「民生費」にみる自治体の住民福祉

「民生費」にみる自治体の住民福祉

黒岩　洋子

“Consumer Expenses” and Local Government Welfare

Yoko KUROIWA

Abstract

Local authorities, as the most familiar municipality to resident, are working for social welfares for children, elderly and disabilities. They also are working for management of welfare facilities of these measures. Of within-purpose expenditure of local government finance, “consumer expenses”, as the expense required for these measures, is that accounts for highest percentage among the expenditure of local authorities.

So, we focus on the “consumer expenses”, At first, Kyoto prefecture municipalities (excluding Kyoto City) is divided into regional blocs, then we analyze the current state of the welfare measures, along with the characteristics through comparison with neighboring municipalities. So, we raise some problems of these measures in Kyoto local government today and tomorrow.

地方自治体の役割のなかで、大きな位置を占めるのが「社会福祉」である。 地方自治体は、住民に最も身近な基礎自治体として、児童、高齢者、心身障がい者等のため の福祉施設の整備や運営、生活保護、災害救助など、社会福祉の充実を図っている。地方財政 の目的別歳出のなかの、「民生費」は、これらの施策に要した費用で、歳出のなかで最も高い 割合を占めている。 そこで、「民生費」に着目し、京都府内自治体（京都市を除く）を地域ブロックに分けて、 福祉施策についての現状を、近隣自治体との比較をとおして特徴を明らかにするとともに、課 題を考える。

1．

「民生費」の推移

「民生費」の決算額は、2014 年度決算額でみると、日本全体で 24 兆 4,509 億円。前年度と比 べると 9,876 億円（4.2％）増加している。社会保障関係費の増加を背景に、「民生費」の歳出は、 歳出総額の変化とは関係なく上昇を続け、2014 年度は、2007 年度以降、最も大きな割合を占 めている。 図 1 は、京都府内自治体（京都市を除く）の歳出総額と、それに占める「民生費」の推移である。 歳出総額は、2007 年度、2008 年度とそれほど変化はないが、2009 年度に大幅に増加した。これは、 2008 年 9 月 15 日に起こったリーマン・ショックにより世界経済が混乱し、日本においても企 業の倒産や派遣切りが問題となった。そのため、地方自治体に対して雇用対策や地域経済の活 性化が求められ、交付税が 1 兆円増額されたことによる。それにともない歳出総額も増加した。 また、2010 年度の民生費は、前年度より 195 億 3,500 万円増加した。これは、民主党政権によ る「子ども手当」の創設によるところが大きい。2014 年度は、消費税率の引き上げに際した 給付措置である臨時福祉給付金、子育て世帯臨時特例給付金が増加したこと等により増加して いる。 図 2 は、京都府内自治体（京都市を除く）の、2014 年度における、「目的別歳出」の内訳で ある。このなかで「民生費」は 35.5％と、最も高い割合を示している。次に多いのが総務費の 12.5％で、「民生費」の半分以下である。「民生費」の割合が高いということは、地方自治体は 住民に最も身近な自治体として、住民福祉に重要な役割を果たしていることを示している。 416,222 415,837 457,710 460,757 453,217 461,849 464,370 484,770 116,925 (28.1%) 121,064 (29.1%) 128,065 (28.0%) 147,600 (32.0%) 153,272 (33.8%) 155,120(33.6%) 159,669 (34.4%) 172,057 (35.5%) 0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000 500,000 550,000 2007年度 2008年度 2009年度 2010年度 2011年度 2012年度 2013年度 2014年度 歳出総額 民生費総額と歳出に占める割合 百万円 図１：京都府内自治体（京都市を除く）の歳出総額と、それに占める「民生費」

