１．研究の目的
近年、特に都市部においては、地縁関係が希薄化し、地域コミュニティの衰退が全国的に指 摘される中、高齢化率は上昇し、複合的な福祉課題を抱える人など支援が必要な人は増え続け ている。豊中市も例外ではない。支援が必要な人に気づかず、死後何日かたってから発見され たケースもあった。 このような状況下では、社会的包摂１）の観点から、地域で誰もが孤立しない環境づくりは急 務であり、支援を必要とする人の早期発見や見守りなどの対応が必要である。地域における要 支援者の早期発見や見守りの取り組みについては、行政だけでは限界があり、地域住民同士の 相互扶助が求められる。 豊中市では、2017年（平成29年）３月に『豊中市地域包括ケアシステム推進基本方針』を策 定し、豊中市の将来像を『「誰もが住み慣れた自宅や地域で自分らしく暮らせること」を実現 する。そのことで将来への安心と希望をつくり出し、私たち一人ひとり・地域・まち・社会の すべてが、明日への活力とともに未来を創造し続ける。』２）と設定し、地域共生社会の実現に向 けて取り組みを進めている。一般的に地域包括ケアシステムは、高齢者の分野に限定して使用 されることの多い概念であったが、ここでは、対象者をすべての人とし、さらに進んだ概念と している。また、方針では、取り組みの範囲の考え方として、小学校区、日常生活圏域、市域 の３層の重層的な支援の仕組みを示しており、一番身近な小学校区では、支援を必要とする人 を「発見する」「つなぐ」「見守る（安否確認）」機能や、身近な地域の中で相談を受けて、相 互の支え合いの中で解決する「相談対応」機能などが必要である３）としている。 そこで、豊中市が掲げる将来像の実現に向け、地域の相談役、見守り役、つなぎ役として活 動している、厚生労働大臣から委嘱された民生委員・児童委員４）（以下、「民生委員」という。）共生社会構築のための調査研究
― 地域における民生委員・児童委員による見守りについて ―
室 田 貴 子
による見守りの現状について、これまで活用しきれていなかった量的データである民生委員活 動件数などの実績から把握することで、今後の施策の発展に寄与することを本稿の目的とする。
２．豊中市の概要
豊中市は大阪府の北部に位置し、東西南北に延びる鉄道や高速道路、大阪国際空港などの交 通網が整うことから利便性が高く、大都市圏の中でも早くから良好な住宅地として発展してき た中核市である。 人口は、2021年（令和３年）１月現在で401,615人で、高齢化率は25％を超えている。世帯数 は179,184世帯である。『豊中市統計書 令和元年版（2019年版）』で豊中市の転出入の状況をみ ると、転入、転出ともに約２万人となっている。また、2015年（平成27年）の国勢調査の結果では、 単身世帯が増加するとともに、単身世帯のうち、65歳以上が占める割合も年々増えて40％を超 えている。 2015年（平成27年）10月に策定された『豊中市まち・ひと・しごと創生人口ビジョン』では、 2040年（令和22年）における豊中市の将来人口を38万人５）と展望し、人口の変化が将来に与え る影響と課題に関する豊中市の現状について「大都市近郊の住宅都市である本市では、高齢者 のみ世帯・高齢者単身世帯の増加により、高齢者の孤立・無縁化が広がっていくおそれがあり ます。そのような中、地域住民と福祉サービスとのコーディネーターの役割を担ってきた民生 委員などにおいては、担い手不足と活動の負担の大きさが問題となっています。」６）と記載して おり、今後の人口減少、人口構造の変化等に備える必要を指摘している。３．豊中市における地域福祉について
豊中市では、市民、事業者、NPO等の主体的な取り組みが非常に活発であり、全国的にも豊 中市における地域福祉活動は注目されている。豊中市では、2003年（平成15年）に「健康福祉条例」 を制定、その翌年の2004年（平成16年）に第１期計画となる『豊中市地域福祉計画』を策定し、 それ以来、地域福祉計画に基づく様々な取り組みによって計画的な地域福祉の充実に努めてき た。豊中市における『地域福祉計画』の変遷については表１のとおりである。なお、地域福祉 計画は、豊中市社会福祉協議会が策定する「地域福祉活動計画」との緊密な連携のもとで推進表１ 地域福祉計画の変遷 ※表のうち「第１期計画」から「第３期計画」までは『第４期豊中市地域福祉計画』11頁の表を抜粋。 ※「第４期計画」部分は『第４期豊中市地域福祉計画』をもとに筆者作成。 