アフリカ政治の現状と課題 -- 紛争とガバナンスの視点から (特集 TICAD VI の機会にアフリカ開発を考える)

アフリカ政治の現状と課題 -- 紛争とガバナンスの

視点から (特集 TICAD VI の機会にアフリカ開発を

考える)

著者

武内 進一

権利

Copyrights 日本貿易振興機構（ジェトロ）アジア

経済研究所 / Institute of Developing

Economies, Japan External Trade Organization

(IDE-JETRO) http://www.ide.go.jp

雑誌名

アジ研ワールド・トレンド

巻

253

ページ

28-31

発行年

2016-10

出版者

日本貿易振興機構アジア経済研究所

URL

http://hdl.handle.net/2344/00002855

特 集

TICAD VI の機会に

アフリカ開発を考える

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　 紛争やガバナンスをめぐる問題 は、開発と深く関わる。紛争後の 平和構築には開発援助機関が深く コミットし、治安部門改革のよう なオペレーションを主導してきた。 ガバナンスはドナーの主要関心事 のひとつであり、たとえば世界銀 行は世界各国のガバナンス指標を 作成し、また各国の政策や制度を 評価して資金配分の根拠としてい る。 　 政治に関わる分野は、アフリカ 開 発 に お い て 非 常 に 重 要 で あ る。 汚職の蔓延、人権抑圧、紛争や政 治的不安定など、アフリカでは政 治に関わる課題が繰り返し指摘さ れてきた。二〇一三年のＴＩＣＡ Ｄ Ⅴ で 採 択 さ れ た「 横 浜 行 動 計 画 」 に お い て も、 「 平 和 と 安 定、 民主主義、グッドガバナンスの定 着 」 は 六 つ の 主 要 課 題（ ピ ラ ー） のひとつである。 　 本稿では、近年のアフリカ政治 の動向と課題を大づかみに捉えて ガバナンスの観点から評価し、そ うした分析が持つ政策的含意につ いて考えたい。

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　 まず、近年の武力紛争の傾向を 明らかにしておこう。図１はウプ サラ大学が提供するデータに基づ き、アフリカにおける紛争発生件 数の推移を示したものである。同 データは、年間犠牲者数によって 紛争を強度（一〇〇〇人以上）と 低強度（二五人以上一〇〇〇人未 満）に分けている。強度の紛争発 生件数をみると、一九七〇年代半 ばから増加に転じ、一九九〇年代 初頭と二〇〇〇年前後に二つのピ ークを迎えたが（代表的な紛争国 を 図 に 示 す ）、 そ れ 以 降 減 少 し て

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いる。 　 この点は、犠牲者数についてみ ると、よりはっきりする。図２は 一九九五～二〇一四年の紛争関連 犠牲者数の推移である。ここには 三つのデータベースから、戦闘関 連死者数、ジェノサイドなど一方 的暴力による死者数、そして非国 家アクター間の紛争による犠牲者 数を合算した数を示すが、二〇〇 〇年代に入って犠牲者数は明らか 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 強度 低強度 等 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 アンゴラ、エチオピア、 スーダン、シエラレオ ネ、ソマリア、チャド、モ ザンビーク、リベリア、 ルワンダ 等 アンゴラ、エチオピア・ エリトリア戦争、コンゴ 共和国、コンゴ民主共和 国、スーダン 等 図 1　アフリカにおける紛争件数推移（1948 ～ 2013 年：3 年間移動平均値） 　　　　および代表的な紛争国 （出所）参考文献⑥から筆者作成。 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 （人） 図 2　アフリカの武力紛争による犠牲者数推移（1995 ～ 2014 年）

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アジ研ワールド・トレンド No.253（2016. 11） に減少している。 　 紛争勃発件数や犠牲者数が減少 傾向にあるとはいえ、アフリカに 平和と安定が確立されたとはいえ ない。図３に示すように、現在も なおアフリカでは幾つかの地域で 紛争が継続し、少なからぬ数の犠 牲者を生んでいる。 　 紛争勃発件数や犠牲者数の減少 は、平和の到来というより紛争の 性格変化として捉えるべきだとい う 見 解 も あ る（ 参 考 文 献 ① ）。 一 九九〇年代に冷戦終結によって国 際政治や各国の統治システムが大 きく動揺し、大規模な武力紛争が 起こりやすくなった。二〇〇〇年 代になるとその多くが収束に向か う一方、土地や水など資源をめぐ る紛争やイスラーム急進勢力によ る紛争など、従来とは異なる性格 の紛争が多発している、という指 摘である。

