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中国の小中学校における教師の異動
キーワード：教師の異動、学校間格差、地域間格差、地方分権化、重点学校 教育システム専攻 朱 松哲 1． 本論の構成 序章 第一節 問題の所在 第二節 先行研究の検討 第三節 課題設定と研究方法 第一章 中国における教師の採用・異動制度 第一節 地方分権化の導入による教師人事制度の改革 第二節 学校間格差と教師の異動 第三節 都市部と農村部における格差 第二章 瀋陽市における教師の異動 第一節 瀋陽市における新制度導入の背景 第二節 問題点 第三節 瀋陽市における教師異動の実態 おわりに 2． 本論の概要 序章 本研究は、中国の小中学校における教師の異動について 論じたものである。 近年、中国での目覚しい経済発展が世界的な注目を集め ている。経済の発展にともない、教育レベルが向上し、各 教育段階の進学率も大幅に増加した。しかし、経済発展に よってもたらされた影響はすべて肯定的なものとは限らず、 経済発展に潜んでいる問題が教育問題をも引き起こした。 経済格差が存在するため、よりよい待遇を求める人材の流 動が活発となり、教師の異動も激しくなっている。とくに、 小中学校段階における教師異動の現象は顕著である。 しかし、小中学校における教師の過度な異動は決して看 過できない。最近、中国の教育界で注目を集めているのが、 遼寧省瀋陽市が2006 年から導入した小中学校の教師に対す る大規模な人事異動政策である。日本の教師異動をモデル として発案した瀋陽市の人事異動政策は、中国で初の、し かも唯一の、行政人事異動を実施している都市であり、そ の政策の成否は中国の教師人事システムに重大な影響を与 えるものと思われる。 本論文ではこうした中国の状況を踏まえ、小中学校にお ける教師の異動の実態を解明するともに、瀋陽市が実施し ている教師異動制度の導入、実施過程で起こるさまざまな 問題を明らかにし、今後の教師の人事異動政策の在り方に ついていくつかの提言を行なうことを目的とした。また、 中国の人事異動政策を論じるにあたっては、日本の教師異 動政策にも一部着目することとした。 第一章 中国における教師の採用・異動制度 第一章では、中国における教師の採用と異動制度につい て述べた。 中国において、教師の異動は教員の採用制度、特に中途 採用に大きく関連している。それゆえ、中国における教師 の中途採用の実態を明らかにしておこう。中国の教師の中 途採用は日本と異なり、教師は異動先が決まると、元の学 校の教職を辞めるのがほとんどである。 中国では、従来政治、経済、社会、文化及び教育などの あらゆる分野において、国家計画により主導されていた。 大学の卒業生も計画的に職場に配属され、彼らは自分の意 志で職業を選ぶことができなかった。そして、その中には、 師範大学の卒業生も含まれている。 しかし、計画経済から市場経済への転換にしたがって、 今日では大学生の就職は基本的に市場のニーズと個人の意 志に基づき決められるようになった。このような社会背景 のもと、大学卒業生を対象とする教師の新規採用より、教 師の中途採用が活発になっている。 これまで、中国では国家により学校の教師が配分され、 学校にも教師個人にも選ぶ権利がないため、教師の中途採 用はわずかしなかった。そのほとんどは行政的な命令に基 づくものであり、自発的なものではなかった。 また、中国では転職や別の土地への移動が容易ではなか った。とくに農村から都市へ、中·小都市から大都市への移 動は人口政策の上で相当に厳しく制限されてきた。逆方向 の移動は難しいことではないが、希望者は多くない。また、 質の良い重点学校から非重点学校への異動は容易だが、逆 の異動は考えにくい。 