計画 基本目標 重点推進事項 取り組み（抜粋） 第１期計画 【平成 16 年 （2004 年）３月】 ①地域福祉活動の活性 化の促進と活動基盤 の充実 ②地域福祉を推進する ためのしくみづくり ③事業推進のための行 政機能の充実 ○地域福祉の活動拠点の 確保 ○身近な相談窓口のしく みづくり ○行政と地域、事業者のパー トナーシップの構築 ●福祉なんでも相談の 設置 ●CSW の配置 ●地域福祉ネットワー ク会議の設置 ●ライフセーフティネット 総合調整会議の設置など 中間見直し 第２期計画 【平成 21 年 （2009 年）３月】 ①地域福祉活動の拡充 と活動基盤の充実 ②地域福祉を推進する ためのしくみの充実 ③協働による地域福祉 の一層の推進 ○地域福祉人材の育成 ○ライフセーフティネッ トの充実 ○行政、地域、事業所とのパー トナーシップの構築 ○地域福祉推進拠点の確 保 ○災害時要援護者支援体 制の推進 ○地域福祉権利擁体制の 充実 ●地域福祉活動支援セ ンターの設置 ●すこやかプラザの設 置 ●地域福祉権利擁護セ ンターの設置など 中間見直し ●安否確認ホットライ ンの設置 ●相談対応事例集の作 成など 第３期計画 【平成 26 年 （2014 年）３月】 ①安心・安全に地域で生 活できる環境づくり ②人づくり・地域づくり の推進 ③必要とする福祉サー ビスを利用しやすい 環境づくり ○社会的孤立者・生活困 窮者への支援 ○災害時要援護者対策 ○地域活性化と人づくり の推進 ●ライフセーフティネ ット総合調整会議を 地域包括ケアシステ ム推進総合会議に改 正 ●災害時要援護者支援 体制の構築 ●民生委員の定数拡大 など 第 4 期計画 【平成 31 年 （2019 年）３月】 ①市民一人ひとりの地 域や福祉への意識、理 解、行動を「拡げる」 ②豊中の多様な地域資 源を「つなげる」 ③課題や不安を抱える 人が必要な人・モノ・ コト・地域と「つなが る」 ④今よりもっと幸せに なるための活動・仕組 みを「持続・発展させ る」 ○本市の特性をふまえた 市民への新たなアプロ ーチ ○多職種連携・協働の推 進 ○すべての人への居場所 と役割の創出 ○防災・福祉ささえあい の推進 ○成年後見制度利用の促 進 ○協働型人材の育成 令和元年度（2019 年）～ 令和２年度(2020年度) ●交流・支え合いの場づ くり推進事業の開始 ●包括支援プロジェク ト・チームの設置など
している。また、2019年（平成31年）３月に策定した『第４期豊中市地域福祉計画』では、「成 年後見制度の利用の促進に関する法律」に基づき市町村が定める基本的な計画及び「再犯の防 止等の推進に関する法律」に基づき市町村が定める地方再犯防止推進計画を包含しており、今 まで以上に、豊中市の強みである「市民力」「地域力」を活かして、誰もが孤立せず、地域で 支え合いながら生活できるよう、取り組みを進めるものとなっている。 『第４期豊中市地域福祉計画』では、『第３期豊中市地域福祉計画』策定年度の2013年度（平 成25年度）から概ね５年の地域福祉に関する統計に基づく資料や、市民意識調査、関係者から のヒアリング等により把握した状況を「地域福祉を取り巻く現状」として、第２章７）にまとめ ている。「地域活動・市民活動等の状況」では、自治会数及び自治会加入率は減少傾向である 一方で、福祉や教育、防災等の地域諸団体が連携協力を図る地域自治組織が、小学校区を単位 として設立されたり、豊中市社会福祉協議会の登録ボランティアの人数や、市内に主たる事務 所を置くNPO法人数、市民公益活動団体数は増加傾向であることが示されている８）。 また、『第４期豊中市地域福祉計画』策定に向け2017年度（平成29年度）に実施した市民ア ンケート調査結果である「市民の動向・意識」について、地域への関与の状況では、比較的親 密な近所づきあいをする市民の割合は減少傾向にあり、18～64歳で顕著に減少している。また、 18～39歳では、自治会の有無自体がわからないという市民が過半数を占めるなど、地縁関係の 希薄さがうかがえる。地域活動に参加している市民の割合は横ばいで推移しているが、参加経 験も含めて18～39歳では地域活動への参加が少ない。地域活動に参加しない、参加できない理 由では、「自由な時間がない」「参加したいと思う活動の情報がない」が上位を占めている９）。 一方で、地域への関与・地域に対する意識では、住民相互の助け合い活動への参加意向のあ る市民は年齢に関係なく６割程度を占め、新規で参加したいとする市民は18～39歳で多く、参 加意向は高い状況にある10）。
４．豊中市における重層的な見守りと民生委員の関わり
豊中市においては、本人・家族を中心にして、近隣、小学校区、生活圏域、豊中市域全体で 重層的な見守りに関する取り組みが進められてきた。例えば、近隣では、隣近所の人とのあい さつなどの近所づきあい、小学校区では、地区の民生委員や校区福祉委員会等による地域福祉 活動や、地域における身近な相談窓口である「福祉なんでも相談窓口」の設置、生活圏域では、 コミュニティソーシャルワーカー11）の配置や地域包括支援センターの設置がある。さらに市域全体では、行政による公的なサービス、例えば緊急通報システム、高齢者みまもりあいステッ カー利用支援、徘徊高齢者位置情報提供サービス事業等や、新聞配達や郵便配達などを行う事 業者等による見守りなどがある。 このように、豊中市では多様な主体によって見守りが行われており、人による見守りと、機 器による見守りが実施されている。 