﹁行政手続﹂ジュリスト一 000 号︿一九九二年﹀四六頁以下参照。なお旧法下では、保護基準は 厚生大臣の認可を受けて都道府県知事が定めることになっていた。小山進次郎﹃改訂増補/生活保護法の解釈と運用(復刻 版 ﹀ ﹄ ( 一 九 九 一 年 ) 一 六 七 頁 参 照 。 (凶)これは、基準額が著しく低額であるが直ちに改訂できない状況であることを理由に認められていた。﹃生活保護百間百答 第二輯﹄︿一九四八年﹀一五九頁以下参照。また当時、市町村長なり民生委員が、最低生活を個々人の実態に即して的確に 認定することができれば、その認定どおりに保護したらよいのであって、むしろこういう基準額を定めないで実施すること第6巻2号一一40 が、生活保護法の趣旨からも理想的であるという厚生省の指導が行われており(舘山・前掲書二二
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頁 以 下 参 照 ) 、 さ ら に 、 保護基準は一つの算定基準であって、個々の世帯の状況において必要な場合には、これを上回る額を支給するものとすると いう解釈が実務で行われていた(厚生省社会局保護課編﹃生活保護三O
年 史 ﹄ ( 一 九 八 一 年 ) 一 一 一 一 良 参 照 ﹀ 。 (ロ﹀﹃生活保護百間百答第二輯﹄二ハ四、一六七頁以下参照。 ハ叩叩)つまり、旧法第四条により保護実施機関である市町村長が、予め通知等で定められた支給限度額を超えて支給する場合、 一定の限度額までは都道府県知事の認可が必要となり、これを超えてさらに保護基準額いっぱいまで保護費を支給する場合 には、さらに厚生省の承認が必要であるという内部手続が、主に財政上の理由から厚生省の通達に基づき設けられていた ( ﹃ 生 活 保 護 吉 間 吉 答 第 二 輯 ﹄ 一 六 四 頁 以 下 参 照 ﹀ 。 一 九 四 九 年 の 第 一O
次改訂以降は、市町村長段階において基準額いっぱい まで保護を実施することが可能となった Q 生 活 保 護 コ 一O
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頁参照可龍山・前掲書二二一、ニ二七貰も参照され た い 。 ( 印 ) の 個 師m
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-(お)当時原告の住むバイエルン州では九七マルクの最低基準額が設定されており、これを基に各地域の扶助主体が、その地域 の経済状況や生活事情に鑑み扶助基準額を定めるという仕組みがとられていた。(~) Verordnung zur Durchfuhrung des ~ 22 des Bundessozialh i1 fegesetz von 20. 7. 1962
，
BGB l. 1 S. 515. .0 ω 出。 総 1111~11 郎以付::::-'新 llr~ 三潮綜.g::需 !H く回 il li[ 4~ 4F-Q~l 同役割鍵れ J~ν::.~ (眠!と斜\'-'t!刑事長~m;ゑ社・ 4終巡・聡〈・越雌+< 出 Y }J 兵士 1 土迫感司:~4F-¥'-'
~ l'(l-¥J選 iれJ..iヰ νJ 二時。 Vg l. SchellhornjJirasekjSeipp，
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~ 22 Rdnr. 15. (~) BVerwGE 25，
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315. (gJ) 将醤欄製品司 ~4F-$ 底 11 吋 ~t!' お怠糊親善t!車 i給制〔話時々判中.-4'4JtI~己)' flえ 'b~Q 迫 Q $1事長鍵蛍DIDl(~~;も J~il0 ::.ν lJ!:i:Q< 心 ~.fj うと~ >t!4: ヨ必.fj::'-\J，_j~心ぱ\'-' ( 1 ¥思)' 車 l鞍判 Q 欄緋邸;s単位誕生塩事 [Eckregelsatz) -\J択 J~ν::. l'(l 0 0 制心 P 制維制 μ0::'νQ~ 名 古Z 糊耕 il 営車 l維 41 帽:以-\J\"\J~田 ~.fj 雌匝陥没靴作〈択 J~' 制維機 fさ旺II( Q 湖親子題運営'半 l綜州 Q 欄誕生思議以択が尚徳壮語量販制 Ul 乏 υ~ 凶余信号 ¥'-'1 悟れJ.+主的 (111 邸Y
