中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察
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(2) 48. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. （334）. 4500 億元 4109.5 3742.7 4000 3429.8 3500 2873.6 3000 2540.3 2340.4 2255.6 2500 1808.2 2000 1290.9 1500 824.7 1000 500 0 2009 2010 2011 2012 2013. 公共財政収入 政府性基金収入. 出所：上海市政府，上海市財政局の公式サイトより. 図 1 上海市公共財政収入と地方政府性基金収入の比較（単位：億元）. 2500. の問題を解明する．. 億元. 2000. 会保険金も含めている一方，政府性基金は社会 336.5. 312.4. 1．上海市 の 財政歳入――「土地財政」と 地方 債務問題を中心に 1500. 317.1. 保険金を含めていない．その多くは土地使用権 譲渡による収入である．政府性基金収入は，地 方政府にとって非常に重要な歳入で，使途に関 その他. 4） 262.74 する自由度が高い． 2003.9 1943.2 図 1 から確認できるように， を重視するという方 上海市は「経済建設」 1000. (86％). 土地使用権譲渡収入. (86％) 1491.1 針の下で，外資を誘致して商業と金融業を発展 149. 上海市 の 政府性基金収入 の 規模 は 公共財政収. (89％) る．このため，上海市の財政赤字の規模は年々. 政府性基金収入 は 2340.4 億元（日本円 で 2013. (82％) 1028.16. 500 させるために，大量のインフラ整備を進めてい 675.7 (80％) 入の 3 分の 1 から半分の程度である．2013 年， 0. 年2013 の 平均為替 レート 換算 で 約 37,149 億円）に 拡大していて，地方債務残高も財政歳入を超え 2009 2010 2011 2012 て著しい規模に達している．上海市の財政歳入. 達し，公共財政収入の半分以上である．図 2 か. と地方債務の償還財源は公有地の販売収入に非. ら 見 る と，政府性基金収入 の 80% 以上 が 土地. 常に依存している． いわゆる 「土地財政」 である．. 使用権譲渡金 に よ る 収入 で あ る．2013 年，こ の割合は 86% である．このように，上海市の. ⑴ 「土地財政」問題. 財政収入は土地使用権譲渡金に大きく依存して. 中国の地方財政予算は，日本の一般会計のよ. いるのである．. うな「公共財政予算」と日本の特別会計に近い. では，土地使用権譲渡金はどのように上海市. 「政府性基金予算」の二つの予算から成り立っ. の重要な財源へと成長したのか？この経緯を考. ている． 「政府性基金」は，一定の目的に応じ. 察したい．改革開放（1987 年）から 20 世紀 80. て設立された収支が完結する事業予算であり，. 年代後半まで，上海市のインフラ整備は依然と. 中央政府所管の「中央政府性基金」と地方政府. して計画経済のように公共財政でファイナンス. が管理する「地方政府性基金」が存在する（徐. されていた．財政資金が限定していたため，こ. 2014，p. 32） ．ただし，日本の特別会計が社. の時期のインフラ整備建設量は限られていた．. . 4）「経済建設」を 中心 と す る 方針 は 1978 年鄧 小平政権が提出したものである．. 20 世紀 の 80 年代後半 か ら，外国援助方式 の ローン が 上海市 で 利用 さ れ る よ う に なった． 1987 年，上海市は中央政府の許可を受けて自.
(3) 0. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. 2500. （335）. 49. 億元. 336.5. 312.4. 2000. 317.1. 1500 1000. 149. 500. 675.7 (89％). 0. 2009. 262.74 2003.9 1943.2 (86％) (86％) 1491.1 (82％) 1028.16 (80％) 2010. 2011. 2012. その他 土地使用権譲渡収入. 2013. 出所：上海市政府，上海市財政局の公式サイトより. 図 2 上海市の政府性基金収入と土地使用譲渡収入（単位：億元）. ら借入，返還，担保をする方式で，国際市場か. 条は，「各レベルの地方政府予算は，歳入によ. ら 32 億ドルの融資を調達し，国内で初めて借. る歳出，収支均衡という原則から編成するもの. 入金方式によるインフラ整備建設を実施した．. として，赤字を認めない．法律と国務院の規定. 融資したのは世界銀行，アジア開発銀行及びイ. 以外 で，地方政府 が 地方政府債券 を 発行 す る. ギリス・ドイツなどの欧州国家の援助機構で. ことはできない（筆者訳）」と規定している7）．. あった．. 一般財政財源不足の状況と地方債発行禁止の規. 1990 年代中期 に 入 る と，上海市 の 経済発展. 定の下で，地方政府は，予算外収入，すなわち，. に従って，国際的援助は無くなった．加えて，. 制度外資金に財源を求め始めた．. 5） 94 年，中国の財政体制は 「財政請負制」 から 「分. 予算外収入は，地方レベルを含めた各国家機. 6）. 税制」 へと，大きく改革された．この結果と. 関が正式な手続きや認可を得て確保する資金. して，中央政府の財政収入が大幅に上昇した一. で，その 85% は地方政府の所管である．「制度. 方，自主裁量権を伴った地方政府の財源が逆に. 外資金」という違法な「裏帳簿」も相当残存し. 減少してしまった．都市化の急速な進行と中央. ているといわれている（大西 2004）．1996 年. 政府の「経済建設」という方針の下で，地方政. から，予算外収入は「政府性基金」に編入され. 府のインフラ投資需要が年々増えていったが，. てきた．中国の土地は全部国有で， 「すべての. 一般財政からの財源調達が困難となってしまっ. 組織もしくは個人は非合法な手段で土地を占. た．. 用，売買，貸出およびその他の形態で譲渡して. ま た，中国 の「予算法」 （1994 年）第二十八. はならない．土地の使用権は法律に則って譲渡. . 5）「財政請負制」は，各地方政府 が 中央政府 と の取り決めにより徴税を請け負い，租税収入の一 部を中央政府に上納すれば，残りは地方政府の自 主財源になるという仕組みである（徐 2014）． 6）「分税制」は，中央政府と地方政府の各レベ ル政府に与えられた徴税権をもとに，財政収入を 区分する予算管理体制のことである（徐 2014）．. することができる」 （1982 年修正した憲法より， 筆者訳）とされている．土地の使用権を得るた . 7）原文 は「第二十八条 地方各级预算按照量 入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字 . 除法律和 国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债 券」．.
(4) 50. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. （336）. 表 1 中国地方政府の「土地・不動産関連収入」 地方政府に 100% 帰属する土地・不動産関連の税目から得られた収入 税目. 税率. 解釈. 狭義の税収 広義の税収. 土地不動産関連収入. 城鎮土地使用税. 1.5～30 元/㎡. 土地の効果的・効率的利用促進などを目的としたもので，課税地域にあ る国有・集団所有の土地の使用者を納税義務者とし，使用面積に基づき 課税する税金. 土地増値税. 累進制 30%～60% 国有土地使用権や地方構築物・付着物などの不動産の譲渡益を課税対象 とする税金. 房産税. 0.6%. 建物の権利所有者，経営管理単位，担保権者などに対し，建物の取得価 額をベースに課税する税金. 耕地占有税. 33～46 元/㎡. 耕地保護を目的に，耕地に建物を建てて使用する非農業企業等に対し， 耕地面積などをベースに課税する税金. 契税. 1%～4%. 土地・建物の取得者に対して，売買金額などをベースに課税する税金. 下記の税目のうち，建設業・不動産から徴収され，かつ，地方政府に帰属する収入 税目. 税率. 解釈. 15%～25%. 企業の利益に対して課税する税金（日本の法人税相当）. 個人所得税. 累進制 3%～45%. 個人の所得に対して課税する税金. 地方維護建設税. 1%～7%. 都市のメンテナンス用資金の確保を目的とし，企業・個人を対象に増値 税（付加価値税）・営業税・消費税の納付額をベースに課税する税金. 営業税. 3%～20%. 中国国内でのサービス提供，知的財産権など無形資産の譲渡や不動産売 買に対して課税する税金. 印花税. 万分の 3～1‰. 経済活動において作成または受領する文書に対して徴収する税金. 非 税 収 入. 企業所得税. 民間企業などへの国有建設用地の使用譲渡により地方政府が得た収入. 出所：劉 2013（税率は筆者が国家税務総局の公式サイト（http://www.chinatax.gov.cn/）により補足）. め に，政府 に「土地使用権譲渡金」を 支払 う．. 1 のようにまとめている．中国地方政府の「土. 1995 年 の「中華人民共和国都市不動産管理法」. 地・不動産関連収入」は，「税収」と「非税収入」. に よって， 「土地使用権譲渡金」は 地方政府 の. に大別できる．狭義の「土地・不動産関連税収」. 財源 に なった（ 「土地使用権譲渡金」が 政府性. は，地方政府に 100% 帰属する土地・不動産関. 基金に属する）．この法律はインフラ整備建設. 連の税目から得られた収入を指す．具体的には，. 財源に悩んでいた地方政府にとって， 「渡りに. 「城鎮土地使用税」「土地増値税」「房産税」「耕. 舟」のような仕組みだったと言える．その時点. 地占有税」 「契税」からの税収である．広義の「税. から，地方政府の財源調達方式は，一般財政に. 収」は，狭義の「税収」に，「企業所得税」「個. 依存する類型から土地使用権を企業に譲渡して. 人所得税」 「都市維護建設税」 「営業税」 「印花税」. 財源を確保する類型に変わった．2000 年，上. （印紙税）の う ち，建設業，不動産業 か ら 徴収. 海市 の 土地使用権譲渡金収入は 1000 億元を超. された税収で，かつ，地方政府に帰属する部分. えた．. を加えたものを指す．地方政府の土地・不動産. 地方政府にとって，土地・不動産からの収入. 関連の「非税収入」は，「土地使用権譲渡収入」. には，土地使用権譲渡金だけでなく，土地・不. である（劉 2013）．. 動産に関する税収もある． 「土地財政」を考察. 建設業・不動産から徴収されかつ地方政府に. する際，これらの収入も含めよう．劉は中国地. 帰属する収入についてのデータを入手できない. 方政府の「土地・不動産関連収入」の範囲を表. ため，上海市の狭義の「税収」と「非税収入」 （土.
