論 文
現代の都市計画の意思決定機能の課題とシステムデザイン
ー政策情報論からのアプローチー
高 木 昭 美＊
はじめに
米国や欧州諸国では都市計画における市民参 加が普及しており，この視点からの都市計画研 究も盛んである（1）。日本でも「市民参加による まちづくり」が社会的潮流となっている。その 概念は多義的であるが，そこには市民の意思を 都市計画に反映させようとする民主的指向性が ある。このような民主的指向性は世界の潮流で あるといってもよい。
英国では最近，都市計画の制度改革（planning re丘）rm）が行われ，都市計画の策定については 2004年9月から新制度であるPPS12が施行され ており，市民参加システムがさらに拡充されて いる。
日本でも，都市計画提案制度の創設など，市 民参加をシステム化する努力が続けられている が都市計画制度が市民のためのものになったの は比較的最近のことである。
現代日本の都市計画は，このような市民参加 の潮流に応えられるのだろうか。
そこで本稿では，政策形成に関する情報と意 思決定との連鎖の中で都市計画を意思決定プロ セスとして捉える政策情報論の視座から，日本
の都市計画の問題点と，そのシステムデザイン の方向性を示すこととしたい。
1．政策情報論からのアプローチ 現代の都市計画は，多様な主体が関係する意 思決定プロセスそのものであり，都市は，その 結果の集積と見るべきものである。
政策情報論では，情報とコミュニケーション に基づく意思決定が，時系列的に，かつ，空間 的に累積するプロセスとして都市計画を捉え直 す立場からアプローチを行う。
そして都市計画決定プロセスは，都市計画と いう「情報」をめぐる情報処理プロセスであり，
問題解決プロセスでもある。それは，行政シス テム（2）の働きとして捉えられる。
なお，「情報」という概念も多義的であるが，
本稿ではこれを「意思決定の素材」と定義して
おく。 ＿＿
そこで，まず情報とコミュニケーションの視 点から「参加と協働の計画プロセスの概念モ デル」を図1で示す（3）。図1では計画プロセス を，①地域の特性に関する分析・予測，②ハー
ドとソフトの設計，（彰参加，集団意恩決定の3 つの領域に分けている。設計と分析・予測に必
＊早稲田大学大学院社会科学研究科 博士後期課程2年
要なのが「専門知識」であり，設計に参加する ことで「コンセンサス」が得られ，分析・予測 に参加することで「現状認識の共有」が形成さ れる。そして，これらの領域に共通して必要な ものが「情報マネジメントシステム」である。
また，各領域の間で相乗効果が生じることが期 待される。
現状認識の共有
図1 参加と協働の計画プロセス概念モデル
次に図1の計画プロセスのシステムフロー の理想形は，5つの段階に分けられる。すな わち，第1段階で住民と専門家とが地域課題 のコンセンサスを共有する。第2段階で参加者 と専門家の間でコミュニケーションとデータ分 析を通じて問題点が認識される。第3段階で解 決策が見つかり評価され，第4段階でアクショ ンプランが策定され，第5段階で，アクション と計画プロセスを評価する。そして各段階には フィードバック機能が働く。
本稿では，このような参加と協働による計画 プロセス概念モデルの視点から都市計画システ ムの日英比較を行うとともに都市公園のケース スタディを行った上で政策制度論から日本の都 市計画のシステムデザインを論じる。
2．先行研究〜都市計画のシステム論 都市計画システムを扱った論稿は数多いが，
本稿のテーマと最も関連する研究として，金田 孝之「望まれる都市計画のシステムとは〜分権 化と政令指定都市の都市計画」（4）をあげる。
金田は政令指定都市を題材として既成の制度 にとらわれずに具体的な実例にもとづいてシ ステムを論じる。「望まれる都市計画のシステ ム」とは，「共通理解と自主的調整を重視した システム」というべきものであり，このシステ ムをつくるためには，都市計画の多様な主体の 情報共有と情報提供が必要であるとしている。
また，横浜市の自動車専用道路の事例をあげ，
①共通理解，②自主的調整，③市民の参加，の 概念を用いて徹底した情報提供，説明会等によ る都市計画決定の成功事例の要因を分析してい る。
また，英国の都市計画については，中井検 裕・村木美貴「英国都市計画とマスタープラ ン〜合意に基づく政策の実現プログラム」（5）が PPG，RPG等のシステムと連用実態を詳細に 紹介しながら日本の都市計画システムのあり方 に対する重要な指摘を行っている。
本稿では金田と中井の指摘を参考にしながら PPS12など英国の都市計画の最新の動向を踏ま えた上で日本の都市計画のシステムデザインの 方向性を論じる。
3．英国の都市計画決定システム
日本の都市計画制度はドイツ，フランス，英 国などの影響を受けながら発展してきたもので あるが，本稿では特に英国との比較を試みる。
伝統を重んじるといわれる英国であるが都市計
画の分野では最近大きな制度改正が行われたこ とに注目したい。この改正は日本の都市計画に とっても有益な示唆を与えると考えられる。
（1）英国の地方自治制度
英国の都市計画制度は，中央政府の法令と方 針の枠親みの中で地方自治体が作成するシステ
ムになっている。ここでは英国の地方自治制 度，特にイングランドについて述べる。
