景観政策が地価に与える影響について

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景観政策が地価に与える影響について

～京都市を事例として～

政策研究大学院大学まちづくりプログラム MJU16711 林歓太郎

１はじめに

景観に対する国民の意識や関心の高まりを背景に景観法（2004年施行）の制定をはじめとする良好な景観の形成の促進に資する制度の充実が図られ、全国各地において景観に係る取組が活発化している。

京都市は、歴史都市・京都の優れた景観を守り、

育て、50年後、100年後の未来へ引き継いでいくため、それまでの景観政策を抜本的に見直し、「新景観政策」を2007年（平成19年）9月に実施した。

政策実施にあたっては、大きな市民負担を伴うものであったことなどから、地価が下がるのではないか等の懸念の声も多くあった。

本稿では、京都市を事例として、新景観政策、特に高さ規制の強化が地価に与える影響について、政策実施から10年目の一定の節目として、経済学的観点からヘドニック・アプローチにより実証分析を行うものであり、政策のプラスの効果（便益）とマイナスの効果（費用）の影響を分けて分析した点、

政策効果の経年変化を明らかにした点が特徴である。

2 新景観政策の概要

新景観政策は、50年後、100年後の京都の将来を見据えた歴史都市・京都の景観づくりであること等をコンセプトに、①建築物の高さ規制の強化②建築物等のデザイン基準や規制区域の見直し③眺望景観借景の保全④屋外広告物対策の強化⑤京町家等の歴史的建造物の保全の5つの柱で実施された。

高さ規制の強化は、居住環境の維持向上並びに景観の保全及び形成を目的として、市街化区域全体の約3割の区域において大幅な見直しが行われた。これまで高度地区で定めていた高さの最高限度は、10 ｍ、15ｍ、20ｍ、31ｍ、45mの5段階だったが、見直しにより45m の最高限度を廃止し、新たに12m、

25m を加えて6段階とし、この6段階の高さ規制をそれぞれの市街地の特性に応じて配置した。

3 景観政策が地価に与える影響と仮説

3-1 景観政策のプラスの効果とマイナスの効果景観規制は、建築物の高さ、形態意匠、壁面の位置等の制限が一般的であるが、こうした規制が導入されることにより、良好な景観の形成・保全、日照・眺望の確保や圧迫感の低減、調和のとれた町並みの形成等に一定の効果が見込まれるが、一方、土地の有効利用や自由な建築活動に対する制約と捉えられる面もあり、生活環境や経済活動に対してもプラス（便益）とマイナス（費用）両面の効果を及ぼすこととなる。それらの効果による地価の変動で総合的に景観政策を評価する。図1参照。

図1

また、規制による地価形成は、規制実施によってどのような損得があるか将来価値を含めた現在価値が、すぐに地価に反映するというのが基本的な考え方である。しかし、景観規制については、政策実施直後の時点で、規制が強化されることでどのような町並みや景観になるのかという将来の姿を思い描くことが困難であり、その将来価値が認識されにくいことから、政策実施直後には地価に反映されない側

景観政策（高さ規制の強化）

プラスの効果（便益）

・良好な景観の形成、保全

・借景、眺望の確保

・人口、観光客の増加による商業収益等の増加

↓

土地需要の増加

↓ 地価の上昇

マイナスの効果（費用）

・利用可能容積の減少

・建築自由度の減少

・建築コストの増加

↓

土地需要の減少

↓ 地価の下落

地価変動により政策を評価

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2 面があると考えられる。よって、規制実施直後だけでなく、長期的な視点による観察が必要である。

3-2 仮説

高さ規制について、地価ポイント自体の規制強化とその周辺の規制強化による影響に着目する。地価ポイント自体が高さ規制強化される影響は、利用可能容積の減少などの費用負担による地価へのマイナスの影響と考えられ、また一方で、地価ポイント周辺で規制が強化される影響は、周辺地域における良好な景観の保全・形成の期待による地価ポイントの地価へのプラスの影響と考えられる。以下の仮説を提起し、実証分析を行う。

仮説1：高さ規制の強化により、地価ポイントにお

いては利用可能容積の減少などの費用負担によるマイナス効果で地価は下がる。その影響は、住居系地域よりも商業系地域のほうが大きい。

仮説2：高さ規制の強化により不適格建築物が多数

発生する地域（従来から高い建築物を建築する需要のある地域）においては、規制強化による費用負担がより大きいことから、地価は下がる。

仮説3：地価ポイントの周辺が規制強化されること

で、周辺における良好な景観の保全・形成が期待され、そのプラス効果により地価は上がる。

仮説4：地価ポイント周辺において高さ規制が強化

されることによる便益は、建築物の更新によって町並みが変わり、時間の経過と共に良好な景観保全・

形成が進んでいくことで、政策実施後の時間経過と共に徐々に大きくなる。

仮説5：周辺規制強化による便益については、周辺の

不適格建築物の状況により影響が異なり、不適格建築物率が高いほうが、その景観改善の期待から地価は上がる。

4 実証分析

4-1 分析方法と分析対象

提起した仮説に基づき、土地資本化仮説を前提としたヘドニック・アプローチを用いて地価関数を推計することにより、景観政策の強化が地価に与える影響について実証分析する。