また、『第４期豊中市地域福祉計画』では、「課題や不安を抱える人等を孤立させない取り組 みの強化」の主な取り組みの一つに「地域における見守り活動の促進12）」を位置づけており、 内容は以下のとおりである。 ● 社会的に孤立した人の早期発見・早期対応を図るとともに、孤立死等を防止するための取り 組みを進めます。 ● 小地域福祉ネットワークによるグループ援助活動や民生委員・児童委員による個別訪問活動、 新聞配達や宅配事業、郵便配達、電気小売業店等の民間事業者のネットワークによる見守り 活動など、生活に密着した活動と連動し、重層的な見守り活動を展開します。 ● 身近な地域での「気づき」の感度を高めるため、民生委員・児童委員や校区福祉委員、ボラ ンティア等への研修の充実を図るとともに、地域団体等の既存の会議体・ネットワークを通 じて「気づき」に関する注意喚起やつなぎ先等の周知・啓発を継続的に進めます。 このように、地域、事業者、行政とが連携し、地域における見守りが強化されるよう取り組 みを進めている。しかしながら、支援を必要とする人が、何らかの形で地域の人やサービスに つながっていれば見守ることができるが、支援が必要な状況を認識できていなかったり、支援 が必要と分かっていても助けを求められない人など、どこともつながりを持てていない市民に ついては早期に異変に気づくことは難しい。そのため、洗濯物が干しっぱなしになっている、 最近見かけない、といった小さな変化に気づけたり、近隣住民からも情報が入りやすい地域住 民の一員として地域の見守りに取り組む民生委員への期待は大きいといえる。 次に、豊中市における民生委員が関わっている見守りの一例をあげる。 １つ目は、「ひとり暮らし高齢者登録制度」である。民生委員を通じて、登録を希望する65 歳以上のひとり暮らし高齢者の登録を行っている。登録については豊中市が取りまとめをして いる。登録は、ひとり暮らし高齢者の急病や事故など緊急時に備え、名前、性別、生年月日、 住所、電話番号、緊急連絡先等を把握するものである。登録者には、民生委員を通じて、かか りつけの医療機関、持病等の緊急時に必要な情報を保管する「とよなか安心キット」を配布し
ている。民生委員は日頃から、登録者宅を訪問したり、電話をしたりして、相談にのったり見 守りをしている。その際には、地域での集いの場の情報提供、行政機関からの特殊詐欺の注意 喚起を伝えるなど、地域で安心して暮らせるよう支援している。 ２つ目は、「福祉なんでも相談窓口」における、研修を受けたボランティアとしての活動で ある。相談窓口は、「社会的援護を要する人々が住み慣れた地域で孤立することなく安心して 暮らすことができるよう、要援護者の早期発見から支援につながるライフセーフティネット13） の構築を図ることを目的14）」として小学校区ごとに設置され、民生委員や校区福祉委員など、 研修を受けた住民ボランティアが相談に対応している。 ３つ目は、「防災・福祉ささえあいづくり推進事業」である。『第４期豊中市地域福祉計画』では、 「防災・福祉ささえあいの推進」を計画の重点的な取り組みの一つとし、「平常時と災害時が連 動した実効性ある支援体制の構築」に取り組んでいる15）。2013年（平成25年）６月の災害対策 基本法の改正により、市町村長に避難行動要支援者名簿の作成等が義務付けられ、豊中市では、 2016年度（平成28年度）に避難行動要支援者名簿を作成した。2020年（令和２年）12月時点で は、対象者が13,000人を超えている。避難行動要支援者のうち、地域への情報提供を承諾した 人については、豊中市は民生委員・児童委員会や校区福祉委員会、自主防災組織等の避難支援 等関係者と協定を結び、平常時から名簿の提供を行っている。豊中市と協定締結団体は平常時 から連携を密にし、災害時に円滑な避難支援等が行えるよう、避難支援体制の構築に努めてい る。また、小学校区によっては、地域の協力者が集まり、図上訓練や実地訓練を行い、要支援 者について情報共有するなど、見守りや支え合いの体制づくりが推進されているといえる。 ４つ目は、安否確認ホットラインである。安否確認ホットラインは、生命の危機が案じられ るようなSOSに気づいたときの連絡窓口で、通報があった場合は、豊中市が必要に応じて警察 や消防と連携をして、安否確認を実施する。豊中市では、誰にもみとられることなく自宅で亡 くなる孤独死が増加していることを受けて、2012年（平成24年）に安否確認ホットラインを開 設している。2019年度（令和元年度）では、安否確認通報者の約１割を民生委員が占めていた。 また、通報があった後の調査においても、ひとり暮らし高齢者登録がされていることがわかっ た場合は、情報収集のために行政から民生委員に連絡を取ることも多い。民生委員は地域資源 をよく把握している上、守秘義務が課せられていることから、特に個人情報を扱う業務では行 政としても連携が取りやすい。 ５つ目は、「豊中市安心生活創造事業実施要綱」第５条の「抜け漏れのない実態把握事業」 である。事業は、「公的サービスやインフォーマルサービスを利用していない者、または対象 でない者等、制度の狭間の地域住民に対して、公民協働による見守り活動等を通じ、抜け漏れ