(5) 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. （337）. 51. 表 2 上海市「土地・不動産関連収入」が地方財政総収入に占める割合（単位：億元） 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 城鎮土地使用税. 項目. 23.7. 27.3. 29.1. 31.8. 30.8. 34.7. 土地増値税. 61.2. 97.0. 168.2. 233.1. 197.4. 266.2. 房産税. 62.9. 62.3. 73.7. 92.6. 93.1. 100.0. -. -. -. 12.0. 12.1. 14.5. 耕地占有税 契税 土地使用権譲渡収入 土地・不動産関連収入（合計）. 2014. -. -. -. 146.0. 215.1. 214.3. 675.7. 1943.2. 1491.1. 1028.2. 2003.9. 2197.1. 823. 2130. 1762. 1544. 2552. 2827. 地方財政総収入（公共財政収入＋政府性基金収入）. 3365. 5129. 5238. 5034. 6450. 7118.3. 土地・不動産関連収入が地方財政収入に占める割合. 24.5%. 41.5%. 33.6%. 30.7%. 39.6%. 39.7%. 出所：上海市財政局と上海市税務局の公式サイト. 地使用権譲渡収入）を土地・不動産関連収入と. 権を高い価格で不動産開発企業に譲渡して，こ. 定義して，上海市の「土地財政」状況を考察す. の高い値段が住宅購入者に転嫁された．. る（表 2） ．この表を見ると，近年上海市の土地・. 第 2 に，「土地財政」は 公的住宅建設促進 の. 不動産関連収入が地方政府総財政収入に占める. 障害となっている．土地使用権は企業などの営. 割合は 24.5% ～ 41.5% である．不動産企業の税. 利部門に譲渡すると，地方政府が土地使用権譲. 収を含めれば，この数字はもっと高いと予想さ. 渡金を取得し，その後企業の利益を源とする税. れる．. も徴収できる．土地をインフラ整備に利用する. このように土地・不動産関連収入に依存する. と，インフラ建設によって周辺の産業が発展す. 財政収入構造を「土地財政」と呼ぶことにしよ. るので，税源を涵養する効果がある．他方，公. う． 「土地財政」は上海市の持続可能な発展に. 的住宅建設に利用する土地は常に無償で事業者. とって望ましいであろうか？第 1 に，これは住. に供与されるため，ある土地が公的住宅建設に. 宅の価格が上昇する重要な一因である．徐の研. 利用されると，地方政府にとっては当該区画か. 究によると，地方税の引き上げ，地方債，上位. らの収益（土地使用権譲渡金，税収など）が大. 政府からの財源移転という先進国に都市開発資. 幅に消減することを意味する．したがって，土. 金を調達する 3 つの方法は中国で実現不可能で. 地からの歳入を最大化するため，地方政府が土. あるので，土地譲渡金は地方政府にとって，必. 地利用の面で，公的住宅建設より工・商業，イ. 要不可欠な収入源となって，年々上昇し続けて. ンフラ整備のほうに力を注ぐのは必然であろ. いる．地方政府は土地備蓄制度の下で，土地使. う．. 用権の供給権を独占して，商業・住宅用地と工 業用地に二重価格体系を作り上げた．土地とい. ⑵ 地方債務問題. う生産要素価格を人為的に低く抑える（協議方. 上海市はこのように「土地財政」に依存して. 式）ことで，工業投資により有利な投資環境を. も，開発に必要な資金需要を満たせていないと. 作りだし，商業用地と住宅用地については土地. 言える．図 3 と図 4 は上海市二つの予算，つま. 市場 に お け る 取引（競売方式）を 通 じ て，土. り公共財政予算と政府性基金予算の収支状況を. 地使用権譲渡金収益 の 最大化 を 図った（徐 . 示している．これを見ると分かるように，上海. 2011） ．そうすることで，政府は住宅用地使用. 市の公共財政は常に赤字で，赤字の規模が拡.
(6) 52. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. （338） 億元. 5000. 3915. 4000 2990. 3000. 2618. 2000 1103. 1000. 899 0. -1000. 1396. 1120. 2202 2540 2382 1814 1660 2103. 1434. 3303 3430. 4184. 4529. 4110. 3744. 2874. 公共財政収入 公共財政支出 赤（黒）字. 1600. 20032004200520062007200820092010201120122013 -203 -276 -226 -213 -99 -235 -449 -429 -485 -440 -419. 出所： 『上海統計年鑑 2014』. 図 3 上海市公共財政収支（億元）. 2500. 億元. 2340.4. 2255.6. 2242.7. 2000. 1808.2 1871.2 1847.8. 1500. 1290.9 1371.7. 1000 824.7. 政府性基金収入 政府性基金支出 赤（黒）字. 500. 0. 718.7 106 2009. 384.4 2010. 97.7 -39.6 -80.8 2011 2012 2013. -500 出所：上海市政府，上海市財政局の公式サイトより. 図 4 上海市政府性基金収支（億元）.
(7) 図４. 上海市政府性基金収支（億元）. 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. 150 100. 71. 112. 89. （339）. 53. 126. 50 0. 2011. 2012. 2013. 2014. 出所：上海市財政局公式サイトより. 出所：上海市財政局公式サイトより 図 5 上海市地方債の新規発行高（単位：億元） 図５上海市地方債の新規発行高（単位：億元）. 大する傾向が認められる．2013 年，上海市公 3500 共財政の赤字規模は 419 億元に達している．政 3000. 問題と政府の腐敗を招いてしまう． この問題を解決するために，日本の会計検査. 府性基金のデータは 09 年から 13 年までしかな. 2486.5 院に当たる中国審計署は，2010 年に全国を対. い．この 5 年のデータから見ると，政府性基金 2500 2167.8. 象に地方債務状況を調査した．2011 年時点で，. 2126.8. 予算は黒字の場合が多いが，公共財政予算と合 1948.5. 全国地方政府 の 債務 の う ち，「地方政府融資平 公共財政支出と政府性. 1500 有している．例えば，13 1341年の公共財政の赤字. れは債務全体の 46.4% を占める（『全国地方政 インフラ整備支出. 2000. わせてみると，上海市の地方財政は赤字傾向を は 419 億元，政府性基金 の 黒字 は 97.7 億元 で 1000. 台」による債務は 4.97 兆元に達しており，そ 基金支出合計. 府性債務審計結果』2011，p. 4）．2011 年 10 月. (26.2%) から，地方財源を確保するためと，地方債務を 500 (21%) (20.8%) 534.2 (18.5%) 650.3 よく監督管理することを目的として，中央政府 321.3 億元の赤字である． 405.3 394 282 財政省は上海市，浙江省，広東省，深釧市の 4 地方政府の資金調達のためのもう一つ重要な 0 2009 2010 2011 2012 2013 地方政府を実験都市に指定し，自主的な地方債 ツールとして，地方債がある．しかし，前述し. あ る．合算 す る と，13 年 の 上海市財政収支 (24.6%) は. の発行を認めるようになった．下の図 5 は上海 た よ う に，1994 年 の「予算法」に よって，中 図６ 上海市市レベルインフラ整備支出が総支出に占める割合（単位：億元） 市が地方債を発行して以来の新規発行高を示し 国の地方政府は自ら地方債を発行することがで きない．では，財政赤字が続く上海市はどのよ. ている．この図から見ると，上海市地方債の新. うに財政を運営しているのか．答えは「地方政 2500 16.00%. 規発行高は年々増加している．. 府融資平台」である． 2000. 14.00%. 2014 年 1 月上海市審計局 は 初 め て 政府債務. 12.00% 「地方政府融資平台」と は 地方政府及 び 政府. 状況を示す『上海市政府性債務審計結果』を発. 10.00% 下の部門と機構などが財政資金あるいは土地， 1500. 表した．この文書から，上海市の地方債務状況. 8.00% 株式などを通じて出資する独立法人の資格を 1000. 6.00% 持った経済組織であり，政府が投資するプログ 4.00% ラムの融資を実施している（国務院が地方政 500 2.00% 府融資平台公司 の 管理 を 強化 す る 通達（国発 0. 0.00%. インフラ整備 投資（億元）. を一定程度知ることができる． 表インフラ整備 3 に示したように，上海市の 2013 年 6 月 投資がGRPに の時点での地方債務の発行残高は 8455.85 億元. で あ占める割合 る．こ れ は，2013 年 の 上海市公共財政収 入（4110 億元）と 政府性基金収入（2340.4 億. 融資平台」は地方政府のインフォーマルな（法. 元）の合計（6450.4 億元）の 1.3 倍である．直. 律上で認めないという意味）起債機関である．. 接借入れる債務が信用担保を通じて借入れる債. その一番重要な特徴は透明性の欠如と言える．. 務より圧倒的に多い．各レベル政府の分布から. 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2013. （2010）19 号） ） ．簡潔 に 述 べ る と， 「地方政府. 「地方政府融資平台」を国民の監視監督から逃. 見ると，区，県レベルの債務発行残高が一番多. 避させるという不透明性は，地方債務のリスク. い．この文書によると，上海市政府の債務率は.
