イングランドの民間部門在宅介護労働者

(1)

イングランドの民間部門在宅介護労働者

資料

イングランドの民間部門在宅介護労働者

三富紀敬

はじめに

イギリスの医療と福祉のサービスに関する政策文書は、労働力問題とこれへの対応をその一部に含む。労働力問題に主題を絞った政策文書も相次いで公刊される (1)。これは、医療や福祉が対人サービスの一種であることに照らして当然といえば当然のことであり、この分野において深刻化する労働力不足の問題を考えても了解される。しかし、労働力問題とこれへの対応を政策的に論ずることは、これらの事情に止まらない。それは、サービスの質の向上との関わりである。労働者の職業資格の取得を含む職業能力の向上なしに、サービスの質を引き上げることは困難であるという理解が、政策文書に強く流れている。

こうした動きは、政策文書に止まらない。『高齢者にすぐれたケアを提供する』と題してキングス・ファンドから最近出版された著書など (2)も、同様の認識から労働力問題について論じなが

ら政策課題を正当に提示する。

ここに紹介するのは、英国在宅介護協会の調査結果『誰が今世話をするか一イングランドの民間部門在宅介護労働力に関する最近の特徴￢』 (2004年)の概要である。

英国在宅介護協会は、民間在宅介護事業者を代表する組織として1989年に設立される。協会は、

高い介護基準に沿うサービスの提供を始めサービス利用者の権利と福利の遵守および介護労働者の権利と厚生の擁護を『業務規約』に掲げ、その実現を傘下の企業や団体に求めている。協会は、

200年にも同様の調査をおこない、『誰が世話をするか―イングランドの民間部門在宅介護労働力の特徴=』と題する調査報告書を公表している。この報告書について筆者は、『賃金と社会保障』

誌に解説を付けた上でその全文を翻訳し紹介したことがある (3)。

保健省 (DH)は、地方自治体の購入する在宅介護サービスの時間数に関する資料を定期的に集約し、これを公表している。しかし、自治体の資金以外の私的に購入されたサービスに関する情報は乏しい。同様に、民間部門の在宅介護労働者に関する情報も僅かであるもコミュニティケア政策の展開と共に在宅介護に寄せられる期待が年を追って大きくなり、また、「供給主体の多元化」の名の下に自治体によるサービス供給の比率が低下していることを考えるならば、保健省の収集する情報の限界は、是非とも克服されなければなるまい。

在宅介護労働者に関する調査は、先の2000年調査を除いてもこれまでにおこなわれなかったわけではない。しかし、それらは残念なことにいずれも不定期の調査である (4)。問題の重要性に照

―

‑83‑―

(2)

らすならば、一回限りではなく定期的な調査であることが期待される。英国在宅介護協会が2000年に続く調査をおこなったことは、このように考えるならば大いに評価される。

2004年の調査は、4年前のそれと同じように民間在宅介護部門における労働力の規模をはじめ採用と定着化の困難性、職業資格および在宅介護労働者の受けた職業訓練に関する情報の入手を目的にする。

調査票は、2004年5月に事業所に送付される。調査票の回収率は、回答者の属性別に事業所 (配布数

^3,584、

回収数

^538、

^20.3%、以下同じ)、在宅介護労働者 (3万

^2,256、 ^2,895、

9.0%)、登録マネージャー

(3,584、 561、

15。7%)である (5)。

尚、在宅介護労働者

(home care worker)の

職名は区々である (home carer,domicmary care worker,support worker,independent hving assistant and care auxilia町 )。在宅介護労働者とい

う場合には、これらの職名で呼ばれる労働者を指す。

以下においては、調査結果の理解を助けると考えられる場合には、他の調査研究からも一部を引用しながら紹介をしていきたいと考える。

1.民間在宅介護部門の特徴

在宅介護サービスは、拙著『欧米のケアワーカーー福祉国家の忘れられた人々一』

(ミ

ネルヴァ書房、^2005年)において述べた

(6)よ

うに長い問自治体を民間非営利部門と並んで主要な供給主体にする。しかし、その位置は80年代以降に徐々に低下する。自治体は、サービスを直接に給付する主体としては後景に退き、かわってサービスの購入者として大きな位置を占めるようになる。この傾向は、21世紀に入って一段と顕著に現れる (表1)。