分析対象は、地価公示及び都道府県地価調査価格とした。京都市全域における各地価のうち、政策実施前の2006年から直近の2016年までの11年間で観測ポイントが移動していない288ポイントをサンプルとし、商業系地域は101ポイント、住居系地域は187ポイントである。高さ規制強化地点は、商業系101のうち84、住居系で187のうち50であり、

規制強化率はそれぞれ83%、27%である。

4-2 分析モデル

被説明変数を地価（円/㎡）の対数値とし、2006 年から2016年までの各年度で構成されたパネルデータを用いて、次式の固定効果モデルにより推計を行う。パネルデータは、複数のサンプルを、複数時点にわたって追跡、観察し続けたデータであり、個体の異質性をコントロールでき、時間を通じた変化を評価できる等のメリットがある。

なお、地価ポイントから100mバッファ内における高さの不適格建築物（便宜的に階数3mとして住宅地図上で判定）の面積割合を説明変数「周辺の不適格建築物率」とし、地価ポイントから300mバッファ内における高さの規制強化面積の割合を説明変数「周辺の規制強化面積率」としている。分析モデルは、以下の通りである。なお、α0は定数項、εは誤差項とする。

Ln(地価)＝α0+α1(年度ﾀﾞﾐｰ)

+α2(地価ﾎﾟｲﾝﾄの高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ) +α3(地価ﾎﾟｲﾝﾄの高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×周辺の不適格建築物面積率) +α4(地価ﾎﾟｲﾝﾄの高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×周辺の高さ規制強化面積率) +α5(地価ﾎﾟｲﾝﾄの高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×周辺の高さ規制強化面積率×経過年数）

+α6(地価ﾎﾟｲﾝﾄの高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×周辺の高さ規制強化面積率

×周辺の不適格建築物面積率)

+α7(美観地区ﾀﾞﾐｰ)+α8(美観形成地区ﾀﾞﾐｰ) +α9(風致地区ﾀﾞﾐｰ)+α10(眺望景観規制ﾀﾞﾐｰ) +α11(眺望空間保全ﾀﾞﾐｰ)+α12(中心地区ﾀﾞﾐｰ) +α13(郊外地区ﾀﾞﾐｰ)+ε

※α9は住居系のみ、α12は商業系のみ

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3 4-3 分析結果

分析結果は、表1、2の通りである。

表1 商業系地域

変数名係数標準偏差

高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ -0.037

* 0.021

高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×周辺の不適格建築物面積率

0.006

** 0.003 高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×周辺の高さ規制強化面積率 0.016 0.032 高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×経過年数

0.007

*** 0.002 高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

-0.005 0.003

表2 住居系地域

変数名係数標準偏差

高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ -0.017

* 0.010

高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

0.016

×周辺の高さ規制強化面積率 0.015 0.016 高さ規制強化後ﾀﾞﾐｰ

×経過年数

0.009

-0.021

*** 0.004

***、**、*はそれぞれ有意水準1%、5%、10%を示す。

4-4 考察

4-4-1 高さ規制強化が地価に与える影響

高さ規制が強化された地点が、未強化地点に比べ商業系で3.7％、住居系で1.7%地価が低くなるという結果が統計的有意に示された。利用可能容積の減少など高さ規制強化による費用負担が住居系よりも商業系の方が大きいことから、地価へのマイナスの影響も商業系の方が大きい結果になったと考えられる。

4-4-2 周辺の高さ規制強化が地価に与える影響

地価ポイント自体ではなく、その周辺で高さ規制が強化された場合、商業系で1.6%、住居で1.5％地価が高くなることが示された。住居系地域においては統計的有意ではないものの、商業系、住居系共に同様のプラス傾向が示された。また、周辺規制強化の経年変化については、年々、商業系で0.7%、住居

系で0.9％地価が高くなるという結果が統計的有意

に示された。

周辺規制によるプラスの効果は、将来価値の期待による政策実施直後の影響と併せて、実際の周辺の景観形成や町並みの変化、その景観価値の認識と共に徐々に表れると考えられる。

