コミュニティ政策展開下の公民館再編についての検討
―福岡市の公民館事業運営における予算運用を事例に―
キーワード：公民館、公民館再編、コミュニティ政策、社会教育行政、福岡市 教育システム専攻 李 培涵 １ 論文の構成 序章 第一節 問題背景 第二節 公民館再編をめぐる議論の動向 第三節 本論の課題と視点 第一項 課題設定と着目点 第二項 事例選定の根拠 第四節 本論の方法と構成 第一章 コミュニティ政策における「自治」の理念と公民館の 再編 第一節 コミュニティ政策の展開経緯とその近年の様相 第二節 「協働型」コミュニティ政策における「自治」をめ ぐって 第三節 「自治」に必要な行政支援から考えるコミュニティ 政策と公民館の再編 第二章 公民館の制度的位置づけの源流と現在 第一節 国家・行政の統制からの公民館の「独立性」の主張 第二節 制度的「独立性」を包含した社会教育条件整備論と その限界 第三節 公民館の制度的位置をめぐる変化と今日の課題 第四節 公民館再編への今日的視点 ―制度改革と条件整 備の関係を問いなおして― 第三章 再編後の公民館における事業運営の実態と課題 ― 首長部局移管後の福岡市を事例に― 第一節 福岡市公民館体制の特徴と首長部局移管の経緯 第二節 調査の枠組みと仮説 第三節 公民館事業運営に対する首長部局の支援の実態 ―7 区地域支援課インタビューから― 第一項 インタビュー調査の対象と実施状況 第二項 調査フォーマット 第三項 インタビューの結果 第四項 分析と考察 第四節 「自主的」な公民館事業運営における予算運用の現 状 第一項 インタビュー調査の目的と対象選定 第二項 調査フォーマット 第三項 インタビュー調査の結果 第四項 考察 第五節 福岡市における公民館事業運営の体制的課題と公 民館再編問題への示唆 終章 第一節 本論の成果 第二節 本論の限界と今後の課題 ２ 論文の概要 序章 本論は、コミュニティ政策の展開にともなう公民館の再編 を、公民館の「教育的機能」を保障する仕組みの問題として とらえ、その行政支援の論理を「事業予算」を通して検討し たものである。 近年（2000 年代以降）、社会教育法と自治体公民館条例に 基づいて設置され、教育委員会の管轄である公民館の所管を 首長部局に移す、もしくは社会教育施設としての制度的位置 を廃止する「公民館再編」の動向が顕在化してきた。これら の動向には総じて、コミュニティ政策の展開にともなう公民 館の「コミュニティ機能」と「教育的機能」のせめぎ合いが あらわれているのである。 公民館再編を注目した学界の議論は少なくない。たとえば 小池・天野・佐竹（2009）は広島県下全自治体の公民館体制 の実態を描画したうえで、公民館をコミュニティセンターに 再編した三次市の「自治振興」構想の貧弱さを批判し、住民 の「自治能力の涵養」に寄与する学習の保障を提起した。一 方で再編の政策動向ではなく再編後の「制度運用の実態」に 着目した松田武雄（2009）は、福岡市の校区公民館への行政 支援体制が公民館の区役所移管後弱体化したものの、公民館 主事の力量形成から現場での社会教育の実践「創造」の可能 性を見出した。そのうえで公民館機能に含まれた「あいまい 性」を直視し、社会教育を教育の論理のみからとらえるので はなくコミュニティとの相互作用においてとらえることで、 現在の事態に対応した公民館制度の新たな方向性を見出す可 能性があるとされた。 本論としては、「制度運用の実態について実践的に検証す る」という松田論のアプローチに賛同するが、制度改革の問 題を実践論ではなく制度の論理そのものの発展を通して解決せねばならないと考えている。しかし近頃の議論を概観した 限り、それに該当するものは殆ど見かけなかった。したがっ て公民館制度の実態検証を試みるものとして、本論は公民館 の「教育的機能」の象徴である事業運営を支える制度的仕組 み、なかんずく事業予算の基盤の変化にかかわる問題に注目 したい。 