日本復帰と二つの「議会」

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論説

日本復帰と二つの「議会」

－権力移行期における琉球政府立法院と沖縄県議会－

黒柳保則

目次 はじめに

1. 復帰時の琉球政府 2 . 復帰時の琉球政府立法院 3 . 復帰時の沖縄県 4 . 復帰時の沖縄県議会 おわりに

はじめに

日本復帰前後という権力移行期 1） における、琉球政府と沖縄県という二 つの自治組織の「議会」は、それぞれ琉球政府立法院と沖縄県議会であっ た。

本稿においては、この時期の立法院と県議会のありようを、主として制 度の側面から比較検討する。その際、立法過程をめぐる「讓会」と「行政」 (復帰前における琉球政府の場合は立法院と行政府、復帰後における沖縄 県の場合は県議会と県庁）との関係性を中心的な課題として分析したい。

1）「日本復帰前後という権力移行期」は、「琉球」の日本復帰が 1972年5月15日になされたこと から、日本の会計年度の1971年度と 1972年度にあたる 1 9 71 年 4 月 1日～1973年 3月 31日の計 2 年としたい。復帰の日である 5 月1 5 日は、1972年 1 月 6 ～ 7 日に開催された日米首脳会談に おいて、佐藤栄作首相とリチャード・ニクソン（Richard M. Nixon) 大統領によって決定さ れたものだ。そもそも、日本側（沖縄側）は日本の会計年度の開始日である4 月 1 日を、米国側 は米国や「琉球」の会計年度の開始日である7 月 1 日を、それぞれ主張していた。あいだを取っ た格好となった 5 月1 5 日は、復帰準備にあたっていた現場の声も反映されていたようで、「か ろうじて間に合うだろう」という日程であったという。詳しくは、軽部謙介『ドキュメント沖 縄経済処分－密約とドル回収－』岩波書店、2012年、 170— 171、2 3 5 — 236頁を参照のこと。

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それを以って、立法院から県議会に何が引き継がれ何が引き継がれなかっ たのか、すなわち両者の連続と非連続を検討するための基礎作業とする。

この場合の権力移行とは、米国が 1 95 2 年 4 月 2 8 日に発効した「サンフラ ンシスコ講和条約」第 3 条によって「琉球」の統治権 2）（「行政、立法及び 司法上の権力の全部及び一部を行使する権利」）を得たものの 1972年 5 月 1 5 日に発効した「沖縄返還協定」第 1 条によってそれを放棄し、日本が同 協定同条によって「琉球」の統治権（「行政、立法及び司法上のすべての権 利を行使するための完全な権能及び責任」）を引き受けたことを指す。

それは、極度の時間的な制約のなかで、2 0年にわたって存続した琉球政 府の制度を、明確に日時を決めて、日本のそれに「完全かつ瞬時に融合さ せ」3）て統治権を移行させ、沖縄県の発足に至らしめるという誠に大がか

りなものであった。

それだけに、 1 9 6 7 年 1 1 月 1 5 日の「佐藤・ジョンソン共同声明」以降に本 格化したその準備には、琉球政府側も日本側も多大なリソースを注ぎ込ん だ。「その事務の煩雑さと事務量の多さ、そしてその事務の特異性からみ て、これまで我が国が全く経験したことのない、まさしく人跡未踏の分野 である」4 ) とされる所以である。しかも、「時間の極度の制約のなかで進め

られた」5) ものだ。

このように、権力移行は、単なる「政権の移行」、すなわち与党から与党 への「政権継承」や与党から野党への「政権移行」ではない。

言わば国と県の二重性を持っていた琉球政府を、組織的・人的・機能的 に日本のそれに組み込むべく、国や県（ごく一部は市町村や公共的団体に も）に分けて、自治体としての沖縄県を発足させたのである。

立法院は国の議会としての位置づけを与えられており、議員の待遇もそ

2 ) 通常は統治権ではなく「施政権」が用いられるようである。しかし、「施政権」は信託統治 を前提としたタームであり、「サンフランシスコ講和条約」第 3 条の提案が米国によってなさ れ、「琉球」が国連の信託統治下に置かれる可能性は殆どなかった。事実そのまま日本に復帰し ている。従って、本稿においては「統治権」を用いたい。

3 ) 櫻井溥『沖縄祖国復帰物語』大蔵省印刷局、 1999年、 123頁。 4 ) 櫻井・同上書 12 2 頁

5 ) 瀬長浩『世がわりの記録－復帰対策作業の総括－』若夏社、 1 985年、 16頁。

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れに相当するものであったが、あえなく自治体の議会としての県議会と なってしまった。

日本復帰前後という権力移行期の立法院や県議会についての先行業績は 少ない。2 0 1 4 年 3 月 2 0 日の第 3 巻発行にて完結した『沖縄県議会史』全22 巻においては、立法院についての通史は第 3 巻、史料は第 21巻で扱われて いる。しかし、県議会については扱われていない。

