政策構造の視点からの行政職員の能力

(1)

論　文

政策構造の視点からの行政職員の能力

村　山　　　皓

はじめに 1 章　行政職員の職員像と行政における公共の視点　（1）政策推進体制の発展への行政職員の人材育成　（2）政策構造としての公共政策プロセスと公共政策サイクル 2 章　新たな政策構造の見方と新たな職員能力の可能性 3 章　新たに求められる行政職員の能力と行政機構の機能の向上　（1）行政機構の機能をよくする自律的な公共管理　（2）政策移転の事例研修で目指せる職員能力と行政機能おわりに

はじめに

本稿の目的は、公共政策実施の政策過程の背後にある政策構造に注目することで、今までに気づかなかった行政職員の能力が新たに求められる可能性を示すことである。この能力は、政策過程で実施を担う行政機構がどのように機能するかについて、政策の処理と公共の管理と呼ぶ新たな視点を導入することで、公共政策の推進体制の発展につながる行政職員の能力として明らかにされる。公共政策の実現は、行政機構の構成員である行政職員の能力に依存し、その傾向は、政策の対象者と直接に接触しながら日々の職務を遂行する行政職員あるいは彼らが属する第一線機関ほど強まる1）_{。公共政策の推進体} 制の発展を政策の形成ではなく実施から議論しようとするここでは、人々に近いところで政策実施を行う行政機構である地方自治体を取り上げる。政策過程の段階モデルでは政策形成から政策実施への一連の分かち難い連鎖を考え、政策課題の解決に向けて、ともすれば政策形成過程での行政に注目しがちである。しかし、政策実施そのものでの行政職員の能力を捉えるために、形成と実施を敢えて分かち、また、政策の実施を指示・助言する中央政府よりも、実際に施策を執行する地方政府の組織の作動様式と職員の行動様式について、政策実施での議論が必要である。地方自治体の行政職員の能力を高めて政策イノベーションにつなげることができるのだろうか。これが本稿の基本にある疑問である。もともと、行政職員の能力を高めることの帰結を、効率的な執行以外にも考えてみようとするところに、この疑問の出発点がある。行政の現場において、職員研修は、様々な対象者に、様々な目的をもって、様々な方法で行われており、行政職員の能力と研修については多様なアプローチが必要だろう2）_。ここでは特に、政策イノベーションに向けての行政職員の能力に絞って検討しようと思う。政策イノベーションとは、政策を単に執行するにとどまらず、その政策課題への新たな取り組みを試みようとすることと定義してみる3）_{。再度明確にしておくべきことは、政策イノベー} ションつまり政策の革新を、ここでは政策形成段階において政策内容を革新するのではなく、政治行政過程での行政改革でもなく、政策実施段階で政策の実施内容もしくは実施方法を革新することに限定する。言わば、政策実施イノベーションでの行政職員の能力に注目する。そのように実施におけるイノベーションに限定する理由は、本稿での議論の中心が、政策の形成、実施、評価のサイクルでの実施を担う行政職員の能力を検討するためである。職員の能力に関して通常議論される効率的な執行能力だけではなく、将来志向の実施の展開に資する能力の開発が政策推進体制の発展のために必要である。なぜ行政職員の能力を高めるのかの帰結として、その最終的な目標が、本稿では将来への体制の発展にあると考え

(2)

ようとしている。そこで 1 章では「行政職員はどのような政策構造の下で活動するのか」を見てみる。その前提として、行政職員の人材育成・研修の基本方針がどのようであるかを、大阪府豊中市の人材育成基本方針を例に検討する。そこから将来志向の展開に資する行政職員の能力の開発への視点は、先進自治体事例などへのアンテナを高くして新たな課題に取り組む能力との表現に見られるように、具体化することが難しい課題であることを指摘する。次にその新たな能力の具体化に向けて、行政職員がどのような政策過程で活動するのかを知るために、行政職員の活動を取り巻く公共政策のプロセスとサイクルを示す必要がある。2 章では「従来とは異なる新たな能力が行政職員に求められるなら、それはどのような政策構造に根差す能力なのか」を検討する。まず、政策科学のアプローチでの政策構造の要素と言える政策サイクルにおいて、公共政策実施が果たす機能を示し、そこから政策構造を新たに理解できる分析モデルを提起する。次に、その分析モデルで得られるこれまでにない行政の機能についての知見に基づき、今までに気づかなかった行政職員の能力が新たに求められる可能性を指摘する。さらに 3 章では「新たに求められる行政職員の能力は、行政機構の機能の向上にどのようにつながるのか」を考えてみる。まず、この新たに求められる能力の一つの具体例を、先進事例からの政策実施における施策移転に向けてのアンテナを高くできる能力として示し、そこにはいくつかのタイプがあることを示唆する。次に、政策イノベーションにつながる公共政策の推進体制の発展のためには、法令体系内での裁量で何ができるのかを学ぶに留まらず、政策移転による施策の革新的な実施が、政策構造への理解による行政の機能であり、自らの活動がその一翼を担えると分かる能力として明らかにする。そして最後に、行政職員の能力と行政機構の機能の向上についての今後の研究において、本稿をさらにどのように深められるかにもふれることにする。

