「指定管理者制度導入の効果の検証について」

0

指定管理者制度導入の効果の検証について

＜要旨＞

指定管理者制度は、普通地方公共団体が住民の利用に供するために設置した公の

施設の管理を法人その他の団体に行わせることができる制度で あり、その目的とし

て、当該施設で提供されるサービスを向上させること が挙げられる。本稿では、指

定管理者制度の導入及びインセンティブ契約の有無が、施設のサービスの向上にど

のような効果があるかについて、2005年度から2009年度の、東京23区の公立図書館

のデータをもとに、その来館者数等をサービスの向上を測る指標として実証分析を

行った。分析の結果、指定管理者制度の導入後の来館者数等は、尐なくとも統計的

に有意な減尐を示していないこと、またインセンティブ契約がある場合は、来館者

数が有意に増加していることが示された。

2011年 (平成23年) 2月

政策研究大学院大学 まちづくりプログラム

MJU10048 小 川 充 彦

1

目次

1. はじめに... 1

2. 指定管理者制度の概要 ... 2

2.1 指定管理者制度の概要 ... 2

2.2 指定管理者制度の導入状況 ... 3

3. 指定管理者導入に関する理論分析 ... 5

3.1 指定管理者導入に関する分析 ... 5

3.2 インセンティブ契約に関する分析 ... 6

4. 指定管理者制度導入に関する実証分析 ... 7

4.1 分析対象 ... 7

4.2 分析方法 ... 7

4.3 推計モデル① ... 8

4.3.1 推計式 ... 8

4.3.2基本統計量 ... 9

4.3.3 推計結果 ... 10

4.4 推計モデル② ... 11

4.4.1 推計式 ... 11

4.4.2基本統計量 ... 11

4.4.3 推計結果 ... 12

5. まとめ ... 13

1

1. はじめに

平成15年の地方自治法改正により、指定管理者制度が導入された。この制度は、

普通地方公共団体が住民の利用に供するために設置した公の施設の管理を法人そ

の他の団体に行わせることができるもので、総務省自治行政局長通知によれば、施

設の管理に係るコストの削減と当該施設で提供されるサービスの質を向上させる

ことを目的としている。

八田 (2008) によれば、「企業がそれぞれの生産量をより尐ない費用で生産する

ことをX効率性が高まる」といい、「競争にさらされていない企業に生じる非効率

性、すなわち無駄な費用」

1

_{のことを「X非効率性」と呼ぶという。これを指定管理}

者制度に当てはめれば、指定管理者として公の施設の管理を受託する企業は、より

尐ない費用で良質なサービスを提供しなければ、次の期間の指定や、別の施設管理

の受注につながらないという競争にさらされているため、X効率性が高まると考え

られる。一方で、競争にさらされない団体の場合はそういったインセンティブが働

かず、X非効率性が高まる可能性がある。

指定管理者制度の評価は、コストの削減については、内閣府政策統括官の分析

(2008) 等

2

により、効果があったとされている。しかし、サービスの向上効果につ

いては、前中・野口 (2005) による受託事業者へのアンケートを用いた分析がある

ものの、統計的な分析はされていない。そこで本稿では、指定管理者 制度が導入さ

れた施設では、住民サービスが向上しているかを実証分析し、指定管理者制度導入

の目的が達成されているかを検証する。また、エージェンシー理論から、地方公共

団体と受託業者の間に、インセンティブ契約がある場合とない場合でサービスの向

上効果に差が生じるかを分析する。

指定管理者制度は、スポーツ施設や公民館など多様な施設に導入されているが、

本稿では、公立図書館を対象として、指定管理者制度の導入によりサービスの向上

がみられたかどうかについて、来館者数、貸出点数及び登録者数が増えているかに

注目して実証分析する。通常、サービスの向上を評価する場合、料金の変化に伴う

量の変化を考慮する必要があるが、対象を公立図書館とした理由は、その利用が図

書館法に基づき原則無料であることから、その利用が増えていれば、それをサービ

スが向上しているものと代替的にみることができると考えるためである。

分析に用いるデータは、東京23区の公立図書館の平成17年度から平成21年度まで

のデータである。このデータを用いる理由は、ある程度まとまった地域であること

ため、地域性が大きく異ならず、また、サンプル数が豊富であること 及び東京23

区の公立図書館で指定管理者制度が導入された最初の事例が平成19年度にあるた

め、この年を基準として導入前後の変化を5年間のデータから利用できるためであ

る。

1

八田 (2008) 216頁

2

例えば、他に