1 . 復帰時の琉球政府

復帰時の琉球政府は、 1 9 5 2 年 4 月 1 日の発足後 20年余が経過しており、 琉球列島米国民政府（U S C A R ) 6) なる「軍人に率いられた民政府」という 矛盾した統治組織の下に置かれていた。U S C A R には、発足当初はとりわ け強くその桎梏に苦しめられたが、復帰が近づくにつれてそれも薄れて 行ったと言える。

琉球政府には、概ね U S C A R の組織に対応する部局が置かれるといった 形で、その影響力が浸透しやすい構造になっていた。しかし、20年余の間 に、立法・行政・司法の三権が揃った「政府」として、1962年度から日本政 府援助が本格化した後も変わらぬ慢性的な財政難に悩みながらも、7）国の 事務に相当するものを含めた、膨大な業務を着実に遂行した実績がある。

琉球政府の根拠法は、「琉球」の「基本法」8）である米国の「大統領行政

6） U S C A R （United States Civil Administration of th e R y u k y u Islands）は、 1950年 12月 1 5 日の設立から 1957年 6月 30日までは米国極東軍司令官が兼任した琉球民政長官（実務は琉球 軍司令官が兼任した民政副長官によって担われた）を、1957年 7月 1日から復帰前日の 1972年 5 月1 4 日までは在沖米陸軍司令官が兼任した琉球列島高等弁務官を、それぞれトップに戴い た。高等弁務官については、大田昌秀『沖縄の帝王 　高等弁務官』朝日文庫、 1996年、及び宮 城悦二郎『為政者たちの証言 　占領27年』ひるぎ社、 1993年を参照のこと。

7 ) 琉球政府の財政については、池宮城秀正『琉球列島における公共部門の経済活動』同文舘出 版、2009年を参照のこと。

8 ) 復帰前の「琉球」は、日米琉の法が複雑に入り組んで存在するという「雑居」状態にあっ た。復帰時に有効であったのは、 ① 平時国際法・条約、 ②大統領の行政命令、③米国議会が沖 縄に関して制定した法律、 ④ 布告・布令・指令、⑤ 琉球政府の制定する立法（立法・行政・司 法の各機関の制定する規則を含む)、⑥各市町村の制定する条例、⑦旧日本法である。国の基本

的な統治機構とその形態は憲法によって定められるが、「琉球」においてはそれが制定されるこ

とはなかった。よって、それにあたるものを「基本法」としたい。詳しくは、垣花豊順「米国 の沖縄統治に関する基本法の変遷とその特質」（宮里政玄編『戦後沖縄の政治と法 19 45 -1 97 2 年』東京大学出版会、 1975年所収）同書3 2 5 - 3 5 8 頁を参照のこと。

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命令第 10713号」、すなわち 1 9 5 7 年 6 月 5 日の「琉球列島の管理に関する行 政命令」9）第 5 節～第 10節)、1952年 2月 29日の米国民政府布告第 13号「琉 球政府の設立」、そして同日の米国民政府布令第 6 8 号「琉球政府章典」で あった。「琉球政府の設立」は「琉球政府章典」と一体をなしていると言え るものだ。

「琉球列島の管理に関する行政命令」、「琉球政府の設立」、そして「琉球 政府章典」は、琉球政府における三権の所在やそれを担う組織のありよう を定めた条項について、内容的に重なっている部分が多かった。「琉球政 府の設立」と「琉球政府章典」では、前者の方が綱領的であって、後者の 方が組織や運営についての詳細を定めている。

琉球政府そのものの位置づけは、「琉球政府の設立」のみに見られ、その 第 2 条において、「琉球政府は琉球における政治の全権を行うことができ る。但し、琉球列島米国民政府の布告、布令、及び指令に従う」とある。

なお、これらの法には、琉球政府における三権の所在やそれを担う組織 以外についての定めもあった。「琉球列島の管理に関する行政命令」第 12 節（1 2 「条」に相当するが、ArticleではなくS e c t i o n と表記されており、

「節」と訳される）や「琉球政府の設立」第 6 条には住民の基本的自由を 保障する旨が定められている。また、「琉球政府章典」第 1 条には琉球政府 の管轄区域が、第 2 章（第 3 条～第 6 条）には住民の権利・義務が、さら に第 6 章（第 31条～第 34条）には市町村との関係が定められていたのだ。

このように、「琉球列島の管理に関する行政命令」、「琉球政府の設立」、

9 ) 琉球政府法務局編『琉球 現行法規総覧 基本法 立法院行政一般－（I ) －－ 1 ( I ) －』

第一法規、 1971年、 11— 15頁。琉球政府『公報』 1971年 10月 29日、 1 4 - 1 5 頁。以下で掲げる復 帰前の法は全て『琉球現行法規総覧』に基づいている。この『琉球 現行法規総覧』は加除式 で、本稿では 1 9 7 2年 5月 22日に加除整理作業が行われたものを用いた。復帰時までの改正が反 映されていないところもあるので、その場合にはこの注のように琉球政府の『公報』で補って いる。なお、「琉球」の「基本法」には、この他に、米国議会において 1 9 6 0 年 7 月 1 2 日に議決 された「プライス法」，すなわち「琉球列島における経済的、社会的発展の促進に関する法律」 もある。この法律は経済援助法案として知られているが、第 1 条で米国の「琉球」統治の基本 原則を定めており、また第 6 条で米国法は「琉球」に対して特別の定めがない限り適用されな いとしているといったことから、「基本法」であると捉えることができよう。制定機関は米国議 会であって、法的には「琉球列島の管理に関する行政命令」以上に重要であるとの指摘もある。 詳しくは垣花「米国の沖縄統治に関する基本法の変遷とその特質」（宮里編・前掲注 8 『戦後 沖縄の政治と法 1 9 4 5 — 1 9 7 2 年』所収）同書 3 5 4 — 3 5 7 頁を参照のこと。