理由としては、予算は教育的な事業運営の経済的基盤とな っているのみならず、「住民の自主運営」であるコミュニテ ィ施設のあり方と行政が予算を投入する社会教育施設のそれ との相違において、事業予算の保障に公民館再編問題の矛盾 が凝縮されているためである。さらに事例を福岡市に選定し たのは、公民館体制（小学校区ごとに公立の地区公民館）が きわめて特徴的であること、また社会教育施設としての位置 づけを残したまま首長部局に移管した意味で、運営体制にお いても本論の課題設定であるコミュニティ政策と社会教育政 策のせめぎ合いを観察するに適した対象と考えたからであ る。 本論は、公民館の事業予算における現場の「運用」と所管 行政の「配分」の仕組みと実態を明らかにするために、公民 館と区地域支援課の双方へのインタビュー調査を主な方法に 設定した。その理由は、仕組みの現状だけでなくそれに至っ た経緯と要因を解明する必要があるため、対面でのヒアリン グが不可欠だからである。区行政の施策の全体像と特色を全 面的に把握するために福岡市内全 7 区に対して実施したが、 公民館についてはベテランの職員が在職し、かつ予算構造に おける特徴が見てとれる 4 館の典型例を対象とした。 第一章 コミュニティ政策における「自治」の理念と公民館の 再編 第一章では、公民館再編に関連するコミュニティ政策の動 向と直近の経緯を整理し、公民館にコミュニティ施設として の機能が制度的に期待される論理（「自治」）と、公民館の教 育的機能を保障するための制度の論理（「自治」への行政支 援）とを対置しつつ検討した。 日本における「コミュニティ政策」の系譜は戦前内務省の 「部落会町内会整備要領」まで遡り、一般的に 1969 年国民 生活審議会小委員会報告『コミュニティ―生活の場における 人間性回復―』、および自治省モデル・コミュニティ関連施 策が起源であるといわれる。ところで近年はコミュニティの 衰退や地方の過疎化などの社会変動に加え、地方分権改革、 広範な自治体合併、また「新しい公共」論の登場にともな い、コミュニティ政策の実際動向として「自治体内分権」が 表面化した。「自治体内分権」とは合併後の広域自治体を細 分化し、そのエリアごとに住民組織を置く仕組みである。そ うした住民組織には、住民の生活を保障する公共サービスを 組織する機能が期待されている。そして名和田是彦（2009） は 1970 年代の自治省コミュニティ施策から今日までの方向 転換を、「参加型」コミュニティ政策と「協働型」コミュニ ティ政策とに分けて把握している。 名和田は「協働型」コミュニティ政策、およびそれに含ま れる「自治」の理念に異論を唱えていない。本来の自治に 「公共的意思決定」と「公共サービスの提供」の両側面がな くてはならないものであり、さらに「協働型」のコミュニテ ィ政策にも「参加」としての意味合いが必然的に随伴してく るものという。 これに対して、近頃の「協働型」コミュニティ政策または それに近似する地域政策の背後にある政治的・社会的構図に 対する問題提起は散見されるが、名和田が主張した「協働」 のコミュニティ政策の「必然性」に踏み込んで反論したもの はほぼない。本論としては、今日の地方分権や「地域主権」 の時代において地方自治の制度改革や自治体施策においてと かく「自治」への強調が前面に立ち、その「自治」に対する 国・自治体の支援が看過されがちであることに疑念を抱いて いる。そしてその問題がもっとも色濃く現れているのはまさ に社会教育制度改革と公民館再編の問題と考えられる。 公民館とコミュニティ政策の関係に注目した社会教育の議 論のなかで、「協働」の政策動向からの独立性を主張するも のがある一方で、公民館の設置に至らなかった武蔵野市のコ ミュニティ政策の展開下で、住民が自主的に創造した社会教 育的な学習・文化活動に注目するものもあった（田中雅文 2014）。