表1:イングランドにおける供給主体別週当たり在宅介護時間 (推計値)の推移実数 (時間)

比率

(%)

2000年

_(A) 2003年 (B) (A) (B)

自治体の直接給付自治体の購入と民間部門による給付

民間部門の直接給付国民保健サービスの購入

と民間部門による給付

1, 324,400

1, 354,000 948,653

66, 373

1, 043, 200

2, 069, 800 499, 970

168,060

35。 9

36。 7 25。 7

1. 8

27.6

54. 7 13. 2

4. 4

計 3,693,426

3,

781.030 100.0

100。 0

(資

料 )Government Stadstical Service,Corrmunity care statistics 2003 Home care services for adults,England,DH,2004,Bill McClimont and Kim Grove,Who cares now?an updated prome of the independent sector home care worldorce in England,UKHCA,2004,p.32.

(3)

世帯当たりのサービス時間は長くなる傾向にある。週平均のサービス提供時間は、^4.1時間 (94 年)か^ら^7.0時間 (2000年)あるいは8.6時間

(2003)へ

と延長される。これは、在宅介護サービスが要介護度の高い人々に傾斜的に給付されるに至ったことを示す。世帯当たりのサービス時間を供給主体別に見ると自治体について短く、民間部門で相対的に長い。週平均のサービス提供時間は、

それぞれ3.7時間と7.2時間 (94年)あるいは^7。0時間と9.1時間 (2003年)である。格差は確かに縮小するものの、依然として認められる。これは、夜通し (ovemight)あるいは住み込み

(live―

in)によるサービスが殆んどもっぱら民間部門に担われることによる。

介護労働者の規模は、在宅介護サービス時間と労働者一人当たりの平均時間を基に推計される。この作業から在宅介護部門の労働者16万 3,000人の計数が導かれる (表

2)。

この結果は、キングス・ファンドから公刊された研究成果に示される推計結果 (16万 2,000人)ともほぼ重なり合う (7)。民間部門の在宅介護労働者とケアマネージャー等は、表に示すように全体のおよそ3分の

2を

占める (65。3%)。

表2:在宅介護部門の労働者数の推移

実数 (人⁾ ^比率 (%)

2000年 (A) 2003年 (B) (B) 自治体の在宅介護労働者

自治体の在宅介護ケアマネージャーと管理労働者

民間部門の在宅介護労働者

民間部門の在宅介護ケアマネージャーと管理労働者

64. 500

7, 000 121, 500

500

499 500

7, 000 97. 500

000

30. 4

4. 3 59.8

5。 5

計

202, 500 63, 000 100.0

(資

料)Btt McChmont and Kim Grove,op.cit,p.39.

(注)(1)比率の欄は、筆者が新たに加えた。

週平均労働時間は、事業所によれば26時間、労働者自身の回答に従えば30時間である。ちなみに 2000年の調査結果は、それぞれ21時間と27時間である。いずれの場合も事業所による報告よりも労働者から寄せられた回答において長い。これは

2つ

の要因による。まず、労働者からの回答は、パートタイマーとりわけ週労働時間の短いパートタイマーから少なく、これとは反対にフルタイマーから相対的に多く寄せられる傾向にある。いまひとつは移動時間の扱いである。すなわち、事業所は要介護者に対するサービス提供時間だけを労働時間とみなして報告するのに対して、労働者は、

移動時間を労働時間の一部と考えて回答する。

週500時間以下の介護サービスを提供する事業所は、およそ半数

(48.6%)で

ある。これらの事業

‑85‑

(4)

所は、民間部門の提供する介護サービス総量の僅かに5%を占める。他方、週1,500時間以上を提供する事業所は、事業所総数のおよそ5分の1(19.0%)であるにもかかわらず、介護サービス総量では5分の4(80%)を占有する。これらの結果を2000年調査のそれと比較するならば、週当たりサービス時間の短い事業所の市場占有率の低下と同じく長い事業所、言い換えれば大規模事業所による占有率の上昇とを読み取ることが出来る。