のないよう迅速かつ的確に生活課題等の実態を把握する事業16）」として、年に一度実施されて いる、ひとり暮らし高齢者のアンケート調査である。対象は基準日時点で豊中市住民基本台帳 において75歳で、介護保険未利用のひとり暮らし高齢者である。ひとり暮らし高齢者の在宅生 活支援に結びつけていくため、地域の民生委員の協力を得て調査を実施している。民生委員が 調査票を届けることで、公的サービスにつながっていない人を把握できるなど、地域の実態把 握にもなっている。また、アンケートでは、民生委員のひとり暮らし高齢者の登録、高齢者に 関する総合窓口や、豊中市社会福祉協議会が実施するくらしささえあい事業（福祉便利屋事業、 安心・見守り事業、生活支援事業）等の情報提供がなされる。アンケート回答者から詳細を知 りたいという希望がある場合は、行政や豊中市社会福祉協議会、民生委員等から改めて連絡を 取るなど、地域資源につながりやすい取り組みとなっている。地域の民生委員とつながりがで きると、直接的な支援がなくとも、緩やかな見守りにつながるといえる。 以上のように、民生委員はすでにつながりを持てた人への個別支援活動をするだけでなく、 支援を必要としている人の発見にも尽力するなど、行政機関、地域の他団体等と連携しながら、 地域における見守りに積極的に関与しているといえる。
５．豊中市の民生委員概要
豊中市では、2014年（平成26年）４月に「豊中市民生委員定数条例」を施行し、民生委員の 定数を2014年（平成26年）４月からは573人、2016年（平成28年）12月の一斉改選のタイミン グで600人とした。定数のうち、主任児童委員17）は41人である。2020年（令和２年）12月の民 生委員の人数は560人で、充足数は93.3％である。男女比は概ね２対８で、女性の割合が高い。 平均年齢は約65歳である。なお、近年の民生委員のなり手不足に対応するため、2013年（平成 25年）には年齢要件に例外を設け、これまで活動してきた豊かな経験を有する人材の確保に努 めるため、いくつかの条件を満たした者については、１年更新で、最大３年まで任期を更新で きるものとしている。 民生委員の組織は、第１地区から第４地区までの４つの民生委員・児童委員協議会（以下、 「民児協」という。）があり、かつその集合体として連合会がある。第１地区民児協は北西部、 第２地区民児協は北東部、第３地区民児協は中部、第４地区民児協は南部地域に位置している。 各民児協には６から11の地区が置かれ、全部で38地区に分かれている。豊中市においては、小 学校区が41校区のため、２つの校区を含む地区が３地区ある。主任児童委員は小学校区ごとに１人ずつ配置している。事務局は、2010年度（平成22年度）までは豊中市が行い、2011年度（平 成23年度）からは豊中市社会福祉協議会に移管し、現在に至る。
６．民生委員活動の実績
本稿では、厚生労働省が毎年度とりまとめている福祉行政報告例の「民生委員の推薦状況」 及び「民生委員の活動状況」の豊中市のデータを分析に使用する。対象期間は、2014年度（平 成26年度）から2019年度（令和元年度）の６年間とする。また、2014年度（平成26年度）から 2016年度（平成28年度）まで、2017年度（平成29年度）から2019年度（令和元年度）までをひ とまとめにして比較することとし、本稿では、前半３年度分を第１期、後半３年度分を第２期 と呼ぶことにする。理由は、単年度だけで民生委員活動の傾向をつかむには、行政等から全市 的に行う事業協力や、数年に一度の調査への協力、また2020年（令和２年）２月の中旬からは、 新型コロナウイルス感染症拡大防止のため、活動自粛を要請するなど、年度によって各項目に 大きな影響を与えている事象があっても、データの補正が難しいからである。さらに、民生委 員は、３年に１度、12月に一斉改選が行われるため、１年目、２年目、３年目では、活動件数 に影響が出ると考えられるからだ。 なお、年度により民生委員数が異なることから、各期における活動件数総数を民生委員延べ 人数で除して、一人当たりの活動件数を算出し比較する。 ⑴ 民生委員活動件数の変化 表２は豊中市における民生委員の活動状況について、第１期及び第２期における一人当たり の活動件数の変化を示している。 相談・支援件数及びその他の活動件数総数では、第１期に対して第２期では全体として減少 し、一方で、訪問回数総数及び連絡調整回数総数では、増加している。 詳細を見ると、第１期より増加したものは４つあり、増加率が高いものから順に、その他の 活動件数の「調査・実態把握」（28.1％増）、連絡調整回数の「委員相互」（18.6％増）、「その他 の関係機関」（14.4％増）、訪問回数の見守りや声かけなどを目的とする「訪問・連絡活動」（10.2％ 増）である。 一方で、減少率が大きいものからその他の活動件数の「要保護児童の発見の通告・仲介」（50.0％ 減）、訪問回数の「その他」（11.6％減）、相談・支援件数の「相談・支援」（7.4％減）、その他の活動件数の「地域福祉活動・自主活動」（5.3％減）、「行事・事業・会議への参加・協力」（4.1％ 減）となっている。 