みずほ総合研究所のリポート (2006) においても、指定管理者制度導入によりコス

トが削減されていると報告されている。

2

先行研究では、前中・野口 (2005) が、指定管理者制度の受託団体に対するアン

ケート調査の結果を基にサービスの質関数を推計し、制度の導入後はサービスの質

が高くなっているとしている。勝田 (2010) は、アンケートや事例研究等により、

図書館に指定管理者制度を導入した場合のメリット・デメリットを 挙げ、課題はあ

るものの全体としては円滑に運営されているとしている。契約理論から指定管理者

制度を扱ったものとしては、早川 (2010) がある。また、指定管理者制度に関する

研究ではないが、山内他 (2009) は、PPP

3

_{について、委託の進んでいる自治体ほど、}

行政コストが削減され、サービスの質が向上しているとしている。また、図書館の

貸し出しに関する実証分析としては、岸田・佐藤 (1991) がある。しかし、指定管

理者制度導入の効果については、個別の施設を対象にインセンティブ契約を加味し

た統計的な手法での分析はなされていない。

本稿では、分析の結果、指定管理者制度の導入により、サービスの向上を測るた

めの多くの指標について、統計的に有意ではないものの係数が正であることを示し

た他、来館者数についてはインセンティブ契約がある場合は統計的 に有意な増加が

みられることを示し、指定管理者制度の導入により概ねサービスが向上している可

能性を示した。

本稿の構成は、次のとおりである。まず、第2章で指定管理者制度の概要と現状

について説明する。第3章では指定管理者制度の導入がサービスの質に対して与え

る影響及びインセンティブ契約について理論分析を行い、第4章ではそれらについ

て実証分析するとともに、その結果の解釈について述べる。そして、第5章におい

て、分析結果に基づいて政策提言を行うともに、今後の課題について説明する。

2. 指定管理者制度の概要

2.1 指定管理者制度の概要

指定管理者制度は、平成15年の地方自治法の改正により制度化されたもので、普

通地方公共団体が設置した公の施設の管理を、法人その他の団体に行わせることが

できるというものである。平成14年12月の総合規制改革会議の第二次答申には、

「一

定の条件の下での利用料金の決定等を含めた管理委託を、地方公共団体の出資法人

等のみならず、民間事業者に対しても行うことができるように現行制度を改正すべ

きである。」とあり、また同答申には、「民間参入の拡大は、消費者の多様なニー

ズに対応した良質で安価なサービスの提供を図ることを主眼とするものであるが、

それに加え、行政の簡素化、効率化に資するとともに、新たなマーケットの創出に

よる我が国経済の活性化にも貢献するもの」とあることから、指定管理者制度は、

3

PPP(Public Private Partnership)とは、統一された定義はないようであるが、「アジアＰＰＰ政策研

究会報告書」(2009)によれば、「経済成長の源泉として、「市場」と「競争」を通じ、公共サービ

スの効率性を向上させるとともに、新たな雇用を創出し、新たなサービス産業を創出する公共サー

ビスの民間開放のことである。」としている。

3

規制緩和の一環として公の施設の管理を民間事業者が行うことを可能にすること

で、施設の管理に係るコストの削減と当該施設で提供されるサービスの質を向上さ

せる と いう 目 的の 他 、経 済 活性 化 とい う 狙い もあ る と考 え られ る 。ま た 、八 代

(2005) によれば、「政府が公共財を供給することと、それを公務員を用いて生産

することとは、全く別の問題」

4

_{であり、指定管理者制度は、これらのように公共}

サービスの提供に民間事業者を活用するPPPの一種であるといえる。平成15年の地

方自治法の改正による指定管理者制度導入以前も、管理委託制度により、当該施設

を設置した団体以外の団体にも管理を行わせることは可能であった。しかし、管理

委託制度は、当該施設の管理権限及び責任は設置した団体が引き続き有するもので

あり、処分に該当する使用許可等は委託できなかった。また管理の受託は、普通地

方公共団体が出資している法人で政令で定めるもの又は公共団体若しくは公共的

団体に限定されていた。これが、指定管理者制度が導入されたことによって、受託

者に処分に該当する使用許可を行わせること及び民間企業等が受託者になること

が可能になった。公の施設の管理を民間企業等に行わせることから、指定の手続き

は条例で定めることが求められており、また、指定管理者の指定に当たっては議会

の議決が必要とされている。これは民主的コントロールを及ぼすという趣旨である

と考えられる。

この指定管理者制度の評価については、次のようなものがある。