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そして「琉球政府章典」は、内容的に屋上屋を重ねる感があるものの、そ れぞれ改正を繰り返しつつ復帰まで存続している。

ところで、琉球政府は、法人格を持つ統治団体（住民団体）としての性 格と、「琉球」を統治するための組織（統治組織）という二重性を有してい た。例えば、「琉球政府章典」第 2 条において「琉球政府の首都は那覇市で ある」と定めているのは前者の意味であろうし、立法院・行政府・裁判所 を念頭に「琉球政府」と表現する場合には後者の意味であろう。10）本稿で 取り上げるのは、後者の側面である。

琉球政府の上部には U S C A R があったが、それを率いていたのは米国陸 軍中将であるジェームズ・B ・ランパート（J a m e s B. L a m p e r t ）11）高等弁 務官であった。

高等弁務官は、「琉球列島の管理に関する行政命令」第 11節（a)12）にお いて、「安全保障のために欠くべからざる必要があるときは、琉球列島にお けるすべての権限を全面的あるいは部分的に自ら行うことができる」と定 められた。また、「琉球列島の安全、琉球列島についての外国及び国際機構 との関係、合衆国の対外関係又は合衆国若しくはその国民の安全、財産若 しくは利害に関して、直接間接に重大な影響があると認めるときは」、「す ベての立法案、その一部又はその中の一部分を拒否」すること、「すべての 立法、その一部又はその中の一部分を制定後、4 5 日以内に無効」にするこ と、全ての公務員を罷免すること、あるいは刑の執行を延期したり減刑し たり恩赦したりすることが可能だったのである。

また、「琉球政府の設立」第 7 条には、法令規則の施行を拒否し、禁止し、

10) 仲地博「第 2 章 琉球政府から何を学ぶか」（沖縄県道州制懇話会編『沖縄の「特例型」道州 制の諸課題に関する調査研究（社）沖縄県対米請求権事業協会・助成シリーズN o.39』沖縄 道州制懇話会、 2010 年所収）同書4 1 、4 7 頁。

11) ランパートについては、大田・前掲注 6 『沖縄の帝王 　高等弁務官』 3 7 9 - 4 1 6 頁，及び宮城・ 前掲注 6 『為政者たちの証言 　占領2 7 年』 1 9 1 - 2 2 7 頁を参照のこと。なお，歴代の高等弁務官 は、全て米国陸軍中将であった。

12) ここで掲げる「琉球列島の管理に関する行政命令」第 11節（a) の内容は、 1 9 6 2 年 3 月 1 9 日 の「琉球列島の管理に関する行政命令」の改正によるものである。この改正は、大統領行政命 令第 1 10 10 号、すなわち「琉球列島の管理に関する行政命令第 10713号を改正する行政命令」が 出されたことを指す。なお、この改正は同日の「ケネディ声明」によって明らかにされた。

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沖縄法学第 4 4 号（2015)

又は停止し自ら適当と認める法令規則の公布を命じ、及び「琉球」におけ る全権限の一部又は全部を自ら行使する権利を持つことが規定されていた。

後から出された「基本法」である前者には、権限の行使について一定の 条件が付けられ、先に出された布告という法体系において前者の下に位置 づけられる後者には、そのような条件がない。もちろんこれらはそれぞれ 有効であるが、布告よりも上に位置づけられる「基本法」ということで、

前者が優先されるのであろう。何れにしても強大な権限を持っていたので ある。

このように、「沖縄の帝王」とも言うべき存在であった高等弁務官は、そ の他に「琉球米陸軍司令官」「米太平洋区域司令部の地域代表として沖縄駐 留米軍（陸・海・空・海兵 )」の調整役」及び「米第九陸軍司令官」を兼任

しており、「四つの帽子」を被っていたと言える。13)

このような権限を持つランパート高等弁務官であったが、日本復帰や自 治権拡大を目指した住民運動の積み重ねを背景として、復帰時には強権を 振るうことは事実上できなくなっていたことを指摘しておきたい。

U S C A R の下に置かれた琉球政府であったが、米国流の厳格な権力分立 制を取り、立法・行政・司法の三権を有していた。

まず、立法権は琉球政府立法院が担っており、議長は自由民主党沖縄県 連合会の星克 14）である。 1 9 5 2 年 3 月 2 日の第 1 回総選挙いらい公選であっ た。行政主席が公選となるまでの 16年 8 ヵ月のあいだ唯一の住民代表で あって、正しく「自治の砦」であったと言える。

