大正期教育行政論における非権力性論 : 教育行政の本質観に関して

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(1)Title. 大正期教育行政論における非権力性論 : 教育行政の本質観に関して. Author(s). 伊津野, 朋弘. Citation. 北海道教育大学紀要. 第一部. C, 教育科学編, 20(1): 13-25. Issue Date. 1969-07. URL. http://s-ir.sap.hokkyodai.ac.jp/dspace/handle/123456789/4587. Rights. Hokkaido University of Education.

(2) . 北海道教育大学紀要（第一部Ｃ）. 第２０巻第１号. ４年７月昭和４. 大正期教育行政論における非権力性論Ｆ一教育行政の本質観に関して『一. 伊. 野. 津. 朋. 弘. 北海道教育大学函館分校教育学教室. ｉｖｅｒ鼠丁Ｎｏ：Ｎｏｎ－ｐｏｗｅｒＴｈｅｏｒｙｉｎｔｈｅＡｄｓｔｒａｔｌｎｉｎｉＴｏｍ。ｈｉｒｏｌＴｈｅｏｒｙｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎｉｎｔｈｅＴａｉｓｙｏＥｒａ．. 次. 目. 〔１〕問題の所在〔１１〕教育の「公共性」理解における大正期の新傾向１（）教育の国家的公共性２｛）教育の市民的公共性〔皿〕教育の権力的利用とその反論. １）権力的教育行政と教育活動（. ２｛）生活教育論とその非権力性. ３）行政庁の学校管理権自制の要求（〔ＩＶ〕教育行政の非権力性－－美濃部達吉説を中心に－－１（）保育行政としての教育行政２（）学校管理関係と私法規定の適用〔Ｖ〕おわりに. 〔１〕問題の所在. 学校の教育活動関係の学校事故事件に関する被害生徒側からの損害賠償請求訴訟は，国家賠償法の適用をうけるか，関係教師の民法上の不法行為責任を追求されるか，裁判所の判例において「公権力）も，意見の分かれるところである１，それは，学校教育活動が国家賠償法第１条にいうの行使」に当たるとするか，当たらないとするかの問題である，すなわち，教育関係は，国または公共団体が公権力の主体として命令強制する，権力関係，公法関係であり，個人相互間の関係たる私法関係とその性格を異にするという見解が一方にある，また一方，国または公共団体の教育に対する関係は，公権力の主体としての関係は少なく，教育企業としての営造物に対する管理関係においてとらえるべきで，私人の事業経営，財産管理に類似する関係として，私法の適用を）認むべきだという見解もある２．教育行政法関係の諸著作においても，たとえば次のようにのべられている．兼子仁「教育法」では，「現行法が……教育主体の意思の優越性は著しく減退し，もはや教育は法的には権力作用）とのべる．吉本二郎「学校経営学」３ではなく，非権力的な社会作用となったものと解される」『学校教育に従事する公務員は，公権力の行使にあたるものではない』ことは，明白に確でも，「認されていなければならない． ……設置者管理主義の原則（学教法５条）に従って管理されるが、４）とのべている，本来的目的としての非権力的活動が維持されなければならない」しかし，教育行政の非権力的特質を認めながらも，「教育行政における一切の法律関係が非権－１３－.

