国家温室効果ガスインベントリ実施体制の比較研究—日本・インドネシア・ベトナム・タイの事例から—

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国家温室効果ガスインベントリ実施体制の比較研究

̶日本・インドネシア・ベトナム・タイの事例から̶

川西正人

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_{・藤倉良}

2, †

_{・加藤真}

3

_{・森實順子}

1 摘要パリ協定における透明性枠組み強化のための開発途上国との協力は，協定の実効性を高める上で不可欠な課題である。しかし，京都議定書の報告義務の下で先進国が経験した教訓に照らしながら，開発途上国の現状を理解し，望ましい協力のあり方を考察した先行研究は少ない。本稿では，日本の経験をレビューした上で，東南アジア3 ヵ国（インドネシア，ベトナム，タイ）における国家温室効果ガス（GHG）インベントリの策定体制について比較研究を行った。日本では，京都議定書の下で定量的な排出削減義務を負ったことが，GHGインベントリの継続的な質の向上への強い動機付けとなり，さらには自国の研究基盤が質向上を可能とした。東南アジア3 ヵ国では，GHGインベントリ算定における国内専門家の関与のあり方がそれぞれに異なり，それは研究基盤に関する各国間の相違に起因している。また，3 ヵ国のいずれにおいても，関連研究の成果をGHG インベントリに取り込むための体系的な仕組みが構築されていない。開発途上国のGHG インベントリ策定をより持続可能で精度の高いものにするためには，当該国における研究者とそのネットワークを行政が支援し取り込んでいけるような仕組みづくりが有効である。キーワード：温室効果ガスインベントリ，気候変動，透明性，パリ協定 1. はじめにパリ協定は，2015年の国連気候変動枠組条約（UNFCCC）第21回締約国会議（COP）で採択された1）_{。それにより，国別の削減目標を「自国が} 決定する貢献（NDC）」として5年ごとに提出することが各国に義務付けられた（第3, 4条）。また「透明性枠組み」が強化され，NDCに示された国別目標に向けて，各国の対策がどの程度進しているのかが第三者にもわかるような仕組みが設けられた（第13条）。そして，各国には，温室効果ガス（GHG）の国家インベントリを2年ごとに更新して提出することが義務付けられた（決定18/ CMA.12）_{）。しかし，多くの開発途上国はGHGイ} ンベントリを定期的に更新する能力を欠くことから3）_{，パリ協定は国際的な支援を求めている（第13} 条）。透明性は，国際条約の効果的な履行のための重要な仕組みとして認識されてきた。Chayes and Chayes（1995）4）_{は，透明性を「国際条約における} 履行義務と締約国の履行状況に関する情報の収集と共有」と定義している。各国の履行状況が外部からでも自由に評価できれば，そのこと自体が一定の効力をもち，直接的な制裁措置をとることなくても，当該国の行動に望ましい影響が及ぶようになることが期待される5）_。パリ協定により強化された透明性枠組みも，各国に情報の提出を求め，その履行状況をレビュー 2020年11月10日受付，2021年1月8日受理 doi: 10.11353/sesj.34.124 1 （独）国際協力機構，〒102‒8012 東京都千代田区二番町5‒25 2_{法政大学，〒102‒8160 東京都千代田区富士見2‒17‒1} 3 （一社）海外環境協力センター，〒110‒0016 東京都台東区台東4‒19‒9 †Corresponding author: [email protected]