また、活動日数については、第１期が127.1日、第２期は126.4日で0.6％微減した。微減した ものの、単純に計算すると、３日に一度は何らかの民生委員活動をしていることになり、いず れにしても頻度は高い。 表２ 豊中市における民生委員活動件数 ※「福祉行政報告例」豊中市のデータによる。 ※単位は活動日数以外、件数。活動日数は日。 （単位：件、日、％） 第 1 期 （H26-H28 年度） 第 2 期 （H29-R 元年度） 増減率 相談・支援 27.0 25.0 92.6 調査・実態把握 5.7 7.3 128.1 行事・事業・会議への 参加・協力 24.1 23.1 95.9 地域福祉活動・自主活動 43.1 40.8 94.7 民児協運営・研修 21.1 21.1 100.0 証明事務 1.7 1.7 100.0 要保護児童の発見の 通告・仲介 0.2 0.1 50.0 その他の活動件数総数 95.9 94.1 98.1 訪問・連絡活動 86.6 95.4 110.2 その他 54.4 48.1 88.4 訪問回数総数 141.0 143.5 101.8 委員相互 53.7 63.7 118.6 その他の関係機関 23.6 27.0 114.4 連絡調整回数総数 77.3 90.7 117.4 活動日数 127.1 126.4 99.4
⑵ 相談・支援件数 相談・支援件数については、第１期は一人当たり27.0件、第２期は25.0件と１割弱減少して いる。 表３で相談・支援件数を内容別に見ると、「その他」「日常的な支援」「子どもの地域生活」「子 どもの教育・学校生活」の順に相談・支援件数全体に占める割合が大きい。「その他」は第１ 期では、一人当たり7.1件だったのに対し、第２期では7.5件となり増加しているとともに、第 ２期では相談・支援件数の３割程度を占めている。このことから、以前に比べて相談・支援内 容が多岐にわたり、従来の分類には当てはまらなくなりつつあることがうかがえる。また「日 常的な支援」については、活動記録の分類表の例示に、他の相談・支援内容の「いずれにも該 当しない内容のうち、他に代替手段がないなどによりやむを得ず、通院の付添、買い物の代行、 ゴミ出し、除雪灰等軽易な日常生活に関する相談・支援を行った述べ件数を計上する。」と記 載しており、どこまで民生委員として対応すべきか、民児協の役員会等で意見交換が行われる こともある。件数は、相談・支援件数の２割程度を占め、職務内容の曖昧さから民生委員の負 担感につながっていると考えられる。不明瞭な職務内容については、鈴木（2019年）が民生委 員制度の現状及び今後の課題の一つとして指摘している18）。 続けて、「子どもの地域生活」「子どもの教育・学校生活」の相談が多いことから、近年の子 どもの虐待や子どもの貧困など、子どもや子育て家庭を取り巻く課題が多様化する中で、主任 児童委員や児童委員の役割の重要性が高まっている。 また、第１期と第２期を比較して特徴的なものは、「仕事」「在宅福祉」が５割以下になって いる点である。「仕事」については、もともと件数が少なかったものの、「在宅福祉」については、 高齢者が増加していることをふまえると、地域における相談の需要が減るとは考えにくい。 実際に、豊中市に設置された地域包括支援センターの相談件数は右肩上がりで、平成26年度 （2014年度）の相談件数が12,023件だったのに対し、令和元年度（2019年度）には28,538件と、 倍以上増加している。それをふまえると、おそらく民生委員がこれまで対応してきた相談の一 部が、地域の高齢者の相談窓口として整備された専門機関で対応されるようになり、民生委員 が受ける相談件数が減少したと考えられる。 なお、分野別相談・支援件数では、「高齢者に関すること」「子どもに関すること」「その他」 「障害者に関すること」の順に多く、「高齢者に関すること」が約半数を占めている。
⑶ その他の活動件数 その他の活動件数総数については、第１期は一人当たり95.9件、第２期は94.1件と微減して いる。 その他の活動件数の内訳は、活動件数が多いものから順に、「地域福祉活動・自主活動」「行 事・事業・会議への参加・協力」「民児協運営・研修」であった。「地域福祉活動・自主活動」
表３ 豊中市における民生委員相談・支援件数（内容別）
※「福祉行政報告例」豊中市のデータによる。 ※四捨五入の関係で、各項目の件数の合計が総数と一致していない。（単位：件、％）
第 1 期
（H26-H28 年度）
第 2 期
（H29-R 元年度）
増減率
在宅福祉
1.8
0.8
44.4
介護保険
0.5
0.4
80.0
健康・保健医療
1.8
1.3
72.2
子育て・母子保健
2.0
1.9
95.0
子どもの地域生活
4.0
4.2
105.0
子どもの教育・
学校生活
2.8
2.2
78.6
生活費
0.3
0.2
66.7
年金・保険
0.07
0.05