イングランドでは，カウンティ（county）と ディストリクト（district）の二層制またはユニ タリーカウンシル（unitarycouncil）の一層制が とられており，カウンティは日本の県に，ディ ストリクトは日本の市にほぼ類似すると考えて
よい。
首都ロンドンでは，2000年から大ロンドン行 政庁（GLA：GreaterLondonAuthority）とロ ンドンバラ（LondonBorough）あるいはシティ
（TheCitYOfLondon）との二層制となってる。
GIAは東京都，ロンドンバラは東京都の特別 区に類似する。ただし，ロンドンバラには公選 の市長は存在せず，カウンシルが行政執行責任
を負っている。
（2）英国の都市計画制度の改正
従来の英国の都市計画は，策定指針を定め た「都市計画ガイダンス（PPG：PlanningPolicy GuidanceNotel〜24）」と個別に方針を示し た「地域計画方針ガイダンス（RPG：Regional PolicyGuidance1−13）」とで構成されていた。
都市計画策定手順については特にPPG12に定 められていた。PPG12では，2層制の区域では，
カウンティが「ストラクチャープラン（struCture plan：SP）」を，ディストリクトが「デベロップ
メントプラン（developmentplan：DP）」を，一 層制では，ユニタリーデベロップメントプラン
（unitarydevelopmentplan：UDP）を策定するこ ととなっていた。
ところが，英国においてもSP及びDPの策 定に消極的な自治体が多く，また策定に非常に 時間がかかるため策定を完了した自治体数はな かなか増加しなかった。
そこで，これを改善しようとした中央政府 が，PPG12を大幅に見直して，従来のシス テム要素を生かしながらも手続きの簡易化・
迅速化を図ったのがPPS12（PlanningPolicy Statement12）であり，2004年9月から施行され ている。
PPS12では，デベロップメントプラン（DP）
の代わりにローカルデベロップメントフレーム ワーク（localdevelopmentfiameworkLDF）を 策定することとなった。LDFは，都市計画書
（thedevelopmentplandocuments：DPD），コミュ
ニティーインボルブメント指針（thestatement ofcommunityinvoIvement：SCI），都市計画ス キーム（thelocaldevelopmentscheme）などで 構成されている。このうち都市計画書（DPD）
は中核戦略（corestrategy），土地利用（site specificallocationsofland）など都市計画のマス タープランと呼べる内容となっている。
PPG12とPPS12との意思決定システム上の重 要な違いは三点ある。
第1点は，PPS12では市民参加のシステム化 が徹底されたことである。PPG12でも，協議段 階，デポジット段階，公開審問の各段階で市民 への情報提供と提出された意見への対応方針が 詳細に示されていたが，PPS12では，Clプロセ ス（CommunityInvoIvementProcess）が創設さ
れて企画段階からの市民参加の意思決定システ ムが拡充されている。
第2点は，PPG12では当局と意見調整がつ かなかったすべての市民の意見が公開審問会
（localpublicinquiry）で取り扱われたが，PPS12 では，インスペクターの裁量で文書による意見 陳述（Writtenrepresentations），円卓会議（round tablediscussions），非公式の意見聴取（informal hearingsessions）などの簡易な方法をとること ができるようになったことである。
第3点は，インスペクターの勧告（binding report）に強制力が与えられたことである。
PPG12では，インスペクターの勧告はあくまで 勧告であってこれを受け入れるかどうかは当局 の判断に委ねられていた。
（3）ppS12の都市計画決定システム
PP白12の都市計画決定システムは，① SClプロセス（TheStatementofCommunity InvoIvementProcess），（卦DPDプロセス（The DevelopmentPlanDocumentProcess），③SPDプ
ロセス（TheSupplementaryPlamingDocument
Process）の三段階になっている。
SCIプロセスは地方自治体が企画の段階か らその基本指針（statement）に基づいて各 種コミュニティと協議するシステム（ 丘ont
された意見の陳述を聴取し検討した上で，⑤ DPD文書を作成し，⑥インスペクター（審問 官）に提出する。（りインスペクターは陳述を聴 取し，⑧審査会の準備会議を行った後，⑨審 査会を行う。そして⑩勧告文書が示され，⑪ 勧告を取り入れて都市計画案が採用され決定 される。また，DPDプロセスは，案の提示前
（Pre−PrOduction：①），案の提示（Production：②〜
⑥），審査（Examination：⑦〜⑩），案の採用
（Adoption：⑪）の4段階のプロセスに分けら れている。そして，実施状況の調査及び計画の 見直し⑫から①へとフィードバックするように システム化されている。（図2→で示す。）また，