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することで，協定の円滑な履行を図っている。 Falkner（2016）6）_{は，透明性枠組みがパリ協定の規} 制手段として中心的な役割を担っており，これを適正に運用できるかどうかが協定の成否を左右すると評している。国別報告に基づく国際的なレビューは，実施状況の芳しくない国にとっては，公表と非難（ naming and shaming ）を受ける場となりかねず，そのことが一定の圧力として作用すると述べている。同様に，Bodansky（2016）7）_{は，透明性枠組} みには，国別目標の達成そのものが義務とならない中で，それでも各国が目標に向けて責任をもって取り組む動機付けになるものとして，その重要性を指摘している。透明性枠組みの下で報告が必須となる国家GHG インベントリは，GHGの種類，セクターごとに各国の1年間の排出量及び吸収量を取りまとめたものである。それがどのように推移しているかを見ることにより，国別目標に向けたそれぞれの取り組みの進状況を把握することができる。これまでも，UNFCCCは，すべての締約国に対し，GHGインベントリを定期的に更新し報告することを義務付けてきたが，報告の頻度などで先進国と開発途上国との間に差異が設けられてきた8）_。 1997年には京都議定書が採択され，日本を含む附属書I国（いわゆる先進国）には，GHG排出削減の数値目標が定められた。その目標に向けた取り組みの進管理の観点から，先進国には，IPCCが示すガイドラインに則ってGHGインベントリを毎年更新し報告することや，そのために必要な国内の実施体制を構築すること，さらには報告内容について国際的なレビューを受けることが義務付けられた（第 5, 7, 8条9）_{）。京都議定書の運用規則を定めた2001} 年のマラケシュ合意では，国内体制を整備しGHG インベントリを毎年更新することが，クリーン開発メカニズム（CDM）や排出量取引など京都メカニズムに先進国が参加するための要件になった（決定 16/CP.7, 17/CP.7, 18/CP.710）_）。一方，非附属書I国（開発途上国）については， UNFCCCの下で，これまで，GHGインベントリを含む国別報告書（NC）や隔年更新報告書（BUR）をそれぞれ4年及び2年ごとに提出することが求められてきた（決定1/CP.1611）_{，決定2/CP.17}12）_）。しかし，その実現は容易ではなかった。開発途上国は，地球環境ファシリティ（GEF）の資金支援を受けることなどによって，NCやBURの取りまとめを行い，その中で，GHGインベントリの策定を行ってきた。しかし，こうした作業が時限性のある支援プロジェクトの一部として行われることが通例となったために，プロジェクトが終了すると次のプロジェクトが始まるまで資金や活動が途絶えてしまうことが常態化した。そして，活動が停止している間に人材やデータなどが霧散してしまうケースが生じてきた13）_{。新たなプロジェクトが始まるごとに，} 作業体制を整え直さなければならず，GHGインベントリの策定能力を継続的に向上していくことが困難となった14）_{。こうした背景から，開発途上国に} おいて，GEFによる従来の資金支援は，GHGインベントリの報告書作成に重要な役割を果たしてはいたが，持続可能な策定体制の構築には必ずしもつながってはこなかった15）_。 GHGインベントリの質を確保し高めていく上での課題も多い。GHG排出量は，気候変動に関する政府間パネル（IPCC）ガイドライン16）_の基本的な考え方（vol. 1, 1.6）に従い，人為的な活動量（AD）に活動量一単位当たりの排出量である排出係数（EF）を掛け合わせて算定される（排出量＝ AD*EF）。しかし，エネルギー統計，自動車統計，作物統計などの活動量データの質や整備状況について，問題を抱える開発途上国は少なくない。GHG インベントリを取りまとめる機関にとっては，これらの活動量データを所管する各省庁などとの協力関係も構築しなければならない。排出係数についても，GHG排出・吸収量の推計に関する独自の研究が行われていないなどの理由から，IPCCガイドラインに示されたデフォルト値がそのまま用いられるケースが多い。しかし，デフォルト値は各国固有の環境を反映したものではないため，GHGインベントリの算定値が実態から乖離する一因となっている。近年のGHGインベントリに関連する研究は3つのタイプに分けられる。ひとつは方法論の研究である。各国固有の排出係数や算定方法に関する研究は，GHG排出量や吸収量のより正確な把握に寄与する。最近では，米国の酪農肥料17）_{，開発途上国} の森林劣化18）_{，ポルトガルの養鶏}19）_{，米国の沿岸} 湿地20）_{，カナダの保管林}21）_{，伐採木材製品}22）_，ドイツの有機質土23）_{などについて研究が進められて} いる。こうした研究の多くは先進国で行われる傾向にあるが，先進国ではデータがよく整備されているということがその背景にあるものと考えられる。第二のタイプとして，報告されたGHGインベントリそのものの評価研究がある。Pulles（2017）24）は，UNFCCCのレビュー結果を受けて，各国の GHGインベントリがどの程度修正されているのかを評価することで，レビューの意義を考察した。 Jarnicka and Żebrowski（2019）25）_{は，GHGインベ}

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ントリの不確実性に着目し，EU及び加盟国のGHG インベントリの質の変化を分析している。第三のタイプは，GHGインベントリ策定能力に関する研究である。パリ協定の下で，GHGインベントリに関する報告項目が増え，外部専門家による審査制度も導入され，GHGインベントリの質の向上が求められるため，多くの開発途上国は体制の整備を迫られており，この問題を扱う研究が近年多く 行われている。Bustamante et al.（2018）26）_は，ブラジルの森林分野に関するGHGインベントリ策定における専門家の役割を示した。川西らは，GHG インベントリ策定に関する制度・組織面の能力について，フィリピンとベトナムとの比較研究27）_を行ったほか，インドネシアにおける策定能力の時系列変化とその要因分析28）_{を行っている。梅宮ら} は，アジアの開発途上国を対象に，策定能力の現状と変化を複数の指標に基づいて評価29）_{を行ったほ} か，GHGインベントリに関する能力強化支援の傾向について，ベトナムとカンボジアの事例研究30）を行っている。既に述べた通り，これまでは先進国に対してのみ厳しい報告義務が課されてきたが，今後はパリ協定の下，先進国だけでなく，開発途上国においても透明性確保のためGHGインベントリ実施体制の整備・強化が求められる。こうした背景から，先進国が積み重ねてきた経験から教訓を抽出し，開発途上国のニーズに資することは極めて有益である。一方で，先進国の経験を活用するにあたっては，対象とする開発途上国の状況を十分に踏まえる必要がある。しかし，こうした考え方に立って，先進国の経験を開発途上国の能力強化へ適用する可能性を検討する研究事例は少ない。そこで，筆者らがこれまで発表してきた5編の研究論文15, 27, 28, 31, 32）_に基づき，本テーマについて考察を行った。本稿では，まず，政策実施の分析枠組み33‒35）_{を活用して} 効果的な実施に必要な要件を考察した研究31）_に基づき，国家GHGインベントリに関する日本の経験を示す。続いて，東南アジア3 ヵ国（インドネシア，ベトナム，タイ）のGHGインベントリ策定体制を概観する。その上で，分析枠組みと本研究への応用の道筋を示し，上記3 ヵ国の実施体制を比較検討した結果を明らかにする。ここでは，GHG インベントリの算定作業を担当官庁直営で行うか，または外部委託するかの行政組織の選択について， Hood（1986）36）_{の分析枠組みを活用することによ} り，その要因を分析した32）_{。最後に，これらを踏} まえ，国際協力における開発途上国の能力強化に向けた方向性を提示する。なお，本稿ではインベントリに関連する作業を示す語句として「算定」と「策定」を用いた。「算定」はGHGインベントリに記入すべき数値を求める作業を意味し，「策定」は関係省庁によるデータ提供作業や，これに続く算定のほか，環境省など主管省庁が行う統括業務などの全工程を意味している。 2. 国家GHGインベントリに関する日本の経験本章の記述はインタビューと文献調査に基づく。インタビューは，「温室効果ガス排出量算定方法検表1 日本の国家温室効果ガス（GHG）インベントリ実施体制の変遷31） 1992‒96 1996‒99 1999‒2002 2002‒09 2009‒現在体制変更の契機国連気候変動枠組条約（UNFCCC）採択。先進国に対し 1994年までに最初の国別報告書（NC）提出を求める。第 1 回締約国会議（COP1）決定（1995 年）。先進国に対し 1997年 4 月までに第 2 次 NC 提出を求める。気候変動に関する政府間パネル（IPCC）のガイドライン 1996 年改訂版発表。京都議定書採択（1997 年）。地球温暖化対策の推進に関する法律の公布（1998 年）。マラケシュ合意（2001 年）。国連の GHG インベントリ・レビューの指摘。実施体制の変遷環境庁（当時）が国家 GHG インベントリ実施の全体調整を担当。算定業務を民間会社に委託。専門家による特別会合の開催（1996 年）。GHG インベントリが IPCC ガイドラインに沿って算定されていることを確認。温室効果ガス排出量算定方法検討会の設置（1999 年）。算定業務は引き続き民間会社に委託。温室効果ガスインベントリオフィス（GIO）設置（2001 年）。民間委託会社は品質管理などを担う。 GHGインベントリ品質保証ワーキンググループ設置（2009 年）。出典）Kato41）_{をもとに作成}