1 章　行政職員の職員像と行政における

公共の視点

（1）政策推進体制の発展への行政職員の人材育成 行政職員には、どのような能力が求められる現状にあるのかを、先進自治体と目されることもある大阪府豊中市の人材育成基本方針を例に見てみる4）_{。それは、基礎} 自治体での人材育成の方向を示す一例にすぎない。しかし、政策の対象者と直接に接触しながら日々の職務を遂行する行政職員あるいは彼らが属する第一線機関に注目して、実際に施策を執行する地方政府の組織の作動様式と職員の行動様式について考えようとするここでは、現状についての示唆が得られる例となっている。注目するのは、政策の実施における将来志向の展開に資する行政職員の能力の開発がどのように捉えられているかである。行政職員の能力を高める理由は、環境の変化や課題に柔軟に対応しつつ、行政が政策実施の役割を十分に果たしていける組織力を持つには、その担い手である職員の能力の向上が不可欠であるからである。そこでは、職員の能力に関して通常議論される効率的な執行能力だけではなく、政策推進体制の発展につながるような将来志向の実施の能力の開発が必要であろう。ここでは、実施能力を執行能力より少し広い能力と捉えている。しかし、そのような将来志向の課題対応の能力は、課題を発見し解決方策を企画立案する政策形成の能力と捉えられる傾向にあり、政策の形成と実施が不可分のものとされ、ともすれば、立案の能力の掛け声だけで具体性を欠きがちになる。その結果、求められる職員像について、明確な執行能力に不明瞭な企画立案能力が接木された人材育成方針になってしまうことも多い。政策実施でのイノベーションへの職員能力を考えようとするここでは、実際に必要な政策執行の能力に加えて、将来志向の政策革新にもつながる実施の新たな職員能力を、職員研修などのためにも具体的に明らかにしておく必要があるだろう。政策実施を執行にとどまらない新たな取り組みを試みようとすることと定義する本稿では、政策イノベーションつまり政策の革新を、政策形成段階において政策内容を革新するのではなく、政策実施段階で政策の実施内容もしくは実施方法を革新することに限定している。そこから、将来への体制の発展につながるその役割を担える職員能力を捉えようとする。2010 年 11 月に策定された豊中市の人材育成基本方針を見ると、職務と職責の体系である職階ごとの所管業務の執行に必要な能力と資質を図 1 のイメージ図で示している。必要な資質の比重が異なるとするが、将来志向の能力は新たな課題や業務改善に取り組む課題対応能力・資質として、企画力をも含めて列挙されている。その能力に関連すると思われる研修

(3)