2014 年度における、歳出総額に占める「民生費」の割合を、地域ブロック別に示したのが、 図 3 である。平均は 31.4％。「民生費」の割合が最も多いブロックは、「南部市」と「乙訓」で、 すべての自治体で平均を大きく上回っている。また、40％を越える自治体は、八幡市 46.5％、 宇治市 45.1％、向日市 42.3％、城陽市 41.2％、京田辺市 40.5％となっている。 図２：京都府内自治体（京都市を除く）の「目的別歳出額」の内訳（2014 年度） 議会費 1.0% 総務費 12.5% 民生費35.5% 衛生 費 8.8% 労働費 0.2% 農林水産業費 2.4% 商工費 2.1% 土木費 10.1% 消防費 4.2% 教育費 10.9% 災害復旧費 1.3% 公債費 10.8% 諸支出金 0.1% 図３：歳出に占める「民生費」の割合（2014 年度） 平均 0% 10% 20% 30% 40% 50% 福 知 山 市 舞 鶴 市 綾 部 市 宮 津 市 京 丹 後 市 伊 根 町 与 謝 野 町 亀 岡 市 南 丹 市 京 丹 波 町 向 日 市 長 岡 京 市 大 山 崎 町 宇 治 市 城 陽 市 八 幡 市 京 田 辺 市 木 津 川 市 久 御 山 町 井 手 町 宇 治 田 原 町 笠 置 町 和 束 町 精 華 町 南 山 城 村 北部 中丹 乙訓 南部市 南部町村 31.4%

また、図 4 は、2014 年度の「目的別歳出」のうち、総務費、民生費、農林水産費の占める割合を、 地域ブロック別に比較したものである。「民生費」の割合が高い自治体は都市部に位置するめ、 図４：目的別歳出に占める「総務費」「民生費」「農林水産費」の割合（2014 年度） 14.4% 13.0% 12.7% 15.7% 13.1% 12.1% 12.0% 10.0% 14.6% 10.5% 12.3% 15.3% 7.8% 7.8% 12.6% 12.5% 9.4% 13.0% 15.9% 29.0% 13.8% 19.1% 21.6% 15.4% 24.3% 32.1% 36.9% 36.9% 29.9% 29.2% 29.8% 13.5% 27.9% 27.9% 34.5% 17.4% 23.5% 17.8% 17.8% 42.8% 39.6% 36.8% 36.8% 45.1% 41.2% 46.5% 46.5% 40.5% 38.4% 38.4% 32.4% 26.0% 29.1% 22.5% 21.8% 30.6% 16.9% 16.9% 4.6% 2.7% 4.4% 2.5% 3.6% 9.6% 4.2% 2.5% 4.3% 8.8% 0.4% 0.5% 0.7% 0.5% 0.4% 0.7% 1.3% 0.9% 2.9% 0.7% 3.4% 1.6% 2.8% 0.6% 6.0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 福知山市 舞鶴市 綾部市 宮津市 京丹後市 伊根町 与謝野町 亀岡市 南丹市 京丹波町 向日市 長岡京市 大山崎町 宇治市 城陽市 八幡市 京田辺市 木津川市 久御山町 井手町 宇治田原町 笠置町 和束町 精華町 南山城村 北部 中丹 乙訓 南部市 南部町村 総務費 民生費 農林水産業費 17.4%

「農林水産費」の割合が少ないという特徴がある。また、都市部は人口が多く財政規模も大き いことで効率化が図られているため、「総務費」の割合が低い。財政の効率化をはかるために 近隣自治体との合併が推進されたが、自治体は農村部や都市部、人口構造など、それぞれに特 徴があるため、たんに近隣自治体が合併して規模を大きくするだけでは、解決できない問題が みえてくる。 現在、北部では、広域連携が模索されている。住民ニーズに、きめ細かな対応ができる方法 で、事務事業ごとの連携が進められる必要がある。