(3) . 伊. 津. 野. 朋. 弘. 力的なものでなければならないかの如く説くことは誤りである」とし，行政権の主体の優越的地位を強調し，教育関係を特に「一般権力関係」及び「特別権力関係」において，把握すべきだと）いう考え方もある５，その他，学習指導要領に法的拘束力を認めるものと，認めるべきでないとする論など以上の問題に関係がある．要するにこれらは，教育関係を公権力行使としての権力関係，支配関係においてとらえる見解と，私法関係，平等関係の適用の可能性とその非権力性を認める見解の相違ということができる．. 一般に戦前の教育は，権力関係において把握され，教育関係法規はその権力関係を規定するものであったともいえる．そしてその法規に忠実に準拠した，官僚主義的教育行政が行なわれたのである，しかし戦後は，教育法制の変化により，教育は「学問の自由を尊重し，実際生活に即し自発的精神を義」（教基法第２条）う教育，そして「不当な支配に服することなく，国民全体に対し直接に責任を負って行なわれる」（教基法第１０条）教育が基本となり，非権力性の原理が大きく含められたものと考える．これには，アメリカの進歩的教育論あるいは民主的地方分権的教育行政論の影響も，大きいと考える，そして，文部省の性格もたしかに変えられた．昭和２４年相良惟一「教育行政法」においても，その非権力性について次のようにのべられている．「教育行政は……警察行政の如く，権力の行使をその本質となさず，命令強制にわたる事項は例えば，いわゆる就学強制叉は学校閉鎖６）と，等の事項のみであり，かくの如き事例は比較的稀である」しかし，教育委員会法改正前後より，国家の行政機能の増ブぐ化，そして国家の教育関与の強化とともに，教育行政において権力性論が次第に多くとり入れられるようになり，他方，戦後以来の非権力性論も不調和的に併存し，混乱をきたしている現状ともいえよう，このような諸条件のなかで，ともかくも，非権力性論の本質に接近するために，さらに戦前の教育行政論にさかのぼって考察することが必要である．特に，大正デモクラシーに関連する新教育論と教育行政論の中にその系譜をたどっていくことにしたい．. この非権力性論は，欧米新教育の影響によるところももちろんあるが，権力的教育行政の一般的状況の中で，教育の本質にさかのぼり，教育行政の本質をとらえようとする努力の一環として日本的土壌に自然発生的に生まれたものと考えられるのであり，その意味において極めて重要である．そして，一方における権力性論との関係をいかにとらえ，現実の問題としていかに考えていくかは，今後の大きな課題であると考える，このような意味において，本論においては，大正デモクラシーに関連する教育行政論と，その非権力性論をとらえることを主題としようとするものである．. 〔口〕教育の「公共性」理解における大正期の新傾向教育はすべてのものの利益になるという意味で，公共性をもつものであるといえよう，しかし. 教育の「公共性」は，極めて歴史的性格をもった概念であり，その理解のし方も歴史的条件によって異なる．そしてその理解のし方が，教育行政の権力性論あるいは非権力性論に大きな関係をもつものと考える，. 封建的な社会体制の崩壊と市民社会の形成過程に，自然発生的に成立した教育制度は，私的利益をめざしたもので，私教育制度の形をとって発展していった．しかもその教育によって市民としての社会生活が充分に保障されるという意味で，公共性をもつものでもあり，同時に自然法的－ｉ４－.

(4) . 大正期教育行政論における非権力性諭）権利としての把握さえもなされていった？．ｉｃ教育が，このように私事性と同時に公共性をもつために，たとえばイギリスにおいてもＰｕｂｌ. ）１という名称をもちながら国家権力とは無関係の私立学校が成り立ちえたのである８ｃｈｏｏｓ，しかし，絶対主義政権が成立し，権力による思想統制などの教育干渉が行なわれるようになると，事情はかわってくる，教育の私事性の側面は後退し，公共性の名において，国家の役割と行政権の拡大が強調されることになる．ところで，日本の近代公教育は，絶対主義的性格の明治国家のもとで発展するが，その「公共性」理解がいかなるものであったか，その検討からはじめることにする，１）（. 教育の国家的公共性. 明治５年の「学制」による公教育制度は，「学問は身を立るの財本」であるとして，その私事）しかし反面において，国家富強をめざす国家のための教育という性を尊重する形で出発した．９考え方を含んでいたことはいうまでもない，特に，国民代表的立法機関の要求と，天皇中心の行政府設立の要求の妥協として，明治憲法が成立した以後，明治政府は議会的立法による拘束を最少限度に止め，天皇中もの行政府設立の要求を一元的に実現していくことになるが，その過程に国家組織の人間的基礎が国家的教育に求められ，国家権力の教育干渉があらわに行なわれることになったのである．. このような教育の国家主義化とともに，教育が個人の利益に関するもの，あるいは家庭におい ● て親が子供に与えるもの，というような教育における私事性の原則は，次第にかげをひそめていく，「教育ハ単二人類各自自生能ヲ成長セシメ，以テ各自ノ要求二適合セツムルノミラ本旨トセｌｏ）とされ，あるいは，教育は私的ズ，其主眼・国家生存ノ為二臣民ヲ国家的二養成スルニアリ」な理由以上に，「第一国家ノ発達二基ク理由，第二国家自存ノ必要二基ク理由，第三国体保持二）によって行なわれるべきものとされていった，ｌ基ク理由」ｔ. こうして，教育における国家的利益優先の考え方が一般化し，私事性をもった教育としての理解は後退する．そして，国家的立場からすべての国民に必要なものという意味での，国家的公共性にもとづく公教育の考え方がとられていくことになる，そこに，教育における国家の役割は大・政権の強化がすすめられていくことになるのである，きくなり，国家権力の教育介入と，行この場合，以上のような国家的利益にもとづく公教育は，個人的利益に一致するという考え方が，その前提になっている，. しかし，その両者が必ずしも一致するとは限らない．たとえば，思. 想統制などを含む絶対主義的国家要求と，市民的要求はしをしば矛盾する．その矛盾が解決され生は得られず，国家的公共性をもった教育であってもなければ，政治的国家と市民的社会の一・体１なかなか期待できなくなる．そこで明治政府はその矛盾をいかに解決していったであろうか，明治政府は，農民の解放が不充分なままであった前近代的村落共同体を，権力的教育行政のしくみにくみ入れることによって，共同体と国家の一体化をはかっていった，そして，国家と個人. の矛盾を解消し，国家的公共性にもとづく教育をおし進めていくことができた．すなわち，村落共同体においては，成員の主体的意識と行動を許さない社会的拘束力があり，家及び共同体の和のために，自我をおし殺し，出すぎた振舞をおさえることのできる人間の形成が要求される．その共同体が，たとえば明治２２年の市町村制の発足によって，国の行政組織の末端にくみこまれて２）いった１、孝一本の徳育を中核とす，他方，家族主義国家理論を背景とする国家的教育要求は，忠る教育要求として，共同体の要求する徳育と矛盾するものではなかった，そこに共同体と国家の３）一体化，あるいは個人と国家の矛盾の解消が可能であったのである１，－１５一.