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討会」（以下，「検討会」）委員，国立環境研究所の温室効果ガスインベントリオフィス（GIO），及び民間委託会社の関係者に対して，2019年12月から翌年2月にかけて実施し，①国家GHGインベントリの現在の策定体制，関連機関とその役割，相互の関係，②過去の策定体制と変遷の背景，③GHGインベントリの質の向上のための取り組みなどについて聞き取りを行った。加えて，国家GHGインベントリ報告書37）_{，検討会議事録}38）_{，UNFCCCの合} 意・決定文書などの文献を分析した。日本のGHGインベントリ策定の歴史は， UNFCCCが1992年に採択され，先進国に対し条約発効後6か月以内に最初のNC提出が求められた時点から始まる（第12条5項）39）_{。日本は1994年} に最初のNCを提出したが，その中で報告された 1990年時点の国家GHGインベントリが日本にとって初めてのものであった40）_{。以後，表1に示す通} り，国内外の状況の変化に対応して，日本のGHG インベントリの実施体制は変遷を遂げてきた。 1997年に京都議定書が採択されたことを受けて，翌年に「地球温暖化対策の推進に関する法律」（通称：温暖化対策推進法，温対法）が公布された42）_。その第7条により，政府は毎年GHG排出・吸収量を算定し公表することとされた。これに基づき，環境省が，経済産業省，国土交通省，農林水産省など関係省庁や，電気事業連合会など関係団体からデータの提供を受け，それをもとに，かつては民間委託会社がGHGインベントリの算定を行った。現在では，図1に示す通り，GIOがGHGインベントリ作成の実質的な作業を行い，民間委託会社が品質管理（QC）などの業務を行っている43）_。開発途上国との対比において特徴的な点のひとつが，日本では「検討会」が設置されたことである。検討会では，各分野の専門家が集まり，それまでの研究成果を踏まえ，GHG排出・吸収量の算定値の精度を上げるための検討が行われてきた。検討会は 1999年に設置されたが，関係者からのヒアリングによれば，すでに1980年代から研究者の間で日本のGHG排出・吸収量を正しく推計する必要性が認識され，関連する研究も始まっていた。1985年のフィラッハ会議（オーストリア），1988年のトロント会議（カナダ），1988年のIPCC設立，1990年の図1 日本の国家GHGインベントリ策定体制（GIO・環境省43）_{, p. 1-2）}