2．

「民生費」の財源

地方自治体の財源は、経常一般財源と経常特定財源に大別できる。経常一般財源とは、毎年 度継続して経常的に収入され、使途が特定されず自由に使える財源で、地方税や地方交付税が それにあたる。経常特定財源とは、経常的に収入されるが使途が特定されている財源で、国庫 補助金や都道府県支出金、地方債などである。 これを 2014 年度の「民生費」でみてみると、日本全体では、臨時財政対策債を除く経常一 般財源が 15 兆 2,844 億円（構成比 62.5％）、国庫支出金は 7 兆 3,026 億円（29.9％）、地方債と その他は 1 兆 8,639 億円（7.6％）と、経常一般財源が最も多い。1980 年度は、一般財源等と 国庫支出金の割合がほぼ同じであったが、「民生費」における単独事業の充実、国庫補助負担 率の引下げ、国庫補助負担金の一般財源化等を背景に、「民生費」の増加分の多くを一般財源 等の充当で対応してきた結果、2007 年度まで、経常一般財源の割合が増加した。 しかし、2008 年度以降は、国の経済対策の実施、2010 年に民主党政権により創設された子 ども手当の支給、東日本大震災への対応の影響などで、国庫支出金の割合が増え、2011 年度 は 31.7％となった。2012 年度には減少に転じたが、2014 年度においては、一般財源等の割合 は国庫支出金の約 2.1 倍となっている。 図 5 は、京都市を除く京都府内自治体の「歳出総額」に占める経常一般財源の割合と、民生 費に占める経常一般財源の割合の推移である。 2009 年度は、リーマンショックの影響で地方税が減少したことにより「経常一般財源」が 大幅に減少した。また 2010 年は、子ども手当の創設が増設されたことで「民生費」は増加し たが、財源は「国庫支出金」とされたことで、経常一般財源のウエイトが下がり、財源構成が 変化している。 図 6 は、2014 年度における「民生費」の財源内訳（経常一般財源と、その他国庫・府支出金等） を、地域ブロック別に示したものである。また、総務省が公表している「市町村別決算状況調」に、 2013 年度から、目的別歳出の「一般行政経費（単独事業費）」が掲載されることになり、各自 治体の単独事業費の割合も示した。 この「単独事業費」は、「国の補助金を受けないで、地方自治体が実施する事業をさす。投 資的事業をさす場合が多いが、一般行政でも多い。単独事業は、一般にひもつき財源をともな

わない事業であるため、地域住民ニーズに適応した事業や、先駆的な事業を行うことができる という利点がある。1960 年代から 1970 年代にかけて、東京都や横浜市が先鞭をつけた公害防 止事業や、岩手県沢内村の取り組みから始まった高齢者の医療費の公費負担制度、“ウメ、ク リ植えてハワイに行こう”の村おこしをした大分県の大山町、など。竹下内閣時代のふるさ と 1 億円事業も単独事業の財源を交付税で配分したものである」（澤井　勝『地方財政情報館』 より）。 現在、乳幼児や就学児の医療費助成、高齢者の交通費補助、健康診断、また、児童保護措置 費の補助金が交付税化されたことによる公立保育所の運営費などが、単独事業として取り組ま れている。 図 6 をみると、「南部町村」で経常一般財源が多いのがわかる。また、単独事業費は、「乙訓」「南 部市」といった都市部では低く、農村部や人口減少が進む地域は、単独の経費で住民に対する サービスを行う必要に迫られていることがうかがえる。単独事業費は、とくに伊根町が 46.7％ と多く、久御山町 40.0％、井手町 39.2％がそれに続く。

3．

「民生費」の歳出内訳

次に、それぞれの自治体が、住民福祉のどの分野に重点をおいているのかをみてみる。図 7 は、京都府内自治体（京都市を除く）の、2014 年度における「民生費」の歳出内訳である。 2014 年度は、2007 年度に比べて、すべての項目で歳出額が増加しているが、なかでも児童 図５：「歳出総額」と「民生費」に占める経常一般財源比率 72.5% 72.4% 68.0% 68.5% 68.4% _{66.8% 67.6% 65.7%} 58.2% _{57.6% 56.5%} 51.2% _50.4% 51.4% 51.2% _49.4% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2007年度 2008年度 2009年度 2010年度 2011年度 2012年度 2013年度 2014年度 歳出総額に占める経常一般財源比率 民生費に占める経常一般財源比率