(5) . 伊. 津. 野. 朋. 弘. こうして，国家的立場からすべての国民に必要なものという意味での国家的公共性，及びそれにもとづく公教育の正当性が認められ，教育への国家権力の介入が許容されることになる，教育における私事性の原則，ないしは私事性から出発した教育の公共性は否定的となり，絶対主義的性格をもった国家権力が，国家的公共性の名において，権力的統一的教育をおし進めることになった．. ２）教育の市民的公共性｛日露戦争前後からの資本主義経済の目ざましい発展は，商品経済の農村への浸透とともに，村４）落共同体秩序の動揺崩壊を促すことになる１．特に，第一次世界大戦による日本資本主義の飛躍的発展にともなう社会的矛盾の激化は，大戦のもたらしたデモクラシーの風潮と相まって，社会的矛盾の解決と社会生活の向上とに対する，市民的自覚を高めていった．それは，国家と村落共同体と個人の一体化を支える家族国家主義価値秩序の動揺でもある，こうした背景の中で，教育の分野においても，新しい傾向が生まれていった，市民的自覚にもとづき，その生活に結びついた教育が要求されていった．それは一方において，国家的公共性にもとづく国家主義教育に対する疑問，あるいは，その権力性批判という形をとってあらわれる．そして他方，教育の本質にたちかえり，その私事性があらためて自覚されていった．すなわち，教育が個人的利益に関するもので，且つ，それがなければ社会生活が充分に保障されないという意味で，市民的公共性をもつものであり，また同時に，個人的権利であるという自覚がなされていった．. １５）に負うところが大きこのような新しい傾向は，まず大正中期頃より発展した「教育社会学」いといえよう．教育が，社会作用として，国家権力介入以前から存在したという，教育社会学的認識に関係がある．その代表的著作「学校教育の社会化」（田制佐重）は，序文において「教育は其の本来の社会的意義を復活し，学校は其の本来の社会的使命に復帰せんとする機運は漸く熟６）とのべているしたのである」１．. 龍山義亮「教育制度の研究」においても，「教育は必ずしも国家があって初めて生じたものでない．何れの時代何れの社会にも教育の事実が存在して居ったことを認めねばならぬ．個人叉は１７）とあり，非権力的社会作用としての教育，家庭の権利叉は義務として教育をなさねばならぬ」あるいは個人の権利としての教育の把握がなされる．したがって，公教育としての学校の性格は，国家的公共性にもとづく公教育ではなく，社会生活に密着し，市民の要求から出発した市民８）的公共性にもとづく公教育でなければならない１．「学校は社会生活の進歩によって生じたものであって，或意味に於いては家庭教育の代理をなすものである． ……学校は家庭や社会と別に考１９）と慮せらるべきものでない．即ち学校は社会的に構成せられ，家庭と協同すべきものである」いうことになる．. このように教育が，市民的生活に密着し，市民的公共性にもとづくものであるということは，市民的意志の集合体としての公教育の実現が期待されるということにほかならない．したがって２０）べ教育は，「外部的勢力」による統制であるべきでなく，「道徳を以て其の根本基調となす」きであることが強調される．すなわち，市民的道徳を基礎とする社会的統制を助長するような，公教育の重要性が主張される．したがってまた，「今後の学校は， ……真の協働の理想を助長し，且つ他の者と一致協力して全体の為に価値ある事柄を成し遂ぐる何等かの実地練習を与へなけれ１）と，協力の原理に立つ社会的統制の重要性あるいはそのための徳育の重要性が主２ばならぬ」，－１６－.

