龍 澤

Z3

〈論 説 〉

中 国 の 行 政 不 服 審 査 法(行 政復議法)の 主 要 内 容 と 問 題 点 に つ い て(そ の1)

龍 澤

目 次 は じめに

第1章 行政復議の性質 と行政復議法の構 成

第2章 行政復議法の主要内容 第1節 行政復議法の 目的 第2節 行政復議の対象 第3節 行政復議管轄 第4節 行政復議機構

第5節 行政復議 と行政訴訟の関係 (以上、本号)

第6節 行政復議の申請手続 第7節 行政復議の審理 第8節 行政復議決定

第9節 行政復機関等の法律責任 と費用 第3章 行政復議法の運用実態

第4章 行政復議法の若干の問題点 結びにかえて

は じめ に

中 国 にお け る行 政 不 服 審 査制 度 の最 初 の基 本 法 と して 国務 院 に よ って 「中華 人 民 共 和 国 行 政 復 議 条 例 」 が 公 布 され た の は 、1990年12月24日(施 行 は 1991年10月1日)の こ とで あ る。 そ れ は 、「中華 人 民 共 和 国行 政 訴 訟 法 」 の 公 布 ・施 行(1989年4月4日 公 布 、1990年10月1日 施 行)と 密 接 に結 び 付 い

I)

て いた もの で あ った。 なぜ な ら、制 定 され た 中 国 の行 政訴 訟 法 が原 則 と して行 政 不 服審 査 と行 政 訴訟 の 自由選 択主 義 を採 用 した に もか か わ らず 、多 くの 法 令 が 依 然 と して行 政 不 服 審 査 前 置 を規 定 して いた た め に、行 政不 服 審 査 の 手 続 が 定 め られ な い限 り、行 政 訴 訟 法 は行 政 訴 訟 法 と して の機 能 を発揮 で き なか った か らで あ った 。 そ して、実 は この よ う な経 緯 のた め に、行 政復 議 条 例 は そ の制 定 当初 か ら、 大 き な限界 に直 面 す る ことに な った ので あ る。

す なわ ち 、「行 政 復 議 条 例 はr行 政 訴 訟 法 』 の 設 計 路 線 を超 え る こ とは で き なか った ので あ る。 … … この よ う な(行 政 訴 訟 法 の)付 帯 的性 質 を持っ 行 政 復 議 制 度 は 、行 政 訴 訟 法 を貫徹 す る と い う面 で は確 か に重 要 な作 用 を な した の で あ るが 、 しか し、 同時 に行政 監 督 の基 本制 度 と して の行 政 復 議 が有 す べ き作 用

の

を制 限 した」 ので あ った 。 した が って 、行 政 復 議 制 度 が 行 政 訴訟 法 の付 属 的地 位 か ら離 脱 す る こと を 目指 す 時 点 に至 った と き、行 政 復 議 条例 は抜 本 的 な改 正 を免 れ ない もの で あ った と い う こ とが で き るの で あ る。

具 体 的 に は 、 まず 第 一 に、 そ の名 称 か らも明 らか な よ う に、行 政復 議 条 例 は 国務 院 に よ って制 定 され た 、 いわ ば 日本 の政 令 に相 当す る もの で あ るが 、行 政 府 で あ る国務 院 が制 定 す る こと は行 政復 議 の 申請 人 と被 申請 人 を平等 な行 政 復 議 の 当事 者 とす る行政 復 議 の精 神 とは相 いれ ない もの で あ った。 ま た、 第二 に 、 そ の 内容 面 に お いて も、 必 ず しも十 分 な も ので は なか った 。 す なわ ち 、 「統 計

に よ る と、(行 政 復 議 条 例 が 施 行 され た)1991年1月 か ら1997年 末 まで の 行 政 復 議 事 件 は 全 国 で22万 件 、 わ ず か 毎 年 平 均3万 件 しか な い。 しか し、 同 時 期 の行 政 訴 訟 事件 の数 は逆 に毎 年 上昇 して、1998年 だ けで も10万 件 に達 す る。

これ は 、 行 政 復 議制 度 の優 越 性 が 十 分 に体 現 され て い ない こと を示 す も ので あ る。 これ に は、 行政 復 議 制 度 にっ い て の普 及 の 宣伝 が 不 足 して い る こ とや 、 民 衆 の行 政 機 関 に対す る信任 度 が 高 くない とい った 原 因 だ けで な く、制 度 自身 の 原 因 もあ った ので あ る。 た とえ ば 、特 に ラ イ ン管轄 を主 と して と る と き、 多 く

の場 合 、 申請 人 は 別 の都 市 に行 って 申請 しなけ れ ば な らな いた め に不 便 で あ っ た 。 また 、 申請 の期 間 もか な り短 く、 申請 人 が十 分 に準 備 す る に は不 利 で あ っ

3)

た 」 ので あ る。

したが って 、今 回 、 全 国 人 民 代表 大会 常 務 委 員 会 に よ って制 定 され た 行 政 復 議 法(1999年4月29日 公 布 、1999年10月1日 施 行)は 、 そ の法 形 式 に お い て 中 国 に お け る真 正 な意 味 で の 最初 の行 政 不 服 審 査制 度 の基 本 法 と い う ことが で き る と と もに 、 そ の 内容 にお い て も、行 政 不 服 審 査 制度 自体 の性 質 と効 能 を 反 映 す る よ うに構 想 され た もの で あ る とい え る。

中 国 にお け る行 政 不 服 審 査 制 度 の歴 史 にっ い て は、 す で に論 じた こ とが あ る

4)

の で 、本 稿 で は 、行 政 復 議 法 につ いて の主 要 内容 と問 題 点 のみ を考 察す る こ と に す る。

中国 の行 政不服 審査 法(行 政復議 法)の 主要 内容 と問題 点 につ いて(そ の1)25 なお 、「中 国 にお い て 『行 政 復 議 』 とい う言 葉 は 、1980年 代 に中 国行 政 法 と 行 政 法 学 が 興 り発 展 す るの に伴 って使 わ れ る よ うに な った 言葉 で あ り、 行政 法 学 者 は 、行 政機 関が 行政 争議 を審 査 し裁決 す る法 律 制 度 を行 政 復 議 と総称 した 。

『復 』 とは改 め て 〔重 新 〕 また は も う一 度 〔再 次 〕 と い う こ とで あ り、『議 』 とは審 議 並 び に決 定 す る こ とで あ る。 前 に冠 した 『行 政』 は 、 行政 機 関 が行 政 争議 に っ い て照 合 し 〔復 核 〕、審 議 し並 び に決 定 す る こ と を表 明 した も の で あ

5)

り、 それ ゆ え行 政 復 議 と した」 と説 明 され て い る。 中 国 語 の 「行 政 復 議 」 の語 を 目にす る とき、 漢 字 に慣 れ 親 しんで い る 日本 人 に と って は 、 ほ ぼ 同様 の 意味 に理 解 す る こと は さ ほ ど困難 で な く、 また 、 日本 の法 制 度 との違 い を意 識 で き る とい う利 点 も あ るた め 、 本稿 で は原 則 と して 、「行 政 復 議 」 「復 議 」 の 語 を そ の ま ま使 用 し、 「申請 」 にっ い て も あ え て 「申立 て」 とは 訳 さ なか った が 、論 述 の状 況 に よ って は 「行 政 不 服 審査 」 又 は 「行 政 不 服 申 立 て」 と適 宜翻 訳 した 箇 所 もあ る。 ま た、 中国 語 文献 の翻 訳 引 用 に際 して 、特 に中 国語 の原 語 を 示す

の

必要 が あ る とき は 〔 〕 の 中 にそ れ を記 した。

注

1)中 国 の行政訴 訟法 にっ いて は、拙稿 「中 国行 政訴 訟法 の特 色 と問題 点」『創 価 法学』

第22巻 第1号(1992年)所 収、参 照。

2)干 安 「中 国行 政復 議制 度 的新 発展 」『第 四回東 亜行 政 法学 術 検討 会(報 告 集)』(台 湾行政 法学 会 、2000年)所 収 、2頁 。

3)張 春生e童 衛 東 「我 国行政 復議 制度 的 発展和 完善 」 『中 国法学 』1999年 第4期 、51 頁 。

4)中 国 の行 政復議 条例 の 内容及 び問題 点 にっ いて は、拙 稿 「中 国 にお け る行 政 不服 審 査制 度 の特 色 と問題 点 にっい て」高 田敏 ・畑博行 編 『憲 法 と行政 法 の現在 一 伊 藤 満 先生 米 寿記 念 一 』(北 樹 出版r2000年)所 収 、 を参 照 され た い。 以下 、 本稿 にお い