自治体によるサービスの直接給付が前出の表 1に示すように減少し、これに代わって自治体による購入と民間事業所によるサービス給付が増加したことから、これは、より多くの事業所が自治体との取引比率を引き上げる結果として現れる。自治体から購入して提供するサービスの時間が全体の75%以上を占める事業所は、2000年の46%から2004年には61.3%へと増加する。これを事業所の規模別に見ると自治体との取引比率の高さは、規模の小さい事業所において相対的に低く、他方、

規模の大きな事業所で高い。すなわち、自治体から購入し提供するサービスの時間が全体の75%以上を占める事業所は、週500時間未満の事業所において51.0%であるのに対して週500時以上999時間以下の事業所^66.0%、週^1,000時間以上の事業所74.6%である。自治体との取引比率は、民間営利事業所と非営利事業所とにおいても異なる。それは、民間営利事業所で73%であるのに対して非営利事業所

87%と

後者について目立って高い。

労働者の提供するサービスの種類を、買い物や調理および清掃などからなる家事援助と入浴や衣服の着脱などの対人援助とに区分するならば、家事援助に当てられる時間は、総サービス時間の15

%(2000年)から22%(2004年)へと僅かながらその比重を増やす傾向にある。

2.在宅介護労働者の構成と労働条件

回答を寄せた在宅介護労働者の主力は、性別に女性である (91.3%)。前回の調査結果 (94.6

%)とほぼ同様である。登録マネージャーに占める女性の比率

(89.5%)に

較べるとやや高い。平均年齢は42歳である。年齢階層別の構成を見ると50歳以上の比率が低下を示す (31.5%、 2000年、 28.2%、 2004年)。これは、とりわけ老齢年金の受給年齢 (男性65歳、女性60歳)に属する年齢階層に顕著である。高齢の要介護者は、一般に年齢を重ねた高齢労働者からのサービス給付を好む傾向にある。政府は、高齢者の労働力率を引き上げてその労働生涯を延長する為の政策も独自に採用する。にもかかわらず50歳以上の在宅介護労働者の比率は、既に示したように減少する。これは、

職業訓練の受講による職業資格の取得を義務付けられたことに関わる。資格の取得は、「再び学校に通うこと」を意味する。50歳以上の在宅介護労働者がこれに対する心理的な抵抗感を抱いており、

これが、50歳以上の年齢階層に属する労働者比率の低下を招き寄せるのである。

在宅介護労働者の10人中

1人

は、エスニックマイノリテイに属する (11.5%)。 2000年の結果

(6.5%)に

較べると増加である。人口全体に占めるエスニックマイノリテイの比率

(7.9%)よ

り

(5)

も高い。

在宅介護部門における平均勤続年数は、2000年の4年に較べると2004年には5.3年と伸びている。

2年以下の勤務年数の労働者は40。2%を占める。これを含めて5年以下の労働者が3人中2人以上を占める (66.9%、表

3)。

2000年に較べるとこれらの短い勤務年数の労働者の減少を見て取ることが出来る。これは、新規採用数の目立った減少の結果である。新規採用数の減少は、後に述べるように全国最低基準に沿って2003年4月から全ての新規採用者に導入尋1練が義務付けられ、また、

介護サービスの少なくとも50%は、2008年4月までに国家職業資格2級を保有する労働者に担われなければならない、という法制度上の変更による影響を無視するわけにいかない。

表3:在宅介護労働者の在宅介護部門における勤務年数別比率

(単位

:%)

2000年 2004年 1年未満

1年 2年 3年 4年 5年

22. 1 15. 1 13. 5 10.6

8。 2 7. 7

14. 3 14. 0

11。

9 11. 1

8. 6

6。 9 5年以下小計

6年以上10年以下

31年以上

77. 2 13.8

5。 6 2. 2

0。 7

0。 3 0. 2

66. 9

19。 8

7。

1 3. 6

1. 3

1. 1

0. 2

計

100.0 100.0

(資

料)表2に同じ、53頁。

在宅介護部門における平均勤務年数は、登録マネージャーについて10年と長い。介護労働者のおよそ倍である。2年以下の勤務年数の登録マネージャーはおよそ7人中

1人

である (15.6%)。これを含めて5年以下の登録マネージャーは3人中

1人

である (33.4%)。いずれの年数も先の介護労働者のそれに較べると目立って少ない。

週当たり労働時間は平均30時間である。2000年の27時間に較べるとやや長い。これらは、いずれも介護労働者の回答による。事業所の回答に従えばいずれもやや短く、26時間 (2000年)と21時間

