PDF 地域防災拠点を核とした防災街区の形成と都市機能継続モデルの構築に関する研究

(1)

総合研究所・都市減災研究センター（UDM）研究報告書（平成２２年度）

テーマ5 小課題番号5.3

地域防災拠点を核とした防災街区の形成と都市機能継続モデルの構築に関する研究

キーワードエリア防災計画、モバイル空間統計、地域防災拠点、被災地支援村上正浩^＊

１．はじめに

本研究の目的は、新宿駅周辺地域をモデルケースとして、本学新宿校舎を地域防災拠点とした防災街区を形成し、地震時の被害軽減と速やかな都市機能の回復を可能とするモデルを構築することにある。

地域防災拠点は、平常時にはひとづくりやしくみづくり、研究活動等を行い、地震時には応急活動・医療救護活動・復興活動等の拠点となるとともに、非常時通信システムとリアルタイム広域情報共有システムの活用によって地域の情報拠点として機能する。

本年度は、上記目的を達成するため、新宿駅西口地域を防災街区としてエリア防災計画の具体的検討を進め、さらにテーマ 4 と連携し、2012 年 2 月 3 日の東京都総合防災訓練においてリアルタイム広域情報共有システムの運用実験と情報通信に関わる計画項目の検証を行った。また、モバイル空間統計を活用した外出者対策の検討を継続し、都内で外出者対策が必要な地域の把握と徒歩帰宅方法の検証を行った。一方、地域防災拠点として新宿区四谷特別出張所管内の避難所運営管理協議会をモデルとした地域防災体制づくりを継続して支援するとともに、東日本大震災後はボランティア活動の拠点として様々な被災地支援活動を展開した。

２．新宿駅西口地域のエリア防災計画の検討東日本大震災では、大規模ターミナル駅周辺部の人口・業務機能が集積した地域において大量に帰宅困難者が発生し、その対応が大きな課題となった。

この教訓を踏まえ、内閣官房地域活性化統合事務局は、「都市再生の推進に係る有識者ボード防災 WG」

を設置した。報告者は本 WG の委員として参加し、昨年度までの本研究の成果 ¹⁾や、東日本大震災時における新宿駅西口地域の事業者の初動対応等に関するアンケート調査 ²⁾の成果、新宿駅西口地域の防災資源調査の成果（図 1）などを反映し、地震発生直後の対応、業務継続性の確保及び早期復旧の可能性の向上、人材育成・教育の実施を通じて、人口・機能

集積地域の防災力の向上を図る「エリア防災計画」

の基本方針をとりまとめた。

エリア防災計画では、地域の防災対策上の課題、地域の関係者との連携を踏まえ、①就業者及び滞留者に係る人的被害・負担の抑制（直接被害、退避プロセス、退避スペース等）、②立地企業の業務継続性の向上（機能の自立性の確保、機能喪失時の対応）、

③共通事項（運用等、人材育成・教育）の 3 つの視点から計画を策定していく。新宿駅西口地域を防災街区とし、エリア防災計画に盛り込む項目を検討した結果を表 1 に示す。具体的な計画内容については現在作成しているところである。なお、表 1 にある情報通信に関わる項目については、2012 年 2 月 3 日に東京都総合防災訓練の一環として実施した新宿駅周辺の帰宅困難者対策訓練において、テーマ 4 と連携し自営通信網を構築したうえで、リアルタイム広域情報共有システム（図 2）やエリアワンセグ等の各種情報ツールを利用した情報収集伝達に係る運用実験を行い、各種ツールの有用性と今後に向けた課題を明らかにした。とくにリアルタイム広域情報共有システムについては、クライアント側の PC の利用環境として Java が必要なため、セキュリティの関係

図 1 新宿駅西口地域の防災資源調査結果

＊：工学院大学建築学部まちづくり学科

(2)

