国 立 大 学 法 人 新 潟 大 学 田 村 圭 子
3-1． 平 成 28 年 熊 本 地 震 の 受 援 応 援 の 評 価
第 2 章 で 述 べ た と お り 、 阪 神 ・ 淡 路 大 震 災 に お い て は 、 延 べ 19 万 6,416 名（ う ち 都 道 府 県 職 員 が 7 万 3,960 名 、市 町 村 職 員 が 12 万 2,456 名 ）、 東 日 本 大 震 災 に お い て は 延 べ 9 万 197 名 （ 2015 年 3 月 31 日 ま で に 、岩 手 県 、宮 城 県 、福 島 県 、青 森 県 、茨 城 県 、千 葉 県 の 被 災 6 県 、お よ び 県 内 市 町 村 に 派 遣 さ れ た 全 国 の 自 治 体 の 職 員 数 ） と 記 録 さ れ て い る 。一 方 、「 平 成 ２ ８ 年 熊 本 地 震 」に 対 し て は 、短 期 派 遣 4 万 7,138 人 、 長 期 派 遣 5 万 3,172 人 と な っ て い る（ 2017 年 3 月 21 日 時 点 で 、九 州 知 事 会 や 関 西 広 域 連 合 、 全 国 知 事 会 な ど を 通 じ た 職 員 派 遣 数 。「 広 域 ・ 大 規 模 災 害 時 に お け る 指 定 都 市 市 長 会 行 動 計 画 」 を 踏 ま え た 政 令 指 定 都 市 の 各 市 を 除 く ）。 こ の 数 字 を 見 て わ か る こ と は 、 阪 神 ・ 淡 路 大 震 災 以 降 、被 災 自 治 体 に 対 す る 応 援 職 員 の 派 遣 は 、自 治 体 職 員 を 中 心 に 、大 き な 広 が り を 見 せ て い る 。
(1)平 成 28 年 熊 本 地 震 の 受 援 応 援 に お い て 特 記 す べ き こ と ア ． 応 急 対 応 か ら 復 旧 対 応 ま で 幅 広 な 支 援 が 実 現
第 2 章 に も 示 し た と お り 、 主 に 以 下 の 支 援 が 実 現 し た 。 災 害 対 応 の フ ェ ー ズ に つ い て も 、応 急 期 か ら 復 旧 期 ま で の 支 援 が 行 わ れ て お り 、 ま た 、 支 援 カ テ ゴ リ に つ い て も 、 10 の 支 援 が 実 現 し て い る 。
① 災 害 対 策 本 部 支 援
② 避 難 所 運 営 支 援
③ 家 屋 被 害 認 定 調 査 支 援
④ 保 健 ・ 医 療 に 関 す る 助 言 指 導 ・ 支 援
⑤ 物 資 に 関 す る 業 務 支 援
⑥ 環 境 対 策 支 援
⑦ 窓 口 業 務 支 援 （ 罹 災 証 明 書 の 発 行 ）
⑧ 土 木 ・ 建 築 業 務
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⑨ 水 産 系 業 務
⑩ そ の 他
「 学 校 避 難 所 の 運 営 」
「 学 校 再 開 及 び 学 校 再 開 後 の 教 育 活 動 」 に 関 す る 助 言
「 児 童 ・ 生 徒 、 教 職 員 の こ こ ろ の ケ ア 」
「 教 育 活 動 」
「 ボ ラ ン テ ィ ア セ ン タ ー の 運 営 支 援 」
イ ． 応 援 受 援 に お け る 米 国 と の 比 較
米 国 FEMA の 資 源 が 有 用 に 機 能 す る 業 務 カ テ ゴ リ と し て 挙 げ ら れ て い る 17 カ テ ゴ リ を 比 較 対 象 と す る と 以 下 の よ う に な る 。 日 本 の 応 援 が 米 国 の も の と 比 し て 一 部 し か 該 当 し て い な い よ う に も 見 え る が 、 一 概 に そ う と は い え な い 。 な ぜ な ら 、「 4. 消 防 」「 6. 警 察 と 安 全 確 保 」「 10. 救 命 救 助 」 に 代 表 さ れ る よ う に 、 4 は 消 防 、 6 は 警 察 、10 は 救 急 に 対 し て は 、そ れ ぞ れ 必 ず し も 自 治 体 の 応 援 受 援 と は 別 の 枠 組 み で 支 援 に 入 っ て お り 、そ れ ら は 本 報 告 書 の 2 章 に お い て カ バ ー さ れ て い な い た め で あ る 。
一 方 で「 8. 資 源 管 理 」の よ う に 我 が 国 に お い て は 、災 害 対 応 の 必 要 な 業 務 と し て 強 く 認 識 さ れ て い な い 業 務 も 存 在 す る 。
1. 交 通 2. 通 信