―

‑87‑―

(6)

(2004)である。回答者による相違の要因については、先に述べた通りである。

週当たり労働時間の分布は、2000年から2004年にかけてやや縮小の傾向を示す (表

4)。

週30時間以下の短時間労働者は、

64.5%(2000年

)か^ら

54.7%(2004年

)へと減少すると共に、週51時間を超す長時間労働者も同じ期間に8.2%から6.0%への同じく減少である。週66時間を超す介護労働

者も前出の表に見るように一握りであるとはいえ依然として確認される。これらの中には、要介護者の自宅に住み込んで働く労働者

(live―in wOrkers)が

含まれる。

表4:在宅介護労働者の最近7日間における週労働時間別分布

(単

位

:%)

2000年 2004年 0‑5時間

6‑10時間

11‑15時間

16‑20時間

21‑25時間

26‑30時間

31‑35時間

36‑40時間

41‑45時間

46‑50時間

51‑55時間

56‑60時間

61‑65時間

66時間以上

5。 2

9。 9 10。 3 16. 0 11.4 11. 7

8. 4 10. 1 4. 9

3。 7

1. 7

1. 2

0。

7 4. 6

3. 0 4. 7 6. 2 15. 0 11.4 14. 4 10.4 18. 8

4. 8

5。 3

1. 6

1. 7

0。

7 2. 0

計

100.0 100.0

(資

料)表^{2に同じ、}^55頁^。

(注

)(1)四捨五入のために

^100.0に

ならない場合がある。

(2)登録ケアマネージャーを含まない。

登録マネージャーの週労働時間は、平均40時間である。労働時間の分布は、介護労働者と異なる。週30時間以下の登録マネージャーは少ない (13.1%)。その主力は、週31時間以上40時間以下

(52.2%)も

しくは週41時間以上50時間以下

(22.8%)の

長さで働く。週51時間以上の登録マネージャーは、相対的に多い (11.9%)。

調査対象の7日間に2箇所以上の事業所で働いたことのある介護労働者は、僅かである (6.5%)。

このうち3箇所以上の事業所で働いたことのある介護労働者は、さらに少ない ^(0。6%)。 2000年の

(7)

結果 (14%、 2%)に較べるといずれも減少である。三度働きもしくは三度働きは、国民保健サービスの労働者をはじめ介護助手、介護事業所を派遣先にする派遣労働、清掃や家事手伝いなどである。

移動時間と移動に要する経費の扱いは、就業条件の中で重要な事柄の一つである。これらがどのように扱われているかについての回答状況は、労働者と事業所とで異なる (表

5)。

_{事業所は、移} 動に要する経費などが要介護者との接触時間 (∞ntact time)として労働者に支払われる金額の中に含まれる、と考えている。しかし、労働者はそうした事実について正確に伝えられているとは限らない。回答状況の相違はこの結果である。

表5:要介護者宅間の移動費用と移動時間の扱い

(単

位

:%)

労働者の回答事業所の回答移動に要する費用の支払い

移動時間の有給による扱い

移動時間の有給扱いの場合に時間当たり賃金の適用

57.0 29.0

69.0 38.0 77. 0

(資

(注

)(1)空欄は、調査項目にないことを示す8

以下のことは、調査結果に照らして疑う余地のないことである。すなわち、労働者の3人中2人は、移動時間に対する賃金支払いを受けていない。移動時間に対する手当てがなされるように期待する。

事業所の多くは介護労働者の採用の難しさを訴えている (74.4%)。この難しさは、2000年の結果

(76.0%)と

ほとんど変わらない。事業所の一部には、介護労働者の採用や定着化が思うに任せないことから事業規模の縮小を余儀なくされる。求人の広告を出しても、求職者からこれという応答もない。低賃金と低い労働条件とが、そうした芳しからざる状況の要因として指摘される。週労働時間の保障がないことに由来する労働時間の変動の大きさや労働における安全性の欠如なども指摘される。