それから、行政権は琉球政府行政府が担っており、行政主席は革新系無 所属の屋良朝苗 15）である。 1968年 11月 10日になってようやく公選となっ たが、これは 1950年 9月 17日に沖縄・宮古・八重山においてそれぞれの群 島知事選が行われて以来の首長選だった。

13) 大田・前掲注6 『沖縄の帝王 　高等弁務官』27頁。

14) 星克については、沖縄県議会事務局編『沖縄県議会史 　第二二巻 　資料編1 9 議員名鑑』沖縄 県議会、2007年、192頁を参照のこと。

15) 屋良朝苗については、屋良朝苗『屋良朝苗回顧録』朝日新聞社、1977年、及び、同『激動八 年－屋良朝苗回顧録－』沖縄タイムス社、1985年を参照のこと。

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さらに、司法権は琉球高等裁判所を始めとする二審制の裁判所が担って おり、その最高責任者である同裁判所の首席判事は平田清祐 16）である。

なお、立法院と行政府は那覇市泉崎に、琉球高等裁判所は同市樋川に置 かれたが、それぞれの庁舎は同じ建物にはなく別々になっていた。その点 でも、米国の影響や権力分立の厳格さが見て取れる。17)

2 . 復帰時の琉球政府立法院

復帰時の琉球政府において立法を担ったのは、琉球政府立法院だった。 前身である琉球臨時中央政府の立法府と同様、日本語では立法院、英語で は legislatureである。臨時中央政府を創設する際には、米軍側から日本 の都道府県議会と同じa s s e m b l y という案も出されたが、「自ら法律をつ くるという機能」を「十分に表現」するためlegislatureにしてもらい、

その訳を「琉球」側で立法院にしたという。18）立法院の根拠法は、「琉球列 島の管理に関する行政命令」（第 6 節・第 7 節)、「琉球政府の設立」（第 3 条)、「琉球政府章典」（第 4 章、すなわち第 18条～第 28条)、そして 1953年 立法第 5 号「立法院法」である。

このうちの「立法院法」は、昭和2 2年法律第 79号「国会法」をモデルに したものだ。また、「立法院法」に関連して、 1955年 6月 14日議決の立法 院規則第 1 号「立法院規則」がある。これは、衆参両院の規則をもとにし たものだ。

立法院の位置づけは、「琉球列島の管理に関する行政命令」第 6 節・第 7 節にある。前者においては「琉球政府の立法権は、一院制の立法府に属す る」、後者においては「立法府は、対内的に適用されるすべての立法事項に ついてのみ、立法権を行使することができる」と規定されていた。

そして、権能は、「琉球政府の設立」第 3 条にある。ここでは、「琉球政

16) 平田清祐については、平田清祐『首席判事物語』私家版、 1 990年を参照のこと。

17) U S C A R は 1 9 6 8 年 1 月 8 日に牧港補給地区へ移ったが、それまでは那覇市泉崎の 4 階建てで 1 ・2 階に行政府の入っているビルの 3 ・ 4 階を使用していた。この移動は、U S C A R と行政 府、ひいては琉球政府との力関係の変化を反映しているようで興味深い。

18)「城間盛善」（沖縄タイムス社編『私の戦後史 　第 6 集』沖縄タイムス社、 19 82 年所収）同書 295-296頁。

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府の立法権は琉球住民の選挙した立法院に属する。立法院は琉球政府の行 政機関及び司法機関から独立して、その立法権を行う。立法院は、一般租 税、関税、分担金、消費税の賦課徴収及び琉球内の他の行政団体に対する 補助金の交付を含む琉球政府の権能を実施するに必要適切なすべての立法 を行う」と規定されていた。人事から予算、庁舎管理まで、行政府や琉球 高等裁判所とは別個であった 19）ことも指摘しておきたい。

立法院議員の選挙権は、「琉球に引き続き三箇月以来住所を有する年令 満二十年以上の琉球住民」が有し、被選挙権は、「選挙権を有する年令満二 十五年以上の者で、一市町村の区域内に、五年以上本籍を有する者又は引 き続き三箇月以来住所を有する者」が「その市町村の区域の属する選挙区 において」有した。選挙制度は 1954年 3月 14日の第 2 回総選挙から小選挙 区制となっており、定数は 1965年 11月 14日の第 7 回総選挙から 3 2 名であ る。議員の任期は 3 年であるものの、1968年 11月 10日の第 8 回総選挙にて 選出された議員が、 1971年 9月 10日の大統領行政命令第 11618号、すなわ ち「琉球列島の管理に関する行政命令第 10713号を更に改正する行政命 令」によって復帰まで務めた。

復帰時の勢力分布は、定数32 名のうち、自由民主党沖縄県連合会 19名、

沖縄社会大衆党 8 名、日本社会党沖縄県本部 2 名、沖縄人民党 2 名、保守 系無所属 1 名、及び革新系無所属 1 名である。20）多数野党である自民党沖 縄県連が、議長に星克を、そして副議長に伊藝徳一21）を出して、正副議長 を独占していた。