まず、肯定的なものであるが、公の施設に民間の能力を活用することで、経費の

削減と、より質の高い住民サービスが行えるというものである。例えば、施設の利

用時間の延長等をすることにより、利用者の利便性が向上したり、より柔軟な発想

や民間のノウハウによる新たなサービスの提供が可能になる等である。これは制度

導入の目的と合致するものである。

一方で、次のような否定的な意見もある。指定管理者制度は、指定期間がおおよ

そ3年から5年程度のものが多いといわれるが、この短期間で受託者が別の法人に代

わった場合、専門的な職員が育たず長期的な視野に立った施設運営が難しいこと

5

_、

また、特に無料の施設では、受託業者が利用料金

6

_{による収益が期待できないため、}

一定の質のサービスの提供に必要な経費まで削減する可能性があることから、提供

するサービスが低下するのではないかというものであり、特に図書館等の無料施設

・社会教育施設で反対論が根強いと考えられる。

2.2 指定管理者制度の導入状況

平成18年9月2日現在と平成21年4月1日現在の、指定管理者制度が導入されている

全国の施設数の状況を、表1で表している。

4

_{八代 (2005) 6頁}

5

_{平成20年6月3日の参議院文教科学委員会等で、図書館を念頭にこのような議論がされている。ま}

た、社団法人日本図書館協会は、同様の理由で図書館への指定管理者制度導入を反対している。

6

_{有料の施設では、自治体と受託業者との協定次第で、利用者が支払う利用料金を受託業者の収入と}

することができる。

4

表1 都道府県・指定都市・市区町村ごとの指定管理者制度導入施設数の推移

(総務省の「公の市移設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査結果 （平成18

年度及び平成21年度）」をもとに著者作成)

表1のように、都道府県についてはほぼ横ばいであるものの、時間の経過ととも

に指定管理者制度を導入する施設は増加する傾向にあるといえる。また、平成 21

年4月1日現在の都道府県に限った施設の区分ごとの導入施設数と、区分ごとの施設

数に対する指定管理者制度の導入割合を表2で示しているが、これをみると、単純

な導入数では駐車場や大規模公園といった基盤施設が多く、導入割合としては競技

場やプール、宿泊休養施設等のレクリエーション・スポーツ施設が多い ことがわか

る。

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

5.5

6

都道府県

指定都市

市区町村

(万)

平成18年9月2日現

在

平成21年4月1日現

在

5

表2 施設の区分ごとの指定管理者制度導入施設数と導入割合（都道府県のみ）

(総務省の「公の市移設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査結果 （平成21

年度）」をもとに著者作成、施設の区分は当該調査結果に従った。)

3. 指定管理者制度導入に関する理論分析

3.1 指定管理者制度導入に関する分析

本稿においては、サービスの向上を図る指標として、図書館に指定管理者制度が

導入された場合に、来館者、貸出点数及び登録者がどのように変化しているかを分

析するが、これらが増加している場合の効果を図で表すと、図1のようになる。図

書館の利用は原則無料であるため、図1における消費量はqとなる。また、図書館は

教育効果があり、正の外部性があるといえることから、通常、社会的に望ましい消

費量よりも過小な消費になっていると考えられる

7

_{。なお、社会的に望ましい需要}

曲線を、図1では社会的限界価値曲線として表している。ここで、指定管理者 制度

が導入され、来館者数等が増加すると、私的限界価値曲線が右にシフトし、消費量

はq*となり、斜線部だけ余剰が増加するとともに、社会的に望ましい消費量に近づ

くことになる。一方、図書館サービスの供給は無料で行われているものの、実際に

は人件費等がかかる。これが指定管理者制度の導入で低下することを、図2で示し

ている。図2中の限界費用曲線aが制度導入前のコストで、制度導入後のコストが限

界費用曲線bであり、指定管理者制度の導入により、C

から

C*にコストが下がってい

る。図2中の斜線部がコスト削減分である。これらのことから、社会全体でみると

7

_{マンキュー (2005) 279、280頁によれば、正の外部性がある財は、「社会的に最適な生産量は、私}

的な市場で決まる生産量よりも大きい」とされる。

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

導入数

割合(%)