(6) . 大正期教育行政論における非権力性論張される．このような社会的統制の主張は，教育に対する権力的統制の自制の要求につながるものであったことはいうまでもない．. また，以上のような教育要求が，市民の社会生活を保障するための教育要求で ‐あるという意味で，教育が市民の権利であるという発想があったことは，すでに前述のところであるが，次のようにものべられている．為藤五郎「教育の社会性」によると，「教育を受けるということは，個人にとってはたしかに権利として存在しなければならない．ただその個人の属する社会の立場からみれば，個人に教育を受けさせるためには，財力及び労力の負担を当然予期しなければならないが故に，教育は個人にとっては権利であり，国家にとっては義務であらねばならぬ形式になっている．教育が個人にとって義務であるかの如く考えることの，いかに根本的の間違いであるか２２）とある．教育は個人の権利であり，国家はそれを保障する義務があるといは云うまでもない」う考え方がとられるのである．この権利としての教育論には，「教育の自由」論が付随して展開される場合が多い．教育は，個人的利益に関係があり，私事性をもつものとして発展するが，また市民すべてが要求するものという意味で，それが市民の権利であり公共性をもつものということになる，こういう教育の本質における私事性の尊重としての私教育の自由ということに関連して，「教育の自由」論が展開されていったものと考えることができる，たとえを，「帝国憲法は言論の自由，信教の自由居，住移転の自由を認めながら，教育の自由ということを挙げていないが，しかしそれは成文にする２３）とあるように，自然権的教育把握をもとには余りに明白のことであるがためであろうと思う」にした自由論がのべられるのである．. 教育についてのこのような憲法解釈は，大正デモクラシーの一環として，当時の行政法学上かなり一般化していたものと考えられる，特に，明治末頃より，政治体制の基本的あり方をどう理解するかという点をめぐって，上杉慎吉と美濃部達吉の両氏を中心とする憲法論争のあったことは周知のところである．そして，美濃部説が，大正デモクラシーに連続することはいうまでもな. い．彼の「日本行政法」（明治４２年）によると，「自由権」に関して，「憲法中二特二明言セラレタルト否トハ此ノ点二於テ何等ノ関係ナツ，婚姻ノ自由，教育，学問ノ自由，営業ノ自由ノ如キ，憲法中二明文ナキモノト雌モ，其ノ法規ノ根拠ナクシテ制限セラレサルコトハ，憲法中ノ列４）とある記アルモノト更二異ル所ナキモノナリ」２，. 大正３年「日本行政法」も，昭和７年「行政法撮要」等も，同様の趣旨を以て「教育の自由」についてのべられている，「教育行政研究が主として現行法規研究であり，その法規研究が，法２５）という，戦前の一般的状況の中で以規の批判的研究ではなくて，その正当化解釈であった」，が一側面をにな大正デモクラ上のような憲法解釈，シーのい，教育行政論に新しい傾向をうながしていったのである．たしかに美濃部説の立場は，「日本は何よりもます近代国家の近代的なら. しめる本質的要素である市民的自由の確保をまず必要とするのであり，従って行政法学の任務は立法論としてはむろんのこと，解釈論の範囲においても，すでに存在する官僚的法治主義の行政法の中に，市民的自由を基本原理とする法理論を，できうる限りもち込まなければならぬとする２６）であったのである．この立場からの教育行政論の展開は後述するが，「教育の自由」説立場」が，市民的自由を基本原理とする法理論の憲法解釈へのもち込みであったと理解することは容易なことである，. 以上要するに，教育への国家権力介入以前にたちかえり，非権力的社会作用として教育を把握し，且つ，市民的要求にもとづく自然法的権利，あるいは市民的公共性をもつものとして把握す－１７－.