(8) 54. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. （340）. 表 3 2013 年 6 月に上海市各レベル政府の債務発行残高（単位：億元） 政府が償還責任 を負う債務 . 政府が担保責任 を負う債務 . その他の債務. 合計. 市レベル. 1846.58. 195.72. 1795.60. 3837.9. 区，県レベル. 3217.65. 326.47. 933.18. 4477.3. 郷鎮レベル 合計. 130.07. 10.18. 0.40. 140.65. 5194.30. 532.37. 2729.18. 8455.85. 出所：上海市審計局（2014）より. 表 4 上海市地方債務借り入れ主体別構成（単位：億元） 政府が担保責任を負う債務. その他の債務. 地方政府融資平台. 政府が償還責任を負う債務 1726.67. 312.39. 484.89. 政府部門と機構. 1105.39. 121.57. 0. 国有企業. 881.87. 82.27. 2223.12. 経費補助事業性団体. 623.53. 0.88. 17.27. 自主自支事業性団体. 606.14. 0. 1.94. 0.99. 0.4. 1.96. 249.71. 14.86. 0. 公共事業団体 その他. 3.1％. その他. 7.2％ 7.6％. 自主自支事業性団体 国有企業. 37.7％. 14.5％. 地方政府融資平台 0. 500. 政府が償還責任を負う債務. 1000. 1500. 29.8％ 2000. 政府が担保責任を負う債務. 2500. 3000. 3500. その他の債務. 出所：上海市審計局（2014）より. 87.62% で あ る（債務率＝地方政府債務残高／. 以上である．地方債はわずか 231 億元である．. GRP） ．. これは総地方債務の 2.7% しか占めていない．. 表 4 に示したように，一番多いのは国有企業. 表 6 に示したように，上海市の地方債務によ. による借入（37.7%） ，二番目は地方政府融資平. る収入は主に市政建設と土地備蓄と交通建設，. 台（29.8%）である．しかし，政府が償還責任. つまり，都市インフラ整備と土地備蓄に支出さ. を負う債務について，地方政府融資平台は一番. れている．三者の合計数が全支出の 83.6% を占. 多く，国有企業の 2 倍程度である．. めている．保障性住宅への支出は 6.3% と限定. 表 5 に示したように，上海市地方債務の資金. されている．. 源は主に銀行（国有銀行と商業銀行両方を含め. 『上海市政府性債務審計結果』の 最終章 は 上. る）からの借入金である（6426.12 億元） ．これ. 海市地方債務の問題として次の 3 点を挙げてい. は次位の BT 式の 8 倍で，三位の債券の 10 倍. る．.
(9) 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. （341）. 55. 表 5 上海市地方債務資金源別構成（単位：億元） 政府が償還責任を 政府が担保責任を 負う債務 負う債務 銀行の貸付. 3704.02. 301.3. BT（Build - Tansfer）. その他の債務. 合計. 2420.8. 6426.12. 825.68. 25.77. 0. 851.45. 債券. 360. 108. 121.67. 589.67. 内訳：地方債. 231. 0. 0. 231. 企業債 . 119. 0. 91.67. 210.67. 中期手形 . 10. 100. 30. 140. 短期融資債権. 0. 8. 0. 8. 146.78. 1.5. 61.74. 210.02. 87. 0. 50.14. 137.14. 25.21. 0. 0. 25.21. 14.4. 0. 52.54. 66.94. 猶予支払. 14.02. 0. 0. 14.02. 国債，外債など財政 転移貸付. 11.19. 95.8. 0. 106.99. ファイナンスリース. 6. 0. 22.29. 28.29. その他 信託融資 未払い費用 証券，保険などの 金融機構からの融資. 出所：上海市審計局（2014）より. 表 6 地方債務による支出構成（単位：億元） 政府 が 償還責 政府 が 担保責 任を負う債務 任を負う債務. その他の債務. 合計. 構成比. 市政建設. 2269.08. 225.54. 1595.74. 4090.36. 49.7%. 土地備蓄. 1590.1. 16.25. 299.14. 1905.49. 23.2%. 交通建設. 368.63. 64.3. 450.16. 883.09. 10.7%. 保障性住宅. 233.67. 128.28. 159.01. 520.96. 6.3%. 環境保護. 108.71. 33.06. 5.15. 146.92. 1.8%. 科 学， 教 育， 文 化， 衛生. 79.97. 1.91. 25.72. 107.6. 1.3%. 農・林・水利. 50.39. 1.4. 3.4. 55.19. 0.7%. 11.02. 26.23. 73.88. 111.13. 1.4%. 311.35. 21.22. 76.01. 408.58. 5.0%. 工業・エネルギー その他. 出所：上海市審計局（2014）より. 問題一：政府が償還責任を負う債務残高の伸. 年末，債務率が 100% を超えた 4 つの区と 9 つ. び率が高い．2010 年に，この数値は 1573.56 億. の鎮がある．. 元で，2013 年 6 月までの三年半で 5064.23 億元. 問題三：地方債務の償還財源について，土地. まで上昇した．年平均伸び率は 16.05% である．. 使用権譲渡収入 へ の 依存度 が 高 い．2012 年末. 問題二：債務負担が重い区と鎮がある．2012. まで，長寧区を除いて，市レベルと他 16 区レ.
(10) 56. （342）. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. ベルの市政府が将来土地使用権譲渡金を充当し. 一番大きい項目である．保障性住宅への支出額. て償還する債務が 2222.65 億元で，これは政府. は国家の規定に満たない状態になっている．. が償還責任を負う総債務の 44.06% である．. 表 7，表 8 と表 9 は 2009 年から 2014 年にか. 問題四：ある区と鎮8）は不正融資がある．. けて，上海市市レベル（区と県を除く）の公共. 以上 よ り，上海市 の 地方債務残高 の 規模 は. 財政 と 政府性基金支出及 び 政府性基金 の 下 の. GRP（地域内総生産）の九割近い程度で，新規. 「国有土地使用権譲渡支出」それぞれの状況を. 発行高と債務残高いずれも増大の傾向がある．. 示している．. 区，県レベルの政府債務発行残高が一番多い．. 住宅保障 に 関 す る 支出 は 公共財政支出（表. 不透明でインフォーマルな 「地方政府融資平台」. 7）と 政府性基金支出 の 中 の 国有土地使用権譲. が借り入れる金額が著しく大きい（3 分の 1 に. 渡支出に含めている（表 9） ．表 7 から見ると，. 近い）．地方債が総債務残高に占める割合が非. 住宅保障に関する支出が公共財政支出に占める. 常に少ない（2.7%） ．地方債務による支出の八. 割合（つ ま り 表 7 の「住宅保障関連支出」）が. 割以上はインフラ整備と土地備蓄に使われてい. 2009 年 の 0.6% か ら，2014 年 の 1.8% へ 3 倍増. る．地方債務の償還財源は土地使用権譲渡収入. え た．そ れ は 2008 年以来，「2008 年─ 2012 年. への依存度が高い．. 上海市住宅建設計画」による公的住宅供給政策. この節では，上海市では財政歳入が土地から. を本格的に実施しているからである．. の収入に依存するという「土地財政」の問題が. ただし，表 9 に見るように，住宅保障に関す. あることを考察した．財政が赤字になるため，. る 支出 の 土地使用権譲渡金収入 に 占 め る 割合. 地方債務は拡大されていて，とくに不透明でイ. が，国家の規定を満たさなかった．すなわち，. ンフォーマルな「地方政府融資平台」による債. 中国財政局 が 2007 年 に 公布 し た『廉租屋資金. 務残高が著しい．ただし，地方債務の償還財源. 保障についての管理方法』，と中国財政局と住. も土地使用権譲渡金に依存している．こうした. 宅と城郷建設局が 2011 年に発表した『公的住. 中で，公有地について，公的住宅建設に提供さ. 宅の建設資金の徹底による建設進度の加速に関. れるよりも，商業地など利潤最大化が期待され. する通達』の二つの政府文書の中で，「土地使. る用途に利用される傾向が生まれたのである．. 用権譲渡金の 10% 以上が住宅保障に融資され. 次節では，上海市のインフラ整備と保障性住. ること」が規定されている．表 9 によると，近. 宅への財政歳出を比較して，それぞれが上海市. 年この目標値は 2009 年（11.2%）にしか達成さ. 財政にどのように位置づけられているのかを考. れ な かった．2010 年 は 2.9%，2011 年 は 1.9%，. 察しよう．. 2012 年は 2.6%，2013 年は 4% しかない．つま り，上海市財政が住宅保障に投入する資金量は. 2．上海市の財政歳出――インフラ整備を中心に. 限定されていて，土地使用権譲渡金から住宅保. 表 6 から見ると，上海市地方債務による支出. 障へ賄える資金も中央政府の整備基準（目標値）. の 60.4% は市政建設（49.7%）と交通建設（10.7%）. を満たしていない．. というインフラ整備に向けられた．保障性住宅. 上海市住宅保障に関する支出が国家の整備基. への支出は 6.3% と限定されている．実際に，上. 準を満たしていない一方で，インフラ整備支出. 海市の財政歳出の中でも，インフラ整備支出は. が上昇している傾向が認められる．表 7 から見. . 8）たとえば，閘北区の不正融資は 1.97 億元，金 山区が規定に違反して 10 企業に 1.13 億元の政府担 保を付与した．. ると，インフラ整備支出が毎年増えていて，上 海市市レベル公共財政支出に占めるその割合 は，他の項目に比べると圧倒的に多いのである． 2014 年の上海市市レベル公共財政支出の 31.7%.