6

指定管理者の導入により余剰が増加していることが予想されるため、同制度の導入

は正当化することができる。

3.2 インセンティブ契約に関する分析

8

神戸 (2004) によると、利害が一致しないと、一般に、代理人は依頼人が望んだ

ように行動しないといい、これを「エージェンシー問題」という。これを指定管理

者制度に当てはめると、何らかの形で依頼人（普通地方公共団体）が、代理人（受

託事業者）の行動を観察しないと、モラルハザードが発生し、代理人が自身の利害

8

この項では全般として神戸 (2004) を参考とした。

図1 指定管理者制度導入の余剰分析

価格

社会的限界価値曲線

私的

限界価値曲線

q q* 利用量

図2 指定管理者制度導入のコスト分析

価格

社会的限界価値曲線

C 限界費用曲線a

C* 限界費用曲線 b

私的限界価値曲線

q* 利用量

7

のみを考慮することになると考えられる。これに対処する方法としては、モニタリ

ングとインセンティブ契約がある。モニタリングは依頼人が代理人の行動を観察す

ることであり、インセンティブ契約は、結果と指定の指標に報酬を連動させること

で依頼人が望んだ行動を代理人がとるようにインセンティブを持たせることであ

る。したがって、本稿で対象とする図書館においても、この契約があることにより 、

利用がより増加するとが考えられる。なお、本稿の分析の対象としている公立図書

館では、モニタリング自体はほとんどの区で行っている

9

_{ことから、インセンティ}

ブ契約

10

_{があることで、指定管理者がよりサービスを向上させているかを分析して}

いる。

4. 指定管理者制度導入に関する実証分析

4.1 分析対象

分析の対象は、東京23区の公立図書館である。用いるデータは、東京都立図書館

が毎年度作成している「東京都公立図書館調査」と、社団法人日本図書館協会が全

国の図書館に対して行っている調査の、平成17年度から平成21年度の結果を用いた。

インセンティブ契約の有無については、各区が指定管理者との間で取り交わした協

定書等により確認した。指定管理者制度は多くの施設に導入されているが、その中

から図書館を選定した理由は、次の二点である。まず、前章のとおり、図書館はそ

の利用については原則無料であるため、利用者数等が増加していれば、それはサー

ビスが向上していると代替的にいえると考えるためである。第二には、サービスの

利用が無料であることから、利用料金制を採用することが難しく、主に人件費を削

減することでしか収益を確保できないと考えられるが、そのような施設でもサービ

スが向上していれば、より契約形態の幅が大きい他の施設でもサービスの向上が見

られる可能性が高いと考えたためである。

4.2 分析方法

指定管理者制度の導入により施設の利用が増加しているか、またインセンティブ

契約 (本稿においては誘因契約という。) があればより質の向上効果があるか否か

について、平成17年度から平成21年度の年度ごとのデータを用いて、被説明変数を

各区の人口一人当たり来館者数、貸出点数及び登録者数

11

_{として、最小二乗法によ}

り推計する。なお、本稿の分析における誘因契約とは、「モニタリングの結果を翌

9

平成21年度に総務省が実施した「公の施設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査」の結果

による。

10

_{神戸 (2004) によれば、インセンティブ契約を導入すべきかどうかは①モニタリングは困難か、②}

測定可能な指標はあるか、③インセンティブ契約のリスク範囲は適正か、④インセンティブ契約で

引き出される努力の内容は求められている内容と合致するか、の4点について１つでも否定されれば、

モニタリングの強化で対応するか何もしない方がよいとしているが、本稿の分析ではこれらの点に

ついては対象としない。

11

_{本稿ではこれらの利用が増加していることでサービスの質が向上している、としているが、田村}

・小川 (2008)によると、貸出点数の増加が図書館の目的か、という点では議論がある。

8

年度以降の委託料に反映できる」といった、受託者により強いサービスの向上のイ

ンセンティブを与える契約のことを指す。

4.3 推計モデル①

4.3.1 推計式

図書館への指定管理者制度の導入及び誘因契約の有無により、各館の来館者数及

び貸出点数にどのような影響があるかを分析するため、次の推計式で推計を行う。

lny=α0 + α1 D

admin

×D

incentive

+ α2 D

admin

×(1 - D

incentive

) + α3 x + ε

ここでyは人口一人当たりの来館者数，又は人口一人当たりの貸出点数をとる。ま

た 、 Dadmin は 指 定 管 理 者 制 度 を 導 入 し て い る と き に 1 を と る ダ ミ ー 変 数 で 、

Dincentiveは誘因契約を採用している場合に1をとるダミー変数である。xはその他

の説明変数であり、高齢者割合、保護率と図書館ごとの所蔵資料数・開館日数・専