て引用す る際 には、「中国行政不 服審査 制度」 と称 す る。

5)応 松年=劉 華 主編 『中華 人 民共 和 国行政 復議 法講 話』(中 国方 正 出版社 、1999年) 1頁(応 松 年執筆)。

6)中 国 の行 政復議 法 の 日本語 訳 と して は、拙訳 「中 国行政 不 服審 査法(行 政 復議 法) の解 説 と全訳 」 『創 大 ア ジア研究 』 第23号(2002年)所 収 、外 間 寛e葉 陵 陵 「中華 人 民共和 国行政 不服 審 査法 」『比 較 法雑a+』 第34巻 第3号(2000年)所 収 、 小 高 剛 e申 順 券 「中華 人 民共和 国行政 不 服審…査法 」 『名城 法 学 』 第49巻 第2号(1999年) 所収 、「行政 再議 法 」法 務大 臣官 房 司法 法 制調 査部 職 員監 修 『現行 中華 人 民共 和 国 六 法』(ぎ ょうせ い)所 収 があ る。 本稿で は、条 文 の引用 に際 しては拙 訳 に よ った。

第1章 行 政復議 の性 質 と行政 復議 法 の構成

と こ ろで 、 行 政 復 議 条 例(以 下 、「復 議 条 例 」 と略す)の 制 定 に際 して も問 題 に な った と ころで あ るが 、 行 政 復 議 法(以 下 、「復 議 法 」 と略 す)の 制 定 過 程 に お い て も 、 そ もそ も行 政 復 議 の性 質 を どの よ うに理 解 す るか につ い て の議 論 が あ った 。 結 果 と しては 、復 議条 例 の下 で の多 数 説 と 同 じ く、行 政 復 議 の性 質 を 一 種 の行 政 司法 行 為 な い しは準 司 法行 為 と理 解 す る こ とに な った ので あ る が 、 こ こで 中 国 にお け る行 政 復 議制 度 の 考 察 の前 提 に な るで あ ろ う行 政 復 議 の 性 質 につ い て 、多 数 説 と思 わ れ る見解 を中 国 の研 究 者 の言 を借 りて 少 し見 て お

くこ と にす る。

す なわ ち 、「行 政 復 議 の 性 質 を どの よ う に捉 え るか は 、一 つ の学 術 問題 で あ るだ け で な く、 それ は行 政 復議 を立 法 す る上 で研 究 が必 要 な実際 問題 で も あ り、

そ れ は我 々が どの よ う な行 政 復 議 制 度 を建 立 しよ う とす る のか に もかか わ って い る。 この 問題 は 、立 法 過 程 に お い て も意 見 が 異 な り、 あ る者 は 、行 政 復 議 と は 行 政 機 関 が 内部 で 自 ら誤 りを是 正 す る一種 の 監 督制 度 で あ り、 この た め 、行 政 復 議 法 の規 定 は充 分 に そ の監 督 性 を体 現す べ きで あ る と考 え 、 また 、 あ る者 は 、 それ は 主 に公 民 の権 利 の救 済 手 段 で あ り、行 政復 議 法 は手続 上 、行 政 復 議 の公 正 性 を保 障す べ きで あ る と考 え る。 この種 の 意 見 の相 違 は、理 論界 に お け る行 政 復 議 の性 質 にっ い て の 異 な る視 点 を直 接 に反映 して い る。 あ る者 は 、行 政 復 議 と は、 一 種 の純 然 た る行 政 行 為 で あ り、 そ れ は行 政 機 関 の上 下級 間 の指 導 と監 督 の関係 に基 づ い て生 まれ た も ので あ る と考 え、 あ る者 は行 政 復議 とは 、 一 種 の 司法 活 動 で あ り、 公 民 の権 利 に対 す る行 政 救済 で あ ると考 え る。 しか し、

多数 の者 は 、行 政 復議 とは 、 一種 の行 政 司法 行 為 で あ り、行 政 性 と 司法 性(あ る い は救 済 性)を 兼 ね 備 え て い る と考 え て い る。 そ の 理 由は以 下 の とお りで あ る。

まず 第 一 に 、行 政 復 議 の 主 体 、す なわ ち復 議 機 関 は 行政 機 関 で あ り、 行 政 復 議 は行 政 機 関が 行 政 復 議 権 を行 使す る行 為 で あ る。 行 政復 議 権 は行 政 権 の一 つ の構 成 部 分 で あ り、す べ て の行 政復 議 活動 は行 政 機 関 が 主導 して進 行 す る もの で あ り、 この意 義 か ら言 って、 そ れ は 一種 の行 政 行 為 で あ る。

中国の行政不服審査法(行 政復議法)の 主要内容 と問題点にっいて(そ の1)27 第 二 に、行 政 復 議 は、 行政 争議 の解 決 を 目的 と した 一種 の権 利 救 済 手段 で あ る。行 政 争 議 は行 政 機 関 が 行政 権 を行 使 す る こ と に よ って行 政 の相 手 方 との 間 に生 ず る争 議 で あ り、 行政 復 議 は第 三 者 を仲 介 人 とす る行 政 争議 の解 決 を通 じ て、 損害 を受 けた 権 利 を回復 又 は補 償 す る こ とで あ る。 この た め に 、行 政 復 議 には 司法 性 が 備 わ って い る。

第 三 に、行 政 復 議 は、行 政 の相 手 方 に よ って始 動 され る もの で あ る。 一 般 の 行 政行 為 はす べ て行 政機 関 が 法律 の規 定 に基 づ く職 権 に よ って主 動 的 に行 わ れ る もの で あ り、行 政 機 関 の 一方 的 な行 為 で あ る。 しか し、行 政 復 議 は行 政 の相 手 方 に よ って のみ 始 動 され 、行 政 の相 手 方 の 申請 が なけ れ ば行 政 機 関 は主 動 的 に復 議 活 動 をす る こと は な い。 この 一点 か ら見 れ ば 、 そ れ は 司法 活 動 と近 似 し てお り、一 般 の行 政 行為 と区別 され る。

第 四 に、行 政 復 議 は、 一 種 の 司法 性 を帯 び た手 続 に従 って進 め られ る。 す べ ての行 政 行 為 は一 定 の手 続 に従 って進 め られ る こ と を要 す るが 、 しか し、行 政 復議 は一般 の行 政行 為 と比べ て、 一層 厳 格 な手 続 が 要 求 され 、 行 政復 議 の 申請 、 受 理 か ら決 定 に至 る まで 、 す べ て一 定 の実 体 的 要 件 と形 式 的要 件 に符 合 す る こ

と を要す る。

以上 の ことか ら分か る よ うに 、行政 復 議 は一 種 の行 政行 為 で あ るが 、 しか し、

この よ うな制 度 を創 設 した 目的 は行 政 争 議 を解 決 す るた め で あ り、 公 正 性 の要 求 を考 慮 して 、行 政 復 議 は比較 的 厳 格 な手 続 を必 要 と し、 これ らの手 続 は 司 法 手続 と類 似 してお り、 しか も一 般 の行 政 手 続 とは か な り明 らか な区 別 が あ る。

この た め 、行 政 復 議 は一 種 の行 政 司法 行 為 、 あ る い は 『準 司法 行 為 』 と称 す る

り

こ と が で き る」 と論 ず る の で あ る。

こ の よ う な 性 質 を 有 す る行 政 復 議 の 基 本 法 と して 、1999年4月29日 に 公 布 さ れ 、 同 年10月1日 か ら施 行 さ れ た 「中 華 人 民 共 和 国 行 政 復 議 法 」 で あ る が 、 そ れ は 全7章43条 で 構 成 さ れ て い る 。

す な わ ち 、 第1章 「総 則 」(1〜5条)、 第2章 「行 政 復 議 の 範 囲 」(6〜8 条)、 第3章 「行 政 復 議 の 申 請 」(9〜16条)、 第4章 「行 政 復 議 の 受 理 」

(17〜21条)、 第5章 「行 政 復 議 の 決 定 」(22〜33条)、 第6章 「法 律 責 任 」 (34〜38条)、 第7章 「附 則 」(39〜43条)で あ る。

これ は 、 か つ て の 復 議 条 例 が 全10章57条 で 構 成 さ れ て い た の と比 較 す る と

き、 章 の数 も条 文 数 も少 な くな つてい る。 しか し、 これ は 必ず しも内 容が 簡 略 化 され た訳 で は な く、 む しろ立 法 技 術上 の進 歩 に よ って体 系 的 に整 理 され た の