③と⑥は法定協議（statutorYCOnSultation）であ りそれぞれ6週間の告示期間が定められてい る。所要期間としては，DPDプロセスの①か ら⑪までで3年かかることが想定されている。
このシステムは，徹底した情報捷供のもとで 市民，コミュニティ，関係事業者などをまきこ んだ意見調整が行われ最終段階でインスペク ターが証拠にもとづいて中立・公平に意思決定 をおこなうシステムである。しかも，フィード バック機能が組みこまれているので，状況の変 化に応じて計画の修正が行われるようになって いる。
図2のDPDプロセスは，参加と協働の計画 loading とも呼ばれる），DPDプロセスは都市
計画を決定するシステム，SPDプロセスは都 市計画内容を補充するシステムである。
この3段階のシステムのうち最も中心的な DPDプロセスのシステムフローを図2で示す。
図2では①証拠資料の収集が行われ，②当局が 協議する課題と選択肢を準備して，③市民参加 のための情報提供等を行う，④その結果提出
プロセス概念モデルの「情報マネジメントシス テム」の好例であり，また5段階のシステムフ ローの理想形の具体例と見ることもできる。
図2 DPDプロセスフロー
（PPS12chapter4ngure4−1及び「PlamingCreating LocalDevelopmentFrameworksACompanion GuidetoPPS12）」より作成）
（4）英国の都市計画システムの構造
次に英国の都市計画システムを構造を示すと 図3のとおりである。Sは主体，Pはプロセス を表すシステム要素とする。
；コミュニティ、市民、関係事業者等S5；
図3 英国の都市計画決定システムの構造
英国システムは，システム要素の相互作用す なわち一種のコミュニケーションの連鎖の中で 機能していると捉えることができる（6）。特に重 要なのは，意思決定主体Sl〜S5であり，P l〜P3は情報処理プロセスである。これも参 加と協働の計画プロセス概念モデルの情報マネ ジメントシステムの具体例である。
自治体当局は，SCI，DPD，SPDの3つのプ ロセスを，必ず実施しなければならないので，
市民やコミュニティーの意見を広く取り入れる ことになる。システム全体に徹底した情報提供 がプログラム化されており，いつ，どのような 内容の情報を，どんな媒体を通じて市民に提供 するべきかが詳細に定められている。
たとえば，DPDプロセスの協議事項に閑す
、る市民参加の段階では，当局は協議事項を市民 がよく理解できるように地図と図表を含む充分 な情報を提供すること。関係書類を公表してか ら6週間市民からの意見を求めること。ウェブ ページを通じて市民へのサポート情報ととも に，いつ，どこで，どのような事項が協議され るのかを公表すること。その事実を少なくとも
1紙の地方新聞に掲載すること，などが詳細に 定められている。（PPS12−4−13）。
4．日本の都市計画決定システム
（1）日本の都市計画決定システム
日本の市町村の都市計画決定手続きを英国の DPDプロセスのフローと同様の形に引き直し て示すと図4のとおりである。ただし，地区計 画制度，都市計画提案制度は除いてある。
英国システムの図2と比べると，システムフ ローが簡易であり，市民等への情報提供は，（彰 公聴会と（参都市計画図書の公告・縦覧だけであ る。フィードバックはシステム化されていな い。
（2）日本の都市計画システムの構造
次に日本の市町村の都市計画決定システムの 構造を示すと図5のとおりである。
都市計画当局Slが最も重要な役割をはたす のは英国と類似しているが公選の市長S3が存 在する点が異なる。また，都市計画審議会S 2には強制力のある意思決定権限がない。市 民，関係者S5は不特定多数の主体を表してい る。（7）
（》公聴会の開催による住民意見の聴取
（塾都市計画の案の作成
③都市計画の案の公告・縦覧（2週間）
④意見の提出
⑤市町村都市計画審議会への諮問
⑥市町村都市計画審議会の答申
⑦都道府県知事との協議
⑧都道府県知事の同意
⑨都市計画の決定
⑲都市計画の告示・縦覧
図4 日本の都市計画決定システムフロー
市民，関係者等S5 i 図5 日本の都市計画決定システムの構造
5．都市計画決定システムの日英比較
英国の都市計画と日本のそれとは歴史的な成 り立ちが異なるが政策情報論の視点から敢えて 両者のシステム比較を試みる。
（1）情報提供システムの遠い
英国システムでは，SCI，DPD，SPDと三 段階のプロセスを通じて市民や各種コミュニ ティ等の意見が都市計画に反映されるようにシ ステムイヒされている。市民からの意見と当局の 回答や説明とでコミュニケーションが成立して いる。当局が根拠があると認めた意見はインス ペクターの勧告より前の段階で取り入れられ，
フィードバックしている。
ところが日本ではこれに当たるシステム要素 が存在しない。日本システムでも市民の意見を 反映するシステムとして公聴会，都市計画の公 告・縦覧，都市計画提案制度がある。
しかしながら，公聴会の開催は行政当局の任 意であり，聴取者も都市計画審議会ではなく当 局である。意見は聴取すればよく当局は回答を する法的義務がない。
都市計画図書の公告・縦覧は，主な事務所等 に備え置いた事実を公告するだけであり，提出 された意見にも回．答の義務がない。したがっ
なければならない。