ソフト対策ハード対策

建築物・各種施設の倒壊・建築物、各種施設等の耐震化

建築物・各種施設の火災・建築物、各種施設等の不燃化

建築物等内部の家具類の転倒・落下・移動、ガラスの飛散等

・建物内の什器類の転倒防止・固定

・建物外壁の破損、ガラスの飛散対策

屋外での落下物・屋外広告物等に係る安全対策の推進

高層ビルの長周期震動・長周期地震動による被害の認識・制震化等高層ビルの長周期振動対策エレベータでの閉じ込め・閉じ込め時の救出体制の整備・安全停止装置などの充実

帰宅困難者・滞留者の発生

・「むやみに帰さない」（新宿ルール①）

・一時待機場所の周知

・一時待機場所での運営方法

・滞留者の一時待機場所の確保

（各ビル1階スペース等）

退避ルートがわからないことによる混乱

・各施設からの退避所への退避ルートの明確化

・要援護者への情報提供方法

・地域内共同での防災訓練の実施

・帰宅支援マップの作成

・わかり易いサイン、緊急放送設備

・地域内防災対応通信（無線等の活用）

各施設からの退避者の錯綜等による将棋倒し等

・混乱を回避する退避誘導

・エリア内の被災情報の集約

・情報収集のルール

・新宿区との情報共有方法の確立

・退避しやすい退避路（拡幅等）の整備

・エリアを管理する統合的防災センターの整備

・各施設等への災害用通信設備の整備建築物内での待機に向けた

安全性確認

・一時退避後の安全性確認方法

・安全性確認後の指示方法の確立

・安全性確認のためのモニタリングシステム等の充実

・一時退避者への情報伝達設備退避スペースの確保・各施設からの誘導先の明確化

・滞留者用スペースでの受け入れに関するルール

・各ビル1階に滞留者用スペースの整備

・退避場所の耐震性等の整備

・地下街の利活用

食糧・飲料等の確保

・食糧、飲料等の備蓄・配布に関するルール

・退避場所間での物資等の融通ルール

・物資の保管場所情報の共有

・食糧、飲料等の備蓄（組織ごと、滞留者を想定する）

・防火を兼ねた拠点水槽の整備

・物資等の共有のための輸送路等の整備通信機能等の確保・災害情報、安否情報の提供・共有ルール

・エリアワンセグ等を用いた平時からの情報提供

・通信設備、自家用発電等の整備等

・大型ビジョンの活用（安否確認方法の周知等に活用）

医療サービスの確保

・医療スタッフの確保方策　（医師、応急救護ボランティア等）

・ボランティアの募集方法

・医療機関毎の役割分担

・各ビル1階に応急救護所の設置

・医療活動用の備蓄

・負傷者搬送のための施設及びルートの確保

ライフラインの寸断・上下水道、電気などに係る施設の耐震化

交通機関の停止・道路、鉄道施設等の耐震化

エネルギーの確保・非常用発電設備からの電気の供給・拠点施設における非常用発電設備

・広域的な自立型エネルギーシステム

通信機能の確保・事業者同士の情報収集伝達の方法の確立

・拠点施設における自営通信設備（FWAなど）

・地域内防災対応通信（無線・PHS等の活用）

・WebGIS等情報ツールを用いた拠点間の情報共有

機能喪失時の対応業務機能の喪失

・新宿ルールの周知徹底

・ビル管理会社及びテナント会社の連携

・近隣ビルとの業務スペース等の相互貸出

・防災の拠点となる施設の耐震化

・代替業務拠点の整備

・拠点施設における自家用発電設備

・拠点施設における災害用通信設備

・建物内の給排水設備等の耐震化

・スプリンクラー等の消防用設備の耐震化

運用等運用等・エリアマネジメント組織の構築

・エリア防災計画に関わるインセンティブ啓発活動

・防災広報の充実

・防災教育の推進

・事業者を対象としたセミナーの開催

防災訓練

・東京都と連携した総合防災訓練

・医療従事者と連携した災害医療訓練

・情報通信訓練

・各事業者による自助の防災訓練防災組織の強化・防災市民組織の強化・活性化の支援

・防災サポーターの養成、登録

ボランティア等との連携・ボランティア、NPO、建築士等との協力・連携

・地域の事業者同士の協力・連携リスク・課題計画項目

人材育成・教育共

通事項就業者及び滞留者に係る人的被害

・負担の抑制

立地企業の事業継続性の向上

直接被害

退避プロセス

退避スペース等

機能の自立性の確保

表 1 新宿駅西口地域を防災街区としたエリア防災計画に盛り込む項目案

(3)

からシステムの利用が困難となる企業が多くあったことが大きな課題となった。平常時から広く利用できる環境整備に向けて、システム改良が必要である。

図 2 リアルタイム広域情報共有システムの画面例

（上：被害情報等の共有画面、下：八王子校舎の地震波形・建物被害推定情報の共有画面）

３．避難所を防災拠点とした地域防災体制づくり昨年度までの四谷第 6 小学校避難所運営管理協議会での取り組み ¹⁾を通じて、避難所を防災拠点とした地域防災体制づくりが必要であることがわかった。