2)

で あ り、 そ の 内 容 に お い て も一 層 充 実 した もの とい う ことが で き るの で あ る。

と ころで 、復 議法4条 は 「行 政 復 議機 関 は 、行 政 復 議 の職 責 を履 行 す るに あ た って は 、適 法 、公 正 、公 開 、 迅 速 、人 民 に便 利 とい う原 則 に従 い 、誤 りが あ れ ば必 ず 是 正 す る こ とを堅 持 し、 法 律 、 法規 の正 確 な実 施 を保 障 しなけれ ば な らない」 と規 定 して い る。 この 復 議 法4条 とかっ て の復 議 条例6条 の規 定 を比 較 す る と、公 正 と公 開 の原 則 が 新 た に加 え られ た こ とが 分 か るが 、 これ らの原 則 こそ 、行 政 復 議 の準 司法 的 性 質 を強調 して い る もので あ る と い う こ とが で き

3)

る 。

注

1)張 春 生=童 衛 東 、前 掲論文 、48〜49頁 。

2)湛 中楽=姜 岸 「論我 国行政 復議 立法 的 得与失 」『行 政法論 叢』 第3巻(2000年)所 収 、361頁 。

3)湛 中楽=姜 岸 、前掲 論文 、362頁 。 も っとも、復議 法4条 は行 政復 議制 度 の基本 原 則 と して、適法 原則 、公 正 原則 、公 開原 則 、迅速 原則(又 は効 率原 則)、 人 民に便 利 の原 則 〔便 民原則 〕、誤 りを是 正す る原則 〔有錯 必究原 則〕、法 律 ・法規 の正確 な実施 を保 障す る原 則 を挙 げ てい るが 、応松年 教授 は 、 これ らの原則 に加 えて訴訟終 局原 則 (又 は司法最 終 の原則)を 挙げ 、 これ らを更 に行政復 議制 度 の一般原 則 と行政 復議制 度 に特 有 な原 則 の二っ に分類 して い る。 す なわ ち、応松年 教授 は、適 法原則 、公正 原 則 、公 開原則 、迅速 原則 、法律 ・法規 の正確 な実施 を保 障す る原則 は、行政 訴訟や 国 家賠 償制 度 な どにも共通す る一般 原則 で あ り、人 民 の便 利 の原 則、誤 りを必 ず是正 す る原 則 、訴訟 終局原 則 は、そ の他 の法律 制度 と区別 され る行政復 議制 度 に特 有 な原 則 で あ る と い う(応 松年=劉 華主 編 、前 掲書(応 松 年執 筆)、36頁)。 そ して、公 開 原 則 と訴 訟終 局原則 はそ の執 行過程 にお いて認 識上 の異議 は存在 しない し、 また融通 を きかす 余地 もな く、ただ厳 格 に法 律 に基 づ い て行 うだ けで あるが 、それ以外 の原則 は 具体 的 な適用 の場面 にお いて相互 に衝 突す る可能性 が あ るので、 それ らの原 則 の間の 位 階 を 明 らか にす る必要 が あ る と して 、「行政復 議 の八 大原 則 の うち、公 開原 則 と訴 訟 終 局原則 を除 くと、 その他 の原則 の位 階 はおお よ そ次の とお りで あ る と考 え る。す なわ ち、誤 りを必 ず是正す る原則 はす べ ての指導 的思想 で あ り、適 法原則 と法律 ・法 規 の 正確 な実施 を保 障す る原則 は、最 も基本 的 な原則 であ り、公正 原則 はその次 の基 本 的 原則 で あ り、効 率 原則 と人 民 の便 利 の原 則 は また その次 の原則 で あ る」(同 書 、 49頁)と 述 べ る。

そ もそ も行 政不 服審査制 度 を どのよ うに構 築すべ きか とい う問題 の根底 には 、実 は これ らの原則 の位 階 を どの よ うに考 え るべ きか とい う根 本 問題 が常 に横たわ ってい る

中国 の行 政不服 審査 法(行 政 復議 法)の 主要 内容 ど問題 点 につ い て(そ の1)Z9 ので あ り、 その意味 にお い て、 これ か ら考 察す る中 国 の行 政復議 法 の特 色 といわ れ る

ものは、観 点 を変 えれば 、誤 りを必ず是 正す る原則 を第一 の指 導的 思想 と した ことに 由来す るもので ある とい うこと もで き よう。

第2章 行政復議 法 の主 要 内容

第1節 行 政 復 議 法 の 目 的

先 に見 た よ う に、行 政 復 議 は 「行 政 司法行 為 」 な い しは 「準 司 法行 為 」 と理 解 され て い るの で あ るが 、 この こ とを端的 に表 現 した規 定 が 復議 法1条 で あ る。

それ は 、「違 法 又 は 不 当 な具 体 的行 政 行 為 を 防 止 及 び是 正 し、公 民 、 法 人 及 び そ の他 の組 織 の 適法 な権 利 利 益 を保 護 し、行 政 機 関 の法 に よ る職 権 の行 使 を保 障及 び監 督す るた め に 、憲 法 に基 づ き、 この法 律 を 制 定 す る」 と定 め て い る。

もち ろ ん 、「公 民 、 法 入 及 び そ の他 の組 織 の適 法 な権 利 利 益 の保 護 と 、行 政 機 関 の法 に よ る職 権 行 使 を保 障及 び監 督 す る こ とは 、行 政復 議 制 度 の体 系 を建 立 す る出発 点 で あ り、 帰着 点 で あ り、違 法 又 は不 当 な行 政 行 為 を 防止 及 び是 正

1)

す る こと は、 この 目的 を実 現 す る手 段 で あ る」 こ とは 言 う まで も ない。 事 実 、 行 政 復 議 は 、公 民 の権 利 救 済 とい う 司法 性 と行 政 機 関 に よ る職 権 行 使 の保 障及 び監 督 とい う行 政 性 を兼 ね 備 え て い るが 、 しか し、「行 政 復 議 の権 利 救 済 と比 べ た と き、 そ の保 障 と監 督 の効 能 は第 二 次 的 な もの で あ る」 ので あ る。

2)

この こ とは 、復 議 法 と復 議 条 例 のそ れ ぞれ の第1条 を 比較 す る ことで よ り明 らか に な る。 す なわ ち、復 議法1条 と復 議条 例1条 とは ほ とん ど同 じで あ るが 、 異 な る点 は 、第 一 に 、行 政 復 議 条 例 で は 「行 政 機 関 の法 に よ る職 権 行 使 を保 障 及 び 監 督」(も っと も復 議 条 例 で は 「保 障 」 の 語 が 「保 持 」 〔維 護 〕 と な って い た)す る と の語 句 が 、 「公 民 、 法 人 及 び そ の他 の組 織 の適 法 な権 利 利 益 を 保 護 し」 の 前 に置 か れ て い た こと と、 第 二 に、 「憲 法 に基 づ き 、 この 法 律 を制 定 す る」 との 語 句 が 、「憲 法 及 び 関 係 法 律 に基 づ き 、 この条 例 を制 定 す る」 と な っ て い た こ とで あ る。

第 一 の 点 にっ い て は 、「行 政 復 議条 例 第1条 と比 べ る と、表 面 的 に は説 明 上 少 し調 整 した だ け の よ う に見 え るが 、実 際 にお いて は 、 内容 及 び 意 義 にお い て

比 較 的 大 き な変 化 が あ り、 『保 持 〔維 護 〕』 『監 督 』 『防止 』『是 正 〔糾 正 〕』 『保 護 』 と い う これ らの キ ー ワー ドの順 序 の変 化 は、行 政 復 議 が公 民 の権 利 利益 に

3)

対す る保 護 作 用 で あ る こ とを意 味 し、そ れ を よ り強調 して い る」 と指 摘 され て い る。 これ は 、 「保 持 〔維 護 〕」 の 語 を 「保 障 」 に変 え た 点 か らも伺 え るの で

4)

あ る。

第 二 の点 は 、行 政 復 議 の基 本 法 が行 政 府 で あ る国務 院 が 制 定 した政 令 の形 式 か ら最 高 立 法 機 関 で あ る全 人代 常 務委 員 会 に よ って制 定 され た 法律 の形 式 に変 更 され た こ とに伴 う 当然 の結果 で あ り、 い う まで も な く、 そ の一般 的拘 束 力 は か っ て の 「条 例 」 よ りも上 位 に あ る。