このような日英の相違を先述の図1の参加と 協働の計画プロセス概念モデルの視点から見る ならば，英国システムでは参加プロセスがシス テム化されているので，都市計画の設計につい て市民のコンセンサスを形成することができる し，都市計画の分析・予測をするに当たっても 情報を共有することができ，まさに情報マネジ メントシステムが機能している。ところが日本 システムでは，参加のシステムが欠けているた めコンセンサスも現状認識の共有もほとんど形 成できないということになる。
（2）システム設計のポリシーの違い
英国の場合，なぜこれほど懇切丁寧な情報提 供がプログラム化されているのか。それは市 民が「参加し意見を聴取される権利（theright toattendandbeheard）」を保障するという民主 的なポリシーに基づいているからである。多人 種，多民族の複雑な階級社会であり，また，成 熟し，多様化した市民社会といわれる英国の都 市をマネジするためにこのようなポリシーが必 要なのだと考えられる。
日本の都市計画システムはどのようなポリ シーに基づいているのだろうか。日本でも，計 画図書の縦覧等の法定システムの他に，運用と て，英国のような参加のシステムが欠けている
といわざるをえない。
都市計画提案制度は，土地所有者のほか「ま ちづくりの推進に関して経験と知識を有する団 体」などが都市計画の提案をするシステムであ る。この制度によって市民意見が反映されるこ とが期待されるが，有効に機能するには都市計 画の中で情報提供システムが有効に機能してい
して市民への説明会やウェブページを通じた情 報提供等に努めている自治体は多い。市民参加 によるまちづくりも，すでに大きな実績が積み 重ねられている。
しかし，現行のシステムでは，日本の自治体 当局は，都市計画審議会の答申と知事の同意さ え得られれば，市民がほとんど知らないうちに 都市計画決定をすることが可能である。現行シ
ステムには「依らしむべし知らしむべからず」
的なポリシーがいまだに働く余地が残っている と考えられる。
（3）審査会と都市計画審議会の遠い
英国の都市計画システムで決定的な機能をも つのが審査会（independentexamination）であ り，これを開催し中心的な役割をはたすのが国 務大臣が任命する「インスペクター（審問官：
inspector）」である。主な職掛ま，DPD文書が 適正（sound）かどうかを公開審問や証拠資料 に基づいて判定することである。SCI，DPD，
SPDの三種類のプロセスはすべて審査会のた めの情報処理プロセスであるといってよい。
日本の都市計画審議会は，学識経験者，議員 などで構成する合議体であり，最近は，後述の 文京区のように公募委員を入れる例も増加して いる。市長に任命権があるため，行政当局の意 向を反映した委員構成になることが多く，高度 経済成長の時代には行政当局とほぼ二人三脚 で，迅速で柔軟な都市計画決定に寄与してきた といってよい。しかし，諮問機関であって強制 的な決定権限がない。
（4）「意思決定」に対する考え方の遣い 英国の都市計画の意思決定は全貞一致
日本の都市計画の場合，市民に情報提供し その意見を吸収し調整するシステムがほとん ど欠けているにも関わらず関係者の全員一致
（unanimity）をめざしているように思われる。
しかし少なくとも英国の都市計画では全員一致 をめざすような民主的指向性はシステム化され ていないのである。
6．都市公園の事例のケーススタディ
ケーススタディでは都市公園の事例を取り上 げて，それが都市計画システムの中でどのよう な意思決定プロセスをたどっているのか分析す る。事例として東京都文京区の元町公園の移設 問題を取り上げる。また，文京区とロンドンバ ラのひとつであるウエストミンスター特別区
（CityofWestminster）とは人口や立地状況にか なり類似性があるので併せて都市公園政策の日 英比較も試みる。
（1）東京都文京区の都市計画の概要
東京都文京区は，人口194，765人（平成19年 推計人口），面積1，131ha。東京大学をはじめ多 数の学校等が立地し，ほぼ都心の位置にありな がら緑地に恵まれ，北西部は「山の手」と呼ば れ都内でもステイタスの高い地域である。
文京区では，基本構想・基本計画・実施計画
（unanimity）をめざしていない。対立する意見 を明確にしたうえでインスペクターという専門 家がそれを裁定する方法である。裁定の前の徹 底的な情報提供と意見調整，周到な準備を経た 公開審査，そして議論を尽くした後に社会的名 望のある人物が判定をくだすことが民主的意思 決定として最善の方法であるという考え方に基 づいている。
の3層の総合計画を策定して区政を進めてお り，都市計画については1996年策定の「文京区 都市マスタープラン」，緑地政策は，1999年に
「文京区線の基本計画」を策定して都市緑化に 努めている。
（2）文京区元町公園の概要
文京区元町公園は，文京区が管理する42か所
の都市公園のひとつであるが，関東大震災の後 の帝都復興計画に基づいて旧東京市が設置した 52か所の震災復興小公園のひとつである。面積
は3，519．5誠。1930年（昭和5年）開設。隣接 する文京区立元町小学校（1998年廃校）と一体 として整備され一般市民の利用の他，小学校の 教材園などに使用されていた。
元町公園一帯は都市マスタープランでは「都 心地域」と呼ばれており，文京区用途地域図