制度による職員の育成についてさらに見ると、政策形成能力の養成の項目で以下のように示されている。「現場起点・現場意識に立って、自治体を取り巻く問題や先進自治体事例などについて、アンテナを高く持ち、積極的に情報を収集し、課題を見つけるとともに、解決方策を企画立案して、実施できる力を高めます。」豊中市の人材育成基本方針では、職員能力へのアプローチが、求められる職員像をまず措定し、そこから職員の行動指針を導き出し、それが組織内で職員が果たすべき役割として整理され、その役割に見合う人材育成へとつながるように見える。「市民のニーズや地域社会の課題にしっかり向き合う」市民視点を持つ職員、「未来を見すえ、柔軟な発想と行動力を持つ」未来志向の職員、「力を合わせて組織目標を達成する」チームプレイのできる職員の職員像の下に、それぞれでの行動指針を定めている。標語のようなその職員像と行動指針を、図 1 の職階に応じた組織内で果たすべき役割に必要な能力・資質の列挙にまとめている。そのような人材イメージからは、行政職員にとってなぜそれらの能力が必要かは当然とされているようで、ましてや、新たに求められる能力を、それが求められる理由と共に考え出す余地は少ないだろう。そこで逆に、職員自らが帰属する行政機構そのものの機能から行政職員の役割を新たに見つけ出し、そこからの新たな行動指針により求められる職員像が必要な理由を示すことで、根拠のある職員像を具体的に示せる可能性がある。政策実施イノベーションにつながる公共政策の推進体制の発展に役立つような、将来志向の職員能力の一つとして、アンテナを高くして先進自治体から学ぶ力を例にとると、それが行政機構そのものの機能に裏付けられたどのような理由のある能力かを示すことで、先行自治体事例から何を学ぶのかを示せるだろう。それは、地方自治体の機能として単に法令体系内で何がどのようにできるかを知るだけではなく、政策実施イノベーションへの先行事例の意義を読み取れる能力のようなものかもしれない。そのような革新性は、単に「未来を見すえ、柔軟な発想と行動力を持つ」未来志向のような標語ではなく、行政職員自らの活動においてある種の政策構造の理解から気づく新たな職員能力を通じて生まれるだろう。 （2）政策構造としての公共政策プロセスと公共政策サイ クル行政職員はどのような政策構造の下で活動するのかを見てみる。政策構造とは、公共政策の実現の背後にある 図 1　常勤職員の職階別に必要な能力・資質の比率 （出所）豊中市「豊中市人材育成基本方針」平成 22 年 11 月 1 日、10 頁（2013 年 6 月 22 日アクセス、http://www.city.toyonaka. osaka.jp/joho/jinji_kyuuyo/jinzaiikusei.html）

(4)

枠組を指し、政策プロセス、政策サイクル、政策システムなどとして表現される構成要素の組み合わせもしくはその組み合わせ相互の関係と捉えている5）_{。ここでは、} 政策構造が如何に機能するかが政策イノベーション、つまり政策の革新的な変動につながると考え、その変動に資する行政職員の能力を検討する。政策イノベーションは、通常、政策形成での革新に注目して議論される。そこでの行政職員の能力は、政治による政策形成に連動し、形成作業の中核を担うと目されるエリート官僚の活動能力と見られがちである。しかし、公共政策の実施を担う行政機構は、そのようなエリート官僚、特に国のエリート官僚の頭脳と活動のみで政策を実現できるわけではない。国の行政機構は中央から地方までの行政組織が一体となって公共政策を推進しており、なかでも政策形成よりも政策実施での行政機構の機能こそが、行政の本質であり、そこでの能力が行政職員の能力として議論されなければならない。その能力は、ストリートレベルの行政職員に求められるものと言うように切り離して語られるのではなく、政策過程の中での行政の本質を示せる政策構造との関連で理解される必要がある。政策プロセスは政策立案から政策継続・廃止への一連の流れで捉えられ、図 2 はその詳細な段階をそれぞれの下に示している5）_{。公共政策プロセスはそれらと関連づ} けてさらにその下に示している。政策立案と政策決定を公共政策形成としてまとめているのは単に簡潔にしただけであるが、政策プロセスでの評価に当たる部分を点検と捉えるのに対して、それと政策継続・廃止を含めて公共政策プロセスの評価として、点検と評価を使い分ける造りとなっている。それぞれのプロセスに加えて、ここでは、政策決定、政策実施、政策点検の循環を政策サイクルの修正プロセスとして示し、公共政策プロセスでは、修正・再生の公共政策サイクルを公共政策形成、公共政策実施、公共政策評価の循環と捉え、政策構造の要素であるプロセスとサイクルとの相互関係をも合わせて示している。そこでの政策プロセス一般と公共政策プロセスを私があえて分けるのは、公共政策の定義と関連づけて考えるからである。公共政策は、「個人や企業では解決できない問題に対する政府のとる問題解決の技法」と定義できる6）_{。この定義は、「政策」に力点をおいた定義と言え} るだろう。ここでは、「個人や企業では解決できない問題」を公共問題と見て、「公共」を問題解決の対象としての視点から捉えている。公共政策の公共とは、そのような問題解決技法に力点を置いた見方で足るのだろうか。これに対して、政策が公共的であるからこそ、独自の問題解決技法も見られると、公共政策の「公共」に力点を置く見方も必要ではなかろうか。つまり、「個人や企業での問題解決技法とは異なる技法が政府に求められたりする公共の政策」との定義もありうる。政策が公共的とは、公を共にする人々を視野に置くことである。それゆえ政策過程をからくり時計に見立てる単なる政策の決定論的な点検ではなく、雲を描く政策過程での非決定論的な人々の評価こそ公共政策では考慮すべきものとなる7）_{。そのような公共政策でのサイクルを示したのが次} の図 3 である。そこでは、公共政策サイクルの形成、実施、評価のそれぞれの主体を、議会、行政、人々と簡潔に示すとともに、その機能を政策での機能と公共での機能との 2 層で示している。そこにも、公共に力点を置く私の公共政策構造の表現の一端が示されている。