(11) 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. （343）. 57. 表 7 上海市市レベル公共財政支出（単位：億元） （2014 年の構成比が高いものから順に並べた） 項目. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比 31.7%. 1. インフラ整備. 250. 20.9%. 288. 22.5%. 375. 24.9%. 365. 23.9%. 453. 28.5%. 534.8. 2. 教育. 118. 9.8%. 145. 11.3%. 181. 12.0%. 201. 13.2%. 208. 13.1%. 206.2. 12.2%. 3. 社会保障と就職促進. 146. 12.2%. 156. 12.2%. 169. 11.2%. 172. 11.3%. 173. 10.9%. 168.8. 10.0%. 4. R&D. 150. 12.5%. 119. 9.3%. 118. 7.8%. 131. 8.6%. 132. 8.3%. 129.1. 7.6%. 5. 農業，林業，水利建設. 49.8. 4.2%. 80.1. 6.3%. 82.8. 5.5%. 121. 7.9%. 85.1. 5.4%. 89.9. 5.3%. 6. 交通運輸. 57. 4.8%. 48.4. 3.8%. 101. 6.7%. 66.3. 4.3%. 71.6. 4.5%. 78.8. 4.7%. 7. 公共安全. 50.6. 4.2%. 58.3. 4.6%. 65.9. 4.4%. 71.6. 4.7%. 71. 4.5%. 78. 4.6%. 8. 医療衛生. 49.1. 4.1%. 59.8. 4.7%. 69.7. 4.6%. 63. 4.1%. 64.6. 4.1%. 70.7. 4.2%. 9. 一般公共事業. 56.4. 4.7%. 60.2. 4.7%. 62.6. 4.1%. 64.7. 4.2%. 62.5. 3.9%. 60.8. 3.6%. 10. 環境保護. 18.2. 1.5%. 26.1. 2.0%. 31.7. 2.1%. 32. 2.1%. 34. 2.1%. 44.2. 2.6%. 11 文化，体育，メディア. 24.7. 2.1%. 24.8. 1.9%. 30.6. 2.0%. 30.6. 2.0%. 37.3. 2.3%. 34.8. 2.1%. 12. 30.5. 2.5%. 63. 4.9%. 49.4. 3.3%. 54.5. 3.6%. 54. 3.4%. 34.6. 2.1%. 6.6. 0.6%. 12.1. 0.9%. 15.5. 1.0%. 24.9. 1.6%. 25.3. 1.6%. 33. 2.0%. 住宅保障関連. 7.1. 0.6%. 17. 1.3%. 22. 1.4%. 36. 2.3%. 25.5. 1.6%. 30.9. 1.8%. 15. 援助. 21.6. 1.8%. 22.1. 1.7%. 22.9. 1.5%. 25.4. 1.7%. 27.1. 1.7%. 28.8. 1.7%. 16. 城郷コミュニティ. 126. 10.6%. 14.3. 1.1%. 14.6. 1.0%. 15.9. 1.0%. 16.1. 1.0%. 18.6. 1.1%. 17. 食糧備蓄. 6.8. 0.6%. 12.2. 1.0%. 15.1. 1.0%. 11.5. 0.8%. 13.5. 0.8%. 13. 0.8%. 18. その他. 10. 0.8%. 30.9. 2.4%. 10.4. 0.7%. 11.5. 0.8%. 12.4. 0.8%. 11.9. 0.7%. 19. 国債関連. 1.8. 0.2%. 26.5. 2.1%. 55.3. 3.7%. 9. 0.6%. 10.4. 0.7%. 7.8. 0.5%. 20. 金融関連. 11. 0.9%. 7.7. 0.6%. 7.9. 0.5%. 10.5. 0.7%. 8.6. 0.5%. 7.3. 0.4%. 21. 国土，海，気象関連. 2.4. 0.2%. 2.9. 0.2%. 3.7. 0.2%. 3.9. 0.3%. 3.5. 0.2%. 3.3. 0.2%. 22. 国防. 3.8. 0.3%. 4.7. 0.4%. 4.7. 0.3%. 3.6. 0.2%. 2.4. 0.2%. 2.3. 0.1%. . 合計. 1197. 100.0%. 1279. 100.0%. 1509. 100.0%. 1525. 100.0%. 1590. 100.0%. 1,687.6. 100.0%. 資源探査. 13 商業，サービス業関連 14. 出所：上海市政府公式サイト. 表 8 上海市市レベル政府性基金支出（単位：億元） （2014 年の構成比が高いものから順に並べた） . 項目. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比. 金額. 構成比 83.9%. 1. 国有土地使用権譲渡支出. 91. 63.3%. 575.3. 85.9%. 511.7. 77.6%. 470.3. 78.1%. 781.1. 87.2%. 662.1. 2. 地方教育付加費. NA. NA. NA. NA. 6.1. 0.9%. 13.3. 2.2%. 10. 1.1%. 18.1. 2.3%. 3. 都市インフラ整備支出. 10.2. 7.1%. 15.6. 2.3%. 15.7. 2.4%. 17.3. 2.9%. 16.7. 1.9%. 16. 2.0%. 4. 都市公共事業付加支出. 13.8. 9.6%. 13.2. 2.0%. 31.2. 4.7%. 19.2. 3.2%. 15.9. 1.8%. 15.9. 2.0%. 5. 国有土地収益基金支出. NA. NA. 2.4. 0.4%. 9. 1.4%. 5.7. 0.9%. 11. 1.2%. 15. 1.9%. 6. その他. 16.2. 11.3%. 16.8. 2.5%. 5.7. 0.9%. 22.9. 3.8%. 14. 1.6%. 13.9. 1.8%. 7. 文化事業建設費. 7.1. 4.9%. 5. 0.7%. 11.8. 1.8%. 12. 2.0%. 13.4. 1.5%. 11.6. 1.5%. 8. 水利建設基金支出. NA. NA. NA. NA. 0.6. 0.1%. 10. 1.7%. 10.8. 1.2%. 11.2. 1.4% 1.1%. 9. 車通行関連費. NA. NA. 34.2. 5.1%. 29.7. 4.5%. 8.6. 1.4%. 7.6. 0.8%. 8.9. 10. 宝くじ公益金支出. 4. 2.8%. 4.5. 0.7%. 5.6. 0.8%. 6. 1.0%. 6. 0.7%. 6.6. 0.8%. 11. 障害者就職保障金支出. NA. NA. 2.5. 0.4%. 2.5. 0.4%. 2.7. 0.4%. 3.4. 0.4%. 5.6. 0.7%. 12. 港建設支出. NA. NA. NA. NA. NA. NA. 1.9. 0.3%. 2.9. 0.3%. 3.8. 0.5%. 13. 新規建設用地土地使用費. NA. NA. NA. NA. 29.3. 4.4%. 11.6. 1.9%. 3.1. 0.3%. 0.3. 0.0%. 14. 農業土地開発支出. 1.4. 1.0%. 0.3. 0.0%. 0.4. 0.1%. 0.5. 0.1%. 0.2. 0.0%. NA. NA. . 合計. 143.7. 100.0%. 669.8. 100.0%. 659.3. 100.0%. 602. 100.0%. 896.1. 100.0%. 789. 100.0%. 出所：上海市政府公式サイト.