（2006年2月8日施行）では，商業地域及び近 隣商業地城に指定されている。また，元町公園 が接する外堀通りの神田川ぞいの斜面一帯は風 致地区に指定されている。
元町公園の意匠には，高低差を巧みに利用し た造形美があり，カスケード（水階段），円柱 の並ぶパーゴラ，壁泉など，モダニズムの影響
を強く受けたデザインとなっている。震災復興 公園の当時の景観をよく現代に残すほとんど唯 一の公園であり，日本の造園史上貴重な文化財
といわれている。
（3）都市計画変更の経繕・
元町公園の北東約1km先に文京区総合体育 館がある。老朽化したため文京区総合計画でも 改築が積年の課題となっていた。区当局は体育 館が建っている敷地内で建替えをすることを 検討したが，その場合には都条例の規制（6m 以上の道路幅員）をクリアできないためこれを 断念した。そこで，旧元町小学校と元町公園を 取り壊して用地を別に確保しそこに新たに高層 の体育館と新たな公園（新元町公園）を建設す ることを計画した。このため，都市計画公園の 位置等を変更するため都市計画審議会に諮問を 行った。
（4）文京区都市計画審議会の審議経過
文京区都市計画審議会では4回にわたる審議 の結果，2007年8月，会長の提案によって審議 を打ち切り，「元町公園の歴史性，文化性につ いてさらに議論を深めるなどの必要から原案を 再検討されたい」との答申が提出された。当局 の諮問を事実上差戻す異例の答申というべきだ ろう。
都市計画審議会は，なぜこのような答申をし たのだろうか。議事録からは議論が収束しな かったプロセスを詳細にたどることができる。
要する＿に都市計画審議会＿と＿して＿は「会議の配布 資料及び当局の説明を判断材料にしただけでは 移設を認める意思決定をすることができなかっ たということになる。
図6 文京区元町公園平面図
出典「文京区元町公園現況調査報告書（概要）
3頁（平成18年度第2回文京区都市計画審 議会参考資料4）」
（5）問題の所在
そもそも体育館が建っている敷地内で建替え をすることが可能であれば別に用地を求める必 要はなくなるので元町公園の廃止をめぐる議論
も変わってくるだろう。本稿では現在地での建 替えが不可能であると仮定しておく。
さて，この事案をどのように解決すればよい のだろうか。まちづくりのケーススタディとし て興味深い事例であるが，この間題はさらに2 つの論点に分けられる。
第1点は，都市計画の変更決定にあたって区 民の意見はどのように反映されるかという問題 である。なぜなら，変更案が正当性を持つため には，区民の意向という価値的側面に関わる民 主的意思決定プロセスが必要だからである。こ こで価値的側面とは体育館の建替えの必要性と 元町公園の歴史的価値とを区民がどう比較評価 するかという問題である。
第2点は，政策レファレンス機能の問題であ る。これは自治体が意思決定をする場合にその 根拠とする計画等の内容が判断に必要な情報を 提供しているかという問題である。つまり今回
の変更案の正当性が，文京区都市マスタープラ ン，文京区線の基本計画など文京区の政策指針 に基づいて明確に判断できるかという点であ る。レファレンス機能が欠けている計画では政 策の「一貫性（consistency）」は保てない。
（6）文京区都市計画当局の考え方
区当局の考え方を要約すると次のとおり。
で，都市マスタープランに合致している。
（卦「文京区緑の基本計画」では，元町公園の 周辺地域を神田川と一体性を保ちながら線化 を図る重点地区に位置づけており，新築する 総合体育館及び新公園では緑地化を充分行う ので緑の基本計画に合致する。
④ 新元町公園の面積は現在の元町公園より広 く平坦で新総合体育館と一体的利用ができ る。
⑤ 現在の元町公園は老朽化しており，外堀通 りとの高低差があるため見通しが悪く治安上 の問題やホームレスの居住の問題が生じてお
り，利用者が減ってきている。
（7）元町公園の都市計画決定プロセス
元町公園に関する都市計画決定プロセスを，
公表された資料から要約すると次のとおり。
① 区当局は，2006年2月に旧元町小学校跡地 について基本方針を策定し総合体育館の移設 と元町公園との一体的整備を決定した。
（卦 区当局は，地元の町会長連絡会に基本方針 及び具体策を説明し，4月には区議会の臨時 建設委員会に素案を報告した。
③ 区当局は，都市計画法の公聴会は開催せず に，3回にわたる住民説明会を開催した。住 民説明会では延べ42名の参加者から多数の反
（》 総合体育館の建替えのためには元町公園と 旧元町小学校の跡地を利用する以外に方法が ないので都市計画の変更が必要である。
②「文京区都市マスタープラン」では「線と 水の整備方針」において風致地区等の緑，幹 線道路の線化による線と水のネットワークの 形成を図ることとしており，移設後の新元町 公園は！この線の軸に画することになるの
対意見が述べられた。
④ 都市計画法による都知事との協議は諮問よ り先に進められ2006年6月にすでに知事の同 意が得られている。
（む 都市計画の公告・縦覧は2006年6月21日か ら7月5［】まで行われたが，31人が縦覧し75 適の意見が提出された。そのうち条件付き賛 成の1件を除く74通すべてが反対意見であっ
た。反対意見の多数は当局の情報提供が不十 分であることを指摘するとともに元町公園の 歴史的な価値の重要性と保存の必要性を述べ ている。