また、議会制度は一院制を採用しており、定例会は 1959年から 2 月 1 日 に招集されていた。会期は 1 5 0 日である。

組織については、議長のもとに本会議や委員会が置かれていた。委員会 は、常任委員会と特別委員会に分かれており、前者は議会運営・行政法務・

19)「元・県議会事務局長 真喜屋実顕氏」（仲地博・前津榮健『聞き書き おきなわ自治物語 Ⅱ』

沖縄県町村会、2014年所収）同書379頁。

20) 沖縄戦後選挙史編集委員会編『沖縄戦後選挙史 　第二巻』沖縄県町村会、1984年、949-959 頁。

21) 伊藝徳一については、沖縄県議会事務局編・前掲注1 4『沖縄県議会史 第二二巻 資料編19 議員名鑑』48頁を参照のこと。

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内政・文教社会・経済工務・予算決算の六つ、後者は軍関係問題（第 4 回 議会〈定例〉中である 1954年 4月 14日に軍使用土地特別委員会が設置され てから名称を変えつつ断続的に維持されたもの）・復帰対策問題（第4 2 回 議会〈定例〉中である 1970年 4月 3日に設置されてから断続的に維持され たもの）の二つである。22) 23

立法院事務局は、議長のもとに事務局長が置かれ、総務部・議事記録部・ 法制部の 3 部制が取られた。総務部と議事記録部にはそれぞれ 3 課（前者 は総務課、経理課、及び管理課、後者は議事課、記録第一課、及び記録第 二課）が、法制部には 1 課（立法考査課） 1 室（法制室）があり、議会運 営委員会以外の各常任委員会には、調査室が置かれて、それぞれ職員が 7 名程おり（室長、専門調査員、立法調査官〈複数〉、法制職、及び事務職 )、

調査のみならず運営も行った。23）

調査室の職員は、行政府の職員と共に法案の下調べを行ない、委員長に 報告した。常任委員会では、委員長が大きな役割を果たしており、委員会 での審査報告書を基に、本会議で質疑応答をこなさねばならなかった。24）

立法院で作られた法の名称を立法という。立法過程は次のようなもの で、琉球政府が米国流の厳格な権力分立制度を採用していることから、議 員に立法案や予算案（予算案も立法案の扱いだった）の提出権が専属して いた。25）

行政主席や琉球高等裁判所首席判事は、立法院議長に対して立法勧告を

22）照屋榮一『沖縄行政機構変遷史』私家版、 1 9 8 4 年、177頁。琉球政府立法院事務局議事課編

『議会時報 　第27号』琉球政府立法院事務局、 1972年、21頁。沖縄県議会事務局調査課編『立 法院誌』沖縄県議会事務局、1973年、 196、206, 208頁。なお、復帰前における最後の議会は、

1 972年 2月 1日から復帰前日である 5 月1 4 日までの1 0 4 日間を会期とする第4 9 回議会（定例）

であった。この議会では、立法調査事件 2 件が審議未了となり、屋良行政主席からの立法勧告 18件のうち17件が発議され 1 件が審議未了となった。発議されたのは19件で、内訳は立法勧告 によるものが17件、委員会独自のものと議員によるものがそれぞれ1 件となっており、全て可 決されている。

23) 琉球政府立法院事務局編『立法院のしおり』琉球政府立法院事務局、 1969年、28頁。「元・ 県議会事務局長真喜屋実顕氏」（仲地他・前掲注1 9 『聞き書き 　おきなわ自治物語 Ⅱ』）同書374 頁。

24) 「元・県議会事務局長 　真喜屋実顕氏」（仲地他・同上書所収）同書3 7 4 — 377頁。

25) 宮城進「琉球政府立法院の機能と成果」（議会政治研究会編『議会政治研究　No.25』議会政治 研究会、 1993年所収）同誌5 5 - 5 6 頁。

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行なうことしかできず、その場合まず委員会に付託される。26）立法勧告書 には参考案が付されており、当該の委員会で立法の必要があると認める場 合は、委員長名で立法案を提出したが、立法の必要がないと決定した場合 は、その旨を委員長が本会議において報告した。委員会としての提出に至 らない場合には、議員の提出にしたこともあったという。27)

立法案は、議員が提出するにしろ、委員長名で委員会が提出するにしろ、 その後は本会議中心の読会制、立法院の場合は三読会制にて議事が進めら れた。28)

議事を行なうのに必要な定足数は「総議員の過半数」で、立法案は出席 議員の過半数をもって議決された。第一読会においては、発議者からの提 案理由の説明等の後、一般的な質疑をして委員会に付託した。第二読会に おいては、委員長や少数意見者から報告があり、修正案の説明や質疑をし た。第三読会においては、討論や採決をするが、第一読会や第二読会でも その段階で終結するかどうかの採決をした。29)