注

1)王 成棟8張 興祥 『中華 人民共和 国行政 復議 法精解』(中 国政法大 学 出版 社 、1999年) 4頁 。

2)張 春 生=童 衛 東、前 掲論文 、49頁 。 3)王 成棟=張 興祥 、前掲書 、4頁 。

4)同 書 、5〜6頁 、参照 。かっ て、復 議i条例1条 の語順 をめ ぐって 「行政 不服審 査制 度 の重 点 を、行 政職 権 にたいす る擁 護 ・監 督お よび違 法 また は不 当 な具体 的行政 行為 にた いす る防止 ・是 正 の面 」 にお いた もの とす る指摘 が あ ったが(張 勇r中 国行 政 法 の生 成 と展 開 一 日本法 との比較 の視点 か ら見 る一 』(信 山社 、1996年)109頁)、

これ に対 して筆者 は必ず しも中国 の研究者 はその よう に解 して い ない こ とを論 じた こ とが あ る(拙 稿 「中 国行政 不 服審 査制度 」248〜250頁)。 今 回 の改正 は、 その意 味 に お い て、語順 か ら来 る無用 の争 いに一応 の終止符 を打 った とい う こともで きよ う。

第2節 行政復議 の対象

1申 請可能 な具体的行政行為の範 囲を拡 大

1)

復 議 法2条 は 「公 民、 法 人 そ の他 の 組織 は 、具 体 的 行 政 行 為 に よ りそ の 適 法 な権 利 利 益 が侵 害 され た と認 め 、 行 政機 関 に対 し行 政 復 議 の 申請 を提 出 し、行 政 機 関 が行 政 復 議 の 申請 を受 理 して行 政復 議 の決 定 をす る場 合 に は、 この 法律 を適 用 す る」 と規 定 して 、行 政 復 議 の対 象 につ い て原 則 と して概 括 主 義 を採用 しなが らも、後 の6条 で は 「次 に列 挙 す る状 況 の一 に該 当す る場 合 は、 公 民 、 法 人 そ の他 の組 織 は 、 この法 律 に よ り行 政復 議 を 申請 す る こ とが で き る」 と定 め て11項 目を列 挙 して い る。 した が って 、「行 政 復 議 法 は、 受理 す べ き復 議 事

中国 の行 政不服 審査 法(行 政 復議 法)の 主要 内容 と問題点 にっ いて(そ の1)31

2)

項 にっ い て 、概 括 と列 挙 の結 合 方 式 を採 用 した 」 とい う ことが で き る。

す なわ ち 、復 議 法6条 は 、「(1)行政 機 関 の 行 った 警 告 、 過 料 〔罰 款 〕、 違 法 所 得 の没 収 、不 法 財物 の没 収 、生 産 及 び営 業 の停 止 命 令 、許 可 証 の 一 時 差 押 え 又 は取 消 し、免 許 の一 時 差押 え 又 は取 消 し、 行 政 拘 留 等 の行政 処 罰 の決 定 に対 して不 服 が あ る と き 。(2)行 政 機 関 の行 った 人 身 の 自 由の 制 限 、 又 は 財 産 の 封

t

印 、 差 押 え 、 凍 結 等 の 行 政 強 制 措 置 決 定 に対 して 不 服 が あ る と き。(3)行 政 機 関 の行 った 許 可 書 、 免 許 、 資質 証 、資 格 証 等 の 証 書 の変 更 、 中止 、 取 消 しの決 定 に対 して 不 服 が あ る と き。(4)行 政 機 関 の行 った 土地 、 埋 蔵 鉱 物 、 水 流 、 森 林 、 山岳 、 草 原 、 未耕 地 、砂 浜 、海 域 等 の 自然 資 源 の所 有 権 又 は 使用 権 の 確 認 に関 す る決 定 に対 して 不 服 が あ る と き。(5)行 政 機 関 に よ っ て適 法 な経 営 自主 権 が 侵 害 され た と認 め る と き。(6)行 政 機 関 が 農 業 請 負 契 約 を 変 更 又 は 廃 止 し

て、 そ の適 法 な権 利 利 益 を侵 害 した と認 め る と き。(7)行 政 機 関 が 違 法 に 資 金 を集 め 、財 物 を徴 収 し、 費用 を割 当 て 、又 は そ の他 の義 務 の履 行 を違 法 に要 求 した と認 め る と き。(8)法 定 の条 件 に適 合 して 、 行 政 機 関 に 、 許 可 証 、 免 許 、 資 質 証 、資 格 証 等 の 証 書 の発 給 を 申請 し、 又 は行 政 機 関 に関係 事 項 にっ い て の 審 査認 可 、登 記 を 申請 した に もかか わ らず 、 行政 機 関 が 法 に従 って 取 り扱 わ な か った と認 め る と き 。⑨ 行 政 機 関 に 、 人 身 上 の権 利 、 財 産 上 の権 利 、 教 育 を 受 け る権 利 を保 護 す る法 定 の職 責 の履 行 を 申請 した に もか か わ らず 、行 政 機 関 が 法 に従 って履 行 しなか った と き。 ⑩ 行 政 機 関 に 、 法 に従 って 傷 病 者 遺 族 補 償 金 、社 会 保 険 金 又 は 最 低生 活保 障 費 の給 付 を 申請 した に もか か わ らず 、 行 政 機 関 が 法 に従 って給 付 しなか った と き。 ⑪ 行 政 機 関 の そ の他 の具 体 的行 政 行 為 が 、 そ の適 法 な権 利 利 益 を侵 害 した と認 め る と き」 と列 挙 して い る。

この よ うな 「概 括 と列 挙 の結合 方 式 」 は復議 条 例 に お いて も同様 で あ った が 、 そ の列挙 項 目の 内容 にっ い ては 、復 議 条例 とは 相 当 に異 な って い る。す なわ ち、

「行 政 復 議条 例 の規 定 によ る と、復 議 申請 範 囲 は 、 法 律 及 び法 規 が 明確 に規 定 した 、人 身権 と財産 権 にか かわ る具 体 的行 政行 為 に 限 られ て お り、 これ は行 政 訴 訟 法 の受理 範 囲 と大 体 同 じで あ った 。 行政 争 議 を 解 決 す る方 面 に お け る行 政 復 議 制 度 の積 極 的作 用 を充 分 に発 揮 して、 法 律 によ る行 政 を促 進 す るた め に、

行 政 復 議 法 は復 議 を 申請 す る具 体 的 行政 行 為 の範 囲 を拡 大 した。 行 政 復 議 法 の 規 定 に基 づ き、行 政機 関 の具体 的行 政行 為 は作 為 ・不 作 為 を 問わ ず 、 ただ 公 民 、

法 人及 び そ の 他 の組織 が これ らの行 為 を違 法 又 は 不 当 で あ り、 自己 の 法律 上 の 権利 利 益 を 侵 害 した と認 め られ さ えす れ ば 、す べ て法律 に基 づ い て復 議 を 申請 す る こ とが で き る。 現行 制 度(復 議 条 例 … …訳 者 注)の 復 議 申請範 囲 と比べ る

37

と、以下 の よ う な内容 を 明確 に増加 して い る」 と して 、上記 の第6号 、第7号 、 第8号 、第9号 、 第10号 が増 加 した 内 容で あ る と い う。 これ らは 、 いず れ も 復 議条 例 下 で の実 際 の運 営 に お い て 問題 とな った 事 項 で あ る。

さ らに 、 「行 政 機 関 の そ の他 の具 体 的 行 政 行 為 が 、 そ の 適 法 な権 利 利 益 を侵 害 した と認 め る とき」 と の概 括 条 項(6条11号)が 規定 され る こ とに よ って 、 原 則 と して 、 あ らゆ る具 体 的行 政 行 為 が行 政 復 議 の対 象 に な る こと に な った の で あ る。 した が って、 行 政復 議 法 の 申請 範 囲 は 、行 政 訴 訟 の受 理 範 囲 よ りも 明 らか に広 い とい う ことが で き る。 た だ し、復 議 法8条 は 行政 復 議 の対 象 と な ら な い事 項 と して 、第̲̲̲̲.に、行 政機 関 が そ の公 務 員 に対 して な した 懲 戒 処 分 又 は そ の他 の 人事 処 理 の決 定 な どの行 政機 関 の 内部 的行政 行 為 に不 服 が あ る ときは 、 行 政 復 議 の 申 請 の代 わ りに、 関係 す る法 律及 び行 政 法 規 の 規 定 に基 づ い て 、行 政 監察機 関 又 は関係 の主 管機 関へ の不服 申立 て 〔申訴 〕 をす る こと(同 条1項)、