しかしコミュニティ政策と社会教育行政の矛盾は 「地域づくりか社会教育か」という原理の衝突というより、 住民の「自治的」な学習・教育活動を裏づける制度的、財政 的基盤の充実度にあるのではないか。したがって、公民館に おける社会教育的な事業展開はなぜ完全に「自治」に委ねて はならないかについて、公民館制度論を今一度遡って検討す る必要がある。 第二章 公民館の制度的位置づけの源流と現在 第二章では、公民館制度論のキーワードとなる（権力統制か らの社会教育の自由を保障する）「独立性」と、それをベース に発展してきた社会教育条件整備論に注目した。 小川利夫（1964）によると、「近代」公教育思想の古典的発 想を継承し、「社会教育の自由」の法的保障を理念に法制度化 された戦後の社会教育の「組織的」性格は、学校教育と社会教 育との関係というよりも、むしろ「国民の自己教育」運動と公 権力組織との関係が第一義的な基本問題となる。社会教育行 政には一般行政から適用できない論理、つまり社会教育行政 機能の独自性があり、それはその対照である社会教育活動の 独自性によって規定されているという。このような社会教育
法体制の組織的特徴をもって、その中枢的機関としての公民 館について、教育機関としての「中立性」「反権力性」を中心 とした制度的な独立性が広く主張されるようになった。さら に小川が社会教育の本質を「住民の学習権」としてとらえてい るところに「独立性」の主張の論拠があるため、学習の権利と 自由を最大限に保障する自治体責務、とりわけ財源の確保と 拡充も同時に主張された（小川利夫 1976:51-72）。 ここでは社会教育と公民館制度の独立性、自主性と条件整 備の問題との関連性が垣間見られる。例えば小林文人（1990） は、社会教育条件整備基準の貧しさのみならず、それを支える 理論・調査研究の貧困を指摘し、試論的に社会教育条件整備の 基準論の五つの項目を提唱し、「組織的条件」（行政組織、社会 教育機関の独立性）をその一つに挙げた。総じて社会教育条件 整備論において、制度的独立性や施設運営の民主性は社会教 育の組織と体制にとって必要な条件と考えられてきた傾向が ある。 しかし条件整備論が展開された 80 年代～90 年代には、す でに社会教育行政組織の改革、端的にいうと「独立性」を担 保する法制度の転換と、社会教育の財政的基盤の崩壊が端緒 を示し、その後さらに深刻化していった。低成長期に入った 1970 年代後半の地方財政危機・「都市経営」政策のもとで、 社会教育の「委託」「下請け」「嘱託化」などの、いわゆる 「合理化」問題が露呈した。後に行政サービス削減、受益者 負担、人件費削減といった減量経営論を骨子とする第二次臨 時行政調査会（1981～1983）にともない本格化していった。 90 年代以降は社会教育費の国庫補助のさらなる逓減に加え、 地方分権改革にともなう法改正において公民館運営の民主性 についての規定が大幅に後退した。社会教育行政はその財政 的、組織的基盤を大きく切り崩される現状に直面しており、 かつてないほど社会教育法制度の課題が増大したと同時に、 これまでに議論、もしくは提言されて続けてきた制度的独立 性の保障と社会教育条件整備論は、より厳しい現実を慎重に 見直しつつ発展されなければならないところまで来ているだ ろう。 本論の立場でいうと、少なくとも公民館に「必要な条件整備」 に関する論理の現代的発展を求めるならば、従来の「教育行政 ―公民館」の構図にだけ追求するのに限界があるようだ。むし ろ制度改革と再編を経て、地域の問題やコミュニティ政策か らの期待などのさまざまな兼ね合いの中で、教育的な事業運 営を維持するにあたり生じている矛盾に対して、公民館現場 およびその所管行政の模索に注目することが有効と考えてい る。その視点から実態を細心に抽出することを通して、現実的 根拠をもって公民館再編問題への新たな視座を打開したいと 考えた。 第三章 再編後の公民館における事業運営の実態と課題 ― 首長部局移管後の福岡市を事例に― 本章では、公民館を首長部局に移管した福岡市を事例に、 再編後の公民館における事業予算を保障する仕組みの現状と 課題を析出した。 