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S. 73 1. (自) }J Q 紙製制民 Q l!!正 J ぷ Q 判陳話::t-¥J' JJ 兵制舟 v 時弘、， "'<4 信~~長官率制割宏指\'-' QW 経緯 Q 長男君主 l0::' ν 士~' NDV 1962 ， 59 ff. 会 J~ 座長。 (沼) BVerwGE 25 ， 316. (c;::j) A. a. 0.，
S. 317 f.(m
A. a. 0. ， S. 316 f. (沼) A. a. 0. ， S. 318. (話) V g l. Stahlmann ， Verwaltungsgerichtliche Kontrolle des Bedarfsbemessungsschemas zu den Sozialh i1 feregelsatzen ， Blatter der Wohlfartspflege [BldW) 1985 ， 50 f.; B. Atzler ， Gerichtliche Kontrolle der Regelsatze ， Zeitschrift fur das Fursorgewesen (ZfF) 1986 ， 200 f. .-4' ¥" -¥J.-4" 1 ば 4く{くお+写字母~\'-'土 f雌単 E益性抵 Q 制使 Q 腿 lJ!:i QOO 事長れ J側副司 il~ 名古窓 側製品総 lJ!:i Q 盟事附 Q 線図;S l判，_j v l!l差 lJ!:i れ J~ν ムl'(l }J -¥J i ミ心' 総~~'-R$E ll週明 J~ν::' l'(l-\J絵，.，.，l'(l.-4' Q ;S~l'(l (Stolleis，
NDV 1981，
101)0 JJ Qm 貴島主主」寂，.，.，l'(l 1ぱ縄-¥J，_j ν ， BiebackjStahlmann ， Existenzminimum und Grungesetz ， Sozialerfortschritt (SF) 1987，
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2 f. ;S時点。 (~) BVerwGE 35 ， 178 ， 179 ff. }J}J ¥'-' t! 1 j金程:t:\'-'~必需 ~I 特盛田 R 昨苦lI Q 饗邸機終;S穏:Q<.0~l'(l 1ミ iや-R~会朴.Ifl~-\J4:ヨ\"~。必~' まま 11 去~+<昔話巡 Q (困) "ムヤト!と醤斑かばお金約~健 lJ!:i 慰~ヤ:Q v l'(l W経緯 il0::' ν ど， m~ :es 1 II{![] -!H終酬-\J>\J Q~~~ (1 4引くみ]社ト) <平岡:ijドー偽~。 工程酎Q 軍総霊山品(町歯応怠お包︽ilH 司第6巻2号一一-42 第二節 扶助基準の設定と、基準額算定方法 ドイツ扶助基準制度においてまず第一に注目されるのは、扶助基準による給付の平等の確保と、個別事例に応じた 需要の充足との調整を図るために、法制度上二重の﹁受け皿﹂が用意されている点である。 ひ と つ は 、 つまり扶助基準に算入される需要は、 ﹁必要生計﹂需要のう マーケットバスケットに挙げられる需要、 ち の ﹁ 通 常 需 要 ﹂ [ 伊 問 。
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同]に限られることが法令上前提とされている点である。通常需要とは、 助者にほぼ同じ額で比較的短期間に繰り返し生じることが予測しうる需要、扶助基準で一括して金額で示されるため 標準化・定量化の可能な需要であると解され、扶助基準命令第一条一項に具体的に例示されてい一勺これとは異なり、 扶助基準の対象外におかれることが明示されているのは、住居費、及び経常的暖房費である(同命令第三条一項、及 び二項﹀。これらは経常給付に分類されるが、必要とされる費用は個別事例に応じて区々であるため、そのつど個別 に認定し、原則として実費で支給される。さらに、たとえば被服、靴、下着類、及び家財道具(購入価格の小さい下 着類や家財道具を除く)の調達、ならびにこれらの補修・修繕(比較的小規模のものを除く)等に関する需要匂規 大部分の要扶 則的に生ずるものではなく、個別事例に応じて費用も区々であるため、 一 U W もっともある需要が、扶助基準の対象に含まれるのか、あるいは一時給付をつうじて充足されるのかは、法令上 必ずしも明確ではないことから、後述するように裁判例での一時給付の拡張をめぐる議論を招来することになっM