有面積・開館時間のそれぞれの対数値、座席数、改築ダミー、縮小ダミー、併設施

設ありダミーであり、改築ダミー、縮小ダミー、併設施設ありダミーはそれぞれ各

図書館で改築等に伴い建物が変更されている場合、大規模改修等に伴い規模を縮小

して開館している場合、図書館に公共施設が併設されている場合に1をとるダミー

変数である。その他，年度ダミー、区ダミーを含めている。

分析に用いるデータは、以下のとおりである。

まず、人口一人当たり来館者数・貸出点数であるが、この人口については、各区の

住民基本台帳に関するデータを参照し、各年度の当初又は当該年度の前年 度末の人

口を用いた。来館者数・貸出点数については、東京都立図書館が毎年度作成してい

る「東京都公立図書館調査」及び社団法人日本図書館協会が毎年度行っている図書

館に対する調査の結果を参照し、これらを基に算出した。高齢者割合は、各区の各

年度末又は年度当初の、人口に占める65歳以上人口の割合である。この世代は、リ

タイアしている人が多く、比較的余暇が多いことから図書館利用者が多いと推測さ

れるので、その影響をコントロールするために説明変数に加えるものである。これ

は、各区の住民基本台帳に関するデータを参照している。保護率については、公益

財団法人特別区協議会の「特別区の統計」及び東京都福祉保健局の福祉・衛生統計

年報を基に、各区の年度平均の生活保護率を説明変数とした。保護を受ける層は所

得が低く、本を買わずに図書館で借りる可能性が高いと推測したためである。図書

館ごとの所蔵資料数・開館日数・専有面積・開館時間のそれぞれの対数値及び座席

数は、東京都と社団法人日本図書館協会が毎年度行っている調査の結果を基に、図

書館の利用に影響を与えると思われるもの

12

_{を説明変数とした。なお、座席数で対}

12

_{岸田、佐藤 (1991) は、図書館の貸出に影響を与える要因の候補として国勢調査に基づく昼間人口}

9

数をとっていない理由は、データ上、座席が無い図書館があるためである。改築ダ

ミー、縮小ダミー、併設施設ありダミーは、「東京都公立図書館調査」と社団法人

日本図書館協会が毎年度行っている調査の結果等を基にしており、建物が移転・改

築等をされ新しくなったものや、規模が縮小されたもの、公共施設が併設されてい

るものについては図書館の利用に影響を与えると推測されるため、説明変数に加え

た。その他、年度ダミー、23区についての区ダミーを用いた。

4.3.2基本統計量

来館者数の分析に関する基本統計量は表3、貸出点数の分析に関する基本統計量

は表4のとおりである。サンプル数が異なるのは、来館者数についてはデータが存

在する図書館が尐ないためである。そのため、来館者数と貸出点数の分析とには基

本統計量にも若干の差がある。各変数の最小値・最大値をみると、図書館ごとに合

計所蔵資料数、開館日数、開館時間等に大きな差があることが分かる。なお、図書

館に指定管理者制度を導入している区及び図書館の数は、平成19年度は、4区・24

館、平成20年度は6区・30館、平成21年度は9区・47館である

9

_。

表3 来館者数に関する基本統計量

※ 年度ダミー、区ダミーについては省略

や第一次産業従事者割合などを挙げているが、本稿の分析は一年度ごとの調査であるため、これら

は含めずに分析している。

サンプル数 平均値

標準偏差 最小値

最大値

ｌｎ来館者数/人口

643

-0.9195

1.0522

-3.4465

3.0703

指定管理誘因契約ダミー

₆₄₃

_0.0280

_0.1651

₀

₁

指定管理誘因なしダミー

₆₄₃

_0.1260

_0.3321

₀

₁

高齢者割合

₆₄₃

_20.3631

_1.8018

_17.3628

_24.6

保護率

₆₄₃

_18.7969

_8.4629

₈

_42.4

ln所蔵資料数

₆₄₃

_11.4612

_0.6577

_7.7832

_13.5157

座席数

₆₄₃

_80.3188

_74.4508

₀

₄₂₅

ln開館日数

₆₄₃

_5.7174

_0.2047

_3.0445

_5.8579

ln専有面積

₆₄₃

_6.9416

_0.7380

_3.6889

_8.7852

ln開館時間

₆₄₃

_2.3302

_0.1062

_1.9459

_2.5649

改築ダミー

₆₄₃

_0.0218

_0.1461

₀

₁

縮小ダミー

₆₄₃

_0.0093

_0.0962

₀

₁

併設施設ありダミー

₆₄₃

_0.5894

_0.4923

₀

₁

10

表4 貸出点数に関する基本統計量

※ 年度ダミー、区ダミーについては省略

4.3.3 推計結果

推計結果は、表5のとおりである。

表5 推計モデル①の推計結果

※ ***、**、*はそれぞれ1%、5%、10%の水準で有意であることを示す

表5に示されているように，来館者数については、誘因契約がある場合のみ統計

的に有意な増加がみられる。これは、指定管理者制度の導入により、図書館で開催