71.4
仕事
0.07
0.02
28.6
家族関係
0.5
0.4
80.0
住居
0.3
0.4
133.3
生活環境
0.6
0.5
83.3
日常的な支援
5.3
5.1
96.2
その他
7.1
7.5
105.6
総数
27.0
25.0
92.6
については、全体の約４割を占めている。第１期より増加したものは、「調査・実態把握」の 28.1％増のみで、「地域福祉活動・自主活動」及び「行事・事業・会議への参加協力」について は、いずれも約５％減少していた。 地域において、様々な活動を展開することで、個別支援はもちろんのこと、地域全体の実態 把握が可能となっている。特に「地域福祉活動・自主活動」及び「行事・事業・会議への参加 協力」では、地域における様々な主体間のネットワークも強化され、地域づくりに寄与してい ると推測される。 一例として、豊中市と社会福祉協議会が共催する市内の７つの日常生活圏域で開催する地域 福祉ネットワーク会議では、民生委員、校区福祉委員、福祉事業者や行政職員等が分野を超え て一堂に会し、地域の現状や課題を共有したり、グループワークなどにより課題解決について 考える機会があり、民生委員活動にも大いに役立つものとなっている。地域福祉ネットワーク 会議の参画団体数は750団体を超える。 他にも、豊中市長の附属機関等の委員に民生委員が委嘱され、会議に出席している。審議会 では、住民の立場に立って地域の実情について発言し、今後の施策推進のための貴重な意見を 発信しており、重要な役割を果たしている。 次に、その他の活動件数に占める割合が３番目に大きい「民児協運営・研修」については、 第１期と第２期では増減はない。月に一度の定例会、定期総会、全体研修、階層別研修など決まっ たものが多いためと考えられる。2020年（令和２年）２月以降は、新型コロナウイルス感染症 拡大を受け、研修を会場に集まってするだけではなく、自宅でのDVDの視聴を選択できるなど、 研修機会の確保に努めている。また、月に一度の各民児協役員会や地区の定例会では、大阪府 会長連絡会の内容や活動に関する困りごとを共有したり、行政や関係機関等から情報提供をす る場となるなど、民生委員同士、行政等と民生委員との貴重なコミュニケーションの場となっ ている。「民児協運営・研修」は身近な地域での「気づき」の感度を高めるものとなっている といえる。 「要保護児童の発見の通告・仲介」では、件数が約半数に減少している。豊中市においては、 児童虐待相談対応件数が右肩上がりの傾向にある。このことからも、行政や専門機関等による 子どもに関する相談窓口の充実、児童相談所虐待対応ダイヤルの認知度が上がり活用されるな ど、民生委員を経由した通報が少なくなっていると推測される。 ⑷ 訪問回数 訪問回数総数では、第１期は一人当たり141.0件、第２期は143.5件と増加している。
見守り、声かけなどを目的として、ひとり暮らし高齢者など気になる者に対して行う「訪問・ 連絡活動」は10.2％伸びる一方で、「その他の訪問」は減少している。 豊中市では、「ひとり暮らし高齢者登録制度」があり、民生委員を通じて、登録を希望する 65歳以上のひとり暮らし高齢者の登録を行っている。登録者数は2014年（平成26年）４月に5,847 件だったのに対し、2020年（令和２年）４月には6,207件に増加しており、「訪問・連絡活動」 の件数増加の背景にあると推測される。 また2020年（令和２年）２月の中旬には、新型コロナウイルス感染症拡大防止のため、基本 的に対面の訪問は避け、電話や手紙、インターホン越しでの会話に留めるなど、訪問・連絡の 方法が変化してきている。 ⑸ 連絡調整回数 連絡調整回数総数では、第１期は一人当たり77.3件、第２期は90.7件と２割近く増加している。 連絡調整回数の「委員相互」では件数が18.6％増加し、昨今の無料通話、メールアプリの普 及などが背景にあると考えられる。多くの地区でオンライン上にグループを作成し、地区での 困りごとや行政等からの情報を共有している。これまでのように電話やFAXも活用しつつ、コ ミュニケーションツールの発達により、情報共有がより気軽に行え、密になったと考えられる。 「その他の関係機関」では件数が14.4％増加し、地域の困りごとを行政や専門機関等につなぐ とともに、多様な関係者をつなぐ結節点となっていることがうかがえ、今まで以上にその役割 が地域で求められてきていると考えられる。
７．現状のまとめと今後