（9 1回目の都市計画審議会では都市計画変更 案及び住民説明会と縦覧の意見等の資料を配 付して審議が行われたが継続審議となった。
（丑 区当局は，学識経験者との意見交換会，文 化財審議会委員との意見交換会等を行い，区 議会総務区民委員会への報告と併行しなが ら，新たに「旧元町小学校跡地等利用検討会」
を立ち上げて検討を進め，10月には元町公園 の現況調査を委託によって実施した。
（め12月の2回目の都市計画審議会でも結論が 出ず継続審議となった。
（9 2007年2月には文京区景観審議会で協議さ れたが結論は出ず，文化財審議会委貞からは 保存を求める要望書が提出された。
⑩ 3月の第3回目の都市計画審議会でも継続 審議となった。
⑪ 4月の区長選挙では区長が交代したが新区 長は「総合体育館の建替えが緊急の課題」で あるとし，「元町公園の移設は有効な方策の 一つである」としながらも「区民の意見を踏 まえる」ことを表明した。
⑩ 第4回目の都市計画審議会は，審議打切り
町公園・ぱぱっと会議・活動日記」（8）を立ち上 げ情報発信を始めている。このウェブページ は区当局よりも情報発信が早く内容も幅広い。
たとえば，元町公園の保存問題が「月刊建設 ジャーナル 07年8月号」で紹介されたことや，
震災記念日の元町公園でのセミナー，元町公園 の記事が掲載された文京区の「歴史だより」が 当局の指示で配布直前に廃棄された事件で裁判 が行われ2008年1月に判決が出されること，な
ど。このような行政とは別の情報システムによ るネットワーキングは，元町公園問題にも相当 の影響を与えていると思われる。今後はこのよ うな情報システムが都市計画決定で重要な機能 をはたすものとして注目される。
（9）区民の意見の反映の検証
さて，区民の意見をどのように反映している かについて検証すると，「元町公園の都市計画 決定プロセス」で記述したように，区当局は，
法定の手続き以外にも住民説明会の開催，町会 長連絡会，区議会常任委員会等への説明，都市 計画審議会の配布資料と議事録を区のウェブ ページで事後公表するなどの情報提供に努めて いる。
しかし，情報提供にあたっては，どのような 情報を，いつ，だれに対して，どんな手段で提 となり案の再検討を求める答申が出された。
⑬ 現在は「総合体育館建て替え地検討協議 会」という諮問機関が新たに発足し協議が進 められている。2008年3月には答申が出され る予定である。
（8）行政システム以外の動き
2006年6月から一般市民がウェブページ「元
供するかを計画的にきめこまかく実施しなけれ ばならない。英国システムにはこのようなプロ グラムが定められている。英国と比べると情報 提供を充分行っているとは評価し難い状況であ
る。
住民説明会と都市計画の縦覧の際に示された 区民の意見の大多数は元町公園の一体的な存続 を求めている。都市計画審議会も歴史的な価値
の再検討を促した。このような中で当局は各町 会代表を主な構成員とする「総合体育館建て替 え地検討協議会」で問題解決を進めようとして いるが，最終的な意思決定はまだ行われていな
い。
（10）政策レファレンス機能の検証
元町公園の都市計画変更の可否を文京区の都 市マスタープラン等の計画に基づいて判断でき るだろうか。区当局は，先述の「文京区都市計 画当局の考え方」で要約したとおり「文京区都 市マスタープラン」及び「線の基本計画」に合 致していると説明している。
しかし，都市マスタープラン及び緑の基本計 画にいう「緑と水のネットワーク」については，
大規模な緑地を主要な拠点にし，神田川を主要 な軸として台地や谷，崖線などの起伏に富んだ 地形を生かしながら，まちに広がる緑の帯をつ くる指針を示してはいるが，都市計画審議会の 資料では，神田川沿いの「緑の軸」の境界線は 軸のラインを「〇〇〇」の連鎖で示しただけで 地図上で明確に示していない。これでは元町公 園が緑の軸に沿っているのかどうか判定できな い。文京区の計画は，都市計画変更についての 判断根拠となるだけの具体性に欠けており政策 レファレンス機能が不十分であるといわざるを 得ない。
機能が不十分なため計画に基づく判断を示すこ とが難しい。したがって文京区の事例では，現 在のところ，意思決定の機能不全に陥っている
ということができる。
7．ウエストミンスター特別区の公園戦略
（1）ウエストミンスター特別区の都市計画 ロンドンのウエストミンスター特別区は，人 口198，779人（公式推計2007）で，文京区の人 口とほぼ同じ。面積2，148ha，文京区のほぼ2 倍。ウエストミンスター寺院，バッキンガム宮 殿，首相官邸などが立地し，首都の中心部にあ りながらも緑地に恵まれておりロンドンでもス テイタスの高い地域である。立地状況は文京区
と類似している。
ウエストミンスター特別区では，新PPS12 が施行されたとき，旧PPG12に基づくユニタ
リーデベロップメントプラン（UDP）の策定 の真最中であった。そこで，経過措置によっ てUDP策定プログラムを実施し，2007年1月 にUDPを決定した。と同時にPPS12にもとづ くSCIプロセス指針（StatementofCommunity InvoIvement）を示しており，今後はPPS12に基 づくLDFの策定のSCIプロセスを順次実施し て新制度へ移行することとなっている。
同区のUDP第9章は環境施策であるが，その
（11）ケーススタディの評価