(12) 58. 図４. 上海市政府性基金収支（億元） 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. （344）. 表 9 上海市市レベル土地使用権譲渡金による支出の内訳（単位：億元） 126 112 2009 2010 2011 2012 2013 89 100 金額 構成比 金額 構成比 金額 構成比 金額 構成比 金額 構成比 71. 150 項目. 立ち退き，土地備蓄に関する支出. 55.8. 61.3%. インフラ整備支出. 21.9. 24.1% 101.6. 住宅保障に関する支出 0. 10.2. 11.2%. 50. 農業水利建設資金支出2011. NA2012NA. 73.7%. 354.5. 69.3%. 214.8. 17.7% 143.1. 45.7%. 560.8. 71.8%. 23.1%. 28.0%. 11.9. 2.5% 180.8. 16.5. 2.9%. 9.5. 1.9%. 12.3. 2.6%. 31.5. 4.0% 0.8%. NA. NA 2013. NA. NA 2014. 6.1. 1.3%. 6.2. 33.3. 5.8%. 4.6. 0.9%. 225.2. 47.9%. 1.8. 0.2%. 出所：上海市財政局公式サイトより 91 100.0% 575.3. 100.0%. 511.7. 100.0%. 470.3. 100.0%. 781.1. 100.0%. その他 合計. 423.9. 3.1. 3.4%. 図５上海市地方債の新規発行高（単位：億元） 出所：上海市政府公式サイト（2014 年のデータは発表されていない）. 3500 3000. 2486.5. 2500. 2167.8 1948.5. 2000 1500. 0. 公共財政支出と政府性 基金支出合計. 1341. 1000 500. 2126.8. (21%) 282 2009. インフラ整備支出 (26.2%) (20.8%) (24.6%) (18.5%) 650.3 534.2 405.3 394 2010. 2011. 2012. 2013. 出所：上海市政府公式サイトより. 図６ 上海市市レベルインフラ整備支出が総支出に占める割合（単位：億元） 図 6 上海市市レベルインフラ整備支出が総支出に占める割合（単位：億元） 2500. 16.00% 14.00%. 2000 がインフラ整備に投入されている．表 8 から見 12.00%. 支出が総支出に占めた割合は図 6 のとおりであ. 8.00% 割合は，それほど目立たないが（2014 年時点. レベルのインフラ整備支出が総支出に占める割. れば，インフラ整備支出が政府性基金に占める 10.00% 1500. インフラ整備 る（表 7，表 8，表 9 の内容を整理）．上海市市. 1000 6.00% でその割合は 2% しかない） ，実は表 8 の「国. 合は， 五分の一から四分の一ぐらいであり，年々 インフラ整備. 4.00% 有土地使用権譲渡支出」という項目で，またイ 500 2.00% ンフラ整備支出がある．表 9 は上海市市レベル 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2013. 0 0.00% 土地使用権譲渡金による支出を示している．こ. 投資（億元）. 上昇の傾向がある．インフラ整備は，上海市財 投資がGRPに 占める割合 政上で最大の支出項目へと成長した．この増大. はインフレ率を考慮に入れた上での実質的増大. の表によると，12 年を除いて，インフラ整備. で あ る．表 10 は CPI（consumer price index）. 支出は「立ち退き，土地備蓄に関する支出」と. によるインフレ率を使用して算出した上海市市. いう土地取得コスト以外の項目では，一番割合. レベルの実質インフラ整備支出である．. が大きい支出であった．上海市市レベルで 09. 上海市の財政資金からのインフラ整備支出の. 年から 13 年にかけて，財政上でインフラ整備. 中身 を 見 て み よ う．表 11 は，2010 年 か ら 13.
(13) 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. （345）. 59. 表 10 CPI（consumer price index）によるインフレ率を使用して算出した上海市市レベル の実質インフラ整備支出 年度. 2009. インフレ率（CPI による）. 2010. 2011. 2012. 2013. － 0.4%. 3.1%. 5.2%. 2.8%. 2.3%. 282. 405.3. 534.2. 394. 650.3. 283.1. 393.1. 507.8. 383.3. 635.7. 名目インフラ整備支出（図 4 から，億元） 実質インフラ整備支出（＝名目インフラ整備 支出÷（1 ＋インフレ率），億元） 出所： 『2014 年上海市統計年鑑』. 表 11 上海市市レベルのインフラ整備支出内訳 公共財政によるインフラ整備支出. 年度. 金額. 政府性基金によるインフラ整備支出. 内訳. 金額. 内訳. 2010. 288.1 億元 主に，虹梅南路－金海通路の越江トンネル，浦東空 117.2 億元 港，杭申線航路などの交通インフラ整備，奉賢中心 病院の改造，金山病院の移動，東方体育センターの 建設，文化広場 の 改造，辰山植物園，金山工業区 な どの郊外の環境整備に支出された .. 12.4 億元は，住宅周辺の道路と橋など， 幼稚園，保育所，中・小学校，居民委 員会，ゴミ場などに， 3.2 億元は，軌道交通に支出された． 101.6 億元の使途は公表されなかった .. 2011. 375.4 億元 主 に，杭申線航路，嘉閔高速道路，辰塔路 の 越江 ト 158.8 億元 ンネル，港の建設，地震予測システム，大定海の排 水システム，上海オーケストラの移動，第六人民病 院の建設，蘇州川のスラッジ疎通工程，郊外の環境 整備，政府性債務の返還と債務準備金に支出された .. 13.8 億元は，住宅周辺の道路と橋など， 幼稚園，保育所，中・小学校，居民委 員会，ゴミ場などに支出された． 145 億元の使途は公表されなかった .. 2012. 364.8 億元 主 に 大蘆線航路，真光路，辰塔路，嘉閔高速道路， 29.2 億元 東風西沙ダム，消防施設，防震システム，上海京劇 院 の 移動，第一産婦・幼児病院 の 移動，児童病院支 院の移動，現代芸術館と中華芸術宮の建設，蘇州川 のスラッジ疎通工程，郊外の環境整備，青東農場の 汚水処理，債務準備金に支出された .. 17.3 億元は，住宅周辺の道路と橋など， 幼稚園，保育所，中・小学校，居民委 員会，ゴミ場などに， 11.9 億元は，虹橋ビジネス区と臨港産 業区の建設に支出された .. 2013. 452.8 億元 主に周家嘴越江トンネル，北躍路快速道路，嘉閔高 197.5 億元 速道路，大治川の閘門工程などの交通インフラ整備， 東風西沙 ダ ム，長興島青草沙 ダ ム，上海市産婦・幼 児保健センターと龍華病院の建設，郊外の環境整備， 道路補助金，政府性債務準備金に支出された .. 16.7 億元は，住宅周辺の道路と橋など， 幼稚園，保育所，中・小学校，居民委 員会，ゴミ場などに， 180.8 億元は，虹橋ビジネス区と臨港 産業区の建設に支出された .. 出所：上海市財政局公式サイトより. 年にかけての上海市市レベル（区と県を除く）. では，上海市はなぜ厳しい住宅保障問題を放. における財政支出中のインフラ整備の内訳であ. 置して，膨大なインフラ整備支出を行っている. る．支出項目の金額が全て公表されるわけでは. のか？上海市はこのような大きなインフラ整備. ないが，住宅周辺のインフラ整備支出は毎年十. が必要なのか？この問題を解明するには，中国. 数億元しかない．他の支出のほとんどは交通と. の改革開放以降の経済発展方針を振り返る必要. 市政建設. 9）. の支出である．. . 9）「市政建設」とは，政府が土地計画による公 共的な施設についての建設を指す．例えば，道路 の整備，橋，排水施設など．. がある． 1978 年 か ら の 改革開放 で，中国 の 経済体制 は計画経済から市場経済へと移行していた．当 時中国政治の実権を握っていた鄧小平は「経済 建設」方針を最優先した．「発展才是硬道理（発.