されるイベントがより工夫されたものになったことが要因ではないかと推測され

サンプル数 平均値

標準偏差 最小値

最大値

ｌｎ貸出点数/人口

1078

-0.3782

0.8052

-3.5875

2.0070

指定管理誘因契約ダミー

₁₀₇₈

_0.0167

_0.1282

₀

₁

指定管理誘因なしダミー

₁₀₇₈

_0.0779

_0.2682

₀

₁

高齢者割合

₁₀₇₈

_19.7167

_1.8078

_15.6620

_24.6

保護率

₁₀₇₈

_17.5026

_7.5707

_6.7

_42.4

ln所蔵資料数

₁₀₇₈

_11.4911

_0.6319

_7.7832

_13.5157

座席数

₁₀₇₈

_73.7106

_67.7053

₀

₄₂₅

ln開館日数

₁₀₇₈

_5.7028

_0.1904

_3.0445

_5.8579

ln専有面積

₁₀₇₈

_6.9828

_0.7218

_3.6889

_9.0458

ln開館時間

₁₀₇₈

_2.3288

_0.1069

_1.9459

_2.5649

改築ダミー

₁₀₇₈

_0.0195

_0.1383

₀

₁

縮小ダミー

₁₀₇₈

_0.0065

_0.0804

₀

₁

併設施設ありダミー

₁₀₇₈

_0.5955

_0.4910

₀

₁

係数

標準誤差

係数

標準誤差

指定管理誘因契約ダミー

0.237 ***

0.082

0.001

0.082

指定管理誘因なしダミー

0.025

0.065

-0.056

0.056

高齢者割合

0.146 *

0.079

-0.068

0.049

保護率

_{-0.066 ***}

_0.009

_{0.037 ***}

_0.013

ln所蔵資料数

_{0.341 ***}

_0.067

_{0.310 ***}

_0.069

座席数

0.001 ***

0.0004

-0.0005

0.0003

ln開館日数

_{0.891 ***}

_0.119

_{0.532 ***}

_0.161

ln専有面積

_{0.245 ***}

_0.064

_{0.315 ***}

_0.056

ln開館時間

0.824 ***

0.226

0.788 ***

0.167

改築ダミー

0.142 **

0.060

0.163 **

0.074

縮小ダミー

_{-1.077 **}

_0.454

_{-1.177 ***}

_0.332

併設施設ありダミー

_{0.128 ***}

_0.036

_{0.059 **}

_0.023

年度ダミー

yes

yes

区ダミー

yes

yes

定数項

-15.040

1.686

-10.244

1.230

サンプル数

643

1078

Ｆ値

184.000

158.430

修正済み決定係数

0.870

0.8108

被説明変数

ｌｎ来館者数/人口

ln貸出点数/人口

ＯＬＳ

ＯＬＳ

11

る。一方、他のケースでは有意な変化はみられなかった。貸出点数については、選

書については基本的に区が関わっており、資料の内容自体に大きな変化が無いこと、

また施設の管理等がよくなり、レイアウトを変化する等すれば、資料を借りて家に

持ち帰らずに、その場で利用する人が増えること等が考えられ、サービス向上の影

響を十分に捉えられていない可能性がある。ただし、有意な減尐もみられないこと

から、例え無料施設であったとしても、コスト削減のために指定管理者制度を採用

することには一定の効果があるといえるだろう。

4.4 推計モデル②

4.4.1 推計式

図書館への指定管理者制度の導入及び誘因契約の有無により、各区の図書館の利

用登録者数にどのような影響があったかを分析するため、次の推計式により推計を

行う。この分析は、図書館ごとのデータではなく、区ごとに各区の公立図書館のデ

ータの合計値等を用いて分析するが、その理由は、1つの図書館で利用登録を行え

ば、通常は同じ区の他の公立図書館でも貸出等を行えるためである。

lny=α0 + α1 Rate_admin×D

incentive

+ α2 Rate_admin×(1 - D

incentive

) + α3 x + ε

ここでyは人口一人当たりの登録者数をとる。また、Rate_adminは、区内で指定管

理者制度を導入している図書館の割合で、Dincentiveは誘因契約を採用している場

合に1をとるダミー変数である。xはその他の説明変数であり、高齢者割合、保護率、

区内図書館の合計所蔵資料数・平均座席数・平均開館日数・平均専有面積・平均開

館時間のそれぞれの対数値、各区の公立図書館数の対数値、改築館数、縮小館数、

併設施設を持つ図書館の割合である。その他，年度ダミー、区ダミーを含めている。

この分析は、区ごとの分析であるので、図書館の所蔵資料数等のデータは各区の