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IPCC第一次評価報告書発表，1992年の地球サミット開催など世界的な動向44）_{を背景に，こうした研} 究に対する政策ニーズが高まり，1990年代以降は環境研究総合推進費などの研究助成も行われた45）_。京都議定書が採択されると，GHGインベントリの重要性が広く認識されるようになり，関連研究の蓄積も進んだ46, 47）_{。それらの成果が検討会での検討} を経て，GHGインベントリの改善に反映されてきた。現在，日本では，排出量が少ないと考えられる排出区分などでIPCCガイドラインのデフォルト値が用いられているケースを除き，基本的に，研究実績に基づく推計値など，固有の排出係数が採用されている（GIO・環境省43）_{，p. 1-14）。} IPCCガイドラインは，①新しい算定手法の適用， ②新規排出・吸収区分の追加，③データの改訂が行われた場合，基準年以降全年にわたり排出量・吸収量を再計算することを求めている（IPCC16）_{, vol. 1,} 5.6; GIO・環境省43）_{，p. 10-1）。日本では，環境省} の依頼に基づき，検討会が排出・吸収量の算定方法や活動量・排出係数等各種パラメータの選択について検討を行い，毎年のGHGインベントリ報告書には，改善の根拠となった文献がすべて分野ごとに明示されている。こうして，日本では，図2に示す通り，過去にってGHGインベントリの再計算が毎年繰り返し行われてきた。こうした取り組みの積み重ねが，GHGインベントリの継続的な改善をもたらすとともに，その策定にあたる関係者の継続的な能力向上につながってきた48）_{。こうして策定され} た質の高いGHGインベントリは，気候変動対策の立案や実施評価に寄与してきた。 3. 東南アジア3 ヵ国における国家GHGインベントリの実施概要 3.1 東南アジア3 ヵ国の国連報告これまでUNFCCCはNCやBURをそれぞれ4年及び2年ごとに提出することを求めてきたが，表2 は，必ずしもその通りとはなっていないことを示す。近年，報告頻度が高まっているように見受けられるが，今後パリ協定の下で2年ごとに更新していく必要があり，実施体制の整備が求められる。筆者らは，インドネシア，ベトナム，タイの3 ヵ国を比較対象国として選定した。これら3 ヵ国には日本が長年にわたり気候変動対策関連の技術協力を行ってきた実績があり，インタビューすべき関係者図2 日本の国家GHGインベントリの再計算（2005年から2020年までに取りまとめられたGHGインベントリ37）_{をもとに筆者作成）} 表2 東南アジア3 ヵ国の国別報告書（NC）・隔年更新報告書（BUR）の提出年 NC BUR 第 1 次第 2 次第 3 次第 1 次第 2 次インドネシア 1999 2011 2018 2016 2018 タイ 2000 2011 2018 2015 2017 ベトナム 2003 2010 2019 2014 2017 出典）UNFCCC ウェブサイト49, 50）_{をもとに筆者作成（2020 年 11 月時点）}

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とも十分な関係があったからである。さらに，NC 及びBURの提出の頻度や時期の点で類似しているため，比較対象として適切と判断されたからである。表2に示す通り，2020年11月時点で，いずれの国もNCを3度，BURを2度提出している。こうした類似点の一方で，GHGインベントリ策定の実施体制はそれぞれに異なっている。ここでは，全般的な責任を負う行政機関，他の関係省庁のほか，当該国の大学や研究機関に所属しながらGHGインベントリの策定に携わる専門家の役割にも注目した13）_。インタビューは，2018年10月にハノイ，2019 年6月にジャカルタ，同年8月にバンコクで実施した。各国におけるUNFCCCの窓口機関（ナショナルフォーカルポイント）である，インドネシア環境林業省（KLHK），ベトナム天然資源環境省（MONRE），タイ天然資源環境省天然資源環境政策計画局（ONEP）と，各国でGHGインベントリ策定に関わる研究者や援助機関から，日本のケースと同様の質問について聞き取りを行った。加えて，各国が提出したNC及びBUR，及び国内の関連政策・規制文書を確認した。これに加え，2019年10月にドイツのボンにある UNFCCC事務局で透明性枠組み関連業務を担当する緩和・データ・分析プログラムの複数の職員から背景情報を入手した。 3.2 インドネシアインドネシアでは，かつては国内の専門家に委託してGHGインベントリの算定が行われてきたが，現在はKLHKの職員自らが算定にあたっている。 2014年10月にジョコ・ウィドドが大統領に就任して間もなく，環境省と林業省の合併により KLHKが誕生し51）_{，翌年1月にはKLHK内に気候} 変動総局が設けられた52）_{。KLHKは，インドネシ} アにおけるUNFCCCの窓口機関となり，GHGインベントリを2年ごとに更新し提出する責任を負った。2015年4月には，KLHK気候変動総局の下に， GHGインベントリ・モニタリング・報告・検証局が他の4局と並んで新設された53）_{。GHGインベン} トリが局の業務に格上げされたことで，政府がこのテーマを重視する姿勢が鮮明になった。ここには 12名の職員が配属された。現地でのヒアリングによれば，国内専門家の数は極めて限られている。より頻繁となるGHGインベントリの更新を，少数の専門家に頼って続けていくことは困難であり，職員自らがGHGインベントリを算定できるようにすることが重要との認識が KLHK上層部にあった。また，各種研修やオンライン・システムの整備など，それまでの国際協力の成果54, 55）_{により，職員自らが対応することは可能} との判断もあった。そして，担当職員の人事評価指標に，GHGインベントリを定期的に更新することが加えられた。 2017年のKLHK大臣令56）_{により，関連省庁が} 所管するセクターのGHGインベントリを算定し KLHKに提出することと，KLHKがその品質管理と取りまとめを行うことが規定された。しかし，現時点では，依然として，関連省庁は活動量データを提出するにとどまり，GHGインベントリの算定は KLHKが行っている。インドネシア政府は，初回のBUR57）_{を2016年に} 提出したが，そこで報告されたGHGインベントリは国内専門家にかなり依存して策定された。しかし，2018年提出の2回目のBUR58）_{では，GHGイ} ンベントリは専らKLHK職員の手で算定され，外部専門家は助言を行うにとどまっている。 3.3 ベトナムベトナムでのGHGインベントリの実施体制は，2015年の首相決定59）_{によって定められた。} MONREが全般的な責任を負う一方，産業貿易，交通，農業・村落開発，建設の4省がセクター別の調整機関と位置付けられ，活動量データやその他の関連情報の提出を行うこととなった。首相決定には，こうした体制を設けることで，GHGインベントリを2年ごとに更新し，UNFCCC締約国としての責任を果たしていくことが規定されている。現地でのヒアリングによれば，上記の定めとは別に，MONREの下に専門家チームが設けられ，彼らがGHGインベントリの算定にあたっている。このチームは，ベトナム気象水文気候変動研究所（IMHEN），天然資源環境戦略政策研究所（ISPONRE），ベトナム環境総局（VEA），気候変動対策技術センター（CliTech）などのMONREと関係の深い研究機関に所属する専門家から構成され， MONREは各メンバーと個別に業務委託契約を交わしている。専門家は，各自が担当するセクターに関して，ベトナム統計局から必要なデータを取得するが，そうしたデータが統計局にない場合には，関係の省庁や機関と連絡を取り合ってデータを入手し，GHGインベントリの算定を行う。専門家チームのメンバーの顔触れはほとんど変わることがなく，過去のデータやマニュアルなどの継承者としての役割を実質的に果たしている。彼らの能力は，過去の国際協力60）_{を契機に向上した。メンバーの中} には，UNFCCCのレビュー専門家の試験に合格し，国際的な専門家ロスターに登録されている者もい