しかし、1985 年に「教育体制改革に関する中国共産党中 央委員会の決定」（以下、「教育体制改革決定」と略す）の 公布と 1993 年に国務院公布した「中国の教育改革と発展綱2 要」により、学校の権利の拡大や校長責任制、教師契約制 の実施が行われ、中国における教師の中途採用に大きく道 を開いた。 その後、1993 年に国務院が公布した「中国の教育改革と 発展綱要」では、教育の地方分権化政策の具体的な内容が 示され、主として以下の 3 点が確定された。 第一に、中央と地方政府の管理権限の範囲についてであ る。すなわち、中等以下の教育は、中央政府の政策方針の 指導に基づき、地方政府の計画と管理によって行われるこ ととなった。 第二に、学校内部の管理体制についてである。すなわち 中等以下の各種の学校では校長責任制を実施されることと した。校長は、全面的に国家の教育方針と政策を貫徹し、 教職員に依存し、学校を適切に管理運営しなければならな いのである。 第三に、政府の機能転換についてである。政府は自らの 機能·役割を転換すべきであるとして、これまでの学校に対 する直接的な行政管理から、政策指導と必要な行政手段を 活用する形式に変え、マクロ的管理を行うべきであるとし た。 学校への権限移譲は以下の面で行われてきた。(1)学校の 行政管理体制：①学校指導体制の整備②学校の人事管理に おける全員契約任期制の実行③給与配分制度の改革④職務 責任制の実行、の 4 点である。(2)学校の運営体制：各学校 の自主性の確立と、自らの責任と判断による創意工夫を凝 らした特色ある学校づくりの実現のためには、校長を始め とする各々の教師が、その持っている能力を最大限に発揮 し、組織的に協力して教育課題に取り組める体制をつくる ことが必須である。このような観点から校長責任制の実施 が明確に求められるようになり、学校運営組織が見直され ることとなった。(3)学校の財政管理体制：市場経済体制を 導入するまで、教育費は国家によって全額負担されていた が、それが 1985 年以後は、教育財政システムにも大きな改 革が行われ、その結果学校の運営資金と教師の基本給料は 各省·市·区教育委員会が支給し、それ以外の諸手取りやボ ーナス等は全て各学校が個々に調達することとなった。(4) 教育内容に対する自主権：カリキュラムの編成に関する学 校の裁量権限が拡大され、教科書の自主編成も認められる。 学校への権限移譲における改革の最も重要な柱となった のは、学校の管理運営権を完全に委ねたことである。校長 責任制の下では、校長に決定権·指導権·人事権·財務権が与 えられている。 中国の教師人事制度改革におけるもう一つの改革は、従 来の教師終身雇用制度を廃止し、契約任期制を導入したこ とである。契約任期制の実施によって従来の「大鍋飯」（平 均主義·平等主義）の弊害を克服し、優秀な人材の確保と労 働の活性化を促進するだけではなく、教師人事異動の自由 と教師の自主性の確保を可能にした。しかし、教師の異動 の自由を可能にした校長責任制と契約任期制は教師の異動 による学校間格差をもたらし、重点学校と非重点学校、農 村部の学校と都市部の学校の間では学校の人材確保のため 教師の争奪に必死である。 中国の学校格差は主に公立学校である重点学校と非重点 学校の間に現れている教育資源の差である。重点学校政策 が推進されたのは、国民全体の教育水準を高めるより、ま ず国家の建設を担うエリートの養成が急がれたためであっ た。すなわち、経済発展を支える労働力の質を向上させる よりは、一部の優秀な人材を早期に選抜し、そうした人材 に集中的に投資し効率よく養成するという考えが重点学校 政策の基礎となった。 重点学校政策は、教師と生徒の質や、教育経費、教育課 程など多くの面において顕著に現れている。 中国では 50 年代から 90 年代初まで、初等·中等教育段階 での学校選抜制度が実施されていた。省、市、県、区の各 レベルの重点学校とその他の非重点学校に分けられ、これ らの学校種は生徒を募集する範囲によって区別されている。 