採用と定着化に向けた方法としては、定期的な求人広告

(29.0%)を

始め時間当たり賃金の引き上げ (26.3%)、離職者との面談 (17.8%)、職業訓練の実施

(17.0%)な

どが注目される。他方、

労働諸条件の引き上げ (5.8%)や労働時間の保障 (2.7%)およびキャリア形成機会の提供 (1.9

%)などの方法を採用する事業所は、見られるようにいずれも少ない。

年間の移動率は18.8%である。

‑89‑

(8)

3.在宅介護労働者の職業資格と訓練

介護基準に関する2000年法は、いくつかの新しい課題を提示する。まず、介護サービスを提供する事業所は、ソーシャルサービス監査委員会 (CSCI)に登録すると共に、監査委員会の定める作業標準を遵守しなければならない。さらに、介護労働者の採用に当たっては、最低 3日もしくは²¹ 時間の導入訓練をおこなわなければならない。また、サービスの50%は、国家職業資格2級を保有する介護労働者によつて担われなければならない。

このうち委員会の定める作業標準に関する情報を介護労働者に伝えた事業所は、多い (87.7%)。

これを登録マネージャーに伝えた事業所も多い (93.4%)。

新規採用者の導入訓練に関する定めは、サービス利用者の安全を担保する為に採用された重要な措置の一つである。2003年4月 1日以降の適用である。導入訓練は、2000年法の定めにもかかわらず全く実施されない場合も少なくない。これを含めて^2000年法の定めに抵触する例が優に過半を超す (表

6)。

これは、表に示されるように労働者はもとより事業所による回答にも示される。これと同様の調査結果は、J。フランシス (Jennifer Francis)他による調査の示すところである (8)。

表6:導入訓練の時間別回答者別状況 (単位

:%)

労働者の回答事業所の回答 0時間

1‑10時間

11‑20時間

21‑30時間

31‑40時間

41時間

7. 1

45。 2 2 1. 2 13. 3 7. 3

5。 8

17.0 29.4 27. 7 14.0 11. 9

(資

料)表2に同じ、^97頁、^99頁。

国家職業資格2級の取得に関する定めは、2008年 4月 1日までに満たさなければならない。国家職業資格2級以上の取得者は、事業所の回答によれば8.5%(2000年)から僅かに増える (9,9%、

2004年)。これを準備中の労働者も8.9%からかなりの増加を示す ^(18.0%、 ^2004年^)。これらを含めてソーシャルワークの職業資格を取得した労働者などの全体的な状況は、別表の通りである ^(表

7)。

これと同様の調査結果は、J。フランシス他によつても示される (9)。国家職業資格を既に保有する労働者はもとより取得に向けて準備中の労働者に関する計数を見る限り、^2000年法の示す

目標の実現は、不可能な状況である。

(9)

表7 職業資格保有及び準備中の労働者比率

(単

位

:%)

保有労働者準備中労働者国家職業資格介護2‑4級

ソーシャルワーク資格登録看護師資格他

9。 9

0. 1

0. 6 0. 5

18.0

0. 1

0. 3 0. 5

(資

(注

)(1)事業所の回答による。

労働者比率とは、事業所に雇用されている全従業員に占める割合である。

国家職業資格の取得による賃金引上げの効果が認められる。時間当たり賃金は、2級の職業資格を保有する労働者にとって僅かであるとはいえ高い (表

8)。

2級の職業資格の取得に向けて準備中の労働者の時間当たり賃金は、平均よりもかなり低い。これとは反対に3級の職業資格を保有する労働者の時間当たり賃金は、2級の職業資格を持つ労働者のそれよりも高い。3級の職業資格の取得に向けて準備中の労働者の時間当たり賃金は、全労働者のそれを僅かであるとはいえ上まわる。

在宅介護労働者と登録マネージャーが、自分の生活時間の一部を割いて学習し職業訓練に参加するのであって、それらが全て労働時間として扱われないと断ずる見方は、調査結果に照らして支持されない。国家職業資格の取得に関わる訓練は、事業所の回答によれば労働時間として扱われることが多い (51%)。訓練の費用も事業所の負担によるという回答が、介護労働者と事業所とでかなりの差異をともなうとはいえ、最も多い (39.0%、