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る。ベトナムが提出した初回のBUR61）_{では，GHGイ} ンベントリの策定はドナーの技術協力に負うところが大きかったが，2回目のBUR62）_{では，国内人材} が独立してGHGインベントリの策定にあたった。 3.4 タイタイでは，国家気候変動政策委員会（NCCC）が 2007年に設置され，気候変動政策の立案や実施の評価を行っている。NCCCは，首相が議長をつとめ，関係省庁や機関の代表者が参加し，タイ天然資源環境省のONEPが事務局を担う。NCCCの下に設けられた4つの小委員会のひとつが気候変動知見データベース小委員会で，これが国家GHGインベントリに関わる。さらに，この小委員会の下にセクター別の作業部会が設けられている。 NCCCの2015年の決定により，GHGインベントリの策定プロセスは次のように定められた63, 64）_。 ①関係省庁・機関は，活動量データやその他の関連資料をONEPに提出する。②ONEPから委託された専門家がGHGインベントリの算定を行う。③気候変動知見データベース小委員会の下のセクター別作業部会が算定結果をレビューする。④その後，上記小委員会の検証を経て，GHGインベントリは NCCCの正式承認を受ける。 ONEPは上記プロセスの全体調整を行う。インタビューの実施時点では，GHGインベントリの ONEP担当職員は6名おり，うち1名が全体調整を担い，他の5名はセクターごとの調整にあたっている。ONEPは，他の関連省庁・機関に対し，活動量データの収集に関わるガイダンスを提供するほか，タイ温室効果ガス管理機構（TGO）内の気候変動国際研修センター（CITC）を通じて必要な研修を実施して65）_{，側面支援を行う。専門家は，タ} マサート大学，カセサート大学，キングモンクット工科大学など，タイ国内の大学教員である。ONEP は，これらの大学との契約を通じ，総勢20名ほどの専門家を集めている。これらの中にはUNFCCC のレビュー専門家試験に合格している者もいる。 4. 分析枠組みと本研究への応用 Hood（1986）36）_{は，行政機関が特定の業務を行} う場合に内部の職員が行うか，あるいは外部委託するかの選択について分析を行い，それに影響を与える2つの要因を挙げた。すなわち，①対象業務に不確実な点が多いため事前に見通しをたてにくく，また②当該業務を潜在的に遂行可能な業者が少ない場合には，外部委託より直営を選択することが合理的な判断であるとしている。対象業務に不確実な点が多いと，不測の事態を事前に契約書に盛り込むことが困難となるからである。内部の職員であれば，問題が生じれば，その都度，柔軟な対応を求めることができる。さらに，業務実施可能な業者が少なければ，外部委託のコストが高まり，契約締結が難しくなる。東南アジア3 ヵ国におけるGHGインベントリの算定には，担当官庁による直営のケースがある一方，国内の専門家に外注するケースもあることから，筆者らは，実施体制の比較分析を行う上で Hoodの分析枠組みが有効であると考えた。この枠組みを各国のGHGインベントリの算定業務の分析に適用するため，表3に示す通り，上記の各要因を表す指標とデータを設定した。GHGインベントリ算定業務については，IPCCがガイドラインを提供するなど，一定の見通しが立てられる状況にある。しかし，UNFCCC事務局の緩和・データ・分析プログラム担当官は，農業・林業・その他の土地利用（AFOLU）分野の占める割合が高いほどGHGインベントリの算定業務が難しくなる可能性を指摘している。IPCCガイドライン16）_でも， AFOLU分野に数多くのGHG排出・吸収プロセスがあり，これらを特定することが容易でないことが記されている（vol. 4, 1.4）。以前のIPCCガイドライン66）_{は，①農業と②土} 地利用・土地利用変化・林業（LULUCF）の各分野を別々に扱っていたが，最新のガイドライン16）_では，これら2分野がAFOLUに統合された。従って，本研究でAFOLU分野の占める割合を算出するにあたっては，旧来のガイドラインに基づいてGHGイ表3 直営か外部委託かの選択に係る指標及びデータ32）要因指標評価のためのデータ GHGインベントリ算定業務の見通しの立てにくさ農業・林業・その他土地利用（AFOLU）分野が国家 GHG インベントリに占める割合すべてのキーカテゴリーのうち，AFOLU の関連カテゴリーを抽出し，その割合を合算 GHGインベントリ算定が潜在的に実施可能な業者数 GHGインベントリの国内専門家数 UNFCCCロスターに GHG インベントリの分野で登録された専門家の人数研究開発に従事する国内研究者数世界銀行の当該データ