つまり、成績が優秀な生徒だけが重点学校を選択するこ とができ、そうではない生徒には自由な学校選択権が認め られなかったのである。しかしながら 90 年代に入ってから は、中国政府は一方で学区内の学校への入学を奨励し、ま た一方で学校選択の自由を認めるという形をとっていたの である。ここから、現在の中国全土における急速な学校選 択費の徴収に伴う学校間格差の激化が生じ始めている。 重点学校は国家的政策と財政的な補助によって優勢を拡 大し、またその優れた教育資源を利用し、前述したように 生徒から徴収する学校選択費をはじめ、さらなる資金を集 めることができた。財政的な補助や学校選択費の確保は、 重点学校と非重点学校間の教師の給与格差をも拡大してい る。また、重点学校は十分な財源を生かし、質の良い教師 の中途採用に乗り出した。 また、中国においては、都市部と農村部の間に大きな差 が存在しており、それは、教師の給与や学校運営、学校の 設置および管理において指摘できる。こうした都市部と農 村部の格差は、教師の異動にも大きな影響を及ぼしている ことについて述べた。 第二章 瀋陽市における教師の異動 第二章では、中国の中でも、新たな教師異動政策の実施
3 で注目されている瀋陽市に着目し、同市の取り組みについ て検討した。 瀋陽市は遼寧省の首府であり、中国の東北三省の中で一 番大きい工業都市である。2005 年の統計によると人口がお よそ 740 万人であり、市内に五つの区と九つの県を管轄し ている。総面積は 1.3 万平方キロメートルで、市の面積は 3495 平方キロメートルである。また、東北三省の中でも国 立の「示範高校」がもっとも多い都市でもあり、教育への 取り組みが非常に注目されている。 瀋陽市において大きな問題となっていたのは、小中学校 の学校選択であった。この問題を解決するため瀋陽市は長 年に渡って小中学校間における学校の設備や施設などの均 等化に力を入れてきた。しかし、学校選択問題は解決でき ず、ますます厳しくなってきた。学校選択に伴い、学校選 択費も年々高くなり、多くの市民の不満を買っていた。 瀋陽市は全市範囲内で教師異動を実施することが必要だ と認識し、日本の教師異動をモデルとして、2003 年 9 月、 新たな教師人事異動を始めた。しかし、学校現場における 教師の過員が存在し、また、多くの教師が抵抗したため、 最初は小範囲内の教師交流から始めた。つまり、人事権は 元の学校が持ったまま比較的に場所が近い学校の間におい て尐人数で教師の異動を実施し、教師の異動に対する認識 の浸透を図るのが目的だった。 2005 年、瀋陽市は「関与進一歩推進小中学校教師交流工 作的意見」（小中学校教師の異動に関する意見）を出し、具 体的な政策を改めて定めた。具体的な措置は次のとおりで ある。①瀋陽市の市、区、の教育委員会の所属の小中学校 の男性は 50 歳以下、女性は 45 歳以下、同一学校で連続勤 務 6 年以上の教師は次第に異動する。異動した教師は市、 区の中堅教師、小学校高級教師、中学校一級教師と高級教 師を主とする。②校長、副校長、党書記は任期二回に達す る者は異動する、ただし、同一校において校長と党書記の 同時の異動は禁止する。③小学校と中学校の間での異動は 原則的に禁止する。朝鮮族学校と障害者学校は異動の範囲 から外れる。④区内の教師が異動すると共に教師の人事権 も異動先の学校が持つ（この点には大きな問題があるが、 これに関しては第二節で詳述する）。⑤重点学校の教師は、 非重点学校へ異動してから 3 年以上連続で勤務すること。 ⑥都市部の重点学校教師が農村部への異動となる場合、2 学期内の人事権は異動前の学校が持つ。⑦市立と区立学校 の間の人事異動は行わない。2006 年、市内五つの区内で 2,055 名の教師が異動し、全教師の 15%を占めた。その中の 1,958 名が「人走関係走」であった。 