2 章　新たな政策構造の見方と

新たな職員能力の可能性

ここでは「従来とは異なる新たな能力が行政職員に求政策点検政策実施政策決定政策立案政策継続・廃止（政策サイクル：修正プロセス）（問題設定・調査・勧告）（法令制定）（法規施行・適応）（承認）（終結）（公共政策サイクル：修正・再生プロセス） [公共政策形成] [公共政策実施] [公共政策評価] 図 2　政策プロセスと公共政策プロセス

(5)

められるなら、それはどのような政策構造に根差す能力なのか」を検討する。図 3 の公共政策サイクルは、形成、実施、評価の政策サイクルを基本とするものであるが、先の公共政策の定義に基づき、政策での機能のサイクルに加えて公共での機能のサイクルをも示している。この図は、人材育成の新たな視点を得るために、行政機構のどのような機能に貢献できる人材が行政職員に求められるかを、政策構造の理解から考える基礎になる8）_。そこからさらに、公共政策実施の機能を政策構造の新たな理解の下で検討できるモデルを提起し、それによって、これまでにない行政の機能についての知見に基づき、今までに気づかなかった行政職員の能力が新たに求められる可能性を指摘できる。議会が主な主体となって行う公共政策形成は、政策の決定とそれによる公共の選択がその機能である。行政が主な主体となって行う公共政策実施は、政策の処理とそれによる公共の管理がその機能である。人々が主な主体となって行う公共政策評価は、政策の了解とそれによる公共の創造がその機能である9）_{。公共政策サイクルは、政策の決定、処理、了解が} 出入力となる循環と、それに伴う公共の選択、管理、創造が出入力となって循環する公共政策形成、公共政策実施、公共政策評価の循環として理解できる。このサイクルを入出力システムの政策構造に読み替えると新たに見えてくるものがある。サイクルを構成する三要素の組み合わせによって、二種類の読み替えモデルが可能である。一つは、一要素のブラックボックスの入出力変換に二要素の協働のフィードバックとなるモデルと、いま一つは、二要素の協働の入出力変換のブラックボックスとそのフィードバックが一要素であるモデルである。これら二種類のモデルは組み合わせによって六つできる10）_{。政策実施の行政の機能に注目するここでは、} 一つめのモデルのうち公共政策実施をブラックボックスとするものと、二つ目のモデルのうち公共政策実施をフィードバックとするものを取り上げる。特に後者のモデルの政策構造から新たな行政の機能を指摘し、そこに新たな職員の能力に気づける根拠があることを示す。図 4 は、行政の公共政策実施の入出力変換に公共政策評価と公共政策形成の要素のプロセスがフィードバックとなるものであり、それらの要素のフィードバックを相互に関連する一つの協働として表現する。人々と議会が組み 図 3　公共政策サイクル 図 4　公共政策実施のフィードバックとしての人々と議会の協働 （主体議会）（主体行政）（主体人々）公共政策サイクル政策での機能（上段）公共での機能（下段

）

決定了解創造管理処理選択公共政策実施公共政策評価公共政策形成 [出入力循環] [出入力循環] [出入力循環] [機能確認] [機能確認] [機能確認] 行政の公共政策実施議会からの政策決定と公共選択人々への政策処理と公共管理人々による公共政策評価と議会による公共政策形成（人々と議会の協働）によるフィードバック

(6)