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ンベントリを算定しているケースがあれば，上記2 分野の合計を用いた。その上で，各国のGHGインベントリにおいてAFOLU（または農業とLULUCF の合計）に関係するカテゴリーの占める割合を計算した。一方，GHGインベントリの算定業務を行いうる専門家の数を見るにあたっては，2つの間接的な指標を設定した。ひとつは，2020年11月時点でUN-FCCCのロスターにおいてGHGインベントリの分野で登録された各国の専門家の数67）_{で，他方は各} 国で研究開発活動に携わる研究者の数68）_{を用いた。} 5. 結果表4は，国家GHGインベントリ策定の担当官庁，関係省庁，専門家の役割に関する東南アジア3 ヵ国の対照表である。ナショナルフォーカルポイントが全般的な責任を負い，他の関係省庁が必要なデータを提供するという点は共通しているが，どの主体がGHGインベントリの実際の算定を行うかという点で相違がある。インドネシアは，かつては算定業務を国内の研究者に外部委託していたが，現在は KLHKの内部人材が算定にあたっている。ベトナムでは，MONREが傘下の研究機関に所属する専門家と個々に契約を結んでいる。タイでは，ONEP が大学との契約を通じ，外部の専門人材を調達している。表5は，各国のGHGインベントリのキーカテゴリーにおけるAFOLU（または農業とLULUCFの合計）が占める割合を示す。表には，年次ごとの変化に考慮し，可能な範囲で複数年の数値を示している。AFOLUの割合はインドネシアで高く，全体の約3分の2を占める。ベトナムとタイでは，その割表4 東南アジア3 ヵ国における国家GHGインベントリの担当官庁，関連省庁，専門家の役割32）インドネシア（*）ベトナムタイ担当官庁環境林業省（KLHK）が全般的な責任を担うとともに算定業務も行う。天然資源環境省（MONRE）が全般的な責任を負う。天然資源環境政策計画局（ONEP）が全般的な責任を負う。関係省庁活動量データを収集し，KLHK に提供する。活動量データを収集し，MONRE が契約する専門家に提供する。（**）活動量データを収集し，ONEP に提供する。専門家大学に所属する専門家が技術的な助言を行う。 MONREとの契約に基づき，研究機関に所属する専門家が GHG インベントリの算定を行う。 ONEPとの契約に基づき，大学所属の専門家が GHG インベントリの算定を行う。（*） 2017 年の KLHK 省令（No. P.73/MENLHK/SETJEN/KUM.1/12/2017）によれば，関係省庁はそれぞれの所掌セクターの GHG インベントリを算定し，それを KLHK が検証しとりまとめることとなっている。しかし，本稿の執筆時点の実状では，関係省庁は活動量データを提供し，それに基づき KLHK が算定を行っている。（**） 2015 年の首相決定（No. 2359/QD-TTg）により，関係省庁は活動量データなどを提供することとされた。MONRE はセクター別の専門家と契約を結んでおり，各専門家は，担当セクターの所管省庁と連絡を取りながら，必要なデータの提供を受ける。表5 東南アジア3 ヵ国の国家GHGインベントリにおける農業・林業・その他土地利用（AFOLU）分野の占める割合32）インドネシアベトナムタイ AFOLU〈または農業と土地利用・土地利用変化・林業（LULUCF）の合計〉が GHG インベントリに占める割合（％） 65.9 （2014） 37.6 （2013） 36.7 （2013） 63.0 （2016） 35.7 （2014） ̶ （注）上段が占める割合（％），下段が国家 GHG インベントリの対象年（年）表6 東南アジア3 ヵ国における研究基盤32）インドネシアベトナムタイ GHGインベントリの分野で国連ロスターに登録された専門家の数（2020 年 11 月時点）67） 9 13 27 研究開発に従事する研究者数（百万人当たりの数／最新データと対象年）68） 216（2018） 708（2017） 1,350（2017）