本年度は、地震発生後の初動期において避難所に求められる 5 つの機能（地域防災活動の拠点機能、情報拠点機能、医療救護拠点機能、物資供給拠点機能、

避難拠点機能）に焦点をあて、四谷特別出張所管内の避難所運営管理協議会をモデルに、避難所を防災拠点とした地域防災体制について検討した（図 7）。

(1)地域防災活動の拠点機能

地震発生後、地域内で発生した様々な被害に対して、避難所を地域防災活動の拠点とし、地域住民が協働した迅速な初動対応と状況把握が行える体制づくりが必要となる。一方、これらと並行して避難所開設に向けた対応も必要となる。新宿区内で震度 5 弱以上を観測した場合には本部・庶務部・物資供給部は速やかに避難所へ参集し、避難所開設のための準備を行う。開設後は、防災行政無線を使って地域

防災拠点A 特別出張所防災拠点B

新宿区

BB 防災拠点（避難所）

情報拠点応急救護拠点

クリニック

避難生活拠点物資供給拠点

・応急手当

・傷病観察

災害医療病院

重傷者搬送

住民住民

町内の被災・

避難者情報等小学校区

校区被災・避難者情報等

（防災無線）

出張所管轄内被災・避難者情報、緊急情報等

（防災無線）

出張所管轄内避難所情報等

（防災無線）区全域の被災情報、交通情報等

（防災無線）

住民避難誘導等

地域の防災活動

住民コンビニ・飲食店等

食料等の支援電力の提供

図 7 避難所を防災拠点とした地域防災体制

本部（新宿区四谷特別出張所）へ開設報告を行う。

また、就学時間帯に地震が発生した場合には、学校教職員が避難所開設を支援する。

(2)情報拠点機能

各町会の一時集合場所、避難所、地域本部、新宿区災害対策本部が連携した情報収集伝達体制を図 8 に示す。また、新宿区区長室危機管理課へヒアリングを行い、避難所を情報拠点とした情報収集伝達における情報項目について整理した（表 4）。

(3)医療救護拠点機能

四谷特別出張所管内には、災害拠点病院、救急告示医療機関、医療救護所がそれぞれ 1 ヶ所ずつあるが、首都直下地震を想定した場合にはこれらだけでは十分な対応は期待できない。そこで、避難所を医

新宿区役所

地域本部被害、安否情報などライフライン、交通状況など区の活動状況、交通状況など各避難所の状況など

避難所

被害（火災、建物倒壊）情報など被害、避難者情報など

一時集合場所A

一時集合場所B

・・町会Ａ

町会Ｂ

・・

被害に対する応援体制など

地域活動

図 8 避難所を情報拠点とした情報収集伝達体制表 4 初動期における情報項目の例

対応区分情報収集・伝達項目（概数のみ）情報受信項目

・被害の概況の確認（特に火災、建物倒壊）・避難指示・勧告

・人的被害・被害に対する応援体制

・地域内の安否人数・負傷者などの搬送手段

・（在宅避難者数）・災害時要援護者の安否確認

・避難所運営管理協議会の参集状況・帰宅困難者、滞留者の受け入れ施設状況

・ライフライン（水道、電気、ガスなど）の状況・鉄道復旧状況

・施設内の被害状況・道路復旧状況

・避難所の開設時期・傷病者搬送先の病院情報

・避難所内の人数・第二次避難所の受け入れ状況

・教師、児童の人数・区の活動状況

・活動スペースの使用状況

・各避難所の人数状況

・各避難所の被害状況（火災、建物倒壊、人的被害など）・正確な震度情報

・各避難所の開設状況・鉄道などの運行状況

・地域本部の参集状況・ガス・電気などの供給状況

・本庁舎及び区施設の被害状況・第二次避難所の状況

・広域避難所の状況・災害拠点病院などの医療機関の状況

・本庁舎及び区施設の被害状況・自衛隊の派遣要請

・区内の被害状況（特に火災、建物被害）・消防署・警察署からの活動状況

・職員の安否状況・参集可能人数・鉄道などの運行状況

・参集ルート上の被災状況・ガス・電気などの供給状況

・各地域本部からの情報・自衛隊の派遣要請状況

避難所情報避難所

地域本部

新宿区地域情報

(4)