立法案が可決されれば議長から行政主席に送付され、否決されれば廃案 となる。立法案は行政主席が承認のうえ署名しないと成立、すなわち立法 とはならない。送付された立法案の扱いは、議会が開会中か閉会中かで異 なった。

まずは開会中である。この場合、行政主席が送付された立法案を承認す る場合は、署名を経て公布された。送付された立法案に異議があれば、行 政主席は理由を付して 1 5 日以内に立法院に返送することとなっていた。

26) 琉球政府立法院事務局編・前掲注 2 3 『立法院のしおり』 19頁。

27) 「冨名腰朝栄氏（元立法院事務局総務部長・元沖縄県議会事務局長）の証言」（2 0 1 4 年 1 1 月 1 日）。なお、所管委員会に付託された立法勧告が会期中に処理できず、かつ立法の必要があると 認められれば、「立法調査事件」として当該委員会の閉会中継続審査に回された。閉会中継続審 査において立法の必要が認められれば、後会において、委員長名で立法案が提出されるか、改 めて「立法調査事件」として所管委員会に付託され、認められなければ、委員長が本会議でそ の旨を報告した。改めて付託された所管委員会で立法の必要が認められれば、委員長名で立法 案が提出されるか、さらに当該委員会の閉会中継続審査に回され、認められなければ、委員長 が本会議でその旨を報告した。

28) 琉球政府立法院事務局編・前掲注 2 3 『立法院のしおり』 19頁。

29) 琉球政府立法院事務局編・同上誌 2 0 頁。「元・県議会事務局長 真喜屋実顕氏」（仲地他・前 掲注 1 9 『聞き書き おきなわ自治物語 Ⅱ』）同書3 7 8 頁。

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これが拒否権の行使による再議で、出席議員の 3 分の 2 の多数で再可決さ れた場合には公布されるが、否決の場合には廃案となった。立法案を送付 後 1 5 日以内に承認も返送もしない時には立法となり公布された。

次に議会閉会中である。この場合、たとえ行政主席に異議があっても立 法院への返送が妨げられてしまう。ゆえに、承認する場合は、立法案の送 付を受けた後4 5 日以内に署名すれば公布され、承認しない場合は、廃案と なった。30)

成立した立法は、高等弁務官によって米国国防長官に報告され、国防長 官によってさらに米国議会に報告された。立法は米国議会まで行っていた のである。31)

U S C A R による立法過程への関与・干渉は、行政主席から議長への立法 勧告（立法勧告書と参考案の提出）の前（事前調整 )、署名の前（事後調 整・高等弁務官による拒否権行使 )、署名の後（高等弁務官による拒否権行 使）そして審議の途中にあった。32)しかし、これらのうちの事前調整と事 後調整については、 1 9 6 7 年 1 1 月 1 5 日の「佐藤・ジョンソン共同声明」にお いて復帰が事実上決定してから緩められ、復帰時には屋良行政主席が「こ の制度を事実上ボイコットして」いた、という。33)

ところで、立法院には、「強い立法院」と「弱い立法院」と言うべき二面

30) 琉球政府立法院事務局編・同上誌同頁。なお、 1 9 6 2 年 3 月 1 9 日の「琉球列島の管理に関する 行政命令」の改正、すなわち大統領行政命令第11010号が出されたことによって、その第 9 章 に規定されていた高等弁務官の再可決法案承認権が廃止された。それまでは、行政主席によっ て再議に付されたものの、立法院の 3 分の 2 によって再可決された法案は、高等弁務官に送付 され、承認しない場合は返送することによって廃案にすることができたのである。詳しくは、

宮里政玄『日米関係と沖縄 　1 9 4 5 - 1 9 7 2 』岩波書店、2000年、2 1 8 - 2 1 9 頁を参照のこと。

31) 久貝良順「戦後沖縄における法体系の整備－登記簿・戸籍薄を含めて－」（沖縄大学法学会

『沖大法学』第 9 号、 1990年所収）同書89頁。

32) 行政主席とU S C A Rとの立法案の事前・事後調整は、琉球臨時中央政府時代である 1951年 6 月 7 日の米国民政府訓令第30号「臨時中央政府の立法手続き」、すなわち「ルイス書簡」を 根拠としていた。また、その就任前にこの事前・事後調整が大きく政治問題化した松岡保行 政主席時代に、米琉合同法案審査委員会が設置され、1 9 6 5 年 9 月 1 日に第 1 回委員会の開催を みている。これにより法案調整の大幅な簡素化が図られ、その後、行政府の立法勧告はかなり スムーズに運ばれるようになったという。詳しくは宮良用英『琉球政府の時代－松岡施政

( 1 9 6 4 - 1967年）を中心に－』私家版、2005年、39頁を参照のこと。

33) 池宮城・前掲注 7 『琉球列島における公共部門の経済活動』3 0 — 3 1頁。永井幹久「沖縄の国 政参加」（国立国会図書館調査立法考査局編『沖縄復帰の基本問題』、国立国会図書館、1971年 所収）同書68頁。

(12)