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合はいずれも3分の1程度である。この相違から，ベトナムとタイにおけるGHGインベントリの算定業務が，インドネシアに比べれば見通しを立てやすいと考えられよう。表6は，各国におけるGHGインベントリ算定業務の潜在的な提供者を示す。UNFCCCの専門家ロスターへの登録者数では，タイはインドネシアの3 倍にのぼる。研究開発に従事する研究者数を見ても，両国間の開きは大きい。ベトナムは，これら2 つの指標でタイとインドネシアの中間に位置する。先述の通り，日本では，GHGインベントリの算定手法を改善すれば，排出削減努力をより的確に反映できるようになるとの認識が広く共有された48）_。そうした認識の下，京都議定書で排出削減の数値義務を負ったことが，GHGインベントリの質の向上への動機付けとなった。そして，継続的な質の向上は，国内の研究基盤に負うところが大きい。日本の事例は，国内の研究基盤の拡充が，GHGインベントリの継続的な質の向上に欠かせないことを示している。一方，東南アジア3 ヵ国のGHGインベントリにおける研究者の役割には差異が見られる。東南アジア3 ヵ国におけるGHGインベントリの実施体制が互いに異なることや，どの主体がGHGインベントリの実際の算定を行うかという点で相違がある。図 3は，Hoodの分析枠組みに基づき，業務の見通しの立てやすさを縦軸に，潜在的な業務提供者の数を横軸に据え，外部委託と直営のどちらに合理的な選択が位置付けられるかを示したものである。図中の IVで示された領域は，業務の見通しが立てにくく，潜在的な業務提供者数が少ないため，外部委託に不向きな状況にあることを示している。IIで示された領域は，その対極に位置し，外部委託を選択しやすい。図3からは，GHGインベントリの算定業務に関する3 ヵ国の相対的な位置付けを読み取ることができる。タイは，潜在的に業務提供が可能な専門人材に比較的多く恵まれ，GHGインベントリの算定業務については，その見通しが比較的立てやすい。従って，相対的に見ればIIの領域に位置し，外部委託を行いやすいと言える。一方，インドネシアは，専門的な外部人材が比較的少なく，かつ業務の見通しが比較的立てにくい。相対的にはIVの領域にあり，外部委託が難しいケースと言える。実際，インタビューによれば，KLHKの意思決定者は，限られた数の外部専門人材に依存し続けることは持続可能ではないため，同省内部スタッフの算定能力強化に注力すべきとの考えを有していた。ベトナムは，タイとインドネシアの中間に位置する。MONREは， GHGインベントリ算定業務を外部専門人材に委託しているが，これら専門家はいずれもMONRE傘下の研究機関に属しており，一定の範囲内で柔軟な対応を求めることが可能と見られる。従って，ベトナムは直営と外部委託のハイブリッド型といえる。こうした相違はあるが，いずれの国においても専門家の役割は重要である。例えば，行政機関の担当職員が定期的に異動になる一方で，専門家は，長年にわたる関与を通じて過去の経験や知見の継承者となっている。専門家の間で過去のインベントリ策定に用いられたデータやマニュアルなどが継承されるなど，実質的なアーカイブ機能を果たしている。ただし，現在のところ，3 ヵ国のいずれにおいても，図3 国家GHGインベントリ算定業務に関する直営か業務委託かの選択の要因と，東南アジア3 ヵ国の相対的な位置関係23）

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最新の研究成果をGHGインベントリに反映するための体系的な仕組みは整備されていない。また，パリ協定の下で，NDCの排出削減目標とGHGインベントリとの関係性が高まれば，日本の事例が示すように，そのことはGHGインベントリの質の向上への動機となるが，その実現のためには国内の研究基盤を拡充し，その成果を行政に取り込む体制を構築していく必要がある。パリ協定で強化された透明性枠組みの下で，今後，開発途上国を含むすべての締約国が2年ごとに GHGインベントリを更新し続けていけば，いずれは，業務の見通しが良くなり，専門人材も育ってくるであろう。図3のIVの領域に位置していた国も，時間の経過ととともにIIの領域に移行し，これに伴って，GHGインベントリの算定業務を外部委託するケースが増す可能性が示唆される。インドネシアは現在，GHGインベントリの算定業務をKLHK が直営で行っているが，将来はこれを外部機関に委託し，KLHKは統括業務に専念することになる可能性が指摘できる。 6. 考察以上から，パリ協定の下での透明性に関する開発途上国との国際技術協力への含意が得られる。 GHGインベントリに関しては，各国の算定に伴う不確実性が減少し，関連する研究者の層が厚くなる方向で協力を進めるべきである。すなわち図3の IIの領域に技術協力対象国が移行することを念頭においた支援が求められる。そのためには，当該国における研究者などの関与を得て，国内の専門人材の育成やネットワーク化を図ることが，持続性の観点から望ましい。そうすることによって，対象国は図 3の右側に移動することが期待される。また，研究が進展すれば，AFOLUなどの不確実性の大きな分野の算定見通しも立てやすくなり，図3の下側に移動することが期待される。そのアプローチのひとつとして，GHGインベントリにおける重要なカテゴリーを相手国政府と協議し，その分野における活動量データの整備や固有の排出係数の開発などを進めるための技術協力が考えられる。こうした協力を現地の専門家と協働で取り組むことは，当該国の研究基盤の拡充に寄与する。また，排出削減策の立案や実施評価にGHGインベントリが有効に活用されるようになれば，GHG インベントリの質の向上への動機も強まるであろう。しかし，ベトナムのケースでは，GHGインベントリの策定とNDCの立案に関する国内の実施体制について，相互のリンケージが弱い27）_。NDCと GHGインベントリをそれぞれ別のドナーが支援する事例が多いことを踏まえると，両者の間に異なるプロジェクトの壁が生じる可能性もあることから，この点を踏まえたドナー連携は一層重要となる。国家GHGインベントリに関する日本の経験は，これまでも開発途上国との協力にも活かされてきた。環境省の支援により，GIOは，「アジアにおけるGHGインベントリ整備に関するワークショップ」（WGIA）を2003年より開催し，域内各国との間で知見や経験の共有を続けている69）_{。また，（独）} 国際協力機構（JICA）は，過去にはベトナム，インドネシアと，現在はモンゴル，パプアニューギニアとの間でGHGインベントリ策定の能力強化のための協力を進めている。例えば，モンゴルでは，実施体制の強化のほか，エネルギー分野での活動量データの整備や，土地利用分野での固有の係数開発などの協力を行っている70）_{。相手国の状況やニー} ズに応じた，きめ細かな日本の協力は相手国からも高く評価されている71, 72）_。しかし，強化された実施体制が持続可能なものか，活動量データの整備や係数開発が単発に終わらず，継続的な質の向上を可能とする手立てが図られたかなどの点に今後とも留意が必要である。国内の専門家人材の育成とそのネットワーク化や，GHG インベントリと排出削減策とのリンケージの重要性を先に述べたが，こうした観点に立てば，協力案件をより良質なものとする余地があろう。日本の経験は，GHGインベントリに関する能力強化が長年にわたるプロセスであることを示す。開発途上国との協力事業には3年あるいは5年といった時限性があるが，その中にあっても長期的な視点に立った案件の形成・実施・評価が求められる。 7. むすびパリ協定における透明性枠組みの重要性を踏まえ，本研究は，国家GHGインベントリについて，京都議定書の報告義務の下での日本の経験から教訓を抽出し，その教訓の開発途上国の能力強化への活用可能性を検討した。先進国と同様，開発途上国が GHGインベントリを定期的に更新し，その質を継続的に改善していくことは，当該国の気候変動対策の推進に寄与するだけでなく，パリ協定の実効性を高める上で不可欠である。しかし，国家GHGインベントリの質の向上には，実施機関の能力強化とともに関連研究の蓄積が必要である。各国の研究者の役割が重要となることから，研究者と彼らのネットワークを各国の行政が支援し取り込んでいくような仕組みづくりが有効であると考えられる。今後，開