3. 公 共 土 木 ⑧ 4. 消 防
5. 情 報 と 計 画 ① 6. 警 察 と 安 全 確 保 7. 被 災 者 支 援 ② ③ ⑦ 8. 資 源 管 理
9. 公 衆 衛 生 と 医 療 ④ ⑥ 10.救 命 救 助
11. 有 害 物 質 除 去 12. 食 糧 ⑤ 13.エ ネ ル ギ ー
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14. 情 報 公 開
15.動 物 お よ び 農 業 漁 業 問 題 ⑨ 16. ボ ラ ン テ ィ ア と 寄 付 ⑩ 17. そ の 他 ⑩
ウ ． 応 援 受 援 に か か る 評 価
「 地 方 公 共 団 体 の た め の 災 害 時 受 援 体 制 に 関 す る ガ イ ド ラ イ ン
（ H29）（ 内 閣 府 ）」 に よ れ ば 、 平 成 28 年 熊 本 地 震 の 応 援 ・ 受 援 の 現 状 は 、1）人 的 応 援 に お い て は 、様 々 な 枠 組 み に よ る 支 援 が 実 現 し 、 全 体 像 の 把 握 が 難 し い こ と が 現 状 で あ る 、2）熊 本 地 震 で は 、応 援・
受 援 の 形 態 と し て「 カ ウ ン タ ー パ ー ト 方 式 」が 実 施 さ れ た こ と を 理 解 す る べ き で あ る 、3）物 的 応 援 に お い て は 、様 々 な 枠 組 み に よ る 支 援 が 実 現 し 、全 体 像 の 把 握 が 難 し い こ と が 現 状 で あ る 、4）応 援 の 受 け 入 れ は 、災 害 対 策 本 部 の 各 班 ・ 課 の 業 務 担 当 窓 口 が 担 っ て い る た め 、全 庁 で の 一 元 的 把 握 に 課 題 が あ る 、5）現 状 で は 、都 道 府 県 の 応 援・受 援 体 制 が は っ き り し な い 、6）様 々 な 応 援 の 枠 組 み の 中 で 多 種 多 様 な 業 務 が 対 象 と な っ て お り 、受 援 側 が 把 握 し き れ て い な い 、と 評 価 で き る 。
つ ま り 、 人 的 資 源 に お い て も 物 的 資 源 に お い て も 、 様 々 な 枠 組 み で 支 援 が 行 わ れ て お り 、 加 え て 、 応 援 ・ 受 援 の 事 務 機 能 を 総 合 的 に 担 う 部 署 が 自 治 体 に 存 在 せ ず 、そ の た め 資 源 の 応 援 ・ 受 援 の 実 態 が は っ き り し た の は 、 災 害 対 応 が 落 ち 着 い て か ら で あ っ た 。
エ ． 地 方 公 共 団 体 が 取 り 組 む べ き 応 援 受 援 に か か る 喫 緊 の 課 題
「 地 方 公 共 団 体 の た め の 災 害 時 受 援 体 制 に 関 す る ガ イ ド ラ イ ン
（ H29）（ 内 閣 府 ）」は 、地 方 公 共 団 体 が 取 り 組 む べ き 応 援 受 援 に か か る 喫 緊 の 課 題 と し て 以 下 を 挙 げ て い る 。
1） 応 援 ・ 受 援 の 現 状 を 知 る
2）「 応 援 ・ 受 援 の 役 割 」 を し っ か り と 組 織 に 位 置 付 づ け る
・
被 災 市 町 村 に は 受 援 班 /担 当 を 設 け る・
被 災 県 に は 応 援 ・ 受 援 本 部 を 設 け る・
応 援 市 町 村 に は 応 援 班 /担 当 を 設 け る48
・
応 援 県 に は 応 援 本 部 を 設 け る 3） 応 援 ・ 受 援 の 基 礎 知 識 を 知 る① 災 害 の 局 面 を 意 識 す る
② 必 要 資 源 を 把 握 す る
③ 人 的 ・ 物 的 資 源 の 流 れ を 知 る
④ 資 源 の 管 理 に 必 要 な 情 報 項 目 を 整 理 す る
⑤ 応 援 対 象 と な る 業 務 を 整 理 す る 、
⑥ 担 当 業 務 だ け で は な く マ ネ ジ メ ン ト 業 務 に つ い て も 同 様 に 応 援 対 象 と す る
2）の 応 援 受 援 に 係 る 体 制 構 築・整 備 に 関 し て は 、市 町 村 に お い て は 「 受 援 班 も し く は （ 班 を 構 成 す る の が 難 し い 自 治 体 は ） 受 援 担 当 者 」を し っ か り と 災 害 対 策 本 部 内 に 位 置 づ け 、受 援 業 務 全 体 の と り ま と め を 実 施 す る こ と が 位 置 づ け ら れ た（ 図 3-1）。都 道 府 県 に 対 し て は 、 応 援 ・ 受 援 本 部 を し っ か り と 災 害 対 策 本 部 内 に 位 置 づ け 、 市 町 村 の と り ま と め 、 庁 内 調 整 、 庁 外 調 整 を 行 い 、 資 源 管 理 （ 人 的 物 的 資 源 の 応 援 受 援 状 況 の と り ま と め ）を 実 施 す る こ と が 期 待 さ れ て い る （ 図 3-2）。