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　 紛争の性格変化が指摘される一 方で、紛争の原因については連続 性がみられる。アフリカの紛争の 要因として国家統治をめぐる問題 の重要性が指摘されてきたが、そ の点は近年も基本的に変わってい ない。アフリカの紛争はほとんど が国内紛争、内戦である。内戦が 勃発するのは、端的にいえば、国 家の統治に問題があり、それに不 満を抱く集団がいるためである。 　 アフリカでは、独立直後こそ先 進国に倣った競争的多党制が多く の国で採用されたが、一九六〇年 代半ば以降は軍政や一党制を採る 国々が急増した。これは、独立か ら間がなく、政治的に不安定なな かで、競争的な政党政治を排して 権力の確立を狙った措置と解釈で きる。そうして確立された集権的 体制は、ほぼ例外なく非効率な個 人支配へと堕した。そこでは汚職 や人権侵害が蔓延し、経済は停滞 した。一九七〇年代半ばから約二 〇年間、アフリカの多くの国で一 人 あ た り 国 民 所 得 は 低 下 を 続 け、 国家は恒常的な機能不全に陥った。 　 一九九〇年代のアフリカで深刻 な紛争が頻発したのは、こうした 状況の帰結である。冷戦終結によ り東側陣営が消滅した時、先進国 は援助政策を転換し、コンディシ ョナリティとして「民主化」を強 く求めた。経済危機のまっただな かで資金枯渇に喘いでいたアフリ カ諸国はこの要求に応えるしかな く、一九九〇年代初頭に多くの国 が一党制から多党制へと転換した。 経済危機と国家の機能不全、そし て急激な体制転換による政治の不 安定化が権力闘争を激化させ、深 刻な紛争が頻発したのである。こ の時期のアフリカにおける国家統 治 に 関 し て は、 「 国 家 の 破 綻 」 と いった言い方で繰り返しその問題 性が指摘されてきた。 　 近年の大規模な紛争においても、 国家の統治をめぐる問題が深刻な 影響を及ぼしている。中央アフリ カは独立以来政治の不安定が常に 指摘されてきたが、二〇一三年三 月の政権転覆後に宗教を異にする 集団間の暴力が激化した。南スー ダンは独立からわずか一年半で内 戦に突入したが、紛争の実態は政 権を獲得した元反政府武装勢力の 内部分裂であり、政治指導者間の 権力闘争に端を発するものであっ た。いずれも国家統治をめぐる問 題 が 昂 じ て 紛 争 に 至 っ た も の で、 従来と同じ構図である。 リビア：ISの浸透 マリ北部： AQIMの影響 ナイジェリア北東 部（ボコハラム）、 南東部（ニジェー ルデルタ） ダルフール紛争 南スーダン内戦 ソマリア内戦 中央アフリカ 内戦 ブルンジ：大統領三選問題 コンゴ民主共和 国東部紛争 図 3　アフリカにおける近年の代表的な紛争地域 （出所）筆者作成。

　 近年の新たな紛争として挙げら れる急進的イスラーム主義運動も、 国家の統治やガバナンスと深く関 係している。ナイジェリアやマリ、 ソ マ リ ア で 活 動 す る 武 装 勢 力 は、 イスラーム国（ＩＳ）やアルカー イダなど外部勢力との関係をしば しば強調する。しかし、彼らは外 部の影響だけで武装闘争を開始し たわけではない。国家の統治を根 本要因とする紛争が長年にわたっ て間欠的に繰り返されるなか、近 年になってそのアクターがグロー バルなイスラーム急進主義との関 係を強調するようになったという 方が正しい。