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一時給付をつうじて充足されると解されてい なお、公的扶助により充足される需要すべてが扶助基準の対象となるものではないという現行制度は、旧扶助法下 の制度にその淵源がある。扶助基準の算定方法の不統一から当時生じていた基準額に関する著しい地域格差の是正を一九四一年にライヒ内務相、及び労働相により、扶助基準の構成に関する通知[河口
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が発 主たる目的として、 せられ市そのなかに、基準額に算入されるべき需要は、栄養、照明、料理用燃料、被服・下着類・靴の補修、掃除 -洗浄、小さな需要[
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お帯主ユ巳回目。]のみに限られ、住居費は今後これに算入してはならないという規定を見 ︻ n d ︼ 出すことができる v この通知の内容は、扶助基準の構造に関する上述の一九五五年の行政規則に基本的に受け継がれ、 またドイツ公私扶助連盟によるマーケットバスケット作成のうえで参考とされた。さらに、右に述べた点に関しては じめて法律上の根拠が設けられたのは、 一九五三年扶助法改正により挿入された上述のライヒ扶助規則第一一条a
の ﹁生計﹂需要を充足する給付として、扶助基準に基づく金銭での扶助のほかに、とくに住 一時的手当、現物給付、及び人的援助が挙げられた。つまり、生計に対する給付のなかに、 扶助基準に算入されないものが存在することが、法律上明確にされたのである。 一 文 で あ っ た 。 こ こ で は 、 居費に対する経常的手当、 ﹁個別事例の特殊性に応じて必要とされる限りで﹂画 43一一公的扶助行政の法的統制の理論白 もうひとつは、扶助基準の対象とされる需要についても、 的な扶助基準によらずに費用が算定される(通常は上乗せされる)可能性が、BSHG
第二二条一項二文で例外的に 認められている点である。当該規定は、わが国の加算措置と一見類似するが、老齢、妊娠・出産、障害などのような 定型的に需要の増加が見込まれる事由については、基準額の一定割合の加算措置が同法二三条・二四条に規定されて おり、これとは別個に、当該事由に該当しない非定型的な事由についての増額措置を予定しているわけである。また 右の文言の解釈は、人道的な配慮を要する場合などのようなごく例外的な事由という意味ではなく、扶助基準が個々 の事由につき予め適切に把握することのできない需要が存在するか否かという見地から行われる。 右にみた二つの点に、個別事例の事情に応じた需要認定のためのいわば﹁受け皿﹂がみられるわけであるが、この ような法制度の仕組みの理論的根拠となるのが、他の社会保障諸給付に対して社会扶助を特徴づけ、 かっ扶助法解釈第6巻2号一一44 の 指 針 と な る 基 本 原 理 で あ る ﹁ 個 別 性 原 理 ﹂ [ = 同 ロ
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仏 互 含 即 巳 島 ﹃ 同 ) ある。これらによれば、扶助は、現実に要扶助者に生じている具体的需要で、人間の尊厳に値する生活に必要なもの を充足するために実施され、しかもそれは個別事例の事情に即したものでなければならない。個別具体的な需要を示 して算定するマ l ケヅトパスケヅトの採用もまた、これらの基本原理にその根拠が求められていた。これらの原理も また、旧扶助法より受け継がれてきたものであり、とりわけ個別性原理ないし個別化原則は上述のようにすでにライ ヒ 扶 助 規 則 第 一O