豊中市における民生委員による見守りは、これまでの相談を受けて対応する、という形から、 見守りや声かけなどを目的とする訪問や調査・実態把握の活動が増加し、地域で支援を必要と する人の早期発見と、課題の深刻化未然防止のためのアウトリーチ19）支援に変化してきている 状況がうかがえる。また、「委員相互」「その他の関係機関」の連絡調整回数は増加し、コミュ ニケーションを密に取りながら対応する必要性が高まっていることが推測される。地縁関係が 希薄化し、複合的な福祉課題を抱える人など支援が必要な人が増えている中、民生委員による 見守り訪問や、地域に出向いて多様な主体と協力し合いながら実施する活動を通じたネット ワークづくりや地域づくりといった気づきの感度を高めるアウトリーチ支援は、地域の見守り において以前に増して、求められていることが明らかになった。アウトリーチの構成要素については、これまでも様々な先行研究20）があるが、そのうちの一 つである玉木（2007年）では、アウトリーチの４つの構成要素「ニーズの掘り起こし」「情報提供」 「サービス提供」「地域づくり」から、地域包括支援センターにおけるアウトリーチ実践の状況 を明らかにしている21）。民生委員の活動をこの４つの構成要素に当てはめた場合、民生委員は 地域住民であり、地域住民の立場にたった支援活動をする、という特徴をふまえると、いずれ の構成要素においても、行政機関等の支援機関では担いきれない、きめ細やかな支援が可能で あると考えられる。 「ニーズの掘り起こし」では、民生委員は担当地区で自身も生活していることから、訪問に よる相談対応や実態把握がしやすく、地域全体の緩やかな見守りにより支援を求められない人 や地域の異変に早期に気づける。さらに、支援機関の来所による対応だけでは見えない課題に ついて、支援が必要な人の地域での日常生活を把握し、支援機関と情報共有することで、より よい支援につながると考えられる。 「情報提供」では、民生委員は「民児協運営・研修」で常に学び、新しい情報を手に入れて いることから、支援が必要な人に適切な情報提供をすることが可能である。また、民生委員は 地域の資源に精通しているとともに、地域の各種イベントの主催者や協力者であることも多く、 支援機関等での一律的になりがちな情報提供ではなく、地域や本人の実情に合わせた情報提供 ができると考えられる。 「サービス提供」については、民生委員が直接サービス提供するというより、支援が必要な 人がサービスにつながるよう促すこととなる。特に支援拒否など関係構築が難しい人への対応 の場合、支援機関と民生委員が連携し、何度も支援が必要な人の自宅を訪問し働きかけを行う ことで、支援につながったというケースもある。民生委員の役割の一つである「つなぎ役」が 求められる。 「地域づくり」では、「地域福祉活動・自主活動」及び「行事・事業・会議への参加協力」な どの活動により、地域における多様な主体間のネットワークが形成され、関係者との協力関係 が強化されることで、誰もが孤立しないための見守り支え合う環境づくりが進んでいると考え られる。 以上のように、今回、豊中市において、これまで活用しきれていなかった量的データである 民生委員活動件数を記述統計的に分析することで、民生委員の地域における見守りについての 傾向を把握することができた。しかしながら、本稿で対象としたデータには、コロナ期の活動 状況がほとんど反映されていない。今後は、民生委員活動実績とその時々の社会潮流が反映さ れるような各種相談の件数、虐待件数などのデータとを合わせて扱い、民生委員の活動の背景
にある要因を分析する必要がある。そうすることにより、社会情勢にあった民生委員活動の実 態が明確になり、社会情勢に合わせた民生委員の活動に関する政策の展開が可能になると考え られる。また、データの利活用を進めることで、民生委員の活動、求められている役割の方向、 ひいては豊中市全体の見守りの現状や課題が明確に見えてくると考えられる。 今後の課題としては、地域における見守りの担い手の確保があげられる。 地域での見守りの必要性が高まる中、多様な主体が連携しながら取り組みを進めているが、 地域福祉活動に参加している人の数は多いとはいえず、また担い手の高齢化が進んでいる。『第 ４期豊中市地域福祉計画』策定時のアンケート調査結果で、住民相互の助け合い活動への参加 意向は高い状況にあることをふまえると、潜在的な地域の支え手として期待できる人材を発掘 し、支援の輪を広げていくことが必要である。 民生委員の場合も、欠員状況が続いており、欠員地区を他の地区に居住する民生委員が担当 している現状もある。居住地以外の広域を担当した場合、地域を歩くことで支援を必要とする 人を早期発見する機会の減少は否めず、地域での気づきや見守り力の低下につながることが危 惧される。 今後の人口減少、人口構造の変化に伴い、民生委員のなり手の確保がより難しくなっていく と推測されるため、民生委員活動の定期的な周知や、現役世代の確保のため、デジタル技術の 導入による活動の効率化など、負担の軽減に取り組むことが必要であろう。なお、民生委員か らしばしば活動の負担感が増しているという声も聞かれるが、本稿における第１、第２期に分 けて行った民生委員活動件数の比較だけでは、その要因までは分析できず、活動負担感の要因 の把握は今後の課題である。 また新たな課題として、新型コロナウイルス感染症の拡大で、今まで当たり前としていた 「会ってつながる」ことが難しくなったり、経済的に困難な状況に陥いる人など支援が必要な 人が増え、孤立しやすい環境になってきている。地域においても、地域福祉活動や様々なイベ ントが中止になり、これまで日常的に地域のサロンやイベントで人々が顔を合わせ、お互いの 状況を気にかけて見守りしていたのが、顔を合わす機会が減少している。豊中市においては、 新型コロナウイルス感染症に対応する新しい生活様式の実践のため、各小学校区にタブレット を配置し、民生委員や校区福祉委員が活用して、オンライン上でコミュニケーションを取れる ようにしている。引き続き、地域の人々がつながれるような対応を検討する必要がある。