2007 年、瀋陽市は新学期が始まる前にすべての小中学校 の教師の 15%が異動に参加しなければならないことを決定 した。2007 年の教師異動の数は 2,064 人に達した。その中 で 80%以上が「人走関係走」であった。 瀋陽市が実施する人事異動改革に伴う人事権の変化が成 否のカギを握るのである。瀋陽市、区の決定によれば教師 は異動すると共に人事権も異動先の学校に譲ることとする。 しかし、人事異動を行うのは教育委員会である。教師は学 校つまり、校長と契約を結ぶのである。教師の身分は学校 に属するまま、教育委員会が異動を実施するのは大きな矛 盾を生み出す。また、学校が教師の採用、辞退は教育委員 会の承認が必要とする。問題は人事異動を行う際、教師の 意思に関係なく教育委員会が各学校の異動の人数を定め、 校長が異動の教師を指定する。教育委員会は校長が提出し た申込書により、教師の異動を実施するため教師には拒否 する権利がないのである。2007 年の瀋陽市の調査によると 2006 年異動した教師の人数の 35.01%が強制異動であった。 また、瀋陽市は教師の人事異動の範囲を都市部に限定し ている。人事異動の開始段階なのでそのやり易さを追求す るのは理解できるが、農村部への無関心は今でもあまり変 わっていない。 瀋陽市が教師人事異動を実施する趣旨は重点学校と非重 点学校との格差をなくすことである。つまり、人事異動を 通じて教育均等化を図るのが目的である。しかし、実際は 重点学校と非重点学校の間の人事異動は市、区の基準に達 していなかった。まず、校長責任制を実施するため、多く の非重点学校の校長は学校において異動の自薦者がない場 合は恣意的に学校の指導力不足教師や問題教師を指定し、 市、区の教育委員会に申込書を出す。また、一部の非重点 学校の中堅教師は異動を通じて自分の待遇の改善、昇進の ために自ら異動を自薦し、校長を通じて教育委員会に異動 の申込書を出す。 しかし、重点学校の教師は自薦する者は珍しいほど尐な いので結果的には校長が自ら指定することになる。この場 合は非重点学校と同様、指導力不足教師や問題教師を異動 させることが圧倒的に多かった。 また、従来は校長責任制の下では、校長の要望していた 人物を自ら新規採用と中途採用すればよかったが、教育委 員会主導による地域間·学校間の格差是正に重きを置く人 事異動が行われることになると、教師を学校で育てる信念 がなくなる可能性が出てきた。 教師の人事異動を始めてから異動したほとんどの教師の 人事権は異動先の学校がもつようになったが、一部の学校 の教師は、自分の身分は元の学校に残したまま他の学校に 配置されたので人事権と身分が一致しない矛盾が生じてい
4 る。具体的には、2006 年に 5%の 97 人、2007 年に 20%の 413 人の教師は自分の身分を元の学校に残したまま異動したの である。その教師のほとんどが重点学校の教師である。そ の理由は簡単である。つまり、異動の手続き段階で様々な 方面から口利きがあり、その結果、学校と異動される教師 との間では協議が結ばれた。つまり、異動してから 6 年が 経つと元の学校へ戻ることができるのである。 以上のような瀋陽市の取り組みと課題は今後の中国の教 師異動の在り方に示唆を与えるものであった。 終章 まとめ 終章では、本論をまとめ、今後の課題について言及した。 長期間にわたって、中国の学校、教師と教育行政部門間 では一種の行政の従属関係を形成して、教師は教育行政部 門統一的な配属によって配分、異動させた。教師と学校は 選択する自由もなく、教師の異動も制限を受けていた。こ のようなモードは教師と学校の積極性と主動性を制約して、 学校も活力と生命力を失い、教師は自分を満足させる職場 を探し当てることができなかった。 教育改革の深化と教育法規の整備に伴って、学校は次第 に一定の人事権を得たので、ある程度教師を選ぶことがで きた。