日本には英国のように市民と当局との情報提 供とコミュニケーションを通じた意見集約シス テムが制度化されていない。運用実態としても 情報提供が不十分で市民意見がまだ収束してい ない。また，区の都市計画の政策レファレンス
中のポリシーnO．15で公有及び私有のオープン スペースについて「アメニティー，レクリエー ション，自然保護の価値ある公共空間について は，その土地の維持管理，改良のための開発以 外原則として許可しない。」と明言している。
（2）ウエストミンスター特別区の公園戦略 ウエストミンスター特別区は，都市公園
について「オープンスペース戦略（Cityof WestminsterDraftOpenSpaceStrategy）」を2007 年2月に策定している。この計画は，LDPを 補足する計画（SupplementPlanningDocument：
SPD）である。この計画では公園は単なる緑地 ではなく，公共空間であり，その多様な価値を 総合的に認識した上で現状を調査し，4地区に 分けて整備方針を示し，また，公共空間政策の 鍵となる65の課題を示し，さらにアクションプ ランを策定している。課題のn0．1は，「現在の オープンスペースの保護」であり，「公私のい かなる開発からもオープンスペースを保護する こと」が定められている。その理由として「ア ウトドアスポーツとレクリエーションの健康上 の効能，公園で生物多様性に触れ自然に親しむ ことの重要性」があげられている。英国は「都 市公園発祥の地」といわれている。ウエストミ
ンスター特別区のオープンスペース戦略にも都 市公園に対する区当局の深い造詣と市民に対す る説明責任の内容が実地に示されている。この 計画と文京区のみどりの基本計画とを比較する と，後者は実証性が不足しており記載内容も抽 象的である。
もし，ウエストミンスター特別区で文京区の ような体育館の建替え問題が生じたらどうなる だろうか。都市公園の移設は，オープンスペー スストラトジーに基づいて厳格に判断すること ができるであろう。また，市民への情報提供と 参加による意見調整が行われることだろう。歴 史ある都市公園を廃止することなどありえない
のではないかと思われる。
8．日本の都市計画システムの問題点
これまで述べたことから日本の都市計画シス
テムの問題点を要約すると次のとおり。
（1）情報提供と市民参加システムの問題点 英国の都市計画の新制度であるPPS12では，
SCI，DPD，SPDの3段階のプロセスによって 徹底した情報提供とコミュニケーションに基づ く市民参加がシステム化され市民意見の集約，
調整機能が働くようになっている。
日本の都市計画決定システムにも公聴会，都 市計画の公告・縦覧，都市計画提案という市民 の意向を反映するプログラムがあるが，英国の ように徹底した情報提供による市民参加がシス テム化されていない。前述の図1参加と協働の プロセス概念モデルから見れば，市民のコンセ ンサスを形成するコミュニケーション機能がほ とんど欠けており，都市計画の分析・予測に当 たっても情報を共有することができない。ま た，意思決定プロセスにフィードバック機能が 働いていない。
（2）システムポリシーの問題点
英国システムは「参加し意見を聴取される権 利（therighttoattendandbeheard）」を保障す るという民主的なポリシーに基づいている。日 本でも市民参加によるまちづくりが社会的潮流 とな＿つ＿二こお且，＿」青報提供上市民意見の集約＿に努 力している自治体も増加してはいる。しかし，
現行のシステムでは，自治体当局は，都市計画 審議会の答申と知事の同意さえ得られれば，市 民がほとんど知らないうちに都市計画決定をす ることが可能である。このため，いまだに「依
らしむべし知らしむべからず」的なポリシーが 働く余地がある。
（3）文京区の事例の問題点
文京区の都市公園の事例では，区民に情報を 提供し区民の意向を政策形成に反映するシステ ムが現行の都市計画制度に欠けており，また，
区の都市計画の政策レファレンス機能が不十分 なため，現在のところ，意思決定の機能不全に 陥っているということができる。
英国のウエストミンスター特別区で元町公園 のような問題が生じた場合，情報提供と市民参 加による意見調整が行われ，また，都市計画が 政策レファレンス機能を充分発揮するので問題 解決が可能であると考えられる。
（4）審査会と都市計画審議会
日本の都市計画審議会は，諮問機関であり独 自の調査権や強制的な決定権限がないため，専 門的で中立公正な意見調整機能を充分発揮する ことができていない。
英国システムは，情報提供と意見調整，審査 会によってインスペクターが判定をくだすとい う民主的意思決定方法をシステム化しているの で，公正な意思決定を担保している。
9．都市計画システムデザインの方向性
以上論じたところから日本の都市計画のシス テムデザインの方向性について述べる。
（1）市民参加システムの拡充
日本の都市計画システムに情報提供のプログ ラム化と市民参加システムの拡充をはかること が必要である。「情報なければ参加なし，参加 なければ民意なし」である。
先述の図1の参加と協働の計画プロセス概念 モデルでは，情報マネジメントシステムが中心