(7) . 伊. 津. 野. 朋. 弘. る，新しい傾向が生まれた，しかもその公共性の故に，国家が公教育制度として，その普及のための条件整備の責任を負わなければならないというように，教育行政論は展開されていく．それ．については後述するが，ともかくも，国家的公共性にもとづく権力的行政としてでなく，できうる限り非権力的助長行政として，教育行政を把握しようとする傾向が生まれていったのである．〔ｍ〕教育の権力的利用とその反論１（）権力的教育行政と教育活動明治公教育体制は，前述のように，国家目的国家利益を優先させ，それへの服従が個人の利益に通ずるという，国家的公共性の考えにもとづくものであった．したがって，議会的立法による拘束は最少限度に止められ，官僚的法治主義の行政法の中で，行政権は極めて強大なものであった．そして学校教育は，国家権力の強い関与や規制をうけながら発展していった．こうして教育は，国民の意志いかんにかかわらず，国家的意図による行政行為と考えられ，そ７）の権力関係としての教育関係を規定するものが教育法規と考えられた２，したがって学校の管理関係も，権力関係を規定する法規にいかに準拠するかという，法規万能の考えがとられていった。０年代のはじめ以降導入された特別権力関係の理論があこのような権力関係の軸として，明治３８）る２．すなわち，教師を準官吏と規定し，準官吏たる教師の勤務関係，及び学校営造物の利用関係に，特別権力関係理論が適用されていった．こうして，学校は行政末端組織としての役割をもたされ，教師は法令執行的行政官としての役割をもたされていった，こういう明治教育行政の理論と現実の中で，教育は国家の私物化され，正しい意味での公共性は失われていった．天皇を頂点とし学校の教師を底辺とする官僚機構の一環として，学校が末端行政をにない，教師の教育活動が権力関係において行なわれたために，学校教育の中には官僚主義としてのさまざまの問題が生まれていった．法規万能主義，形式主義，ごう慢，尊大，情実主義等の具体的あら９）われをみることもできる２，特に，教師の教授活動は，法規的に規定された教育内容，国定教科書を，おちこぼれなく一律に詰め込む活動となった．そこには創意や自主的判断をはたらかす余地はなく，詰め込んだ量をはかることによって，教育活動の成果を評価するようになっていった．. 月新教育運動は，こういう詰込主義・画一主義に対する批判を含んでいたことはいうまで大正１１もない．「教授の殆ど凡てをあげて考査の為になす，今や世をあげて考査試問の弊に中毒しつつあり．而して社会は，一時的而器械的記憶の結昌の印せられたろ答案をみて，学校の成績を云々３０）というような批判がある．生活つづり方の創始者の一人といわれる芦田恵之肋が，詰込教す」１）育による学力の「剥落」という問題を提起したことは，同様な意味をもつことであった３，２）生活教育諭とその非権力性｛国家的利益が個人的利益に優先し，国家的必要にもとづく権力的教育が，以上のようにして，明治公教育体制において行なわれた．それは，家族国家観を背景とする徳育を通しての思想統制ｉという意味を含み，教育の権力的利用であったともいえよう，しかし，大正デモクラシーの風潮に伴う市民的自覚の高まりは，国家的公共性にもとづく公教育と，市民的公共性にもとづく公教育要求との分離の自覚をうながすものであった．生活に密着した生活教育の要求は，市民的公共性にもとづく教育要求であるといえるのであり，したがってその生活教育論の中には，国家的教育要求との矛盾ないし分離の事実の指摘が含まれるのである．. －１８－.

(8) . 大正期教育行政論における非権力性諭そもそも，教授・学習の過程は，教師の指導性と学習者の主体性との相互緊張関係ないし矛盾関係が，思考活動をうながし，諸概念が整理統一されることによって，成立するものであると考える，生活指導に関しても，同様な図式を考えることができる，すなわち，認識ということが，一方が何かを与え，他方がそれをうけるという形で成立せず，与えられたものと子供の現実的生活認識との対決において，可能であるということである．こういう教授・学習過程の本質から考えても，権力的詰込的教育が効果的なものでなく，またその学力が「剥落」の運命をもつことも，よく理解できるところである，したがって，市民的生活現実をもとに，．主体的認識をうながすような教育が，要求されていったのである．まず，大正中期以降の種々の生活教育論は，国家的教育要求にもとづく権力的教育に対する反論を含みながら，展開されていった．大正中期の文芸教育論が，生活教育論の要素をもっていたことはいうまでもないが，その代表的人物である片上伸は，「政府は国民を信じない．国民は政治を信じない．そこには争いがあり不信があり，高圧的禁断があり一時的の弥縫がある， ……僅かの非逮によって子弟の生活が，従ってまた教育の力が，その根本から覆えされたかのように大３２）と，まず国家と国民との分離を指摘するそして，市民的教騒ぎして，危険呼ばわりをする」．