(14) 500 0. 60. （346）. (21%) 282 2009. (20.8%) (18.5%) 650.3 405.3 534.2 394 2010. 2011. 2012. 2013. 図６ 上海市市レベルインフラ整備支出が総支出に占める割合（単位：億元） 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月） 2500. 16.00% 14.00%. 2000. 12.00%. 1500. 10.00%. 1000. 6.00%. 8.00% 4.00%. 500. 2.00%. 0. インフラ整備 投資（億元） インフラ整備 投資がGRPに 占める割合. 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009 2013. 0.00%. 出所：上海市統計年鑑. 図 7 上海市インフラ整備投資とそれが GRP に占める割合. 展こそ硬い道理だ） 」 「先富帯動後富（一部の人. の経済成長指標を達成するため，地方政府がイ. を先に豊かにさせ， 後から発展する人を助けて，. ンフラ投資に注目して，外資を誘致し，経済成. そしてともに豊かになる） 」などのスローガン. 長を追求するようになった．. もこの時期に登場した．中央政府は「政治選抜. 上海市はもっとも経済発展している都市の一. トーナメント方式」という人事任命方法と「財. つとして，インフラ整備を大量に実施した．図. 政請負制」を 使って，地方政府 の「経済建設」. 7 は各年度上海市インフラ整備投資とそれが上. へのインセンティブを高めさせた．つまり，中. 海市 GRP（域内総生産）に 占 め る 割合 を 示 し. 央政府は， 経済成長， 財政収入増加， 計画生育 （一. ている．2009 年まで，それが GRP に占める割. 人っ子政策）の目標について「責任状」という. 合は 10% 前後の水準で変動していたが，イン. 具体的な数値目標を立てるという，数量化管理. フラ整備投資額がほぼ毎年上昇している．1998. 方式に基づく評価体系を採用した．任務を果た. 年 と 99 年，ア ジ ア 金融危機 に 対応 す る た め，. した場合（目標を達成した場合） ，地方官僚に. 政府がインフラ整備投資を増やした．2000 年. は物的・金銭的な奨励と昇進の機会が与えられ. の投資額の減少はアジア金融危機に対応する. たのである（徐 2014） ．. 政策 の 終焉 と 関係 が あ る．2006 年上海市「第. 財政については，各地方政府が中央政府との. 十一個五計画（2006─2010 年）」が 公表 さ れ，. 取り極めにより徴税を請負い，租税収入の一部. その中でインフラ投資を加速させる目標を定め. を中央政府に上納すれば，残りは地方政府の自. た．ま た，10 年万国博覧会 の 開催 を 準備 す る. 主財源となった． 「財政請負制」 は 1994 年の 「分. ため，06 年から 09 年にかけて，投資額が著し. 税制」 （簡単に言えば，国税と地方税の分離で. く上昇していた．10 年から，中央政府が地方. ある）の改革により終焉したが，代わりに「税. 政府に資金調達する機関である「地方政府融資. 収返還」 （消費税 と 付加価値税 の 対前年度増加. 平台」 （LGFV）への規制を厳しくしているため，. 額の三割が地方に還付される）という形で，続. インフラ整備投資額が反転して下落した．. けて機能しているようである．中国は改革開放. 上海市のインフラ整備投資は何の建設に向. 以降財政の面で持続的に地方分権化を進めてい. かったのか．図 8 は上海市のインフラ整備投資. ると考えられる．中央政府が出した GDP など. の 支出項目別構成比 を 示 し て い る．近年，交.
(15) 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. （347）. 61. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%. 21 20 17 18 21 19 22. 36 34. 41 37. 28 33. 38 37 36 35 35. 25 27. 22 20. 31 29 26 27 29 32 4 5 7 6 4 6 5 5 10 5 5 7 6 7 6 13 8 7 9 9 6 6 31. 16 11 19 23 15 10 13 7 34 13 7 11 13 18 15 23 11 13 11 6 7 23 25 24 20 15 8 15 14 13 24 31 5 17 57 9 15 20 47 44 52 21 26 46 50 51 46 44 15 19 45 18 48 18 21 20 23 20 19 15 9 11 12 38 37 11 29 32 32 23 23 21 17 15 17 20 19 17 17 14 14 11 11 13 14 10 11 12 10 11 11 10 7 23. 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 電力建設. 交通運輸. 郵便、通信. 公共事業. 市政建設. 出所： 『2014 年上海市統計年鑑』. 図 8 上海市各分類によるインフラ整備投資額の構成比（%）. 2,000.00 通運輸と市政建設がインフラ整備投資に占め. 4000.0 備に重点が置かれている．これからみると，イ. る割合が圧倒的に大きいことが分かる．とくに 1,500.00. ンフラ整備投資が伸びる可能性は大きいと考え 3000.0. 2003 年から，交通運輸のインフラ整備投資額 1,000.00. られる．. 2000.0. に占める割合が前年の 11% から 45% へ飛躍し. この節では，上海市政府による住宅保障への. て，その後継続して全投資の半分に近い構成比. 財政支援は限定されており，経済発展のための. となっている．中国型「経済建設」の有名なス. 膨大なインフラ整備支出をより重視している状. ローガンの 1 つは「要想富先修路（豊かになり. 況を確認した．. 500.00. 0.0. 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012. 0.00. 1000.0. たっかたら，まず道路を作ろう） 」である．改 住宅着工面積（左） 住宅投資額（右） 3．上海市の住宅問題――公的住宅不足 革開放以降，全国の地方政府が交通建設事業を 重視している． 「第十個五計画（2001─2005 年） 」. 上海市は中央政府の指示の下で，2008 年か. と「第十一個五計画（2006─2010 年） 」の 中 で，. ら公的住宅供給制度を本格的に実施したが，な. 現代的な都市に改造するため，交通建設と市政. かなか進まない．以上の分析より，上海市の財. 建設を全面的に推進する方針を上海市政府は打. 政は土地収入に顕著に依存していることが明ら. ち出した．洋山港の建設，浦東国際空港と虹橋. かとなった．公的住宅の建設地の使用権は無償. 国際空港の拡張建設，地下鉄，高速道路ネット. で提供されている．つまり公的住宅用地から上. ワーク，黄浦江水下トンネル，長江トンネルな. 海市政府は歳入を確保できないという状況で，. どはこの時期に開始した代表的インフラ整備事. 多額の住宅建設費を支出せねばならない．その. 業である． 「第十二個五計画（2011─2015） 」で，. ため，上海市政府は無償で公的住宅建設地を提. 今までのインフラ整備を推進する上で，事業は. 供するより，土地の使用権を商業，工業などへ. 郊外でも展開するようになった．また，浦東国. 譲渡して土地からの利益を最大化する選択肢を. 際旅行リゾートと虹橋ビジネス区のインフラ整. 重視する傾向を有するようになった．財政支出.
(16) 62. （348）. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. の 面 で は，中央政府 の「経済建設」中心 の 方. 施法案」を公布して，「公房」を全国的に非常. 針の下で，インフラ整備建設がより重視されて. に低い価格で個人に向けて払い下げる取り組み. いて，住宅保障への財政支出は「方針上」も限. が始まった．上海では 1991 年から，持家を促. 定されやすい．このような財政状況の構造的制. 進する住宅改革が全面的に展開され，公有賃貸. 約の下で，上海市は住宅保障を軽視しているか. 住宅の払い下げが始まって，住宅公積金制度11）. に見える．実際に，上海市の公的住宅は非常に. が 推進 さ れ た．1998 年 ま で に，全市公有賃貸. 不足しており，上海市の一番重要な住宅問題と. 住宅の 45% が払い下げられて，上海住民の持. なっている．以下この状況を考察する．. ち家率が 40% になった． 1998 年 か ら，公有賃貸住宅 を 停止 し て，住. ⑴ 上海市の住宅制度形成の概観. 宅制度改革 は 全面的 に 市場化 の 方向 に 転換 さ. 上海市の住宅問題を解明するために，まず，. れ た．住宅市場 の 創出 を 通 じ て 民間 の 建設会. 上海市の住宅制度が形成された経緯を見なけれ. 社による個人向け住宅の供給が拡大したこと. ばならない．中国の住宅制度の形成は「上から. から，住宅取引はビジネスチャンスとして注目. 下へ」と進んだ．つまり，中央政府がまず全国. されるようになった．これにより新築住宅と空. 統一的な制度を設立して，中央から地方へと通. いている公有賃貸住宅が分譲販売されるように. 達した．しかし，地方政府は経済の発展を重視. なる．住宅は福利厚生の一環ではなく，商品と. するため，住宅供給制度を実施しない場合もよ. して取り扱われるようになった．この一連の住. くある．. 宅改革を行った結果，住宅需要と住宅供給が上. 新中国 が 成立（1949 年）し て 以来，計画経. がり，住宅市場が飛躍的に活性化した（図 9）．. 済の下の上海は重工業を発展させるとともに，. 2004 年，上海 の 住宅着工面積 は 歴史的 な 最高. 住宅への投資も一定程度に行われてきた．しか. 点 3270.43 万平米に達した．住宅投資額もほぼ. し，住宅投資は 「非生産」的な投資と認識され，. 毎年伸 び て い て，2013 年 の 値 は 1626.95 億元. 投資額は大きく抑制されていた．1989 年の状. （2265.64 億ドル）である．. 況として，全市一人当たりの居住面積が平均で. また，ここ数年の傾向として，上海の住宅市. 6.4 ㎡しかないと報告されていた．一人当たり. 場では連続的な価格の高騰が見られる．市場取. の居住面積が 4 ㎡以下の住宅難の世帯が約 30. 引の活発化により，上海の住宅市場は中国にお. 万戸あり，ガスやトイレなどの居住設備の整備. いてもっとも市場化が進んでいるモデルとして. 率は 50% しかないという状況であった．これ. 認識されている．住宅平均価格の推移は図 10. までの住宅は公有賃貸住宅であった．公有賃貸. のとおりである．対前年度の変化率がマイナス. 住宅とは，中国語で「公房」であり，これは計. であった 97 年，08 年，11 年を除いて上昇して. 画経済時代，また，市場経済の初期に建設され. おり，特に 2000 年以降の伸びが目覚しい（97. たもので，国有企業の従業員に低家賃で賃貸さ. 年のアジア金融危機，08 年のリーマンショッ. れた日本の「社宅」に類似する公的住宅である．. ク，および 11 年の中国における住宅市場規制. 中国 は 改革開放（1978 年）以来，計画経済 か. が原因で，この 3 つの年の住宅平均価格の対前. ら市場経済への移行に伴って，全国的に住宅市 場が形成されてきた．1988 年，国務院10）が「全 国都市住宅制度改革の分期分批進行に関する実 . 10）国務院は中国の最高の国家行政機関で，内 閣に相当するものである．. . 11）住宅公積金とは企業と従業員が従業員自身 の公積金口座に強制的，長期的に積み立てていく 住宅融資資金 で あ る（1991 年，上海市 は 実験都市 として住宅公積金制度を設立した） ．雇用主と従業 員 が そ れ ぞ れ 同額前年度従業員 の 平均月収 の５% ～ 12% に相当する金額を貯蓄する ..