合わさったそのような協働のフィードバックが行政の公共政策実施への修正・再生の役割を果たしている。ここで注目すべきは図 5 の公共政策を実施する行政がフィードバックとなる政策構造である。このような見方はこれまでになかった新しい政策構造の理解である。行政が担うフィードバックの働きとして、人々と議会が一体化するような民主的な立案のプロセスでの入出力変換が、過度であったり不足していたりが目立つとき、システムの循環のバランスを保ち機能を高めることが期待される。そこでは、選挙を通じての代議制での民主的立案プロセス、あるいは市民立法から法案決定に至る直接的な民主的立法プロセスでの行き過ぎや無関心などが、行政のフィードバックによる公共政策の処理と公共の管理の働きでバランスが保たれる。先の図 3 の公共政策サイクルを参考にして説明するなら、公共政策の実施の入力を受けた民主的な政策立案プロセスは、まず、公共政策の実施への人々の評価、例えば実施が人々に了解されて受け入れられるか否か、あるいは受け入れずに新たな価値を示すような人々の評価の意思表示が行われる。それを受けて議会での法案策定などによる政策決定やそこで示される公共の選択を経て、公共政策の形成の出力へと変換される。行政機構のフィードバックの機能は、そのような民主的立案の言わば協働プロセスで決定された政策の内容を、その処理を通じて修正し、また、民主的立案の協働プロセスで選択された公共の有り方を、その管理を通じて修正するものである。そのよう政策処理は、法律、政令、省令、訓令、通達などの法令体系の下での執行段階での裁量などで行われている側面もあるが、裁量を超えると逸脱とされ、不明確な線引きの中で、思い切った政策実施のイノベーションへ踏み出しづらい。しかし、公共政策の実施において、民主的な立案プロセスでの公共の選択への修正となる公共管理の機能が行政機構にあるとすれば、そこに単なる執行処理を超えたイノベーションへと向かえる余地がある。そのように踏み出せる根拠は、公共政策の定義における「個人や企業での問題解決技法とは異なる技法が政府に求められたりする公共の政策」での実施における公共の管理に見いだせる。民主プロセスが多数決原理に基づくことにかんがみると、実施における公平公正の合理性の公共管理において、「未来を見据えた柔軟な発想と行動力」のような抽象的な表現の内実を生み出す必要が、行政機構の作動様式として求められるのかもしれない。

3 章　新たに求められる行政職員の能力と

行政機構の機能の向上

（1）行政機構の機能をよくする自律的な公共管理 政策イノベーションにつながる公共政策の推進体制の発展のために、地方自治体の行政職員の能力を高める方法はどのようなものだろうか。例えば、ここで取り上げる先進自治体の政策実施からの政策移転について言えば、移転のタイプによって、実施に見られる機能とその実施を支える人材育成の手法も異なってくることを指摘できる。単に模倣するのではなく、そこでのアイデアを民主的立案へのフィードバックの視点に立って、自らの自治体の政策体系に生かしうる政策移転の能力などが考えられる。先に見た豊中市の人材育成基本方針に限らず、政策の執行現場での職員の能力に目がいくと、未来指向の能力が具体化しにくいことは既に述べた。さらに踏み込んで政策構造から導き出せる新たな能力として、ここでは、公共政策の実施において公共を管理する機能を重視した。職員が属する自治体の政策実施の目的手段関係を示す政策体系に従って、実施機関としての自律性のある公共管理の能力を、政策構造における民主的立案プロセスへの修正機能に注目して、先行自治体の事例研究の研修について検討してみる。そのようなフィードバックの役割については、官僚エリート機関ではなく第一線の政策実施機関で支えられてこそ、十分な機能を果民主的立案プロセス（評価と形成：政策の了解と決定、公共の創造と選択）公共政策の実施公共政策の形成民主的立案システムのフィードバック（行政）政策の処理と公共の管理 図 5　民主的立案プロセスとフィードバックのシステム

(7)