図６：「民生費」の財源内訳（2014 年度） 福祉費は、2014 年度は 2007 年度に比べて 57.0％の増加と、最も増加率が大きい。これは、民 主党政権が 2010 年度に導入した「こども手当」の影響以外にも、人口減少にともない少子化 対策に対する事業が増加している結果ともいえる。 次に増加率が大きいのは、社会福祉費の 49.2％である。社会福祉費は、障がい福祉や国民健 康保険への操出金である。障がい福祉サービス等の報酬改定や、国民健康保険の自治体負担分 の増加が影響している。老人福祉費は、34.7％の増加である。後期高齢者医療事業会計や介護 保険事業会計への繰出金の増加が影響していると考えられる。生活保護費は 31.6％増となって 49.2% 46.3% 50.3% 51.1% 46.2% 69.1% 58.1% 47.2% 58.2% 65.7% 51.9% 46.8% 55.2% 46.2% 48.8% 47.0% 45.2% 51.9% 63.3% 61.4% 59.4% 73.4% 65.8% 56.1% 63.0% 50.8% 53.7% 49.7% 48.9% 53.8% 30.9% 41.9% 52.8% 41.8% 34.3% 48.1% 53.2% 44.8% 53.8% 51.2% 53.0% 54.8% 48.1% 36.7% 38.6% 40.6% 26.6% 34.2% 43.9% 37.0% 29.6% 21.9% 35.7% 34.0% 23.3% 46.7% 33.3% 27.9% 31.3% 28.3% 16.7% 19.8% 25.8% 16.9% 28.6% 16.1% 27.8% 28.0% 40.0% 39.2% 33.7% 30.4% 34.7% 33.8% 34.8% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 福知山市 舞鶴市 綾部市 宮津市 京丹後市 伊根町 与謝野町 亀岡市 南丹市 京丹波町 向日市 長岡京市 大山崎町 宇治市 城陽市 八幡市 京田辺市 木津川市 久御山町 井手町 宇治田原町 笠置町 和束町 精華町 南山城村 北部 中丹 乙訓 南部市 南部町村 経常一般財源 その他国庫・府支出金等 単独事業費

いる。中産階級が減少し、富裕層と貧困層の 2 極化が進んだ結果、生活保護受給者数が増加し ているためである。ただし、町村については、事業としていないため、数字は「市」の合計で ある。 図 8 は、2014 年度における「民生費」の内訳を、地域ブロック別に示したものである。 これによると、社会福祉費は「乙訓」や「南部市」などの都市部で少ないことがわかる。「南 部町村」は、すべての自治体が 30％を越え、南山城村は 56％と際だって多い。「北部」では伊 根町と与謝野町が、「南丹」では京丹波町が多い。 老人福祉費も同様の傾向がみられ、伊根町や京丹波町、井手町、笠置町、和束町が 30％を 越えている。これら老人福祉費の多い自治体の高齢化率を表 1 でみると、伊根町が 44.7％、京 丹波町 37.9％、井手町 30.5％、笠置町 44.6％、和束町 38.3％となっている。南山城村は、高齢 化率が 40.6％と高いわりには老人福祉費が低い。これは、他の自治体では老人福祉費の項目に あげているものの多くを、社会福祉費として計上しているためではないかと推察される。 これらに比べ、児童福祉費は、都市部で多い傾向がある。「南部市」では、すべての自治体 で 40％を越えている。とくに木津川市 50.6％、精華町 50.5％と高い比率を示している。これは、 両自治体とも関西文化学術研究都市として、若い世代の人口流入が多く、学校や保育所など、 子育てをめぐる対策が求められているためと考えられる。 図７：京都府内自治体（京都市を除く）の「民生費」歳出内訳（2014 年度） 31,529 (27.0%) (26.3%)31,835 34,260 26.8%) 36,886 (25.0%) (24.7%)37,846 40,892 (26.4%) (26.1%)41,737 47,053 (27.3%) 25,343 (21.7%) 27,190 (22.5%) 28,675 (22.4%) 29,197 (19.8%) 31,947 (20.8%) 32,077 (20.7%) 32,707 (20.5%) 34,134 (19.8%) 43,597 (37.3%) 45,257 (37.4%) 47,162 (36.8%) 62,215 (42.2%) 63,548 (41.5%) 60,917 (39.3%) 63,535 (39.8%) 68,467 (39.8%) 16,444 (14.1%) 16,765 (13.8%) 17,961 (14.0%) 19,254 (13.0%) 19,851 (13.0%) 20,895 (13.5%) 21,026 (13.2%) 21,646 (12.6%) 12 (0.01%) 17 (0.01%) 8 (0.01%) 49 (0.03%) 80 (0.05%) 338 (0.22%) 664 (0.42%) 758 (0.44%) 116,925 121,064 128,065 147,600 153,272 155,120 159,669 172,057 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 200,000 2007年度 2008年度 2009年度 2010年度 2011年度 2012年度 2013年度 2014年度 社会福祉費 老人福祉費 児童福祉費 生活保護費 災害救助費 （百万円） 最上段の数字は「民生費」の総額