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図 3-1 地 方 公 共 団 体 に お け る 受 援 ・ 応 援 体 制 の 全 体 イ メ ー ジ
「 地 方 公 共 団 体 の た め の 災 害 時 受 援 体 制 に 関 す る ガ イ ド ラ イ ン
（ H29）（ 内 閣 府 ）」、 被 災 市 町 村 に 受 援 班 ・ 受 援 担 当 を 設 け る こ と を 推 進 し て い る が 、「 被 災 市 町 村 に 受 援 班 /担 当 を 設 け た 設 置 し た か ら 、 被 災 県 に 応 援・受 援 本 部 機 能 を 設 け 設 置 し な く て も よ い 」、と い う こ と で は な い 、 と し て い る 。
被 災 市 町 村 の 受 援 班 は 被 災 市 町 村 内 の 受 援 状 況 の と り ま と め と 調 整 を 実 施 す る 。 他 方 、 被 災 県 応 援 ・ 受 援 本 部 は 、 県 内 の 受 援 状 況 の 全 体 を 把 握 す る た め 、被 災 市 町 村 の 受 援 班 の と り ま と め を 実 施 す る 機 能 を 負 う 。ま た 、被 災 市 町 村 の 受 援 班 が 機 能 し て い な い こ と が 分 か れ ば 、県 庁 職 員 を 応 援 に 入 れ る 等 、被 災 市 町 村 の 受 援 班 機 能 の 確 保 に 努 め る こ と も 期 待 さ れ る 。
ま た 、 被 災 県 に 応 援 ・ 受 援 本 部 が で き た か ら と い っ て 、 被 災 県 の
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各 班 /・課 に お け る 応 援 側 と の 受 援 調 整 が ゼ ロ に な る わ け で は な い 。 例 え ば 、 医 療 ・ 保 健 ・ 福 祉 の 経 験 の な い 職 員 が 、 応 援 組 織 の 医 療 ・ 保 健 ・ 福 祉 の 担 当 と や り と り す る こ と は 効 率 的 で は な い か ら で 、各 班 /・各 課 は そ れ ぞ れ の 固 有 の 知 識 と 経 験 を も っ て 、応 援 側 の 担 当 と や り と り す る 必 要 が あ る 。 し か し 、 被 災 県 の 応 援 ・ 受 援 ・ 応 援 本 部 機 能 を 新 た に 設 け る 設 置 す る こ と は 、 被 災 市 町 村 、 被 災 県 、 そ し て 応 援 県 ・ 市 町 村 ・ 関 係 機 関 組 織 の 全 体 調 整 機 能 を 担 い 、 効 率 的 な 被 災 市 町 村 へ の 応 援・受 援 を 実 現 す る た め に 必 要 不 可 欠 で あ る と し て い る 。
図 3-2 応 援 ・ 受 援 本 部 の 機 能
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(2)資 源 管 理 機 能 に お け る 人 的 ・ 物 的 資 源 の 流 れ
「 地 方 公 共 団 体 の た め の 災 害 時 受 援 体 制 に 関 す る ガ イ ド ラ イ ン（ H29）
（ 内 閣 府 ）」 に お い て は 、 都 道 府 県 の 応 援 ・ 受 援 本 部 が そ な え る べ き 資 源 管 理 機 能 に つ い て 、 1） 応 援 ・ 受 援 に お い て は 、「 初 動 期 」「 応 急 期 」
「 復 旧 ・ 復 興 期 」 の 各 局 面 を ふ ま え る べ き で あ る 、 2） 災 害 対 応 に 必 要 な 資 源 を 把 握 し 、 必 要 な 資 源 を 見 積 も る こ と を 心 掛 け る 、 3） 人 的 ・ 物 的 資 源 の 流 れ と 応 援 側 ・ 受 援 側 の 役 割 を 理 解 し て お く べ き で あ る 、 4）