第 二 に 、 民 事 紛争 にっ い て行 った行 政 機 関 の調 停 又 はそ の他 の処 理 は 、 いわ ば 一 種 の特 殊 な具体 的 行 政 行 為 で あ り、 行 政機 関 は第 三 者 の地 位 で も って 民事 紛 争 の 間 に 立 って調 停 又 は処 理 す る もの で あ るか ら、 これ に対 して不 服 が あ る と

き は 、行 政 復 議 の 申請 で は な く、 法 律 に基 づ い て仲 裁 を 申請 す るか人 民法 院 に 訴 訟 を提 起 しなけれ ば な らな い こと(同 条2項)を 規 定 して い る。

2申 請 可能 な範 囲を抽象的行政行為 にまで拡 大

また、復 議条例 は、具体的行政行為 に限 っていたために、 日本の行政立法 に 相 当す る抽象的行政行為 〔抽象行政行為〕はすべて行政復議 の対象か ら除外 さ

め

れ て い た 。 しか しなが ら、 中 国 の行 政 法 学 者 の一部 は早 くか ら、 この 抽 象 的行

5}

政行 為 につ い て も復 議 の 申請 を 可能 とす べ きで あ る と主 張 して いた ので あ る。

この点 にっ いて は 今 回 の復 議 法 の制 定 過 程 にお いて も意 見 の対 立 が あ った こ とが 伝 え られ てお り、 「行 政 復議 法(草 案)」 の段 階 で は抽 象 的行 政行 為 を行 政

6)

復 議 の対 象 に一 切含 め ない こ とで合 意 して いた 。 しか し、 そ の後 の審 議 にお い て、 一部 の抽象 的行 政行 為 にっ い て は行政 復 議 の申請 を認 め る ことに変 更 した 。

中国の行政不服審査法(行 政復議法)の 主要 内容 と問題点にっいて(そ の1)33 す なわ ち、具 体 的 行 政 行 為 に対 す る復 議 申請 に際 して 、 当該 具 体 的 行 政 行 為 の

7)

根 拠 と な った 国務 院 各 部 門及 び 一 定 の 地 方 人 民 政 府 の 「規 定 」 〔規 定 〕 にっ い て は 、 そ の審 査 の 申請 を認 め る こ と に した ので あ る。

復 議 法7条 は 「① 公 民 、法 人 そ の他 の 組 織 は 、 行 政機 関 の 具 体 的行 政 行 為 が 依 拠 した 以下 に掲 げ る規 定 〔規 定 〕 が不 適 法 で あ る と認 め る場 合 に は 、 そ の 具 体 的行 政 行 為 に対 す る行 政 復 議 の 申請 の と き に併せ て行政 復 議 機 関 に 、 当該 規 定 に 対 す る審 査 を 申請 す る ことが で き る。(1)国 務 院 の部 門 の規 定 。(2>県 級 以 上 の地 方 各級 人 民政 府 及 び そ の業 務 部 門 の規 定 。(3)郷 、 鎮 人 民政 府 の規 定 。

② 前 項 に掲 げ た規 定 に は 、 国務 院 の 部 及 び 委 員 会 の規 則 〔規 章 〕 並 び に地 方 人 民政 府 の規 則 〔規 章 〕 を含 ま な い。 規 則 の審 査 は 、法 律及 び行 政 法 規 に よ り 取 り扱 う」 と定 め た ので あ る。

と ころで 、行 政 復 議 法 が 抽 象 的行 政 行 為 に ま で そ の 申請 対 象 を拡 大 した 理 由 と して は 、次 の よ う に主 張 され て い る。

す なわ ち 、「まず 第 一 に 、理 論 的 に い って 、 いか な る権 利 もす べ て保 護 と救 済 が必 要 で あ り、 そ うで なけ れ ば これ を権 利 と称 す る こ とはで きな い。 抽 象 的 行 政 行 為 が 公 民 の権 利 を 侵害 す る可能 性 が 存 在 す る以 上 、公 民 に それ に相 応 す る救 済 の道 を与 え な けれ ば な らない。 我 が 国 の憲 法 と法 律 は、 抽 象 的 行 政 行 為 に対 して監 督 す る制 度 を 規 定 して い るが 、 そ れ は権 力 機 関 の監 督 で あ ろ う と行 政 機 関 の監 督 で あ ろ う と、主 にす べ て監 督 機 関 自身 を信頼 して 始 ま る も の で あ り、抽 象 的 行 政 行為 によ って侵 害 され た 公 民 は 、 た だ 密告 し、 糸 口を提 供 す る こ とが で き るだ け で あ る。 この よ うな密告 は 法律 に定 め られ て い ない手 続 を活 用 す る もの で あ るた め に 予期 した 目的 に達 す る こ とが 困難 で あ り、公 民 の 法 律 上 の権 利 利益 にっ い て の十 分 な保 護 を妨 げ て い る。

第 二 に、 行 政 復議 の性 質 か らい うと、 そ れ は上 級 機 関が 下 級 の行 政 機 関 に対 して監 督 す る形 式 で もあ り、 また 行 政 の相 手方 に提 供 す る行 政 救 済 の手 段 で も あ る。 監 督形 式 と して 、行 政 復 議 は規範 性 を有 す る公 文 書 の制 定 と、 法 律 、 法 規 、 規 則 〔規 章 〕及 び そ の他 の規 範 性 を有 す る公 文 書 の執 行 にっ い て、 全 面 的 監 督 で あ るべ きで あ り、 また 、救 済 手段 と して、 行 政 復 議 は行 政 活 動 の そ れ ぞ れ の方面 を貫 くべ きで あ り、 そ れ は 、公 民が 何 らか の違 法 及 び 不 当 な行 政 活 動 に よ って 自身 の法 律 上 の権 利利 益 が侵 害 され る こと に な った と き に、 当 然 受 け

るべ き全 面 救 済 で あ る。

第 三 に、 行 政 復 議 と行 政 訴 訟 の関係 か らい って も、行 政 復 議 の受 理範 囲 は拡 大 され るべ きで あ る。 行 政 行為 の監 督 制 度 して 、行 政 復 議 と行 政 訴 訟 は 、 そ の 趣 旨 と 目的 は 同 じで あ る。 どち らも行 政 機 関 の職 権 の行 使 を保 持 ・監 督 して 、 公 民 、法 人 そ の他 の組 織 の法 律 上 の権 利 利益 を保 護 す るた め の も ので あ る。 し か し、 それ らは 同 一制 度 の重 複 で は な く、 両 者 は 分業 と協 調 の関 係 にあ る。 行 政 訴 訟(又 は 司 法審 査 〉 は 、 司法権 と して、 行政 権 を監 督 す る形 式 で あ り、 そ れ は一 国 の政 治体 制 、法 律 の伝 統 及 び 法制 の観 念 な ど多 くの要 素 の影 響 を受 け 、 司法 権 が 行 政 権 を監 督 す る広 さ と深 さ の いず れ も制 限 を受 け て い る。 これ に対

して 、行 政 復 議 は 、0種 の行 政 上 の救 済 制 度 と して 、 それ 自身 の存 在 す る特 殊 な価 値 を有 し、 それ は 当然 に 司法 救 済 の不 足 を補 う こ とが で き るべ きで あ り、

公 民 の権 利 利 益 を 『真空 』 に しな い よ う にす べ きで あ る。 この た め に、行 政 訴 訟 と比 べ る と、 そ れ は救 済 の広 さ と深 さ のい ずれ につ い て も 自己 の特 色 を有 す べ きで あ る。 と りわ け現 在 の行 政 訴 訟 制 度 が い ま なお幾 らか の極 限性 を有す る

8)

状 況下 に あ るた め に、 この一 点 は よ りい っそ う体 現 され るべ きで あ る」 と論 ず る。

そ して、 こ の抽 象 的行 政 行 為 を行 政 復 議 の 対 象 とす る根 拠 条 文 と して、 憲 法 41条1項 、2項 及 び89条 、地 方 組 織 法59条 を挙 げ て い る。

と も あれ 、 「抽 象 的行 政 行 為 を復 議 の審 査 範 囲 に入 れ た こと は、 行 政 復 議 制

9)