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　 国家統治のあり方が紛争要因と なる以上、ガバナンスは政治リス クを示す指標となる。たとえ現在 は紛争が起こっていなくとも、ガ バナンスが悪い国はそのリスクが 高いとみるべきである。ガバナン スは多義的な概念であり、客観的 な指標で測定しにくいが、ある程 度の共通理解を構築することは可 能である。エリトリアや赤道ギニ アで現在大きな紛争は起こってい ないが、こうした国々のガバナン スが劣悪で政治リスクが高いこと は大方の同意が得られるだろう。 　 民主主義の深化という観点で評 価すると、近年のアフリカ政治は 両義的な状況にある。一方で、近 年のアフリカには、民主主義の深 化と評価できる事例を幾つも見出 すことができる。冷戦期に権威主 義的な統治を敷いたガーナやベナ ンは、一九九〇年代に民主化して 以降、その体制を維持し選挙を通 じ た 政 権 交 代 を 何 度 も 経 験 し た。 一九九九年まで軍事政権が続いた ナイジェリアでも、二〇一五年に 初めて選挙による政権交代が実現 した。冷戦終結から四半世紀が経 過し、アフリカで民主主義の定着、 深化が進んでいるようにみえる。 　 しかし逆に、民主主義の形骸化 を示す事例にも事欠かない。近年 目立つのは、憲法に定められた大 統領三選禁止条項を無視したり改 変したりして、政権の長期化を図 る事例である。 　 三選禁止条項は、冷戦終結後に アフリカ諸国が多党制を導入した 際に多くの国で憲法に採り入れら れた。しかし、二〇〇〇年代に入 ると、チャド、ウガンダ、カメル ーン、ジブチ、アンゴラなど、こ れを改変して大統領任期を延長す る 国 が 現 れ る。 二 〇 一 五 年 に は、 ブルンジ、ルワンダ、コンゴ共和 国が同条項の無効化や改変を行っ た。このうち最も激しい抗議行動 が展開したブルンジでは、政権側 が治安機関を動員して鎮圧し、多 くの死傷者を出した （参考文献②） 。 　 今日アフリカのほぼすべての国 で多党制が採用されている。ガー ナ、ケニア、ザンビア、シエラレ オ ネ、 セ ネ ガ ル、 マ ラ ウ ィ な ど、 冷戦後に民主化し、そこで選挙を 通じて政権交代を実現した国々も 少なくない。一方で、民主的な制 度が採用されていても、現実には 強権的な統治が行われることもあ る。言論や結社の自由が憲法で謳 われていても、実際には政府批判 が封じられ、御用野党しか存在し ない国も珍しくない。 　 アフリカ全体でみれば、特定の 政党が一党優位体制を築き、政権 交代が起こらない国々の方が多数 である。アフリカの一党優位体制 は、優位政党の起源に着目すると 三つに分類できる（表１） 。 　 第 一 に、 独 立 時 の 解 放 運 動 が、 多 く の 場 合 一 党 制 の 経 験 を 経 て、 今日の一党優位体制を築いた例で ある。南アフリカの独立は二〇世 紀 前 半 で あ り、 「 ア フ リ カ 民 族 会 議 」（ Ａ Ｎ Ｃ ） は 正 確 に は 独 立 時 の解放運動とはいえないが、アパ ルトヘイト体制を打倒した解放運 動であり、体制転換後は政権を握 り続けている。 　 第二に、反政府武装勢力が内戦 に勝利するなどして政権を樹立し、 その後文民政党に転換して政権の 座に留まるケースである。表１の うち、ブルンジだけは例外で、内 戦の軍事的勝利ではなく選挙によ って政権を獲得した。内戦が膠着 し、国際社会の介入による和平協 定で収束したためである。第三は、 表 1　アフリカの一党優位体制の分類―優位政党の起源― 独立時の解放運動 南アフリカ、モザンビーク、アンゴラ、ジブチ、 エリトリア、ジンバブウェ、ボツワナ、ナミビア、 タンザニア、カメルーン、ガボン 内戦時の反政府武装勢力 ブルンジ、チャド、コンゴ共和国、エチオピア、_{ルワンダ、ウガンダ} クーデタ後に設立された政党 スーダン、セイシェル、トーゴ、赤道ギニア、ガ_ンビア （注）青の網掛けは、最高指導者を定期的に交代させている国を示す。灰色の網掛 けは、大統領三選禁止条項を廃止、無効化した国を示す。 （出所）筆者作成。