条に規定されていた。上述の一九五五年行政規則の第一条は、﹁個別の事例において、扶助基準額 と異なる生計費の算定を必要とする需要が認定される範囲で、給付はこの需要に合致して決定されなければならない﹂ ( 臼 ﹀ として、これを確認していた。 つぎに注目されるのが、基準額算定の方法の採用に関するわが国とドイツの相違である。 マーケットパスケ γ ト の (HH ﹀ 導入によって、基準額の算定に学問上の根拠づけがはじめて与えられたと評価されている点では共通性があるのに対 して、わが国ではつぎのような算定方式の変遷がみられる。 ま ず 、 一九四五年一二月に 一九四八年の第八次改訂で﹁マーケットバスケット方式﹂が導入された。それまでは、 閣議決定された生活困窮者緊急生活援護要綱に基づいて定められた限度標準額を基準として、物価事情に応じて補正 するという程度の改訂が行われたにすぎなかったが、この方式の実施によりはじめて最低生活費の算定のための科学 的・合理的方法が採り入れられることとなり、結果的に基準額が大幅に引き上げられることとなっ明この方式は、 目標とする一定の生活水準に適合するように、世帯人員・地域等に応じて、飲食物費、被服費、光熱費などの各生計 費目ごとの所要量を積算する方法であm w
これについては、とくに飲食物以外の品目・数量選定における盗意性、及び消費構造や生活水準向上への対応の困難等の方法上の難点が指摘されていたが、さらに運用上の問題、すなわち実 45一一公的扶助行政の法的統制の理論円 際の算定の段階において、予算折衝の場で実質上決められる基準額を見通してこれに適合させるために一定の操作が 行われていた点に注意を要す碍 w その後、所得倍増計画のもと、基準額の引き上げが賃金・物価の上昇におくれをと るようになったことを背景に、一九六一年に﹁エンゲル方式﹂がこれに代わった。つまり算定方式転換の直接の根拠 ︻
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となったのは、最低生活水準の相対化の承認、一般世帯の消費水準向上に見合った基準額の引き上げの必要であった。 エンゲル方式は、マーケットバスケット方式と同様に飲食物費を栄養学の成果に基づいて計算したうえで、これと同 額の飲食物費を実際に支出している家計を実態調査から求めて、そのエンゲル係数で飲食物費を除して生活費全体を 円 M m ﹀ 計算するものである。もっとも、得られたエンゲル係数が高すぎ、前年の被保護者世帯のそれにも及ばないという結 果となっ明まもなく高度経済成長下で国民の平均消費水準が著しく向上したことに伴い、ますます拡大していく一 般世帯との消費水準格差の是正という課題がより前面に押し出されることとなる。一九七O
年には少なくとも一九六 一年度当初の実質一ニ倍の生活保護水準にすることを目標とする社会保障制度審議会の勧告が一九六二年に行われ、こ れをガイドラインとして、一般世帯、とりわけ低所得階層との消費水準の格差を図るべきであるとする中央社会福祉 ハ 沼 ) 審議会生活保護専門分科会の中間墾ロが一九六四年に出された。翌年 v ﹂れらを踏まえて﹁格差是正方式﹂が実施され た。これは、毎年政府予算の編成直前に政府が発表する経済見通しのうちの来年度の個人消費伸び率に、予算折衝で 認められた格差縮小分を上乗せしたものをもって、生活扶助基準の改訂率とするものである。この方式の採用は、基 準額の大幅かっ迅速な引き上げの必要性への対応が優先課題とされたことに起因する。もっとも、右の目標が実際に ハn v
達成されたのはようやく一九七九年度に入ってであった。低成長下での消費水準の停滞以降、被保護世帯の消費支出 は一般世帯のほぼ六 O W A にまで上昇した段階で、当時の生活扶助基準は一般国民の消費実態との均衡上ほぼ妥当な水第6巻2号四一46 準に達しているという中央社会福祉審議会の意見具申が一九八三年になされた。これを受けて、翌年から﹁水準均衡 方式﹂が実施され現在にいたっている。この方式は、従来どおり来年度の個人消費支出の伸び率の見込みを基礎とす 門 川 晶 ) るが、同時に前年度までの実績との調整を経たものをもって改訂率とするものである。 以上の変遷をみるならば、わが国においては、最低生活費の科学的算定方式の確立よりもむしろ、社会経済状況の 急激な変化への対応、その手段としての算定方式の転換に、生活保護政策の重点がおかれてきたといえよう。その有 力な論拠となった格差縮小論は、 円 お ﹀ た。格差の固定が前提とされる現時点においては、現行方式を支える理念は明らかでなく、また新たな算定方式も当 。血﹀ 面確立される見込みがないまま、現下の保護基準の改訂は時々の財政事情を反映したものとなっている。 わが国とは対照的にドイツでは、マ 1 ケ v トパスケ y ト が 約 三 一