度 の重 大 な進 歩 で あ り、新 機 軸 を打 ち 出 した もの で あ る」 とい う ことは 間違 い な い。 しか し、 司 法救 済 とい う観 点 か ら見 る と き、す で に世 界 の各 国で 抽 象 的 行 政 行 為 につ いて は何 らか の 司法 監 督 を受 け る よ うに な って い るの に対 して 、 中 国 の場 合 は、 抽 象 的行 政 行 為 を行 政 復 議 の 範 囲 に入れ る こ とで 、や っと抽 象 的 行 政 行 為 にっ い ての過 渡 的 な 司法 監 督 の制 度 が 成 立 した とい う こ とも事 実 で あ る。 また 、具 体 的行 政 行 為 と関係 の な い抽 象 的行 政 行 為 に対 す る復 議 申請 は 許 され て い な い こと、 さ らに 、 そ の抽 象 的 行 政行 為 も、 国 務 院 の各 部 ・各 委 員 会(日 本 の省 庁 に相 当)及 び地 方 人 民政 府 が制 定 す る 「規 則 〔規 章 〕」 に対 す る復 議 申請 は許 され ず 、 それ よ り も下 位 の行 政 法 規 で あ る 「規 定 」 に限 られ て い る こと にっ い ては 、 中 国 の行 政 法 学 者 に よ って不徹 底 で あ る との批 判 が な さ

ユの

れ て い る。

中 国の行政不 服審 査法(行 政 復議 法)の 主要 内容 と問題点 にっ い て(そ の1)35 注

1)中 国では 「行 政行 為 」 を 「具体 的行 政行 為 〔具 体行 政行為 〕」 と 「抽 象 的行政 行 為

〔抽 象行 政行 為〕」 とに分 け 、「いわ ゆ る抽 象 的行 政 行為 とは 、行政 庁 〔行政 主 体 〕 が不 特定 の対象 に的 を合わせ て普 遍的 拘束 力 を有す る行為規 範 を設定 又 は規定 す る活 動 を指す。 … …いわ ゆ る具体 的行 政行 為 とは、行 政庁 が特 定 の対 象 に的 を合わ せ て法 律規 範 を適用 して行 い 、か つ、特 定対 象 に対 して拘 束 力 を生 じる活 動 を指 す」(王 連 昌主編 『行 政法学(修 訂 版)』(中 国政法大学 出版社 、1997年)123頁(方 世 栄執 筆)) のであ り、 日本 の行政 法で い う ところの 「行 政処 分」 と類似 してい る といわれ る(同 書(方 世 栄 執 筆)158頁)。 本稿 で は、「行政 行 為 」 とか 「行 政処 分」 と翻 訳 せ ず に、

「具 体的行 政行為 」 と いう用 語 を用 い るこ とに した。

2)応 松年=劉 華主編 、前 掲書(馬 懐徳 執 筆)、53頁 。 3)張 春生=・童 衛東 、前掲 論文 、49〜50頁 。

4)も っとも、「この よ うな規 定 は、 当時 の我が 国 の状況 と法制 の発 展状 況 に基 づ い て 考慮 され た ものであ り、 また、 国外 の多数 の 国家 の規定 と も一致 してい る」 〈張 春 生

=童 衛東 、前 掲 論 文、50頁)と の指 摘 は正 当で あ り、 日本 の行 政不 服審 査 法 も そ の 例外 で はない。

5)こ れ にっ いて は、拙稿 「中 国行政不 服審 査制 度」276〜277頁 、参照。

6)楊 景宇 「関干 《中華 人 民共 和 国行政 復 議 法(草 案)的 説 明》」(以 下 、張 桂 龍;劉 淑強=徐 景和 二沈 小英 編 『行政 復議 法 新 旧規 定対 照 分解 手冊』(法 律 出版 社 、1999) 収録 の も の によ った)351頁 以下 、「全 国人 大 法 律委 員 会関 干 《中華 人 民共 和 国行 政 復議 法(草 案)》 修改 情 況 的 彙 報 」(同 書)360頁 以 下 、「全 国人 大 法 律 委 員 会 関干

《中華人 民共 和 国行 政復 議法(草 案)》 審議 結果 的報 告」(同 書)364頁 以下 、参 照。

以下 、楊景宇 報告 を始 め とす る一連 の報告 文書 にっ いては、 この書 か ら引用 した。

7)石 本茂 彦 と江 口拓哉 の両弁 護士 は 「規 定 」 にっ い て、 「一 般 に規定 とは 、規 章(中 央政府 の場合 で い うと、国務 院の各部(日 本 にお け る省庁 に相 当)お よび 同委 員 会が 制 定す る レベル の法規 をい う。 法規 の名称 と しては、「弁 法 」「細 則」 な ど幾種 類 もあ り、一定 してい ない)よ りも下位 の行政法規 をい う。 ただ し、 この 「規定」 と 「規 章」

の 区別 が果 た して明確 にで きる のか は 、筆 者 と して若干 の疑 問 が残 る と ころ で あ る (と くに地 方 法規 の場 合)」 と述 べ てい る。石 本茂 彦=江 ロ拓 哉 「中国 にお け る行 政 不 服審i査法 の制 定」 『国際商 事法務』 第27巻 第7号(1999年)822頁 。

8)張 春生e童 衛 東 、前掲論文 、50頁 。 9)同 論文 、51頁 。

10)湛 中楽8姜 岸 、前掲 論文 、367頁 。

第3節 行政 復議 管轄

「行政 復議管轄 とは、行 政復 議機関 が行政 復議事件 を受理 す る分担 と権 限 を 指 す 。 それ が 解決 す る問題 は、 す なわ ち どの級 の どの行 政 機 関 が どの よ う な復

ユラ

議 事 件 を受 理 す るの か と い う こ とで あ る」。 復 議 条 例 は 、 そ の 第3章 を 「復 議

の 管 轄 」 と題 して 、12力 条 に 及 ぶ 規 定 を置 い て い た の に対 して、 復 議 法 は独 立 した 章 を 設 け る こ と な く、 第3章 「行 政 復 議 申 請 」 の 中 で4力 条(12 条 乃 至15条)を 置 くに止 ま って い るが 、 そ れ は簡 略 化 され た と い う よ り も、

条 文 の体 裁 を 整理 した とい う ことが で き る。

まず12条 は1項 で 「県 級 以 上 の 地 方 各 級 人 民政 府 の業 務 部 門 の具 体 的行 政 行 為 に対 して 不 服 が あ る場 合 は 、 申請 人 の選 択 に よ り、 当該 部 門 のそ の級 の人 民政 府 に行 政 復議 を 申請す る こ と も、 又 はそ の一 級 上 の 主管 部 門 に行 政 復 議 を 申請す る こと もで きる」 と規 定 して、 申請 人 に復議 管 轄 の選 択 権 を与 え てい る。

これ は行 政 復 議 の 「人 民 の 便 利 の 原則 」 を管 轄 に関 して体 現 した もので あ る。

と こ ろで 、復 議 条 例 は1990年 の制 定 当時 、 県級 以 上 の地 方 各 級 人 民政 府 の 業 務 部 門 の,具体 的 行 政 行為 に対 す る不 服 にっ い ては 、相 当す る直近 上 級 主 管 機i

関が 存 在 し ない か 、法 律 が 人 民政 府 の管 轄 を定 めた 場 合 を除 き、 原則 と して直 近 上 級 の主 管 機 関(通 常 、 直 近 上 級 の 人 民政 府 に所 属 す る同種 の業 務 機 関)を 管轄機関 と していた。確か に耳近 上級の主管機関 を復議機関 とす ることは・当 該 具 体 的 行 政 行 為 を した 機 関 と の上 下 の縦 の監 督 関 係 を体 現 してお り、上 級 主 管 機 関 は業 務 の専 門性 を発 揮 す る こ とが で き る とい う利 点 が あ る一方 で 、 直近 上級 の主 管 機 関 が 多 くの場 合 当該 具 体 的行 政 行 為 を した行 政機 関 と異 な る地 域 に設 立 され て お り、 とき に はそ の距 離 が 非 常 に遠 く離 れ て い るた め に 申請 人 に と っては 時 間的 に も経 済 的 に も大 き な負担 に な る とい う欠点 もあ った。 そ こで 、 1994年 の 復 議 条 例 の改 正 の 際 に、 そ の級 の 人 民政 府 か 直 近 上 級 の主 管 部 門 か のいず れ か を申 請 人 が選 択 す る ことが で き る よ うに 、管 轄 選 択 制 に変 更 した の で あ る。 しか し、 この 改 正 され た条 例11条 の但 し書 きで 、「そ の 他 の 法律 、 法 規 に別 の規 定 が あ るとき は、 そ の規 定 に よ る」 と定 め 、 また 、絶 対 多数 の法 律 、 法 規 の規 定 が 、 直 近 上級 の主 管 部 門 の管轄 を定 め て い た た め に 、実 際 に は復 議