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アジ研ワールド・トレンド No.253（2016. 11） クーデタの後にその指導者が設立 した政党が政権与党に代わった例 である。 　 表１から、一党優位体制といっ ても多様なことがわかる。最高指 導者を定期的に交代させている国 も少なくないし、南アフリカのよ うに言論の自由が確保され、市民 運 動 が 活 発 な 国 も あ る。 た だ し、 三つのカテゴリのなかでは、内戦 時の反政府武装勢力を起源とする 政党が政権を掌握したとき三選禁 止 条 項 を 無 効 化 す る こ と が 多 い。 つまり、このタイプの国は強権的 な統治に陥りやすい。このタイプ に属するエチオピアは議院内閣制 であり大統領の三選禁止条項が意 味を持たないが、強権的な統治が しばしば国際社会から批判されて いる。 　 一党優位体制を築く政党は治安 機 関 と 深 い 結 び つ き を 持 つ た め、 強権的な統治を実行する能力があ る。そうした統治手法を実際に選 択するかどうかは、国民との関係 で自らの政治権力をどう捉えてい るかに依存するだろう。自分たち の権力基盤が脆弱で政権転覆の危 険が強いと考えれば、強権的な統 治 手 法 を 選 択 す る 可 能 性 が 高 い。 反政府武装勢力の経験を持つ政党 は、 「国内敵」への恐怖感が強く、 自分たちの権力基盤に対する危機 感から強権的な統治手法に訴えが ちなのだと考えられる。 　 以上の分析と、紛争件数や犠牲 者数の減少という先述した事実を 合わせて考えれば、近年のアフリ カ政治について次のように評価で きる。内戦の減少や沈静化は、ア フリカ諸国や国際社会が政治秩序 の確立に取り組み、一定の成果を 上げてきたことを意味する。国際 政治の枠組みが変動し、紛争が頻 発した一九九〇年代から時代は変 化した。ただし、統治の実態を見 ると、強権的な手法で国内の不満 を抑え込んでいるケースが少なく ない。強権に依存した統治は、抑 圧が政権への不満を醸成するため、 不安定化へのリスクを内在させて いる。そうした政権が少なくない 点に、今日のアフリカが抱える政 治秩序の脆弱性があると言えるだ ろう。

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　 最後に、本稿の政策的含意を述 べて結びとしたい。国家の統治は、 外部アクターが技術的に操作でき るものではない。政権にとって死 活的な問題であるほど、外部アク ターの影響力は限られる。ブルン ジは援助に依存した小国だが、大 統領三選出馬の再考を求めて国際 社会が様々な圧力をかけても、政 権は一切耳を貸さなかった。また、 統治制度は人々の思想や信条に関 わるので、先進国の仕組みをその まま導入しても機能しない。これ を援助の条件とすることには慎重 を期す必要がある。 　 ただし、アフリカ諸国のガバナ ンスに対して外部アクターは口を つぐむ方がよいというわけではな い。汚職にせよ、人権抑圧にせよ、 見過ごせない状況であれば発言す べきである。政府が耳を貸さなく と も 一 般 の 人 々 を 勇 気 づ け る し、 もしそうした発言をしなければ民 衆の信頼を失い、現政権が倒れた 後の関係構築が難しくなる。 　 ガバナンス分析の政策的含意と して強調すべきは、自国の政策形 成にとっての重要性である。強権 的な統治が重大なリスク要因であ るように、ガバナンスは当該国の 将来を見極めるために有用な分析 ツールである。その国とどのよう に付き合っていくか、どの程度の 外交資源を投入すべきかを判断す るために、これに関する分析は不 可欠である。本稿は今日のアフリ カ政治について見取り図を示した にすぎないが、より精緻な国別の ガバナンス分析を実施する意義が 大きいことを強調しておきたい。 （ た け う ち 　 し ん い ち ／ ア ジ ア 経 済研究所 　 地域研究センター長） 《参考文献》 ① St ra us , S co tt 20 12 . "W ar s D o E nd ! C ha ng in g P at te rn s of P oli tic al V io le nc e in S ub -S ah ar an A fr ic a," A fr ic an Affairs, 111(443): 179-201. ② 武内進一「アフリカの『三選問 題 』 ―― ブ ル ン ジ、 ル ワ ン ダ、 コ ン ゴ 共 和 国 の 事 例 か ら ――」 （『 ア フ リ カ レ ポ ー ト 』 五 四 号、 二〇一六年）七三―八四ページ。 ③ U C D P 2 01 5. B at tle -R ela te d D ea th s D ata se t v .5-2 01 5, 19 89 -2014. ④ U C D P 2 0 1 5 . O n e -s id e d V io le nc e D at as et v 1 .4-20 15 , 1989-2014. ⑤ U C D P 2 01 5. N on -S ta te C on flic t Dataset v. 2.5-2015, 1989-2014. ⑥ U C D P /P R IO 2 01 5. A rm ed Conflict Dataset, v.4-2015, 1946-2014. 特集：アフリカ政治の現状と課題―紛争とガバナンスの視点から―