4-4-3 不適格建築物率により周辺の高さ規制強化が

地価に与える影響

地価ポイント周辺の不適格建築物率による周辺規制強化率の影響については、商業系で0.5%、住居系

で2.1%地価が下がるという結果が示された。不適格

建築物は、建替え時には高さを低くして適格建築物にする必要があり、その費用負担から更新のインセンティブが低くなってしまう。よって、既に景観が壊されていてある意味手遅れ状態である不適格建築物が多い地域では、建物更新が進みにくく、規制強化による便益が見込みにくいことなどから開発が抑制され、地価へマイナスの影響があるのではないかと考えられる。

4-4-4 不適格建築物率が地価に与える影響

地価ポイント周辺の高さの不適格建築物率による高さ規制の影響については、当初想定していた結果と異なり、商業系で0.6%、住居系で1.6%地価が高くなるという結果が、それぞれ5%,10%水準で統計的有意に示された。元々、不適格建築物が多い地域は地価が元々上昇傾向にあるなど、内生性の問題を十分にコントロールできていない可能性がある。

4-5 地価の推移

以上の考察を踏まえ、実例の商業系地域の地価ポイントA,B,Cの地価推移を図2示す。地価への影響は、各地価ポイントの規制強化の有無、周辺の不適格建築物率及び周辺の規制強化面積率により異なる。B、

C のように地価ポイント自体が規制強化されることで、政策実施直後に地価は下落する。また、A、Bのように周辺の大部分で規制が強化された場合には、

徐々にその便益を受けるが、Cのようにほぼ規制強化されない場合には、プラスの影響はほぼない。つまり、

規制強化による費用負担で地価ポイント自体にはマイナスの影響があるものの、面的な規制強化により

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4 便益をお互いに享受しあうことで、時間の経過と共に全体の価値が向上する。

表3

項目 A B C

行政区上京区中京区西京区

用途地域近商商業近商

高さ規制強化 20m

(強化無) 31→20m 20→15m 周辺の高さ

不適格建築物率 0% 20% 5%

周辺の高さ

規制強化率 85% 100% 9%

図2 地価推移のイメージ^{（政策実施前2006}^年を100とする）

5 まとめ

5-1 政策提言

適正な高さ規制は、一時的には費用負担によるマイナス効果があるものの、長期的にはプラス効果として地価を上昇させる。都市の付加価値を高め、都市の活力と魅力を向上させるために、適正な政策は実施すべきである。

また、周辺で高さ規制が強化されることによる地価へのプラスの効果を考慮すると、規制強化によって費用のみを負担するのではなく、規制により便益を享受し合うことでお互いの価値向上が可能となるよう、虫食い状態での規制ではなく、一定の面的規制の実施がより公平な規制となる。

さらに、不適格建築物が多い地域においては、周辺で規制が強化された場合の影響がマイナスであることから、不適格建築物が多数発生する前の景観が保全されている段階で対策を講じるべきである。

最後に、高さ規制の強化による景観政策のプラスの効果(便益)は、規制による良好な景観の保全・形成、その景観価値の認識、景観や規制に対する市民

意識の向上によって時間の経過と共に徐々に表れ、

地価を上昇させる。よって、景観政策の実施にあたっては、短期的な影響だけではなく将来を見据えた長期的視点が必要である。

5-2 おわりに

本稿では、景観政策が地価に与える影響について京都市を事例として分析したものであり、主に高さ規制の強化のプラスの影響（便益）とマイナスの影響（費用）による地価への影響と、その効果の経年変化を明らかにした。

本稿では、高さ規制の強化による地価への影響に焦点をあてたが、景観政策を総合的に評価するためには、高さ規制以外の規制（景観地区等の指定、屋外広告物規制、容積率、地区計画など）も含め検証することが今後の課題である。

また、本稿では、ヘドニック・アプローチによる分析を行ったが、景観の評価には地価には表れにくい要素も多く含まれる側面があり、地価による評価だけでは言い表すことが困難である。多角的な方法による分析によって、より精度の高い評価手法を確立することも併せて今後の課題とする。

さらに、本稿では京都市を事例としたが、政策効果は、地域特性によるところも大きいと考えられ、

他都市でも同様の効果を及ぼしているとは判断できない。地域特性の異なる他都市における分析により地域特性とその効果の違いを明らかにすることも意義深いことだと考える。

京都市においても、適正な景観規制は、京都の都市の魅力や価値を高めることは間違いない。唯一無二の歴史都市の付加価値を高め、将来に渡り引き継いでいくためにも、その政策効果を検証しながら、

時代や都市活動、まちの変化に合わせ、景観政策をさらに進化させつづけていくことが求められる。

本稿が、京都市における景観政策の進化のみならず国内の様々な都市で実施される景観政策の充実の一助となれば幸いである。

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B

C 高さ規制の強化