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発途上国がGHGインベントリ実施体制を継続的に維持，運営していくための協力のあり方を引き続き検討するとともに，これまでの日本の援助経験を踏まえ，開発途上国各国の多様な状況やニーズに応じたきめ細かな協力をさらに進めることが重要である。こうした観点から，今後の研究課題として， GHGインベントリを定期的に更新し，継続的な質の向上を実現した開発途上国について，成功要因を特定し，その汎用性を考察することが期待される。また，本稿では研究基盤の拡充の重要性を指摘したが，その実現には長期的な取り組みが求められる。より短い時間軸の中で実施される能力強化支援をいかに効果的で効率的なものとし得るのか，またそれをいかに評価すべきかについても，今後の研究課題である。謝辞本稿の作成にあたり，お忙しい中インタビューにご協力をいただきました皆様方にあらためて御礼申し上げます。本稿は三井物産環境基金及び科研費（18H03449）の助成による筆者らの研究成果に基づく。本稿で示した見解は筆者ら個人のものである。文献

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non-Annex I Parties, https://unfccc.int/process-and- meetings/transparency-and-reporting/reporting-and-review-under-the-convention/national- communications-and-biennial-update-reports-non- annex-i-parties/biennial-update-report-submissions-from-non-annex-i-parties, (accessed 2020-11-19). 51) President of Indonesia, Presidential Regulation of

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(14)

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(15)

Comparative Study on the Institutional Designs for

National Greenhouse Gas Inventory

̶The Cases of Japan, Indonesia, Vietnam, and Thailand̶

Masato Kawanishi

1

_{, Ryo Fujikura}

2

_{, Makoto Kato}

3

_{and Junko Morizane}

1

(1_{Japan International Cooperation Agency,}

5‒25 Niban-cho, Chiyoda-ku, Tokyo 102‒8012, Japan

2_{Hosei University,}

2‒17‒1 Fujimi, Chiyoda-ku, Tokyo 102‒8160, Japan

3_{Overseas Environmental Cooperation Center,}

4‒19‒9 Taito, Taito-ku, Tokyo 110‒0016, Japan)

Abstract

Transparency-related cooperation with developing countries is essential for promoting the effectiveness implementation of the Paris Agreement. However, little study has been done to extract lessons learned from the experiences of developed countries under the stringent reporting requirements of the Kyoto Protocol and examine their applicability in developing countries. This paper made a comparative analysis about the institutional designs for nation-al greenhouse gas (GHG) inventories in Japan as well as Indonesia, Vietnam, and Thailand. The case of Japan finds that the quantitative commitment for emission reductions has served as a strong driver for the continuous quality improvement of GHG inventories, and this im-provement has been made possible with endogenous research contributions. The cases of the three countries in Southeast Asia, on the other hand, identify variations in the way of engag-ing national experts, which partly originates from the differences in the endogenous research base. This study also indicates that none of these three countries has established any system-atic channel to incorporate the latest research findings into GHG inventory preparation. This paper extended discussions about the implications of these findings for cooperation with developing countries for transparency-related capacity development.

Key Words: National greenhouse gas inventory, climate change, transparency, Paris

国家温室効果ガスインベントリ実施体制の比較研究—日本・インドネシア・ベトナム・タイの事例から—