育要求が，国家的教育要求によって否定されることの指摘もなされる，そしてさらに，徳目的「断片的の表面的の実際生活の指針を露骨に与える」にすぎない修身科的道徳教育の無意味さをのべ，「複雑な人間生活の殆んど予期しがたい，さまざまの境遇事情に適応して，自己の道徳感情を正しく表現していくことのできるために必要な，根本の力を豊富に３）ための，生活的道徳教育の重要性を主張するのである３する」，「児童の村小学校」を主要な活躍の舞台とした野村芳兵衛も，「教育が自分を育てたと云うよりも，境遇が自分を育てたと云う方がどれだけ妥当か知れません」という告白によって，国家的「公教育と民衆の生活意識との爺難の指摘」をまず行なう．そして，新教育の原理たろ「『協力意志に立つ教育』の旗印のもとに」，「支配」原理に立つ「『旧教育を埋葬する』という宣言をす３４）したがのであるて彼はる」っ，「生活訓練と道徳教育」において，「人間生活の上に自治組．５）としての教育活３織を建設する力」を育てることをめざし，「学級の協同自治という組織活動」動の重要性をのべるにいたる．これは，「学級会」「児童組合」「自習団」「自治団」などの名称をもって行なわれた，大正自由教育の総決算ともいえる，教育論の展開であったわけである，また，綴方教育の中から生活指導理論を作りあげていった，多くの綴方教師の場合も同じであ謂織の詰込教育の否定からはじまり，子供の生活の向上と結びつけられたる，国定教科書によるラ）６教育理論が，彼等の生活の中から生み出されていくことになる３．たとえば，田中豊太郎「生活創造綴方の教育」では，「第一には純な生活へと導いて行きたい， ……第二には真剣なる生活へと導いて行きたい，真剣なる生活とは妥協を許さない生活である，自分の支持している道理に対して，自他ともに妥協を許さない生活である，自己の心に映じた具体的事象・物象に対して，ど３７）とのベ，共同体的社会に埋没しがちな自我の自覚を促し，こまでも見詰めていく生活である」生活の向上をはかる市民的教育が意図される．そしてこれが，生活綴方教育運動として発展していくことは，周知のところである，. さらに，昭和５年に結成された「郷土教育連盟」の創立者である尾高豊作は，「諸々の学科整備の中に児童青年が苦悶しつつある『国家』的学校をして，何とかモット昔ながらの生活的な教育，而も昔には思いも寄らなかった児童中心的な協同社会に接近させることは出来ないか」とのべ，さらに「学校において学科教材の取次人という役目を背負う瞬間から，何時の間にやら『国－１９－.

(9) . 伊. 津. 野. 朋. 弘. 民教化』とし・う看板に身を隠して，一個の官吏叉は公吏と化する．何故彼等はその教える土地の子供達やその親達と共にお互いレニ悩みとし苦しみとし，叉は楽しみとする日常生活の体験を共に９めと，行政官としての役割しかもたない教師，あるいは，子供の生活にしようとしなかったか」結びつかない教育に対する批判を行なう．以上のように，当時の生活教育論は，生活から遊離し公共性をなくした，国家的教育とその権力性を批判し，それに制限を加え，教育を生活化することによって，大衆的教育としての本質と，市民的公共性をとりもどそうとする主張であったといえる，したがってそれは，行政庁の学校管理権に対する制限と，学校の自律性の主張につながるものであった，圏. 行政庁の学校管理権自制の要求. 以上のように，権力的教育行政における教育が，市民的公共性としての本質をそこなうことになるということから，その本来的意味における社会作用としての非権力性に注目し，教育行政においてもその非権力性が主張され要求されていくことになる，まず，たとえば，「教育者対被教育者の関係は，どこまでも『教育の関係』でなければならぬ． ……法律に基づく権力の関係でもない，随って強制という条件より一切解放せられた一つの関係でなければならない」という論がな）ることへの３９され，「教育それ自身の活動にまで，国家組織運転の一形式たる強制を取り入れ」，いましめがなされる．. こういう教育の非権力性の主張も，もちろん国家と教育行政の存在を否定しようというのではない．教育の公共性を維持しながら，教育普及のための条件整備の責任をもつものは，国家にほかならない．織田寓「教育行政及行政法」においても，「自由的・民衆的」とに矛盾しない限りにおいて，「国家力教育ヲ以テ其ノ行政事務ノー端トスル」ことの必要をのべ，「然しトモ国家力教育ノ方針二関シテ有スル所ノ勢力ハ，決シテ無限ノモノニ非ス．其女ロ同ナル程度マテ干渉シ４０）と，教育行政の権力性に対する制限の必要得ヘキカハ，最モ慎重二之ラジセ究セサルヘカラス」を明らかにしている．. 