図８：民生費の内訳（2014 年度） 生活保護費では、八幡市が 20.5％と最も多い。歳出に占める民生費の割合でも、八幡市が 46.5％と最も多い（図 4 参照）。八幡市は住民福祉が充実した都市といえる。 図 6 で民生費における単独事業費についてみたが、さらに、どの分野で単独事業を行ってい るかをみてみる。図 9 は、2014 年度の、民生費おける単独事業費の内訳を地域ブロック別に 示したものである。 24.7% 25.1% 29.5% 31.4% 27.0% 42.9% 38.7% 30.1% 34.0% 40.2% 29.8% 30.6% 31.5% 23.1% 25.2% 22.5% 25.4% 23.1% 39.1% 38.7% 39.0% 45.4% 39.0% 32.3% 56.0% 19.9% 20.1% 27.8% 30.9% 22.2% 32.2% 28.9% 17.4% 24.8% 33.7% 17.1% 19.5% 22.4% 17.6% 21.0% 14.3% 15.7% 17.2% 23.5% 30.6% 25.1% 36.2% 31.9% 17.2% 18.3% 37.8% 38.9% 34.2% 28.7% 43.0% 24.9% 32.4% 39.2% 30.5% 26.0% 39.3% 35.1% 46.1% 41.6% 38.2% 42.7% 45.7% 50.6% 37.4% 30.7% 35.9% 18.5% 29.1% 50.5% 25.8% 12.6% 15.8% 8.3% 8.9% 7.8% 13.2% 10.4% 13.8% 14.8% 17.6% 15.5% 20.5% 13.3% 9.0% 5.0% 0.1% 0.1% 0.06% 0.002% 0.1% 0.3% 0.01% 0.003% 0.003% 0.04% 0.02% 0.001% 0.04% 0.01% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 福知山市 舞鶴市 綾部市 宮津市 京丹後市 伊根町 与謝野町 亀岡市 南丹市 京丹波町 向日市 長岡京市 大山崎町 宇治市 城陽市 八幡市 京田辺市 木津川市 久御山町 井手町 宇治田原町 笠置町 和束町 精華町 南山城村 北部 南丹 乙訓 南部市 南部町村 社会福祉費 老人福祉費 児童福祉費 生活保護費 災害救助費

老人福祉費をみると、宮津市は単独事業費のうち 78.0％を老人福祉費に支出している。図 8 をみると、宮津市の老人福祉費はそれほど多くないが、そのほとんどを単独事業費でまかなっ ていることになる。次に多いのが綾部市で 65.9％、伊根町 60.0％と、北部の自治体が多い。これ らの地域は、比較的高齢化率が高く、老人福祉費に独自の事業を行っているためと考えられる。 児童福祉費で単独事業費が多いのは、精華町の 57.6％である。次いで木津川市 53.5％、大山 崎町 48.3％となっている。それぞれ、民生費の 40％以上が児童福祉費で、子どもの人口が多 いことにより、独自事業で子育て支援を充実させていることがわかる。