福岡市では小学校区ごとに一館の並立方式で、147 館の公 立地区公民館を設置している。2004 年に「コミュニティの自 律経営」の構想に基づいた自治協議会制度の創立にともな い、「コミュニティ支援」を行うように公民館を教育委員会 から区役所に移管した。現在は名目上社会教育施設だが、事 業運営は館長・主事の 2 名の嘱託職員が主に担当し、それを 区地域支援課が統括管理を行う体制となっている。 そうした現状のなかで、本論は NPO や企業など多様な機関 とのネットワークで公民館関連の財政基盤を構築しようとし ている行政側と、充実した事業運営を保障するために率先し て予算確保等への模索を始めた公民館側との「ずれ」を解明 することで、公民館事業運営の新たな構図下における、公民 館事業運営への行政支援のあり方を見定めることが目的だ。 具体的に、以下の三点を明らかにしたい。 ①予算配分の方式、仕組みと公民館事業計画への行政関与 ②公民館現場の予算運用の実態と構造 ③事業予算の運用と配分の対比からみる、今後の公民館支 援の課題と可能性 市内 7 区の地域支援課については、①に沿ってヒアリング を行った。具体的には、予算の金額と基本的状況の他に、予 算のニーズ把握に係る公民館事業計画への関与度、予算の配 分方式（一律均等か希望制か）、再調整の有無、予算の種別 などを聞き取った。 結果として、事業計画の作成は公民館職員の自主性に委ね られており、地域支援課職員が立ち入って助言することがほ ぼない。それから通常の事業予算（主催事業用予算）の配分 を均等にしている区が多く（7 区中 5 区）、南区以外の 6 区は 年度の始まりに予算の上限を設けており、調整や事業計画の 変更はその制限を満たさなければならない。ただし、希望す る公民館に対して、特定のテーマに沿った事業を立案する代 わりに別途予算を支給する「挙手制事業」の実施は、市民局 と博多区以外の 6 区ですべて実施されている。この「挙手制 事業」は公民館の事業予算を全体的に強化するだけでなく、 事業立案の創意工夫を奨励することで結果的に内容の充実化 にも寄与するため、通常予算のゆとりの無さと事業運営への 行政支援の課題を緩和できたものと考えられる。しかし、挙 手制事業へのアクセスは公民館職員の意欲と自主性によると ころが大きく、必要な公民館に予算の助成が行き届くように 行政職員の果たすべき役割があまり見えなかった。挙手制事 業に代表される区行政の予算配分面の取り組みはいかに現場
に活かされるかが課題だろう。 一方で 4 つの公民館には②に沿って、主催事業のあらまし とそれに至った経緯、事業予算の金額と構造、挙手制事業へ の参加状況、行政予算以外の財源について聞いた。事業運営 の特徴によって、4 館を 2 館ずつ、「NPO 協働型」と「地域団 体協働型」の 2 つのタイプに分類した。「NPO 協働」とは、公 民館と NPO の協働事業に対して予算助成をする中央区実施の 「公民館じょいんとプロジェクト」に参加した公民館であ る。一方で「地域団体協働型」は自治協議会をはじめとする 地域住民の諸団体との連携や共催で事業を行い、一部は予算 の共同負担や地域団体からの応援、助成を獲得している公民 館にあたる。 結果的に、「NPO 協働型」の赤坂公民館、簀子公民館は「じ ょいんとプロジェクト」に至った経緯が違えど、柔軟な企画 立案を駆使して多様化した行政予算枠の獲得で成り立ってい るところは共通する。しかし課題は公民館と NPO とのネット ワークの拡大の動力が今後不在なことと、プロジェクトによ る予算助成の継続性である。もう一方で「地域団体協働型」 の東箱崎公民館、高取公民館は予算構造においてこそ大きく 違うが、地域の伝統とニーズ重視しつつ、適宜に行政の推進 する方向性を事業運営に取り入れるところが特徴である。