の

申請 人 の 不 便 は解 消 され なか った ので あ る。 そ こで 、復 議 法 は 、 この よ う な但 し書 きを 削 除 す る こ とで 、個 別 法 の異 な る規 定 を統 一一して 、管 轄 選 択 の原 則 を 基 本 的 にす べ ての 領 域 内で 貫徹 し、人 民 の便 宜 を 図 る こ とに した ので あ る。

続 く13条1項 は 「地 方 各 級 人 民 政 府 の具 体 的 行 政 行 為 に対 して不 服 が あ る 場 合 は 、 そ の一 級 上 の地 方 人 民政 府 に行 政 復 議 を申 請 す る」 と規 定 して い る。

行 政 復 議 の管 轄 の基 本原 則 は 直近 上 級 の行 政機 関 の管 轄 で あ るか ら、地 方 各 級

中国の行政不服審査法(行 政復議法)の 主要内容 と問題点にっいて(そ の1)37 人 民政 府(省 級 人 民政 府 を含 ま ない)が 行 った具 体 的 行 政行 為 に 対 して 不 服 の 場合 に は、 直近 上 級 の地 方 人 民政 府 に行 政 復 議 を 申請 す る こ とに した ので あ る。

した が って 、行 政 復 議 の管 轄 は 、 各級 人 民政 府 が 当該 人 民 政府 の業 務 部 門 を 監 督 し、 上級 人 民政 府 が 下 級 人 民 政府 を監 督す る と い う、 中 国 の 憲 法 及 び 関 係

3)

組 織 法 の 定 め る監 督精 神 に沿 った もの と い う こ と もで き る。 も っと も、 実 際 に は、 人 民 政府 が 直接 に具 体 的 行 政 行 為 を行 う主 な もの は 、 土 地 、鉱 物 資 源 、 森

り

林 草 原 資 源 な どの管 理 領 域 に関 連 す る もの だ け で あ る。

ま た 、14条 は 「国務 院 の部 門 又 は 省 ・自治 区 ・直 轄 市 の人 民 政 府 の 具 体 的 行 政 行 為 に 対 して不 服 の あ る場 合 は 、 当該 具体 的 行 政 行 為 を した 国務 院 の 部 門 又 は省 ・自治 区 ・直轄 市 の人 民政 府 に行 政 復議 を 申請す る。 そ の行 政 復 議 の決 定 に対 して 不服 のあ る場 合 は 、人 民 法 院 に行政 訴 訟 を提 起 で き、 又 は 国 務 院 に 裁 決 を 申請 す る こ と もで きるが 、 国務 院 は 、 こ の法 律 の 規 定 によ り最 終 裁 決 を す る」 と定 め る。 これ は 、 い わ ゆ る 「当該 機 関 管 轄 〔本 機 関 管 轄 〕」 で あ り、

「当該 機 関 管轄 とは 、具 体 的 行 政 行 為 を行 った行 政 機 関 を復 議機 関 と し、 そ の

5)

機 関 が 申請 人 の提 出 した復 議 申請 を受理 し、 か っ 、 復議 決 定 を下 す 」 こ と を い う。 直近 上級行 政機 関 が管 轄す ると い う原則 に従 え ば 、 国務 院 の各部 門 及 び 省 ・ 自治 区 ・直 轄 市 人 民 政府 の具 体 的 行 政行 為 にっ い て の行 政復 議 は 、 国務 院 が 管 轄 す る こと に な るが 、 国務 院 の性 質 ・地 位 ・職 権 及 び中 国 の 行政 機 関 の 設 置 の

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実 際 的 な状 況 を考 慮 して 、「当該機 関管 轄 」 とい う例 外 を定 めた の で あ る。 も っ とも 、復 議 条 例(11条2項 ・12条1項)と 異 な り、 復 議 法 で は、 当 該 機 関 に よ る決 定 に不 服 の場 合 は 、 国務 院 に も再 度 、復 議 申請 が で き る と して い る点 は 大 き く異 な った 点 で あ る。

と ころで 、 実 は、 省等 の一 級 人 民政府 と国務 院 の各 部 門 が な した具 体 的 行 政 行 為 に対 す る復 議 の 担 当機 関 を どこ にす るか につ い て は 、1990年 の 復 議 条 例 制 定 当 時 か ら激 烈 な論 争 が あ った 。 そ れ は 、「行 政 復 議 条 例 の起 草 を 担 当 した 国務 院 法 制 局 の人hは 、 国務 院 は 国家 の最 高行 政 機 関 で あ り、 そ の主 要 な任 務 は行政 決 定で あ り、多 す ぎ る事 務的業 務 を担 当 すべ き では ない。 そ の ほ か に も、

国務 院 の各 部 門 と省 一級 人 民政 府 の具 体 的行 政 行 為 に対 す る監 督 に は そ の 特 殊 性 が あ る と考 えた 。 そ の た め に 、『行 政 復 議 条 例 』11条2項 と12条1項 は 、 国務 院 の各 部 門 の具 体 的行 政 行 為 に対 して不 服 を 申請 す る復 議 は 、 当該 具 体 的

行 政 行 為 を行 った部 門 が管 轄 す る と規 定 した 。 また 、 省 ・自治 区 ・直轄 市 人 民 政 府 の具 体 的行 政 行為 に対 して不 服 を 申請 す る復 議 は、 具 体 的行 政 行 為 を な し た省 ・自治 区 ・直轄 市 人 民政 府 が管 轄 す る と規 定 した 。 国 務 院 が全 国人 民大 会 常務 委 員 会 の 審 議 に 提 案 した 『行 政 復 議 法(草 案)』11条3項 と12条2項 で は依 然 と して 復 議 条 例 の 規 定 を保 留 して い た。 そ の理 由は 行 政復 議 条例 を制 定 した と きの 二 つ の点 の ほ か 、 さ らに 、省 、部 の一 級 行 政 機 関 の階 層 は 比較 的 高 く、 それ に応 じて復 議 事件 を具 体 的 に 引 き受 け る職 員 の素 質 も比較 的 高 く、彼 らは行 政 紛 争 を公 正 に処 理 す る こ とが で き る と信 ず るべ きで あ り、 しか も、行 政復 議 は 行 政 紛 争 の 最 後 の 救 済 手段 で は な く、復 議 決 定 の不 服 は なお 訴訟 を通

じて解 決 す る ことが で き る とい う もの で あ った。

しか し、 大 多 数 の専 門 学 者 と相 当 多 くの 実際 部 門 の人 々は、 これ らの機 関 が 自己 の な した 具 体 的 行 政 行 為 を復 議す る こ とは 、 実際 にお いて 、 自己が 自己 の 法 官 と な り、 法 理 上 そ れ は 許 され な い し、公 民 の法 律 上 の権 利利 益 を十 分 に保 護 す る の に不 利 で あ り、 復 議 の 効果 を果 た さ ない と して、 国務 院 が さ らに一 級 復 議機 構 を設 け るか 国務 院 を復 議機 関 とす る こ とを建 議 した ので あ る。全 国 人 民大 会 常 務 委 員会 の 審 議 の と き も、 草 案11条 と12条 の規 定 に対 して強 烈 に こ の よ う な意 見 を反 映 して、 あ る委 員 は 、 歴 史 的経 験 に基 づ き、 行 政 復議 は や は り具 体 的 行 政 行 為 を行 った機 関 の上 級機 関 に よ って管 轄す るこ とが適 当で あ り、

同級 の 間で は 問題 を解 決 し得 な い と の意 見 を提 出 した。 大 多 数 の委 員 は 、 国 務 院 を復 議 機 関 か ら排 除 す る こ とは妥 当で ない と考 え た。0面 で は、 国務 院 の各 部 門 と省 級 政 府 が 自己 を復 議 す る行 政行 為 は法 理 に違 背 し、執 行 も非 常 に困 難 に な り、法 律 に よ る行 政 の促 進 に不 利 で あ る し、 別 の一 面 で は 、 国務 院 の各 部 門 と省 級 政 府 の正 当 な行 政 行 為 を擁 護 す る こ と に も不 利 で あ る。 法 治 国 家 の 人 民政 府 と して、業 務 の多 忙 さ は理 由 と な らな い。 憲法 の規 定 に基 づ い て、 国 務 院 は 国 家 の 最 高行 政 機 関 と して 、 国務 院 の各部 門 と省 、 自治 区 、直 轄 市 人 民政 府 に対 して直 接指 導 す る責 任 を負 ってお り、 国務 院 の各 部 門 と省 、 自治 区 、 直 轄 市 人 民政 府 にか かわ る行 政 復 議 事 件 を受 理す る こ とは 国務 院 が大 義 名 分 上 辞 退で き な い職 責 で あ る。 しか も、 国務 院 が 行政 復 議 事件 を受 理 す る こと は、 下