療救護拠点として、地域の医療資源と連携した医療救護体制を構築していく必要がある。四谷ひろばと四谷小学校の周辺には内科や外科が集中していることから、四谷ひろばおよび四谷小学校を応急救護所とし、周辺の医療従事者と連携した医療救護の仕組みづくりが有効だと考える。一方、災害拠点病院である慶応義塾大学病院に隣接する四谷第六小学校については、医療救護所として指定することで、慶応義塾大学病院のトリアージポストとして活用できる可能性があり、慶応義塾大学病院と連携した仕組みづくりが望まれる。

(4)物資供給拠点機能

四谷特別出張所管内には多数のコンビニや飲食店等があり、こうした地域資源と避難所が連携し、避難所を拠点とした物資供給の仕組みづくりを検討しておくことが望ましい。児童の教育の場である小学校に物資備蓄のスペースを十分に確保できないことが問題としてあげられるが、地域にあるコンビニや飲食店等と連携することで、この問題解決にもつながると期待している。

(5)避難拠点機能

避難拠点として機能するため、避難者の受け入れ、

災害時要援護者の支援や帰宅困難者の対応などを事前に検討しておく必要がある。とくに児童の就学時間帯に地震が発生した場合、児童の安全を確保しつつ、住民と学校教職員がどのように役割分担をして避難者の受け入れを行うのか、またライフラインが途絶したなかでの夜間の受け入れ、さらに在宅避難者への対応と支援については検討が必要である。一方、避難所での帰宅困難者の対応については、帰宅困難者による混乱を避けるため、新宿区災害対策本部・地域本部と連携しながら受け入れ施設の情報収集を行い、帰宅困難者への情報提供と施設への誘導などを行っていくことが求められる。

４．大学をﾎﾞﾗﾝﾃｨｱ活動拠点とした被災地支援活動³⁾ 東日本大震災以降、大学をボランティア活動拠点として、理工系大学の特色・学生の専門性をいかした様々な被災地支援活動を進めてきた。宮城県気仙沼市においては、まず、2011 年 4 月にはものづくりに強い建築系学生の専門性をいかし、身近で加工しやすい段ボールを使って避難所内のプライバシー確保の間仕切りや様々な生活小物の製作など、避難所内の生活環境の改善に取り組んだ（写真 1 左）。7 月

には、厳しい被災体験をした子どもたちに「子どもらしさ」を取り戻してもらうため、本学が理科教育の普及活動の一環として行っている理科教室を現地にて開催し、子どもたちには大いに汗と歓声と笑いを噴出してもらった（写真 1 右）。また、こうした活動と並行して、画像系ソフトやパソコンの扱いに慣れた理工系学生の強みをいかし、津波によって痛み汚れてしまった写真を撮影された当時に近い状態にデジタル上で修復し、被災者の大切な思い出を未来へと残す「あなたの思い出まもり隊プロジェクト」

にも 7 月から取り組んでいる。

こうした被災地での支援活動を通じて、学生の問題解決能力や協調性、コミュニケーション力の向上につながっていることが、学生たちの言葉や行動から垣間見ることができた。今後は学生のボランティア活動を持続的に行える環境整備を進めていきたい。

写真 1 ボランティア活動の様子（左：避難所の環境改善活動、右：ちょい理科教室）

５．おわりに

本年度は、新宿駅西口地域を防災街区とした都市機能継続モデルの構築に向けてエリア防災計画の具体的検討を進め、さらにテーマ 4 と連携することでリアルタイム広域情報共有システムの有用性と課題を明らかにした。また、昨年度から継続してモバイル空間統計を活用した外出者対策の検討を進め、都内で外出者対策が必要な地域を把握するとともに、

徒歩帰宅者の支援方法を検証した。一方、地域防災拠点として四谷特別出張所管内の地域防災体制づくりを支援し、さらに東日本大震災後はボランティア活動拠点として様々な被災地支援活動を展開した。

参考文献

1) 村上正浩、久田嘉章、地域防災拠点を核とした防災街区の形成と都市機能継続モデルの構築に関する研究、工学院大学総合研究所都市減災研究センター平成 22 年度研究成果報告書、 pp.121-124、 2011

2）新藤淳、平本達也他、 2011 年東日本大震災における新宿駅西口・超高層建物のアンケート調査（その 2）事業者を対象とした被害と初動対応に関するアンケート調査、日本地震工学会大会、 pp.38-39、 2011

3）村上正浩、濱野航平他、理工系大学の特色をいかした被災地支援の取り組み、社会貢献学会第 2 回大会予稿集、 pp.27-32、 2011