的な役割をはたしており，図2及び図3で示し た英国のDPDプロセスはその好例である。本 稿の図4及び図5との日英比較によれば日本シ ステムには情報提供による市民意見の調整シス テムが欠けていることが明らかとなった。英国 のシステムがすべての点で優れているとはいえ ないが，情報提供と市民参加システムについて は，英国のシステムを参考にしながら市民参加 のシステム化を進める必要があると考える。
（2）都市計画審議会の権限強化
英国では，インスペクターによる審査会とい うシステムが中立，公平な都市計画決定を担保 していると考えられる。
文京区の事例でも都市計画審議会が，変更案 を事実上差し戻す判断を示した。これは，同審 議会が自治体当局の意向とは別に独自の判断を 示すことができることの例証であるが，強制力 がないため問題の解決に至らなかった。
日本でも今後は英国を参考にして次のとおり 権限強化を図ることが進むべき方向である。
（丑 審議会に調査権を与え公開審議会によって 事実聴取などを行えるようにする。
② 審議会に強制力のある勧告権限を与える。
③ 審議会の委員構成に公募委員の枠を義務化 するなど民主的な要素を取り入れる。
都市計画には利権がからむことが多い。市民 参加による意思決定プロセスが偏った利権調整 に陥らないようにするためにも都市計画審議会 が公平な意思決定機能を発揮するようにシステ
ムデザインをすることが必要である。
（3）政策レファレンス機能の向上
前述の図1参加と協働による計画プロセス概
念モデルのように行政当局が都市計画の設計と 分析・予測の機能を発揮するためには「専門知 識」が必要である。日本の都市計画も，もっと 実証的で政策の一貫性（consistency）のある内 容にする必要がある。このためには日本の自治 体の専門的な政策能力をさらに高める必要があ
る。これはシステムデザインの問題とは視点が やや異なるが指摘しておきたい。
10．むすびに
本稿では，政策情報論からのアプローチとし て日本の都市計画システムの問題点とシステム デザインの方向性を示したが，ケーススタディ
を行った元町公園の移設問題は，まだ最終的な 意思決定が行われていない。今後の推移を見守
りたいと思う。
日本は市民社会に移行しつつあるといわれて いるが，日本の都市計画システムは，ポリシー，
システムともに市民参加の社会潮流に適応でき るように改めてデザインする必要があると考え ている。
〔投稿受理日2007．09．21／掲載決定日2007．11．29〕
注
（1）たとえば英国の研究例として「助り励α毎
一イ′′grイ・〜丑′／／、∫i′′バ〃♪バ′ 在C ・叫1 せJ7°‥〟け仇 P六川′′J′W Cの・＝′′・川l ・。′hノ卑・−／i・′！∫／′−・′／ ・g．l・f′′
劫．f／・−f′トノ1′11〃∫／f／′′／i川・1／i∫／一イ′…小fJ．AJ・汀′′Jf／ん′′1−r ・∫∫
上房」。バツイ・ヒーリーは，新制度学派（new institutinalism）の立場から分析の枠組みを設定し，
英国の地域開発の実態に立脚したスペシャルスト ラトジーの今後の方向性を示している。
（2）ここでシステムとは，S＝（A，r）と定義する。
ただし，S：システム，A：システム要素の集合，
r：システム要素の結合。なお，システムの構造 形式Gs，システムの構造内容Ksをシステムの定 義に加える立場もある（槍田正一1973「システム
の話」83頁日経文庫211巨1本経済新聞社）
（3）土方正夫，佐藤 滋，常田 稔，「地域計画の ためのプロジェクト・オリエンテイド・マルチメ ディア情報システムの開発」1998年科学研究費補 助金基盤研究（C）研究成果報告書43頁ng．2（早 稲田大学中央図書館所蔵）
（4）金田孝之1999「望まれる都市計画のシステム とは」「分権社会と都市計画（新時代の都市計画第 1巻）」第Ⅱ部第2章（120頁〜156頁）編集代表 伊藤 滋 編著 小林重敬 ぎょうせい
（5）中井検裕・村木美貴，1998「英国都市計画とマ スタープラン〜合意に基づく政策の実現プログラ ム」学芸出版社。
（6）英国の都市計画システムSeは（1Sl，S2，S3，
S4，S5，Pl，P2，P3上1γ1，γ2，γ3，
γ4，γ5，γ6，γ7，γ8I）と表すことがで きる。
ただしSl〜S4，Pl〜P3は各システム要素。
γ1〜γ8はシステム要素の結合：F。
（7）日本の都市計画システムSjは，（tSl，S2，S 3，S4，S5，Pl，P2，P3上1γ1，γ2，y3，
γ4，γ5，γ6，γ7，γ鋸）と表せる。英国 と同じ構造形式になるが，本文のとおりPl，P2，
P3の機能がまったく異なっている。
（8）http：／kwwnpo−rPrOgramjp／motomachinlog／
参考文献
土方正夫「地方公共団体における計画策定過程と DSSJ1986 早稲田社会科学研究第32号69頁〜82 頁 早稲田社会科学部学会発行
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http：／／wwestminster・gOV・uk／udp／
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ld〝documents／oss．C丘n
文京区都市計画審議会の配布資料及び議事録 平成 18年度第1回，第2回，第3回，同19年度第1回
http：〟wwwcitYbunkyo・1gjp／sosikiJ）uSyO＿keikakntyous ei＿keikakn＿tOShikeikaknshingikai・h血1