(17) 013 012 011 010 009 008 007 006 005 004 003 002 001 000 999 998 997 996 995 994 993 992 991 990 989 988 987 986 985 電力建設. 交通運輸. 郵便、通信. 公共事業. 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. 2,000.00. 4000.0. 1,500.00. 3000.0. 1,000.00. 2000.0. 500.00. 1000.0. 市政建設. （349）. 63. 0.0 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012. 0.00. 住宅投資額（右）. 住宅着工面積（左）. 出所：『上海統計年鑑』各年版より作成. 図 9 上海市住宅投資額と竣工面積（1952―2012 年）. 15000. 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% -10.00%. 10000 5000 0. 住宅平均価格（元 /平米） 前年度に対する上 昇率. 出所：『上海市統計年鑑』各年版より. 図 10 上海市住宅平均価格及び上昇率. 25. 年度の変化率がマイナスとなった） ．住宅供給 20 を市場化したことにより，住宅供給の経路は増. 三本柱からなる新しい住宅供給体制を整備する 目標を設定した．上海市も 1998 年に，同じ内. 大したが，バブル現象が発生したのも看過でき 15. 容を書いている「上海市都市住宅制度改革の深. ない事態である．. 化 に 関 す る 若干意見」 （上海市人民代表大会常. 10. この状況で低所得者が購入，賃貸できる住宅. 務委員会 1998）を公布した．1999 年 4 月上海. が不足するようになった．実は都市住民の所得. 廉租屋管理局が設置され，2000 年 9 月「上海市. 5. 都市廉租住宅試行弁法」が実施された．こうし. 北京 上海 深釧 福州 杭州 アモイ 海口 蘭州 太原 ウルムチ 大連 広州 寧波 天津 鄭州 ハルビン 南京 南昌 南寧 昆明 重慶 石家庄 瀋陽 青島 西寧 長春 武漢 合肥 成都 済南 銀川 貴陽 西安 長沙 フフホト. 0 格差に対して，1994 年国務院が所得による住宅. を供給する政策の枠組みを「都市住宅制度改革. て廉租屋の供給が始まった．2009 年から，経済. の深化に関する決定」で公布した．高所得者向. 適用住宅の供給も始まった．ちなみに，廉租屋. 12）. けに市場ベースで供給される「商品住宅 」 ，住 宅公積金により中所得者対象に供給される「経 済適用住宅13）」 ，低所得者対象の「廉租屋14）」の . 12） 「商品住宅」とは，公的住宅に対し，民間的 住宅を指す．. 住宅価格と収入の比率 住宅と経済適用住宅の供給対象は上海市戸籍を. . 13） 「経済適用住宅」とは，当該都市の戸籍を持っ ている中所得者向けの分譲タイプの公的住宅を指 す． 14） 「廉租屋」と は，当該都市 の 戸籍 を 持って いる低所得者向けの賃貸タイプの公的住宅を指す．.
(18) 64. （350）. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. 表 12 上海市公的住宅制度（2012 年） 公的住宅タイプ 始まった年度 入居条件. 世帯一人当たり年間所得（万元） 世帯一人当たり資産額（万元） 都市戸籍の有無 今住んでいる住宅の一人当たりの居住面積（㎡）. 2012 年までの供給数（万戸）. 廉租屋住宅. 経済適用住宅. 公共賃貸住宅. 2001. 2009. 2010. 1.92. 6. なし. 5. 15. なし. 3 年以上. 3 年以上. なし. 7. 15. 15. 合計. 9.2. 4. 3.6. 16.8. 出所：上海市政府公式サイト http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node24651/n32098/n32101/u21ai864983.html. 持っている中・低所得住民である．しかし，住. ⑵ 上海市の公的住宅不足についての状況. 宅難の人は戸籍を持っている人だけではなく，. 現在，上海市の公的住宅制度は，主に廉租屋. 都市への「外来人口」 （上海市戸籍を持ってない，. 住宅，経済適用住宅，公共賃貸住宅の 3 つから. 出稼ぎのために上海に来た人口のこと）も住宅. 構成されている．具体的には，表 12 に示した. 問題に直面する．上海の外来人口はかなり多い. とおりである（2012 年の時点のデータ）．上海. （総人口の 40% を占める）ので，外来人口向け. 市 で 公的住宅供給制度 が 本格的 に 実施 さ れ る. の公共住宅も重要である．2009 年 9 月，戸籍を. の は 2008 年 の「2008 年 ─ 2012 年上海市住宅建. 問わず，中・低所得者向けの「公共賃貸住宅15）」. 設計画」か ら で あ る．2008 年 の 時点 で，上海. （原語：公共租赁房）制度が上海に公布された．. 市の公的住宅は 3 万戸の廉租屋住宅しかなかっ. ただし，上海市は 1998 年に中央政府の指令に. た．この計画では，2008 年から 2012 年まで，. よって，所得別の住宅供給制度を作ったが，公. 廉租屋住宅と経済適用住宅の供給戸数の目標値. 的住宅の供給実績量は非常に少なく，住宅供給. として 30 万戸という数値が設定されていた．. は主として市場に委ねられていた．上海だけで. しかし実績は少なく，2012 年 12 月 31 日の時. な く， 「経済発展」を 中心 と し，公的住宅 の 供. 点 で，廉租屋 は 9.2 万戸，経済適用住宅 は 4 万. 給が進まない都市は少なくなかった．都市の低. 戸，公共賃貸住宅 3.6 万戸，合計 16.8 万戸にと. 所得家庭の住宅難問題はますます深刻化してい. どまり，2008 年当時の計画目標を達成しなかっ. る．これに対して，2007 年に国務院は都市の. た．公的住宅は中・低所得者のニーズを満たし. 公的住宅の供給を促す「都市低所得家庭の住宅. ていないと言える．. 難を解決する意見」を公布して，各都市に供給. 『上海市第 6 次人口普査』（内容は日本の『国. 計画を制定させ，住宅保障を量的に拡充しよう. 勢調査』と近いが，上海市に限定された調査）. とした．すなわち，上海市は，2008 年に「2008. をみてみよう．これは，2010 年に実施された. 年─2012 年上海市住宅建設計画」を 発表 し て，. 10% の世帯つまり 81.05 万戸への調査の結果を. 公的住宅を本格的に供給し始めたのである．. まとめた報告書である．これによると，住居の 種類と住宅の所有関係については以下の表 13 の通りである．公的分譲タイプの住宅（＝経済. . 15）「公共賃貸住宅」と は，戸籍 を 問 わ ず 中・ 低所得者向けの賃貸タイプの公的住宅を指す．. 適用住宅）が 全住宅 ス トック の 0.3%，公的賃 貸タイプの住宅（＝廉租屋）が 2% しか占めて いない状態である．.
(19) 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. （351）. 65. 表 13 住居の種類と住宅の所有関係別世帯戸数. 15000. 合計. 公的住宅 10000. 内訳：廉租屋による借家 経済適用住宅による持家. 5000. 私的住宅 内訳：民営の借家. 0. 新築商品住宅による持家. 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% -10.00%. 戸数（万戸）. 構成比（%）. 81.05. 100. 1.91. 2.3. 住宅平均価格（元 1.66 /平米）. 2.0. 0.25. 0.3. 前年度に対する上 77.11 昇率. 95.2. 30.43. 37.5. 30.15. 37.2. 中古住宅による持家. 4.95. 6.1. 公房16）による持家. 11.58. 14.3. その他. 2.02. 2.5. 出所：上海統計局公式サイトに公布された『上海市第 6 次人口普査』P. 68 より．. 25 20 15 10. 0. 北京 上海 深釧 福州 杭州 アモイ 海口 蘭州 太原 ウルムチ 大連 広州 寧波 天津 鄭州 ハルビン 南京 南昌 南寧 昆明 重慶 石家庄 瀋陽 青島 西寧 長春 武漢 合肥 成都 済南 銀川 貴陽 西安 長沙 フフホト. 5. 住宅価格と収入の比率 出所：易居研究所（http://www.yiju.org/news/2014527/n4359765.html）. 図 11 2013 年全国 35 大・中都市住宅価格と年間所得の比率ランキング. 次に，住宅価格と所得の比率（Housing price. 合理的な住宅価格と所得の比率は 4 倍～ 6 倍で. to income ratio）を み よ う．こ れ は ア メ リ カ. あると言われており，筆者の見解もさしあたり，. の John C．Weicher（1977）が 提起 し た 概念. これに準じておきたい．中国不動産研究機構で. で，1997 年に世界銀行が「World Development. あ る 易居研究所 が 公表 し た『全国 35 大・中都. Indicators」 （WDI）の 中 で 使った．一般的 に，. 市房価収入比ランキング』データによると，公 的住宅を除いた 2013 年上海の住宅価格と年間. . 16）ここの「公房」とは，計画経済時代，また， 市場経済の初期に建設されて従業員に低い家賃で 賃貸 さ れ た 公的住宅 で あ る . 市場経済時代 に 入 る と，公房は個人に払い下げられた住宅であるので， 商品住宅に分類される .. 所得 の 比率 は 18.1 倍 で あ り，全国 で 第 2 位 に あった（図 11） ．ま た，華（2013）は 世界 の 大 都市の都心部の住宅価格と所得の比率を国家の 国民所得別に整理した（表 14） ．上海市の住宅 価格と収入の比率は中国全国だけでなく，世界.