性があったと指摘されている。34）前者の面としては、次のような事柄を挙 げることができるのではないだろうか。

まず、「琉球列島の管理に関する行政命令」、「琉球政府の設立」、そして

「琉球政府章典」によって対内的に適用される全ての立法事項について立 法権を行使できた。議員に立法案の提出権が専属していたことも挙げられ る。行政主席や琉球高等裁判所首席判事は立法院議長に対して立法勧告を 行なうに止まり、立法勧告書と参考案を提示したが、立法院の側で取捨選 択したり修正したりできた。

そして、行政主席は、定例会ごとに行われる行政主席メッセージの朗読 以外で立法院に出席することは基本的になく、35）議場に自らの席はない。 行政府職員は、本会議には参加できず、委員会には参考人として出席可能 であった。立法院事務局は、職員を独自に採用していて規模も大きく、組 織も充実していたと言える。職員は定員 122名、実数 110名で、 3 部 8 課

(室）を擁し、 1957年以降、参議院にて 3 ヵ月の研修を実施していた。 また、俸給月額として、議長には行政主席の額（6 6 0 ドル＝20万 3280円） に相当する額、副議長には行政副主席の額（5 6 0 ドル＝17万 2480円）に相 当する額、そして議員には局長の額に 1 0 ドルを加えた額（4 9 0 ドル＝15万 9 20円）がそれぞれ支給されている（当時は 1 ドル＝3 0 8 円)。

さらに、各議員には個室、専用車、そして 1 名の専属秘書がついたほか、 不逮捕特権や議院内での発言・表決の無答責が認められており、国会議員 に相当する待遇が与えられていたと言える。

立法院は、存続した 2 0 年余の間に第 1 回議会（定例）から第 4 9 回議会 (定例）までを積み重ね、2373件の立法を行ない 343件の決議を行なった。 2373件にのぼる立法の内訳は、予算法6 2 8 件、既存法の改正法 1157件、日本

34) 豊見山和美「琉球政府立法院制度の沿革」（沖縄国際大学沖縄法政研究所『沖縄法政研究』

第 16号、2014年 3 月所収）同誌2 0 3 — 204頁。

35) 屋良行政主席は、予算連合審査会に限られたが、立法院にも積極的に出席した。予算連合審 査会は、予算の重要性から全議員を審議に参画させる目的で、予算決算委員会が他の委員会と ともに開催したものである。詳しくは、宮城「琉球政府立法院の機能と成果」（議会政治研究 会編・前掲注2 5 『議会政治研究 　No.25』所収）同誌57、 59頁を参照のこと。

(13)

法と同じ名称を持つか、名称は違っても準拠法が分かる法 4 6 3 件、及びそ の他125件となっている。36)

後者の面としては、次のような事柄を挙げることができるのではないだ ろうか。琉球政府そのものが U S C A R の布告、布令、及び指令に従うもの とされていた。高等弁務官は「すべての立法案、その一部又はその中の一 部分を拒否」することや「すべての立法、その一部又はその中の一部分を 制定後4 5 日以内に無効」にする権利を持っていた。

こうした拒否権が行使された顕著な例として、後の高等弁務官である民 政副長官によるものではあるが、1958年 4月 1日に施行された立法の教育 四法（「教育基本法」「学校教育法」「教育委員会法」「社会教育法」）を挙げ ることができる。

教育四法は一体のものとして捉えられて審議のうえ、第 7 回議会（臨時）

中である 1956年 1月 30日と第 8 回議会（定例）中である同年 9 月1 5 日にそ れぞれ立法院で可決された。しかし、二度ともジェームズ，E ・ムーア ( J a m e s E. M o o r e ）37）民政副長官からの書簡で承認しない旨が通知された ことを受けて、議会閉会中のために、當間重剛行政主席が署名しないこと によって廃案となった。そして、第 1 0回議会（定例）中である 1957年 9 月 2 5 日になされた三度目の可決で、高等弁務官となったムーアの承認が漸く 得られたのである。

承認できない理由はいくつも挙げられたが、内実としては教育四法のう ちの教育基本法の前文に立法院によって加えられた、「日本国民として」と の文言だったという。

教育四法の他にも民政副長官や高等弁務官が拒否権を行使したケースは いくつもあり、概ね次の三つのパターンに分類することができる。まず、

37) 川手摂「琉球政府の行政における『日本との連続性』－公務員制度・人事制度を中心に－」

(沖縄国際大学沖縄法政研究所・前掲注 3 4 『沖縄法政研究』第 16号所収）同誌 211頁。 2 0 年余 りの間において 4 6 3 件にのぼった日本法に準じる法整備は、住民運動としての日本復帰運動と 軌を一にした、「もう一つの復帰運動」と言える。

37) ムーアについては、大田・前掲注 6 『沖縄の帝王 高等弁務官』 1 2 8 - 1 5 4 頁、及び宮城・前 掲注 6 『為政者たちの証言 占領2 7 年』4 5 - 6 1 頁を参照のこと。

(14)