８．おわりに
以上のように、地域の気づきや見守りをさらに発展させるために取り組むべきことはあるも のの、豊中市の掲げる将来像の実現に向け、民生委員活動が地域における重要な役割を果たし ていることが確認できた。今後、コロナ禍で今まで相談対象でなかった人や複合的な課題をも つ新たな層に対応していくために、重層的な連携により、互いの特性を活かした見守りがさら に求められる。地域における「気づき力」「見守り力」を向上させ、市域全体で誰もが取り残 されない地域社会づくりに取り組む必要がある。注
１）社会的に弱い立場にある人が排除され孤立することがないよう、社会的なつながりを構築するなどして、 すべての人を社会の構成員としてとらえ、支え合うこと。 ２）豊中市、2017年（平成29年）『豊中市地域包括ケアシステム推進基本方針』19頁、一部抜粋。 ３）豊中市、2017年（平成29年）『豊中市地域包括ケアシステム推進基本方針』29頁、一部要約。 ４）民生委員法に基づき厚生労働大臣から委嘱された非常勤の地方公務員。無報酬でボランティアとして活 動している。守秘義務が課せられている。民生委員制度は1917年（大正６年）に岡山県で誕生した「済 世顧問制度」を始まりとし、100年以上の歴史がある。民生委員法第１条では、「民生委員は、社会奉仕 の精神をもつて、常に住民の立場に立つて相談に応じ、及び必要な援助を行い、もつて社会福祉の増進 に努めるものとする。」とされている。また、児童福祉法に基づく児童委員も兼ねており、子育てに関す る相談や支援を行っている。 ５）豊中市、2015年（平成27年）『豊中市まち・ひと・しごと創生人口ビジョン』11頁、27頁参照。純移動率 が現状のまま高い水準を維持、合計特殊出生率1.37と仮定した場合の将来人口。 ６）豊中市、2015年（平成27年）『豊中市まち・ひと・しごと創生人口ビジョン』18頁、一部抜粋。 ７）豊中市、2019年（平成31年）『第４期豊中市地域福祉計画』７頁～10頁。 ８）豊中市、2019年（平成31年）『第４期豊中市地域福祉計画』８頁一部引用、要約。 ９）豊中市、2019年（平成31年）『第４期豊中市地域福祉計画』９頁一部引用、要約。 10）豊中市、2019年（平成31年）『第４期豊中市地域福祉計画』９頁一部引用、要約。 11）コミュニティソーシャルワーカーは、地域を単位とした福祉課題を把握し、必要な支援をするための中 心的な役割を担う人や機関。制度の狭間や複合的な課題に対応するとともに、地域の課題を共有する場 を設け、新たな支援の仕組みづくりなども行う。豊中市では、介護保険制度の生活圏域（７圏域）ごと に配置している。 12）豊中市、2019年（平成31年）『第４期豊中市地域福祉計画』31頁、一部抜粋。 13）生活課題を抱えた人が、さらに困難な状況に落ち込むことがないよう、安全網として地域全体で支えて いく仕組みのこと。 14）「豊中市福祉なんでも相談窓口設置等事業実施要綱」第１条、一部抜粋。 15）豊中市、2019年（平成31年）『第４期豊中市地域福祉計画』37頁、46頁参照。 16）「豊中市安心生活創造事業実施要綱」第５条、一部抜粋。 17）児童福祉法に基づき、厚生労働大臣が、児童委員のうちから主任児童委員を指名する。主任児童委員は、児童福祉の事項を専門的に担当し、児童福祉に関する機関と児童委員との連絡調整を行うとともに、児 童委員の活動に対する援助及び協力を行う。 18）鈴木 菜月（2019年）「民生委員制度の現状及び今後の課題」『立法と調査』No.417 https://www.sangiin.go.jp/japanese/annai/chousa/rippou_chousa/backnumber/2019pdf/20191101028. pdf（令和３年（2021年）３月６日最終アクセス） 19）社会福祉の担い手が、地域に積極的に出向いて、援助が必要な人を発見し、必要な情報の提供や支援に つなげるなど、課題解決にむけアプローチすること。 20）淡路 和孝（2019年）「文献レビューからみるアウトリーチの構成要素」『龍谷大学大学院研究紀要社会学・ 社会福祉学』24号、51頁～64頁。http://hdl.handle.net/10519/8195（令和３年（2021年）３月６日最終 アクセス） 21）玉木 千賀子（2007）「地域包括支援センターにおけるアウトリーチの現状」『沖縄大学人文学部紀要』参照。 http://hdl.handle.net/20.500.12001/6196（令和３年（2021年）３月６日最終アクセス）