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級行 政機 関 の監 督 に有 利 で あ り、法 律 に よ る行 政 の推進 に有利 で あ る」 とい う もの で あ った 。 結局 、 全 国人 民代 表 大 会 常 務 委 員 会 は 、 これ ら二つ の意 見 を総

中国 の行 政不服審 査法(行 政 復議法)の 主要 内容 と問題 点 につ い て(そ の1)39 合 して、 国務 院 の各部 門 と省等 の一級 政 府 の具 体 的行 政 行 為 に不服 の場 合 には 、

原機 関 に復 議 を 申請 した後 に更 に人 民 法 院 に提 訴す る方 途 と原 機 関 に復 議 を 申 請 した後 に更 に 国務 院 に裁 決 を 申請 す る方 途 を規 定 した 、 いわ ゆ る 「二 層構 造 」

を採 用 した の で あ り、 これ に つ い ては 、 「具 体 的 行 政 行 為 に対 す る こ の よ う な 監 督構 造 は 中国 の特 色で あ り、 中 国 の現 在 の法 治 の 現 実 に符 合 した 合 理 的 選 択

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で あ る」 と評価 され て い る。

この ほか 、 「税 関 、金 融 、 国税 、外 国為 替 管 理 等 の 垂 直 的 な指 導 を実 施 して い る行 政 機 関 及 び 国家安 全 機 関 の具 体 的 行政 行 為 に不服 のあ る場 合 は 、 そ の一 級 上 の 主管 部 門 に行 政 復 議 を 申請 す る」(12条2項)と 規 定 して 、復 議 管 轄 の 選択 制 の例 外 にっ いて 明確 に規 定 して、 申請 人 が 正確 に権利 行使 で き る よ う に

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した こ と も改 善 され た点 と して指 摘 され て い る。

注

1)宋 雅芳 主編 『行 政復議i法通論 』(法 律 出版社 、1999年)99頁 。 2)湛 中楽=姜 岸 、前掲 論文 、369頁 。1

3)同 論 文、369頁 。 なお 、13条2項 は 「省又 は 自治 区 の人 民政府 が法 に よ り設立 した 出先機 関が所 属す る県級地 方人 民政府 の具体 的行政 行為 に対 して不 服 のあ る場合 は 、 当該 出先機関 に行政復 議 を申請す る」 と規定 してい る。 出先機 関 とは、主 に 「地 区行 政公署 」 を指す 。行 政復議管 轄 の原則 は、指導 ・監 督権 を有す る行政 機 関が復 議 管轄 権 を有 す るのが原則 で あ るが、実 は これ まで、行政 公署 が県 ・市 に対す る指 導 ・監督 権 を有 す るか否 か にっ いて法 律 は 明確 に定 めて い なか ったが 、実際 にお いては 、行政 公署 は この種 の権利 を持 ち、かっ 、それ を履行 して きたので あ る。 また、 中国 の省級 政 府が所 轄す る県級 人民政府 の数 は非 常 に多いた め、 も しこれ らの行 政機 関の行 政行 為 につ い ての復 議事 件 をす べて省級 行政機 関の管轄 とす れ ば、一方 で はい いか げん に 処 理す る事態 が 出現す るであ ろ う し、他 の一方 で は行政復 議制 度 の本来 の 目的 を達成 す るこ とが で きな くな り、復 議 申請権 は形 式 に流れ て しまう。 そ こで 、今 回制 定 され た復議 法で は、 これ まで の実 施状 況 に基 づ いて地 区行政 公署 を復議機 関 と して 明確 に 規 定 したので あ る。王 成棟=張 興祥 、前掲 書 、126〜127頁 。

4)張 桂 龍e劉 淑 強主 編 『《中 華 人 民共 和 国行 政 復 議 法 》 詳 釈』(北 京 大 学 出版 社 、 1999年)47頁 。

5)張 桂龍=劉 淑 強主編 、前掲 書、48頁 。 6)同 書 、48頁 。

7)王 成棟=張 興祥 、前 掲書 、128〜130頁 。 8)同 書 、130頁 。

9)復 議 法 の制 定過程 で 、公安 部 門 を含 め るか否 か で争 いが あ った。す なわ ち、 国務 院 に提 出 され た行 政復 議法(草 案)と 二 次審 議稿 で は 、「県級 以上 の地 方人 民政府 の公

す る」 との規定 が あ った。 これ に対 して、全 国人 民大会 常務委 員会 と学 者 さ らには こ れ らの実 際部 門 に従事 す る者 まで もが 強烈 に反 対 し、結 局 、公 安部 門 につ いて も申請 人 に復議 管 轄 の選 択権 を与 え る ことに な った ので あ る。1999年4月24日 に全 国人 民 代表 大会 法律 委員会 が行 った報告 は 「行政拘 留 は公 民 の人身権 に及 ぶ もので あ り、実 施過 程 にお いて幾 っ か の問題が 出現 した ので あ るか ら、 同 じ級 の人 民政 府が これ につ いて実施 監督 に当た るべ きで あ り、一 級上 の公安部 門 だけ に行 政復 議 を 申請す る こと を許 すべ きで はない。 このた め、法律 委員会 は、公安部 門 の行 政拘 留 の不服 につ い て はただ一 級 上 の公安 部 門 にのみ行 政復 議 を 申請す るこ とがで き るとの特 殊規 定 を削除 した」(「全 国人大 法律委員 会関於 《中華人 民共和 国行政 復議 法(草 案)》 審議 結果 的 報告 」365頁)と 述べ て い る。

第4節 行政復議機構

中 国 の行 政復 議制 度 の特 色 の一 つ と して、行 政 復 議 を対 外 的 に担 当す る 「復 議 機 関 」 の 中 に、復 議事 件 の受 理 、審 査 及 び復 議 決 定 を 実質 的 に担 当す る 「復 議 機 構 」 と称 す る内部 組織 を設 置 して い る こ とが 挙 げ られ る。 す なわ ち、 復 議 決 定 は 、そ の 内部 に設 置 され た復 議 機構 が 原 案 を作成 し、復 議 機 関が それ を認 可 した後 に復 議 機 関 の名 義 で送 達 され る こと に な るの で あ る。

と ころで 、復 議 法3条 は 「この法 律 に よ り行 政復 議 の職 責 を履 行 す る行 政 機 関 は 、行 政 復 議 機 関 で あ る。 行政 復 議 機 関 は、 法 制 業 務 の機 構 が 具体 的 に行 政 復 議 事項 を処 理 す る こと に責 任 を 負 い 、次 に掲 げ る職 責 を履 行す る」 と して 、 (1)行 政 復 議 の 申請 の 受 理 、 ② 関 係 組 織 と関 係 者 を調 査 し、 証 拠 を 集 め 、 文 書 及 び資 料 を 閲 覧す る こ と、(3)行 政 復 議 が 申 請 され た具 体 的 行 政 行 為 の違 法 又 は 不 当 を 審 査 し、 行 政 復 議決 定 を 立案 す る こ と、(4)本 法 第7条 に定 め る関 係 規 定 に つ い て の 審 査 の 申請 を 処 理 し、 又 は転 送 す る こ と、(5)本 法 の規 定 に 違 反 す る行 政 機 関 の行 為 に対 して、 当該規 定 の権 限 と手 続 に よ る処 理 を建議 す る こ と、⑥ 行 政 復 議 の 決 定 を 不 服 と して行 政 訴 訟 が提 起 され た 場 合 の 応 訴 事 項 を取 り扱 う こ と、(7)法 律 、 法規 に定 め るそ の 他 の職 責 、 を 規 定 して い るが 、 こ こにい う 「法制 業 務 の機 構 が具 体 的 に行 政復 議 事 項 を処 理 す る」 との文 句 が 、 復 議 機 構 にっ い て現 行 の復 議 法 が定 め た ほ とん ど唯一 の規 定 で あ る。

復 議 機構 は、 行政 機 関 の 内部 に設 置 され た業 務機 構 の 一 つ に過 ぎ ない ため に 、 これ らの業 務 機 構 は行 政 首長 に対 して責 任 を負 い、 自己 の名 義 で 独 立 して行 政