おわりに

現在、安倍政権によって「地方創生」が図られようとしている。 昨年の 6 月 30 日に出された「まち・ひと・しごと創生基本方針－ローカル・アベノミクス の実現に向けて」では、「地方創生は、将来にわたっての『人口減少の克服』と『成長力の確保』 を図ることを目指している。その実現のためには、厳しい現状を踏まえ、国の『国家戦略』に 盛り込まれた政策パッケージをより一層拡充し・強化することにより、地方創生の深化に取り 組む必要がある」として、2015 年度地方財政計画に「まち・ひと・しごと創生事業費」が盛 り込まれた。 「ローカル・アベノミクス」とは、アベノミクスの成果は、株高や輸出産業の業績拡大など を通じて顕著になっているが、市部や大企業に利益が集中しているため、この成果を全国に拡 大させようというのが、その基本的な趣旨である。 そして、2010 年 6 月 18 日に閣議決定した「新成長戦略」では、「他力本願や成り行き任せ 表１：京都府内自治体（京都市を除く）の高齢化率 自治体名 高齢化率 自治体名 高齢化率 北部 福知山市 28.4% 南部市 宇治市 26.2% 舞鶴市 29.5% 城陽市 30.2% 綾部市 35.5% 八幡市 27.0% 宮津市 38.5% 京田辺市 23.4% 京丹後市 33.4% 木津川市 22.2% 伊根町 44.7% 南部町村 久御山町 27.5% 与謝野町 33.2% 井手町 30.5% 南丹 亀岡市 25.6% 宇治田原町 26.2% 南丹市 32.8% 笠置町 44.6% 京丹波町 37.9% 和束町 38.3% 乙訓 向日市 26.2% 精華町 20.8% 長岡京市 25.1% 南山城村 40.6% 大山崎町 27.3%

の姿勢を採らず頑張る地域に対して（中略）支援を行うことで、地方の自立を強力に後押しし ていくこととする」との記述が盛り込まれた。自ら努力し成果を上げた地域のみを、重点的に 支援するということになり、今後、地方の選別化が進む可能性があるといえる。 　そもそも地域の実情は、当該自治体が最もよく把握している。また、地域には、それぞれ の歴史と特徴があり、人口構造も違っている。住民に一番身近な自治体として、歳出の多くを 住民福祉に費やしている現状を鑑みると、経済成長を主軸とした国の成長戦略に応えられる自 図９：民生費における単独事業費の内訳（2014 年度） 43.4% 49.8% 65.9% 78.0% 36.7% 60.0% 45.4% 34.3% 47.0% 35.6% 26.8% 26.6% 18.0% 32.5% 45.4% 22.6% 33.6% 22.3% 23.8% 47.9% 29.2% 41.4% 45.3% 16.8% 11.4% 34.6% 20.7% 12.2% 9.9% 22.0% 11.9% 33.9% 37.0% 22.1% 27.9% 37.5% 28.2% 48.3% 37.6% 35.7% 42.7% 39.0% 53.5% 34.6% 20.8% 29.2% 13.1% 27.4% 57.6% 28.6% 22.0% 29.5% 21.9% 12.1% 41.2% 28.1% 20.7% 28.6% 30.9% 36.5% 35.6% 45.2% 33.7% 29.9% 18.9% 34.7% 27.4% 24.1% 41.6% 31.2% 41.6% 45.5% 27.2% 25.6% 60.0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 福知山市 舞鶴市 綾部市 宮津市 京丹後市 伊根町 与謝野町 亀岡市 南丹市 京丹波町 向日市 長岡京市 大山崎町 宇治市 城陽市 八幡市 京田辺市 木津川市 久御山町 井手町 宇治田原町 笠置町 和束町 精華町 南山城村 北部 中丹 乙訓 南部市 南部町村 老人福祉費 児童福祉費 その他（その他+災害復旧）

治体が、果たしてどれだけあるのだろうか。補助金政策や規制緩和で地方再生を図ろうとする 現在の手法には、大きな疑問が残る。 また、近隣自治体との合併が強力にすすめられたが、合併自治体の財政が必ずしも好転した とは言いがたいのが現状である。 地域は、人の集合体である。人が生き生きと暮らし続けられる地域づくりのために、地域の 実情の応じた施策を、自治体自らが行えるよう、経常一般財源の比率が増し、課題に応じた必 要な連携が行えるような、地方財政制度の抜本改革が必要なのではないだろうか。 参考文献 　・『市町村別決算状況調』総務省、各年版。 　・『市町村決算カード』総務省、各年版。 　・『地方財政白書』総務省、各年版。