図書館の合計値又は平均値の対数値を説明変数とし、また区内の図書館数の対数値

を加えた。利用できる図書館が多ければ、登録者数が増加すると推測されるためで

ある。また、改築・縮小についてはダミーではなく区内で該当する図書館数を用い

た。併設施設については割合を用いている。データの詳細な説明については、推計

モデル①と同じであるため省略する。

4.4.2基本統計量

登録者数の分析に関する基本統計量は表6のとおりである。図書館ごとでは大き

な差があった合計所蔵資料数や開館日数等については、区ごとに平均するとそれほ

ど大きな差は出ていない。

12

表6 登録者数に関する基本統計量

※ 年度ダミー、区ダミーについては省略

4.4.3 推計結果

推計結果は、表7のとおりである。

表7 推計モデル②の推計結果

※ ***、**、*はそれぞれ1%、5%、10%の水準で有意であることを示す

表7に示されているとおり、登録者数の分析については、統計的に有意な変化が

みられなかった。貸出点数が有意な増加を示していないことを考慮すれば、貸出に

サンプル数

平均値

標準偏差

最小値

最大値

ｌｎ登録者数/人口

115

-0.9220

0.5262

-3.559512

0.4106814

指定管理誘因契約ダミー

115

0.0522

0.2234

0

1

115

0.1043

0.3070

0

1

115

0.0847

0.2439

0

1

高齢者割合

115

19.7211

1.9119

15.7

24.6

保護率

₁₁₅

_17.4122

_8.1460

_6.7

_42.4

ln合計所蔵資料数

₁₁₅

_13.8433

_0.4474

_12.5507

_14.6439

ln平均座席数

115

4.2265

0.4168

3.3142

5.2980

ln開館日数

₁₁₅

_5.7123

_0.0681

_5.5185

_5.8558

ln平均専有面積

₁₁₅

_7.2465

_0.2406

_6.5632

_7.8088

ln平均開館時間

115

2.3378

0.0655

2.0794

2.4344

ln図書館数

₁₁₅

_2.1422

_0.4650

_1.0986

_2.7726

改築館数

115

0.1826

0.4309

0

2

縮小館数

115

0.0435

0.2439

0

2

併設施設図書館割合

₁₁₅

_0.6212

_0.2395

_0.1818

₁

指定管理誘因なしダミー

指定管理導入図書館割合

係数

標準誤差

0.139

0.085

0.345

0.386

高齢者割合

-0.105

0.080

保護率

-0.002

0.024

ln合計所蔵資料数

0.759

0.981

ln平均座席数

0.053

0.101

ln平均開館日数

-0.154

0.522

ln平均専有面積

0.062

0.161

ln平均開館時間

0.443

0.411

ln図書館数

-0.149

0.870

改築館数

0.082

**

0.038

縮小館数

0.109

0.141

併設施設図書館割合

-0.202

0.322

年度ダミー

yes

区ダミー

yes

定数項

-10.172

12.697

サンプル数

115

Ｆ値

141.140

修正済み決定係数

0.8142

被説明変数

指定管理誘因なしダ

ミー×導入図書館割合

ｌｎ登録者数/人口

ＯＬＳ

指定管理誘因ありダ

ミー×導入図書館割合

13

必要な登録者数が有意な増加を示していないことは、当然の結果であったといえる。

したがって、貸出点数と同様、この分析においてはサービスの向上の影響を十分に

捉えられていない可能性がある。また、多くの説明変数では誤差が大きい。説明で

きていない。これは、サンプル数の尐なさというデータの制約とともに、他の大き

な説明力を持つ変数が抜けていること等が原因と考えられる。

5. まとめ

ここまで述べてきたとおり、本稿では指定管理者制度導入の効果、特に誘因契約

の有無が公共施設のサービスの向上に寄与するかどうかの分析を行ったが、本章で

は、これらの分析結果をまとめ、それを踏まえた提言を行う。

(1) 指定管理者導入の効果

今回の分析では、指定管理者制度が導入された図書館では、サービスの向上の指

標について、多くの場合で、統計的に有意ではないもののその係数が正であり、法

が目的としているサービスの向上は明確には示されていないが、尐なくとも明確に

利用が減尐していることはなかったといえる。普通地方京団体側にコスト削減のメ

リットがあれば、指定管理者制度の導入は意義があると考えられる。また、無料の

施設であるからといって、その施設の管理には民間事業者は適さないということは

ないといえる。

(2) 誘因契約の効果

誘因契約の有無については、来館者数の分析に限るものの、誘因契約があった方

が統計的に有意な増加が観測された。図書館に指定管理者制度を導入した場合に期