広 域 防 災 拠 点 は 、資 源 の 応 援・受 援 を 実 現 す る た め に 必 要 不 可 欠 な 機 能 で あ る こ と を 認 識 す る 、 5） 人 的 ・ 物 的 資 源 管 理 す る た め に 必 要 な 情 報 を 理 解 し 帳 票 等 を 整 備 し て お く 、 6） 応 援 受 援 の 対 象 と な る 業 務 と そ の 具 体 内 容 を 明 ら か に し て お く 、 7） 担 当 業 務 の 支 援 だ け で な く 、 業 務 の
「 マ ネ ジ メ ン ト 支 援 」を 応 援・受 援 の 対 象 と 位 置 付 け る 必 要 が あ る 、8）
受 援 側 と 応 援 側 の 費 用 負 担 の 関 係 を あ ら か じ め 明 確 に し て お く 、の 8 項 目 を 挙 げ て 説 明 し て い る 。
「 地 方 公 共 団 体 の た め の 災 害 時 受 援 体 制 に 関 す る ガ イ ド ラ イ ン（ H29）
（ 内 閣 府 ）」 に お い て は 、 資 源 の 流 れ は 、 ① ニ ー ズ 把 握 、 ② 調 達 （ 物 的 資 源 ）・要 請（ 人 的 資 源 ）の 確 保 、③ 輸 送（ 物 的 資 源 ）・動 員（ 人 的 資 源 ）、
④ 追 跡・把 握 、⑤ 追 加（ 物 的 資 源 ）・交 代（ 人 的 資 源 ）、⑥ 撤 収 、⑦ 実 費・
弁 償（ 物 的 資 源 ）、精 算・報 告（ 人 的 資 源 ）、⑧ 備 蓄 管 理 、人 的 資 源 の 把 握 と い う 、8 つ の ス テ ッ プ か ら な る 。な お 、① 、② は 受 援 側 が 、ま た ③
～ ⑤ は 応 援 側 が 、実 施 主 体 と な る こ と が 原 則 で あ る 。⑥ ～ ⑧ は「 資 源 管 理 機 能 」と し て 、応 援・受 援 の 双 方 が 取 り 決 め に 応 じ 、必 要 な 手 続 き を 実 施 す る 。
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図 3-3 人 的 ・ 物 的 資 源 の 流 れ
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3-2． 資 源 管 理 機 能 の 整 備
応 援・受 援 に 欠 か せ な い 資 源 管 理 機 能 に つ い て 、残 念 な が ら わ が 国 で は 、体 系 的 な 要 素・項 目 の 整 理 、体 系 的 な 理 解 、標 準 的 な 対 応 手 順 等 が 根 付 い て い な い 。 応 援 受 援 機 能 が 災 害 対 策 本 部 体 制 に 明 確 に 位 置 付 け ら れ て い な い こ と と 相 ま っ て 、 そ の 機 能 は 未 整 備 で あ る と 言 わ ざ る を え な い 。
「 地 方 公 共 団 体 の た め の 災 害 時 受 援 体 制 に 関 す る ガ イ ド ラ イ ン（ H29）
（ 内 閣 府 ）」 に お い て 、 都 道 府 県 に 対 し 、 応 援 受 援 機 能 の 位 置 づ け の 明 確 化 が 要 請 さ れ て い る 中 で 、 資 源 管 理 機 能 の 整 備 に お い て も 同 様 に 取 り 組 む べ き 課 題 で あ る 。
本 報 告 書 で は 、災 害 対 応 に お け る 資 源 管 理 機 能 に お い て 、整 備 が 進 ん で い る 米 国 FEMA （ 危 機 管 理 庁 ） の 研 修 プ ロ グ ラ ム 「 IS-703.A: NIMS Resource Management」 の 教 材 を 参 考 に 、 整 備 す べ き 資 源 管 理 機 能 に つ い て 、 と り ま と め る 。
(1)資 源 管 理 機 能 の 概 括 ア ． 資 源 の 定 義
災 害 時 に お い て は 「 適 切 な 資 源 を 」「 適 切 な 場 所 に 」「 適 切 な タ イ ミ ン グ で 」 で 配 分 ・ 取 得 す る こ と は 、 場 合 に よ っ て は 、 被 災 者 の 生 死 を も 左 右 す る 可 能 性 が あ る 。「 資 源 管 理 」と は 、災 害 が お こ る 前 、 災 害 対 応 中 、災 害 が 起 こ っ た 後 の 資 源 を 管 理 す る た め の 標 準 化 さ れ た 業 務 手 順 を 確 立 す る こ と で あ る 。
資 源 と は 、 以 下 の も の を 指 す 。
・
応 援 職 員・
応 援 チ ー ム・
施 設・
機 材・
消 耗 品イ ． 資 源 管 理 と は 何 か