たす。研修によって、政策イノベーションを進められるような公共政策実施のための行政機構の足腰を強くするには、行政が住民との協働に向けて、安易な公民協働を探しまわるようであれば、行政本来の方向性を見失うかもしれない11）_{。その意味では、市民との協働の市民視点} が求められる職員像が強調されやすい今日の傾向は、政策形成ではなく政策構造での実施の機能としては、自らも民主的立案プロセスに近づきすぎて、かえって機能を損ねる結果を招くだろう12）_{。行政機構の政策実施には、} 公民協働もしくは議会との連携から距離を置く修正のフィードバックの自律性に存在意義がある側面もある。行政機構が担う行政とは何かを考える時、その出発点は、立法、行政、司法の三権分立の中の行政であろう。国の統治機構において比較的その役割が明確な立法と司法に比べて、行政は立法と司法を除くすべてと捉えられたりする。議員内閣制など三権の相互関係や地方自治体の二元代表制などによって行政の守備範囲が不明確なところもあるが、行政機構はそのように広範囲にわたる統治機構での管理を担当する組織である。しかし、国が処理しようとするすべての管理を任されているのが行政と広く捉えすぎることは、行政は「何を」「どのように」なせるか、また、なすべきかを考えるのに有益とは思えない。ここでは、行政にとっての注目すべき管理は、公共政策の処理における公共を管理すること、つまり、公共的問題の解決を目指して政府が採用した公共政策をうまく処理するために、公共的な視点に立って、人、もの、金の公平公正な管理を実施することとみる。管理の目的を公共の創造や選択ではなく、政策実施における政策処理を通じての公共の実現と狭く理解するのは、広く管理を捉えすぎて、公民協働での政策評価あるいは議会との協働での政策形成に近づきすぎることで、行政の本質が政策の実施にあることを見えにくくする危険を避け、実施における行政の自律性を保つためである。日本においては、国全体の行政機構のヒエラルヒーの最上位にあるエリート官僚が、政府の公共政策作成の中心に位置しているかの状況と、実際の政策執行を担う第一線実施機関と第一線職員への上位機関からの詳細な執務マニュアルの通達や通知による強力な法令体系が、画一的な執行を行政と見なしがちにする。同時に、実際には第一線レベルでの裁量が高度に機能しており、実施の対象となる人々にとっては第一線実施機関や職員が政策の実質的な作成者であり決定者と映っており、そこでの人々との協働に行政の活動意義を求めることで、政策の実施責任の所在が見えにくくなる傾向もみられる。そのように政策実施が何かが錯綜し不明確な中では、実施を担う職員に求められる能力が拡散する。だからこそ、行政機構のヒエラルヒーでの執行に留まることなく、利益集団での利害が錯綜する民主的立案プロセスとそのフィードバックの政策構造への理解によって、ここで示した自律的な公共管理の役割に注目すべきであろう。 （2）政策移転の事例研修で目指せる職員能力と行政機能 新たに求められる行政職員の能力は、行政機構の機能の向上にどのようにつながるのだろうか。政策構造を理解することで、実施における政策の処理を通じての公共の管理が、行政機構の機能として重要なことに新たに気づいた今、その公共管理をより詳細に示せないだろうか。公共政策の推進体制の発展に向けて、将来志向の職員能力と行政機構の機能の向上での公共管理を、ここでは政策移転を手がかりに検討する。政策移転は政策イノベーションの手法として行政の実施において比較的によく見られるものであり、本稿の目的である革新的な行政機構の機能と、それを支える新たな職員能力を知るには格好の材料である。注目点は、公共政策の実施における自律的な公共管理、つまり、多様な利益集団の利益獲得への参加が競合する民主的立案プロセスに対して、公平公正の維持を旨とする修正を、自律性を持って行える行政機構の組織力と職員能力を検討する。行政機構がヒエラルヒーの官僚制に基づく必要を前提として、官僚組織の集団行動の問題の核心は、規律と裁量、服従と自発の適切な均衡をはかることであると言われる13）_。行政職員の能力を高めるために、ともすれば規律と服従が先行しがちな官僚制の組織原理の下で、そこでの裁量と自発を促進できる可能性を、政策移転における行政の態様から見てみる。図 6 は、公共政策実施の 4 タイプの態様を、政策移転の種別に従って分類している14）_。行政の実施での行政機構の作動様式と行政職員の行動様式を、二つの次元の組み合わせによるタイポロジーで示した。一つは、展開志向の政策処理・公共管理と発展志向の政策処理・公共管理の次元である。いずれも将来に向けてのものであるが、展開志向が現状からの推進であるのに対して、発展志向はより革新的な側面も備えている。いま一つは、他律的な政策処理・公共管理と自律的な政策処理・公共管理の次元である。形成された政策

(8)