以上のような，教育を非権力的作用としてとらえる考え方は，学校教育の自律性と，行政府に対する学校管理権自制の要求とを生んでいった，学校教育の自律性の要求は，行政の論理にしたがう権力関係としての教育から独立した，専門的職業としての教職の自覚が前提となる．そしてその要求がさらに，行政庁の学校管理権の自制の要求につながるのである．「役所の仕事の如きは，大部分の仕事が器械的の活動で事足りる． ……即ち組織的にまた分業的にやればよいのだが，教師は自分が計画者であり立案者であり実行者であらねばならぬ， …… 教育という一種の創造を遂行するためには，無限大の人間として資格があっても，これを用うる４１）と，行政的活動とはちがい，しかもそのに余地がないということはない．それだけ生命的だ」活動から独自性をもった，専門的創造的活動としての教育活動についての強調がなされる．したがって，教師の「自由研究・自由実験・自由活動」の重要性が問題とされる，そして「教職をし４２）ことの必要が主張される．て専門的職業化せしむる」このように教職の独創性専門性の自覚を前提として，学校の自律性の主張を生み，一方におい４３）概念を生み，さらにては，従来の法規万能主義「学校管理」概念と異なる新しい「学校経営」は，行政庁の学校管理権の自制の要求となってあらわれるのである．たとえば，「視学や校長は往々教師に絶対服従を強制することがあるが，こは頗る誤れる態度である，教師が玖ロ何に経験と素養とに乏しくも，兎に角，教師と校長叉は視学とは，教育に関する専門家なるが故に，両者の０－甲２.

(10) . 大正期教育行政諭における非権力性論協働は極度に必要である，而して教師の経験が豊富になり在職期が長くなるに従い，次第に其の４４）るべき自由の範囲を広め，単に上官の発する教授命令を遂行することを真の協働と考えしめ」でないとする．. また，龍山義亮も，教育行政の民衆化についてのべ，「官僚的教育を排して民衆的教育を運用４５）とし，さらに「教授訓練の方針や其方法の具体的事項につきては，自由にせしむべきである」之を定め，叉は行なうことを得るものと解するのが適当で， ……彼是と監督者叉は管理者が干渉４６）としているそして「従来の如き強制がましいことを言い，叉はなすことは慎むべきである」．. 的法令は出来るだけ減減し，指導的の法令即ち標準を示して之に準拠せしむるものに改むる」べ４７）べききこと，あるいは「視学制度の改正」，「中央集権制を軽減して地方分権制を多く加味す」ことなどを提案している，. このように，教職の専門性の自覚にもとづく，学校教育の自律性の主張が，教育の官僚主義批判というような形において，行政庁の学校支配権に制限を与えるべきだという主張を生んでいったのである．. 〔ｌｖ〕教育行政の非権力性. －－美濃部達吉説を中心に－－１）保育行政としての教育行政（. 行政法学における美濃部説の立場は，市民的自由を基本原理とする法理論を，官僚的法治主義の行政法の中に，できうる限りもちこもうとする立場であったことは，前述したところである，当時の教育関係法規は，国家的必要にもとづく教育という立場から，権力関係公法関係において規定きれていたが，その中にも同様にできうる限り，市民的自由を原理とする教育論及び法理論をもちこむことが，彼によって意図されていった，. たとえば，彼の憲法解釈における「教育の自由」説もその一例といえよう．すなわち，それが本来は憲法に規定されるべき権利であり，しかし「成文にするには余りに明白のこと」のために規定されないものという解釈である，このように，教育が市民的必要にもとづくものという立場から，市民的権利として把握され，市民としての私教育的自由の原理による，憲法解釈がなされたのである，こうして，市民的自由の原理をもとに，教育における権力的国家作用をできうる限り制限することの必要性と，その非権力性がのべられていくのである．しかし，もちろん，教育において国家あるいは教育行政の役割が否定されるわけではない．教育は市民すべてに要求されるものという意味で，公共性をもつものであり，その公共性の次に教育は国家あるいは公共団体によって保障されるべきである，しかもその公教育における行政の非権力性が，彼によって主張されるのである．たとえば，昭和７年「行政法撮要」によると，「教育二関スル国家ノ作用ハ，権力ヲ以テ命令シ強制スルコトニ非ズツテ，主トシテ国民ノ福利ノ為二健全ナル教育施設ヲ完成スルコトニ存ス．此ノ目的ノ為二国家ハー面二於テ目ラ教育施設ヲ維４８）とあり，国家あるいは公共団体による教育持経営シ，叉イ・公共団体ラシテ之ヲ負担セシムル」行政が，教育普及のための条件整備の責任を負うべきで，且つ，その行政は非権力的なものでなければならないというのである．ところで，このような彼の教育行政論は，彼の行政法総論の中でどのように位置づけられるものであったか，彼は，明治４２年「日本行政法」以来の諸著作において，行政法の「各論」をすベ１一２二．－.