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年間にわたって基準額の算定に用いられてきた。 この点で見過ごすことができないのは、民間の専門団体であるドイツ公私扶助連盟が、マ 1 ケずトパスケ?トを作 成・提示するという役割を担ってきたことである。その歴史は古く、一八八O
年に設立され、当初より最低限度の生 ハ明副﹀ 存についての客観的かつ統一的な基準の確立を活動の一つの柱としてきた。同連盟は私法上の組織であるが、民間の 福祉事業団体のほか、市町村、市町村組合、州、公的扶助担当の行政機関等から構成されている。社会政策の発展の ために提案を行って影響力を発揮すること、公的サービス、及び民聞によるサービスの実施について勧告を行うこと、 ならびに社会保障法分野での専門家鑑定を行うことなど、中立的な専門家集団としての課題の遂行を目的とし、第二 ( お ) 次大戦後の一連の扶助法改革に実際上大きな影響を与えてきた。マ l ケ y トバスケットを軸とする扶助基準制度の基 一般世帯との消費水準の格差是正が緊急課題であった状況のもとでは意義をもち得 本的構造は、まさに同連盟によって発案され、 つくりあげられたといえる。 マ l ケ v ト バ ス ケ y トの作成はドイツ公私扶助連盟の定款に定められた手続に従い以下のように進められる。作成作業を担当するのは、同連盟内部に設立された﹁扶助基準の構成に関するワーキンググループ﹂である。 マ 1 ケ V ト パスケヅト導入にあたって主眼とされたのは、人間の尊厳に値する生活の保障という扶助法上の基本原理に従い、低 ︹ 却 ) 所得消費者層の消費実態にとらわれず、完全な栄養需要を栄養学の成果に基づいて確定することであった。この点で、 47一一公的扶助行政の法的統制の理論付 わが国でのマーケットバスケット作成においては、当時の消費水準を考麗して栄養学的に必要な熱量の一
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の 充 足が前提とされなかったことと対照的であ一明ワーキンググループでの作業に加わったマックス・。フランク研究所所 属の栄養生理学者によって、栄養所要量、栄養素の構成比などについて調査が行われたのち、その結果に基づき摂取 に必要な食品目が!
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これについては低所得消費者層の食習慣を勘案して￨￨選択された。その他の需要類型に関し ては、ワーキンググループに加わった関係専門家により、低所得消費者層の生活・消費習慣を基礎とし一明算入すベ ︿目社﹀ き財とサービスの一覧が作成された。作成されたマ l ケ y トバスケットを見ると、はるかに多様な費目から構成され (とくに栄養需要)、それぞれにつき、年齢・性別に応じた必要量、単価が記されていることがわかる。その一例と して﹁日常生活の個人的需要﹂[宮2
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一一一条一項二文の規定を基に、一ニつの下位類型可肘周囲との関係、約文化的生活への参加、 例その他の個人的需要、に分類され、例には郵便切手・便せん・封筒、電車・バスの料金、贈答品など、仰には新聞、 映画もしくは芝居の切符、青少年用サ γ カ l ボ I ルなど、例には煙草、コーヒー、ピ I ル(客へのもてなし分を含 む﹀などの費目、及びその年齢・性別に応じた必要量、単価が一万されている。 マーケットバスケットに挙げられた財 -サービスの価格は、同じくワーキンググループに加わった連邦統計庁およびヘッセン州統計庁に所属する専門家に よって連邦平均物価をもとに計算され、年齢・性別に応じたマーケットパスケ y ト全体の費用の概算が出された。 ワーキンググループの作業・審議の結果は、扶助制度に関する諸問題を担当する連盟内部の専門委員会へまず提出第6巻 2号一一48 つぎに理事会で審議される。ここでドイツ公私扶助連盟の﹁態度表明﹂ 吉 田