をただ執行する典型を他律的と言うなら、自らの組織原理を加えて政策を実施するのを自律的と言えるだろう。そこからできる 4 タイプは他律的展開志向の公共政策実施態様、自律的展開志向の公共政策実施態様、他律的発展志向の公共政策実施態様、自律的発展志向の公共政策実施態様である。これらの態様を政策移転について見ているが、それはあくまで政策実施における行政機構の作動様式あるいは行政職員の行動様式であり、政策形成での作動もしくは行動様式を見ているのではない。他律的展開志向の政策処理・公共管理の政策移転では、行政機構の効率的な「模倣」の処理つまり引き写しができる職員能力が求められる。それは、一貫する法令体系の下で、裁量としてできる範囲を知る能力であり、「模倣」がもたらす政策構造での機能では、民主的立案プロセスの修正としての公共の管理に新たに何かを加えられるものはない15）_{。他律的発展志向の政策処理・公共管理の} 政策移転は、引き写しにプラスアルファーを加えて、政策処理の「競争」で張りあえるような裁量の使い方がわかる職員能力が求められる。そこでは、政策構造の視点から、政策処理の多様性への貢献は認められるが、民主的立案プロセスが示す公共に修正を加えて公平公正を促進するような行政機構の機能にはつながらない。それらのタイプに対して、自律的な政策処理・公共管理の二つのタイプは、自律的な展開志向と自律的な発展志向のいずれの公共政策実施の態様においても、民主的立案プロセスが示す公共に修正を加えて公平公正を促進する職員能力が求められ、政策実施におけるイノベーションにつながる行政機構の作動となる。自律的展開志向の政策処理・公共管理の政策移転では、自らの行政機構の政策、施策、事業の目的手段の政策体系に変化をもたらし、公平公正を促進できるような公共管理を実現するには、複数の先行事例から良いとこ取りしてどのように「混合」すればよいかを考えられる職員能力が求められる。それは民主的立案プロセスで形成された政策を受け取った行政機構が、一貫する法令体系の規律の下での認められた裁量をも行使して作り上げた自らの政策体系に、風穴をあける能力とも捉えられる。地方自治体でのその風穴は、国からの自律として意図されるだけではなく、地方自治体の民主的立案プロセスで形成された政策への、行政機構の公共管理の自律性として機能することも期待される。また、自律的発展志向の政策処理・公共管理の政策移転では、先行事例での政策実施から発想のヒントを得て、新たな視点から自らの政策体系を構築するための「刺激」とできる職員能力が期待される。そこでの公共管理は、行政機能が自らの政策体系を自律的にデザインして公平公正をさらに発展させる機能へとつながる。民主的立案プロセスで形成された政策への修正を、どこまで独自の体系構築で工夫できるかには、政策形成と連携しない政策実施を考える限り限界がある。そこには政策の処理を超えて、公共の管理の視点から政策形成へと踏み込む行政機構の機能を議論する必要があるだろう。本稿はその課題を検討の枠外に置いている。従って、政策実施段階で政策の実施内容もしくは実施方法を革新する政策実施イノベーションで求められる行政職員の能力として、本稿で明らかにしたのは、自律的展開志向の政策移転の良いとこ取りにおいて見られるような、言わば横断的な政策理解から自らの階層的な政策体系に風穴をあける能力とも捉えられる。それが政策構造の視点から新たに気づいた行政職員の能力である。そのような能力の涵養には、法令体系内での裁量での工夫に留まらず、自らの活動で公共を管理する政策構造の一翼を担えるとの意識と意欲が育つ研修プログラムが期待される。

おわりに

本稿から得られた知見は、今までには気づかれたことのない行政職員の能力が、行政の政策実施において求め 図 6　公共政策実施の態様に基づく行政機構の機能と職員能力 他律的な政策処理・公共管理自律的な政策処理・公共管理展開志向の政策処理・公共管理行政機構の効率的な「模倣」の機能とそれを支える職員能力行政機構の体系的な「混合」の機能とそれを支える職員能力発展志向の政策処理・公共管理既存の環境での「競争」に耐える行政機構の機能とそれを支える職員能力新たな視点からの「刺激」を生かす行政機構の機能とそれを支える職員能力

(9)