待される効果としては、イベントやレイアウトの工夫、応対の向上などが考えられ

るが、誘因契約がある方が、指定管理者がこれらの要素でより努力するインセンテ

ィブを与えやすいという結果であると考えられる。よって、このような契約があ る

方が、サービスの向上効果は得やすいと考えられる。なお、モニタリングの指標に

貸出点数が設定されている場合、仮に事業者が選書を行っていたとすると、貸出点

数を増加するため、図書館の所蔵資料の内容がいわゆるベストセラー等に偏らせ、

社会教育機関という図書館の目的からは適切でなくなるが、選書を自治体が行って

いることでそういった弊害が起こらず、図書館の目的を担保できている可能性もあ

るが、自治体がどのような基準で選書を行っているか については、今回は分析の対

象としていないため、この点については今後の課題としたい。

(3) 残された課題

本稿では、指定管理者制度導入の効果について分析を行ったが、次のような課題

が残されている。

14

まず、図書館の登録者数の分析結果については、多くの変数で説明ができていな

い。データの精査等をし、より精緻な分析をする必要がある。例えば、貸出以外の

サービスで登録が必要なものを説明変数とするなどが必要である。

次に、より詳細な分析をすることで、どのようなケースであれば指定管理者導入

の効果が大きいか、あるいは目的の反対の効果及び弊害があるか、といった観点か

らの提言が可能になる。詳細な分析の例として、本稿では経費については一定若し

くは減尐しているという前提に基づいている

13

_{が、指定管理者制度導入の前後や経}

年で経費が変化している可能性があるため、実態としてどれだけの経費がかかって

いるかを調査し、分析に反映させる必要がある。また、指定管理者制度導入の前後

で何が変化したか、といった点も今回は分析の対象としていないため、今後はその

ような視点も考慮した分析が必要である。さらに、これらを踏まえて、他の施設の

分析し、比較することで、制度の有効な活用方法の提言が可能になると考える。

また、本稿ではモニタリングの結果を翌年度の委託料に反映できる旨の協定の有

無、という観点から、これを誘因契約として分析したが、モニタリングの指標につ

いては詳細に分析していない。

最後に、指定管理者制度ではさまざまな問題が指摘されているところである。平

成22年12月28日付で、制度が単なる価格競争ではないことや住民の安全確保、受託

業者とのリスク分担

14

_{等への留意についての総務省 自治行政局長通知が出さ れて}

いる。また成田 (2009) によれば、発注した自治体と受託事業者の間で、修繕費や

損害賠償金の負担を巡って争いが起きているという報告もあるといい、業務や責任

の範囲を明確にする必要がある。モニタリングの方法やインセンティブ契約の 在り

方についても含めて、今後はこれらの問題に対処するための契約方法等に注目して

分析する必要がある

15

。

謝辞

本稿の作成に当たっては、北野泰樹助教授 (主査）、梶原文男教授 (副査）、丸

山亜希子助教授 (副査）、田尾亮介講師 (副査)から丁寧なご指導をいただいたほか、

福井秀夫教授 (プログラムディレクター) をはじめ、まちづくりプログラム及び知

財プログラムの関係教員及び学生の皆様からも大変貴重なご意見をいただきまし

た。ここに記して感謝申し上げます。また、ご多忙の中、有益な情報を提供してい

13

_{内閣府政策統括官 (経済財政分析担当) (2008) の分析によれば、公募とモニタリングを行っている}

施設では支出が減尐しているということであるが、今回対象とした図書館は、ほぼ全てが公募とモ

ニタリングを行っていることから、このように仮定した。

14

平成23年1月21日付の自治日報によれば、この通知は指定管理者制度が導入された施設における

死亡事故などが念頭に置かれている。なお、同日付の同紙と総務省のホームページ上の1月5日大臣

会見概要で、「図書館・学校図書館は直営にすべき」との発言があったようだが、同記事や会見概

要では特段の理由は示されていない。

15

今回の分析に当たり参考にした何点かの協定書には、既にこれらの問題に対応するための条項が

規定されているものもあるが、現実の運用として、そういった規定で問題が発生していないかを含

めて分析する必要があると考える。

15

ただいた関係機関の職員の皆様にお礼申し上げます。また、政策研究大学院大学で

の研究の機会を与えてくださった派遣元にも感謝申し上げます。なお、本稿は個人

的な見解を示すものであり、筆者の所属機関の見解を示すものではありません。ま

た、本稿における見解及び内容に関する誤りは、すべて筆者の責任であることを申

し添えます。

16

参考文献

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N・グレゴリー・マンキュー (2005)『マンキュー経済学Ⅰ ミクロ編』(東洋経

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