公 民館へのコミュニティ施策が今後深化することが予想される なかで、むしろこのタイプは福岡市において、公民館の独自 性と立ち位置を保った事業運営のよいパターンとなっていく のではないだろうか。 総括すると、福岡市の公民館事業予算の問題は全体的な逼 迫だけでなく、予算配分に象徴される事業運営への行政支援 はおおむね地域担当職員の個人的な意識に基づいており、行 政部局としてかなり受動的な体制となっていることがあげら れる。事業運営の充実化に寄与する予算助成を提供したのは 良いものの、それが行き届くための対策があまり打たれてい ないようである。また運営の仕方自体は他部局、他の組織と 「協働」する新しい様相を呈してきている。したがって、今 後の公民館所管行政（とりわけ首長部局）には、公民館の事 業のニーズを事細やかに把握することに努めると同時に、 「協働」の事業運営が公民館にとっていかに有利に働くかを 理解したうえで適切な協働相手を引き合わせるなど、多様で 柔軟な支援のあり方が求められてくるのではないか。 終章 本論ではコミュニティ政策にともなう公民館再編、なかん ずく教育的な事業運営を保障する体制的課題を問題意識に置 いた。そのうえで公民館の「事業予算」に着目して、首長部局 移管の福岡市における公民館の事業予算運用と配分の実態、 およびそれに至った公民館運営と行政施策の各々の経緯を通 して、充実した事業運営の経済的基盤を保障する行政支援の 課題と今後求められる方向性を示そうとした。端的に言うと 福岡市の公民館では事業の企画、実施はともかく、事業予算の 調達も公民館職員の自主性によるところが大きい。区役所は 柔軟性、合理性を意識した予算配分を行っているといえるが、 公民館ごとの事業運営への関与が全体的に不足しているため、 行き届いた予算面の支援が課題である。今後は公民館の事業 運営のニーズへのさらなる関与のうえで、予算助成を公民館 が活用するための周知、説明、提案等の支援、および事業運営 の「協働」へのマッチングを含む多様な支援が必要だろう。 本論の限界は、「事業予算」という視点の構造化が不十分な ところである。コミュニティ政策との関連を意識して、予算面 でのコミュニティ組織と公民館の矛盾の有無に着目する必要 があるだろう。またさらに重要なのは、現場の「運用」と直接 管轄行政の「配分」の前段階となる財源、予算編成と予算の決 定権等への注目も、予算問題を検討するうえで不可欠なアプ ローチであり、今後の課題である。 主要参考文献 猪山勝利,1980,「社会教育計画と社会教育費」,日本社会 教育学会編『社会教育の計画と施設―日本の社会教育 第 24 集―』,東洋館出版社,p70-81. 小川利夫,1964,「社会教育の組織と体制」,小川利夫・倉 内史郎編『社会教育講義』,明治図書,p48-90. 小川利夫編,1976,『住民の学習権と社会教育の自由〔教育 改革シリーズⅦ〕』,勁草書房. 小池源吾・天野かおり・佐竹智子,2009,「自治体改革と公 民館の変貌」, 日本社会教育学会編『自治体改革と社会教育 ガバナンス』,東洋館出版社,p42-57. 小林文人,1990,「生涯学習計画と社会教育の条件整備」, 小林文人・藤岡貞彦編,『生涯学習計画と社会教育の条件整 備』,エイデル研究所,p2-23。 田中雅文,2014,「コミュニティ政策と社会教育との関係～ 東京都武蔵野市の事例から～」,日本社会教育学会第 61 回研 究大会（於福井大学）自由研究発表資料. 名和田是彦編,2009,『コミュニティの自治－自治体内分権 と協働の国際比較－』,日本評論社. 南里悦史・松田武雄編,2005,『校区公民館の再構築―福岡 の校区公民館の歴史と実践―』,北樹出版. 日本社会教育学会編,1999,『現代公民館の創造―公民館 50 年の歩みと展望―』,東洋館出版社. 松田武雄,2009,「『都市内分権』と社会教育の再編―教育機 能とコミュニティ機能の関連」,名古屋大学『生涯学習・キャ リア研究』第 5 号,p1-6.