られる可能性があることである。その能力を本稿では、政策構造の新たな解釈から見つけ出した。公共政策の形成、実施、評価の政策サイクルでの実施を担う行政機構の重要な機能が、人々の政策評価と議会の政策形成の協働とも見なせる民主的立案プロセスのフィードバックとして、公共政策の形成の入力を公共政策の実施の出力に帰還させるところにあると示した。そこでは特に、公共政策の実施が政策処理を通じて公共の管理の機能を果たすという新たな側面を強調した。例えば、先行自治体事例の政策実施の移転を考えてみると、移転による実施が政策イノベーションにつながる公共政策の推進体制の発展となるには、移転の意義を、単に実施可能で効果が予想できる先行事例であると理解できるだけでは十分ではない。さらに加えて、民主的立案プロセスの行きすぎや不足を正し、公共政策のバランスを保つフィードバックとして、公平公正の視点から公共を管理する責務を持つ行政の機能を理解できる職員の能力が求められる。それによって、どのような政策実施の移転がどのような意義を持っているかに踏み込みこんで、導入の可否を考えられるような、地方自治体の行政職員の能力が身につくだろう。そこでは、今までに気づかれなった能力として、横断的な政策理解から自らの階層的な政策体系に風穴をあける能力が注目される。そのような能力の新たな視点を考慮すれば、政策実施のための地方自治体での人材育成の基本方針やそれに基づく研修において、具体的には先行事例研究に新たな目的とプログラムを加えるような方向も見いだせるかもしれない。今後の研究においては、行政職員の能力と行政機構の機能の向上について、さらに別の政策構造の理解に基づく、新たな能力の必要性への議論を喚起するとともに、それに基づく具体的な研修プログラムの作成なども必要だろう。注 1 ）西尾勝『行政学』[ 新版 ]、有斐閣、2007 年（初版 1993 年）、207 頁では、上級機関からの指揮監督権は、下級機関ではおよびにくくなると指摘しており、マイケル・リプスキーのいうストリートレベルの行政職員を含めて考慮すれば、そこでの行政職員の公共政策実現への現実の影響力は強いと言えるだろう。政策革新が、住民に近い地方自治体に起こりやすいことについては、秋吉貴雄、伊藤修一郎、北山俊哉『公共政策学の基礎』有斐閣、2010 年、249 頁を参照。 2 ）日本での様々な行政職員の種別については、前掲、西尾勝『行政学』132 頁を参照。 3 ）政策イノベーションについては、政策の開発とともに語られることからも分かるように、何を公共的な政策問題とするかなど、単に政策の内容だけではなく、公共の視点から捉えようとする見方もできる。新藤宗幸『概説日本の公共政策』東京大学出版会、2010 年（初版 2004 年）、236 頁参照。 4 ）豊中市は自立支援の活動などで、先進自治体としてメディアなどで取り上げられることも多く、民間シンクタンクが実施した先進自治体調査などで、先進自治体の一つと見られている。豊中市の人材育成基本方針については、豊中市「豊中市人材育成基本方針」平成 22 年 11 月 1 日を参照（2013 年 6 月 22 日アクセス、http://www.city.toyonaka.osaka.jp/joho/ jinji_kyuuyo/jinzaiikusei.html）。 5 ）この政策過程のプロセスについては、前掲、秋吉貴雄ほか『公共政策学の基礎』205 頁を参照。ここでの図 2 は、村山皓「公共政策構造論への政策科学」立命館大学政策科学会、『政策科学』2012 年、8 頁にもある。 6 ）一般的定義として、佐々木信夫『自治体の公共政策入門』ぎょうせい、2000 年、62 頁、宮川公男『政策科学入門』第 2 版、東洋経済新報社、2002 年、91 頁を参照。少し公共に注目する定義としては、森脇俊雅編著『公共政策学』ミネルヴァ書房、2003 年、2 頁参照。 7 ）そのような雲を描く公共に力点を置く私の公共政策の定義については、村山皓『政策システムの公共性と政策文化─公民関係における民主性パラダイムから公共性パラダイムへの転換─』有斐閣、2009 年、7-8 頁を参照されたい。 8 ）ここでの図 3 は、前掲、村山皓「公共政策構造論への政策科学」9 頁にもある。 9 ）ここでの了解は、公共性パラダイムに注目する私の特殊な見方であり、詳細については、前掲、村山皓『政策システムの公共性と政策文化─公民関係における民主性パラダイムから公共性パラダイムへの転換─』24 頁、307 頁を参照されたい。 10）6 種類のモデルについては、前掲、村山皓「公共政策構造論への政策科学」11-13 頁を参照されたい。 11）松下圭一『政治・行政の考え方』岩波書店、1998 年、174 頁は、政策開発・政策研究における市民を視野に置く政策型思考に注目する。 12）計画行政における協働の政策形成の危うさを指摘するものとして、村山皓「新しい公共性での計画行政の指針」日本計画行政学会『計画行政』第 33 巻 2 号、2010 年がある。 13）前掲、西尾勝『行政学』195 頁、R. ベンディックス著、高橋徹、綿貫譲治訳『官僚制と人間』未来社、1956 年、64 頁参照。 14）「模倣」「競争」「混合」「刺激」の移転の 4 種別については、前掲、秋吉貴雄ほか『公共政策学の基礎』254 頁、秋吉貴雄「政策移転の政治過程─アイデイアの受容と変容」日本公共政策学会『公共政策研究』4 号参照。

(10)

政策構造の視点からの行政職員の能力

論 文