69%)。

表8 時間当たり賃金の職業資格有無別等級別比較

(単

位:%) 3級以上資格

保有者

2級資格保有者

全在宅介護労働者

4.50ポンド以下

4.51ポンド以上5。 50ポンド以下

5.51ポンド以上6.50ポンド以下

10.01ポンド以上

0. 0 22. 8 41. 1 23.9 11. 7

0. 6

0. 6 31.4 44. 1 18. 0

5。 7

0。 2

1. 3

33.5 42.3 16. 9

5. 4 0. 7

計 100.0 100.0 100.0

(資

料)表2に同じ、^100頁。

現在の仕事を続けていく上でさらなる職業訓練を必要にすると答える比率は、介護労働者と登録マネージャーのいずれも高い (40%、

47%)。

‑91‑

(10)

おわりに

ここにその概要を紹介した調査は、スコットランドにおいても実施され、同じ2004年に結果が公表される (10)。ここに紹介した結果は、スコットランドの調査からも同じように読み取ることが出来る。しかし、在宅介護サービスの料金を巡っては、イングランドとスコットランドとで実に大きな違いが生まれており、これが、在宅介護サービスの担い手に与えた影響を無視するわけにいかない。たとえば在宅介護サービスを受けた65歳以上の高齢者は、2002年を底に年を追って増加する

(2万4,161人、2002年、3万9,105人、2005年)(11)。これは、イングランドとは明らかに異なる動きである。スコットランドの調査結果については、機会を改めて紹介したいと思う。

(1)Departrnent of Health,The Social care workforce:developing a new national agenda,a conference held on 26/27 May 2004 at Chelsea village,Stadord bridge,London SW6,DH,2004,

pp.1‐

73,Scottish Executive, National strategy for the development of the social service workforce in Scodand,a plan for action 2005‑2010,Scottish Executive,2005,pp■ ‐

_65.

(2)]Derek Wanless,Securing good care for older people,King's Fund,pp.1‑310 and i‐ xxxiv, Jamice Robinson and Permy Banks,The Business of carln3 Kings FШ

ld inqwmg mtO care

services for older people in LOndon, King's Fund,2005,pp。 1‐176 and i‐xxviii,Wilha Laing, Trends in the London care market 19%2024,Kings Fllnd,2005.

(3)拙訳「イングランドの民間部門在宅介護労働力の特徴」、同「誰が世話をするか」『賃金と社会保障』 1330号、2002年9月下旬号、

12‑30頁

。

14)Yllng R and Wistow G,Expe五 ences of independent sector hoIIle care pro宙 ders:analysis of

the January 1995 UKHCA survey,UKHCA and Nuttield lnstitute for Health,1995,Yung

R and Wistow G,Dorniciliary care markets:growth and stability,UKHCA and Nuffield hstitute for Health,1996,Hardy B,Report of 1997 stlrvey of UKHCA members,UKHCA and Nutteld hstitute for Health,1998,Ford」 and als,Creatmg job?the employment potential of domiciliav care,The Poucy Press,1998,Mathew D,Corrunlssioning home care‐ changing practice;dehverlng quality?UKHCA,2003.

(5)Bi■MCClimont and Kim Grove,Who cares now?an updated prome of the independent sector home care worldorce in England,UKHCA,2004,p.18.

(6)前掲拙著、127頁。

(η

Derek Wadess,op.cit,p.123.

(8)Jennifer Francis and Ann Netten,Home care workfers careers,commitments and modvations, PSSRU Discussion paper,2053,October 2003,p■

2.

(11)

(9)Jemifer Francis and Ann Netten,op.cit,p.4 and p■

^2.

(10)Btt MCClimont Kim Grove and Michele Berry,Who cares now?an updated proile of the independent sector home care worldorce in Scodand,UKHCA,2004.

(11)SCOttish Executive,Statistics release;free personal and nursing care Scotland 2002‑2005,p.5,

―

WoSCOdand.gov.ピ

iblcations/2006/03/27130345/0.

本稿は、科学研究費補助金 (研究課題「医療・福祉サービス領域の雇用創出と労働力の専門職化に関する英仏2カ国比較研究」、研究種目基盤研究 (C),課題番号

18530199)に

よる成果の一部であることを申し添える。

‑93‑

イングラン ドの民間部門在宅介護労働者