(20) 66. 横浜国際社会科学研究 第 20 巻第 4・5・6 号（2016 年 1 月）. （352）. 表 14 2010 年世界の大都市都心部の住宅価格と収入の比率 高所得国家 大都市. 住宅価格と収入の比率（倍）. 中高所得国家 大都市. 住宅価格と収入の比率（倍）. フランス パリ. 16.7. ロシア モスクワ. 28.6. イタリア ローマ. 15.1. ポーランド ワルシャワ. 20. 韓国 ソウル. 15. ルーマニア ブカレスト. 18.9. イギリス ロンドン. 14.7. メキシコ メキシコシティ. 12.4. 日本 東京. 11. アルゼンチン ブエノスアイレス. 11.8. ノルウェー オスロ. 9.4. 南アフリカ共和国 ケープタウン. 9. スウェーデン ストックホルム. 8.9. ブラジル リオデジャネイロ. 5.7. アメリカ ニューヨーク. 8.4. トルコ イスタンブール. 5.5. フィンランド ヘルシンキ. 7.2. チリ サンチアゴ. 4.1. デンマーク コペンハーゲン. 6.9. 中低収入国家 大都市. . オーストラリア シドニー. 6.7. インド ボンベイ. 40.1. カナダ トロント. 6.6. 中国 上海. 23.1. アムステルダム オランダ. 6.2. 中国 北京. 22.1. ニュージーランド オークランド. 6. フィリピン マニラ. 14.1. オーストラリア メルボルン. 5.9. インド ニューデリー. 13.4. ドイツ ミュンヘイ. 5.3. エジプト カイロ. 13.2. スイス チューリッヒ. 5.1. インドネシア ジャカルタ. 12.5. アメリカ ワシントン. 4.7. マレーシア クアラルンプール. 8.1. 出所：華 2013. 中でも上位になった．この二つの図表（ここの. 「群租」屋は上海市などの大都市で近年新しく. 住宅価格に土地価格も入っている）から，現行. 形成された中国独自の現象である．「群租」に. の住宅制度の下では，中国中・低所得の大都市. ついての政府の明確な定義はない．これは未内. 住民の住宅購入は難しいことがわかる．. 装のアパートの空間を（本来の間切りを変えて）. 上海市統計局が公布したデータによると，2010. 経営者が勝手に細かく分割し，簡単な内装を施. 年上海市 の 一人当 た り 平均住宅床面積 は 34.6. した上で，安い価格で多くの人々─これらの. ㎡に達している．これは平均値としては悪くな. 人々は往々にして互いに知らない─に貸し出す. いが， 実態は広大な住宅に住む人もいる一方で，. 現象をさす（陳，森田 2011）．「群租」屋の経. 狭い家に住む人も多い．表 15 は 2010 年，上海. 営者はこの住宅を所有する大家ではなくて，物. 一人当たり床面積別の世帯戸数を示している．. 件を借入れた「サブ大家」である．「群租」屋. 2010 年，上海 で の 一人当 た り 床面積 が 8 ㎡以. は交通が便利な中高級住宅団地内にある場合が. 下の世帯は，129.59 万戸である．この数字だけ. 多い．「群租」する人のほとんどは新卒大学生，. で，表 1 の 2012 年公的住宅 の 総数 の 7.7 倍 で. 農民工などの都市戸籍を持っていない外来人口. ある．その狭い家はスラム街（中国語で，棚戸. である．一人当たりの居住面積が非常に狭くて，. 区 と い う）と「群租」屋 に あ る．上海 の ス ラ. 100 平米の住宅に 20 人以上も住んでいる場合. ム街は世界共通の特徴を有する問題であるが，. も多い．.
(21) 中国上海市の「土地財政」と住宅政策についての実証的考察（蔡）. （353）. 67. 表 15 上海市一人当たり床面積別の世帯戸数（万戸） 一人当たりの床面積（㎡） 総数. 8 以下. 9~12. 13~16. 17~19. 20~29. 30~39. 40~49. 50~59. 60~69. 70 以上. 総戸数（万戸）. 825.33. 129.59. 82.69. 84.39. 48.52. 163.2. 112.64. 75.99. 38.24. 29.43. 60.63. 100. 15.70. 10.02. 10.22. 5.88. 19.77. 13.65. 9.21. 4.63. 3.57. 7.35. 構成比（%）. 出所：国務院人口普査弁公室編『中国 2010 年人口普査資料』. 表 16 床面積と居住面積の換算係数 住宅類型 換算係数. アパート. 高層マンション. マンション. 一戸建. 新式里弄17）. 旧式里弄. 掘建て小屋. 平均値. 2.06. 2.00. 1.98. 1.83. 1.82. 1.54. 1.25. 1.78. 出所：上海市住宅保障と住宅管理局の公式サイトより. 表 12 に示しているように，公的住宅への入. ㎡の世帯戸数を 81.6 万戸と見なす．そうする. 居を申請する資格条件の中に，今住んでいる住. と，表 15 の中に，一人当たり床面積が 8 ㎡以下，. 宅の一人当たり居住面積が含まれている．公共. 9～12 ㎡，13～16 ㎡，17～19 ㎡ と 先 に 推測 し. 賃貸住宅の申請条件は，一人当たりの居住面積. た 20～26.7 ㎡ の 世帯戸数 の 合計 は 426.79 万戸. が 15 ㎡以下であることしか規定していない．. で あ る．2012 年 ま で，上海市三種類 の 公的住. つまり，一人当たりの居住面積が 15 ㎡以下の. 宅の近年の供給実積はあわせて，16.8 万戸（表. 世帯が住宅保障の対象になる．では，一人当た. 12）しかないので，住宅難の世帯に対して住宅. りの居住面積から，上海市が認める住宅難の世. 不足の状態が認められよう．つまり，約 426.79. 帯の戸数を確認してみよう．ただし，表 15 の. 万戸の住宅難世帯に対して供給が約 17 万戸と. データは床面積で，居住面積に変えなければな. いう状況が確認できる．. らない．上海市住宅保障と住宅管理局が，床面. 上海市の公的住宅は主に都市戸籍を有してい. 積を居住面積に換算する方法を規定している．. る住民に供給されている．廉租屋と経済適用住. つ ま り，居住面積＝床面積÷換算係数（す な. 宅共に，3 年以上の戸籍を有していることが入. わ ち 床面積＝居住面積×換算係数） ．そ の 換算. 居条件として規定されている．表 1 に示してい. 係数 は 住宅 の 類型 に よって 違って く る．具体. るように，2012 年まで，この二つタイプの住. 的には，表 16 に示している．換算係数の平均. 宅供給量は合計 13.2 万戸であった．戸籍を持っ. 値は 1.78 である．ここから，上海市が認める. ていない人に対する公的住宅は賃貸タイプだ. 住宅難の一人当たり床面積を大まかに推測でき. け（公共賃貸住宅）で，3.6 万戸しかなかった．. る，つまり 15 ㎡×1.78 ＝ 26.7 ㎡．これは，表. 2012 年，上海における戸籍を持っていない人. 15 の床面積 20～29 ㎡の範囲にある．この範囲. 口 は 960 万人 を 超 え て，総人口数 の 40% 以上. の 世帯戸数 は 163.2 万戸．26.7 ㎡ は 中間値 25. に達している．彼らは計画経済の時代の公有住. ㎡に近いので，半分の世帯戸数を住宅保障対象. 宅を持ってないし，現在の公的住宅にも入居困. とする．つまり，一人当たり床面積が 20～26.7. 難な状況にある．この不平等は社会の不安定性. . 17）里弄は中国江南地方の伝統的な住宅形式を都 市型に融合して再構成されたものと言われる庶 民住宅である .. を招く可能性がある． 以上の考察では，上海市の住宅制度は中央政 府の指令によって形成され始めたこと，住宅市 場は発展したが，公的住宅の供給が非常に不足.
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