一方、教師も学校を選択できて、一定の自由を得た のである。 1990 年代から実施した教師採用は、従来のすべて国家教 育委員会による絶対的で包括的な計画管理方式をやり直し、 契約任期制を導入したのである。教育行政の地方分権化の 改革によって、学校への権限移譲に伴う学校の自主性、自 立性が確立されたことは明らかにされ、校長責任性、契約 任期制の実施は、学校の人事、雇用を活性化させた。これ は教師の積極性を引き出し、教師の自主性を確保するとと もに、更に教師の異動を可能にした。 しかし、中国の教育行政に関する法律体制はまだ整備さ れていないため、中国教師の異動は無秩序で、不合理な一 面がある。農村地域は教師の流出で、教師の不足が深刻な 状況に陥っているにも拘らず、都市部では教師の堆積で教 師の浪費が問題になっている。その対策として従来の卿を 中心とした小中学校運営管理を県を中心とした小中学校管 理体制に移行した。しかし、多くの県の財政は負債が存在 しており、国から援助を受けている貧困県も多く存在して いるため、未だに教師の給料を払えない地域がある。教師 の給料の確保を通じて優秀な教師を農村部に引き留めよう としたこの改革は失敗したと言えざるを得ない。 一方、中国政府が実施した重点学校政策は近年に至って 重大な社会問題になっている。重点学校は国家的政策と財 政的な補助によって優勢を拡大し、またその優れた教育資 源を利用し、落第した生徒から徴収する学校選択費をはじ め、さらなる資金を集めることができた。一人子政策によ る尐子化と社会の背景によって親達の教育意識は高まり、 子ともに尐しでも良い教育を与えようとする親心が刺激さ れている。学校と教師の質に対する要請が強く求められる ようになった。このような背景から重点学校は人材確保の ために高い報酬を利用して積極的に教師の中途採用に乗り 出した。その結果、良質な教師を採用するとともに、元々 甚だしかった学校間格差を激化した。 上に述べたように中国の教師の異動は無秩序で、自発的 異動であったことが明らかになった。その異動は教師自身 だけではなく、中国の教育に与える影響は回避できる問題 ではない。その問題を解決するに乗り出したのが瀋陽市の 教育委員会である。 教育機会均等の観点から、瀋陽市は定期的かつ大規模な 教師の人事異動を行うようになった。学校選択の緩和や「弱 質学校」の生徒の確保にある程度成功したとはいえよう。 しかし、瀋陽市が教師の人事異動を実施した主な理由が 重点学校と非重点学校が格差の是正である。重点学校の教 師異動は依然として難しく、異動された教師が一定期間後 には元の重点学校へ戻れるという異常事態が発生している。 このような事態の発生の根本的な原因は瀋陽市政府と瀋 陽市の教育委員会の意識問題である。 つまり、学校を変え、均等な教育をしっかりさせようと すれば、教育委員会の変化は不可欠である。良質な教育資 源はすでに社会既得権益集団の独占されており、その既得 権益を打破しない限り、教師の人事異動は難しい。 瀋陽市の教育委員会は日本の教師人事異動をモデルに実 行してきた。しかし、本当に良い研究や理論がいくらあっ ても、それを実践しようとする意志がなければ、その理論 と研究は砂上の楼閣になってしまうのである。 2006 年から始まった教師の人事異動は今日においても続 いているし、今後も続くと予測される。教師の人事異動の 継続につれて、今後の瀋陽市の重点学校と非重点学校、都 市部と農村部の学校間の格差の是正はどう進めていくのか を大きな研究課題として注目していきたい。 3.主要参考文献 •佐藤全·若井彌一編著『教員の人事行政―日本と諸外国』、ぎょう せい、1992 年 •李伯玲「農村部と都市部の教師の給与の格差と異動問題」『観察と 探索』東北師範大学農村教育研究所 2007 年第 3 期 • 『中国教育制就統計資料 1986－1990』、人民教育出版社、1991 年