直接立法院に拒否する旨の書簡を送付することがあった。それから、立法 院が制定した立法（行政主席が署名公布したものを含む）に代えて、自ら 布告や布令を公布するということもなされていた。さらに行政主席に指示 して、先に述べた拒否権を行使させ送付された立法案を再議にかけること もあった。3 8 ）理由のはっきりしている拒否権行使の事例として 4 3 件の記録 が残されている。39）

3. 復帰時の沖縄県

琉球政府は 1972年 5月 14日まで存続し、沖縄県は日本に復帰した 5 月15 日に発足した。復帰時における沖縄県の根拠法は、昭和22 年法律第 6 7 号「地 方自治法」40）で、これは「日本国憲法」に代表される「戦後改革」の成果の一つ である。「地方自治法」には、総則、住民、条例及び規則、選挙、直接請求、議会、 執行機関、給与その他の給付、財務、公の施設、国と地方公共団体との関係及 び地方公共団体相互の関係、大都市に関する特例、特別区、地方公共団体の 組合、財産区、あるいは地方開発事業団といった事柄が規定されていた。

沖縄県の位置づけは、「地方自治法」第 2 条第 2 項・第 6 項にあった。前 者においては「普通地方公共団体は、その公共事務及び法律又はこれに基 く政令により普通地方公共団体に属するものの外、その区域内おけるその 他の行政事務で国の事務に属しないものを処理する」とされ、後者におい ては「都道府県は、市町村を包括する広域の地方公共団体として、（…）広 域にわたるもの、統一的な処理を必要とするもの、市町村に関する連絡調 整に関するもの及び一般の市町村が処理することが不適当であると認めら れる程度の規模のものを処理する」とされている。他県と同様の位置づけ であって、沖縄県のみの特別なものではない。

38) 宮城「琉球政府立法院の機能と成果」（議会政治研究会編・前掲注 2 5 『議会政治研究 NO.25 』 所収）同誌 5 7 - 5 8 頁。

39) 「拒否立法案理由集」（立法院議事記録部議事課編『第一回議会－第四一回議会 資料I (改 訂版 )』立法院事務局、 1 969 年〈？〉所収）同誌 1 0 1 - 1 24頁。沖縄県議会事務局編『沖縄県議 会史 第三巻 通史編 3 』沖縄県議会、 2 0 1 4 年、 2 5 — 2 7 頁。

40) 復帰時の地方自治法と沖縄復帰特別措置法の条文は、我妻栄他編『六法全書 昭和 4 8 年版』 有斐閣、 1 97 3年に拠った。

(15)

それでは、復帰時の沖縄県やそれを取り巻く状況を確認しよう。沖縄に は、 U S C A R に取って代わるかのように、日本政府としてはそれまで前例 のない総合出先機関として、総理府に属する沖縄開発庁の地方支分部局で ある沖縄総合事務局が置かれた。41）もちろん、沖縄総合事務局は U S C A R とは性格が異なるが、集権的な日本政府の意思を沖縄において体現するも のとして活動したのである。

沖縄は、沖縄開発庁や沖縄総合事務局を主体とし、昭和4 6 年法律第 131 号「沖縄振興開発特別措置法」を柱とする、「沖縄振興開発体制」42）に組み 込まれた。これを支える強力なツールが、沖縄振興予算である。この体制 において、県庁を始めとする沖縄側は、客体の位置に止まった。

ところで、沖縄県も、法人格を持つ統治団体（住民団体）としての性格 と、沖縄を統治するための組織（統治組織）という二重性を有している。本 稿で取り上げるのは、やはり後者の側面である。

沖縄県は、二元代表制のもとで、言わば大統領制をベースに議院内閣制 を加味したものとなった。厳格な権力分立制を取らず、立法（議決）・行政

(執行）の二権を有するのみである。43）

まず、立法（議決）権は沖縄県議会が担っており、昭和4 6 年法律第 129 号「沖縄復帰特別措置法」第 5 条第 2 項によって、復帰時の立法院議員が

「みなす議員」とされた。最後の立法院議長であった星克はこれに伴って

「みなす議長」となり、引き続き議長職に留まった。 1972年 6月 25日に復 帰後における初の県議選が行われ、その結果、星克に代わって復帰後二代 目の議長には、沖縄社会大衆党の平良幸市 44）が就任した。

それから、行政（執行）権は沖縄県庁が担っており、こちらも「沖縄復 帰特別措法」第 5 条第 2 項によって行政主席が「みなす知事」とされた。

41) 櫻井・前掲注 3 『沖縄祖国復帰物語』2 6 4 — 266頁。

42) 「沖縄振興開発体制」については、佐道明広『沖縄現代政治史－「自立」をめぐる攻防－』吉 田書店、2014年、及び島袋純『「沖縄振興体制」を問う－壊された自治とその再生に向けて－』

法律文化社、2014年を参照のこと。

43) 沖縄県の立法（議決）・行政（執行）の二権の概要については、照屋・前掲注2 2 『沖縄行政 機構変遷史』 179— 185頁を参照のこと。

44) 平良幸市については、平良幸市回想録刊行委員会編『土着の人－平良幸市小伝－』私家版、

1994年を参照のこと。