(11) . 伊. 津. 野. 朋. 弘. て，「警察行政」と「保育行政」の二つに分けている．そして，「警察法力権力ノ行使二関スルｌｔｕｒ法ナルニ反シテ， ……企業ノ経営保護二関スル公ノ行政作用ノ全体ハ，之ヲ保育行政（Ｋｕ４９）とする．教育行政は，交通通信，運輸，衛生，水利，勧業，社会政策等の行ｐ日ｅｇｅ）ト謂フ」政とならんで，保育行政に含めて考えられるのである．．この保育行政は，社会公共の利益を公の団体によって，保障し充足するための行政であり，市民的利益の保護の手段であるともいえる，「国家叉ハ公共団体力，社会公共ノ為二権力ノ行使ヲ本質トナサザル事業ヲ経営ツ物ヲ管理シ，事業ノ経営ヲ他人二特許シ，其ノ特許シタル事業ヲ監督シ，私人ノ事業ヲ保護奨励シ，及ヒ此等ノ目的ヲ達スル為二其ノ補助手段トシテ，人民二負担ヲ課スル作用」を保育というのである．そしてまた，「保育ハ主トシテ福利ノ目的ノ為ニスルモ. ）のであり，非権力的行政というこ５０・助長行政ト称セラル」ノニシテ，随テ保育ノ・屡福利行政叉ノとを本質とするのである．ところで，この「保育の作用」として，「公企業の経営」「公物の管理」「公企業の特許」「私企業の保護」「公用負担」の五項に分類されるが，教育の事業は「公企業の経営」として位置づけ５１）とし・公共団体力社会公共ノ利益ノ為二経営スル非権力的事業」られる．すなわち，「国家叉ノての教育ということになる，こうして教育行政は，非権力的な福利行政あるいは助長行政として，国民の福祉の助長を基本とした行政であり，国家的公共性の立場から，権力的に国民の方向づけをするものとしての考え方は否定されていった．龍山義亮「教育制度の研究」においても，「教育行政は， ……幸福を増進せしむることを目的とする助長行政の部に入れて，国民の身体知識及び道徳の発達助長を目的とする行政と解している．積極的の助長行政の中には保健行政や交通行政や感化救髄行政等もあるが，教育行政は更に此等よりも一層積極的の性質を帯びているもので２）と，同じような見解がとられている，ある」５. １学校管理関係と私法規定の適用｛２以上のように，教育は国または公共団体が社会公共の利益のために，経営管理する非権力的事業ということになるが，行政主体の学校管理権については，その際いかに理解したらよいか，従来の学校管理は，行政主体が学校に対して行なう公権力の行使と考えられたことはいうまでもなく，したがって行政庁は学校営造物に対して，包括的支配権をもっという立場がとられたのである．国家主義教育のもとで，権力関係としての教育関係を規定する教育法規の立場において，それは当然であるといえよう．３）という語は，「公企業」という語にしかし，美濃部行政法論においては，法令用語上営造物５テ類するものであり，あるいは，営造物は公企業の「設備」であり，「公ノ行政ノ主体ニョリテテハルル事業ニシテ，権力ノ行使ヲ本質トナサザル」企業ということになる，したがって，この「公企業ノ・権力ノ行使ヲ本質トナサザルモノナルラ以テ，其ノ実質二於テハ. 私人ノ事業ト異ルコトナク，髄テ共ノ法律上ノ地位二於テハ私人ノ事業ト等シク，私法規定ノ適５４）るものとなる．警察作用が，公権力の行使の作用であり，まったく用ヲ受クベキ傾向ヲ有ス」公法的特色を有するのに対し，公企業としての教育の管理については，以上のように，その法律関係は私法関係に類するのであり，そのために私法規定の適用をうけるというのである．美濃部説の一つの特色として，「公法私法の実定法上の区別を承認しながらも，それを最少限度に止めて，かえって可能な限り，私法原理と私法規定とを憲法行政法上の関係にもちこもうと）があげられる．すなわち，国家と国民との関係が，平等な法主体者相互の関５５努力されたこと」－２２－.

(12) . 大正期教育行政論における非権力性論係であるという，市民法的法律関係を，権力関係としての公法関係の中に導入しようとしたのである，それは，市民的自由を基本原理とする法理論を，官僚的法治主義の行政法の中にもちこもうとする，彼の基本的立場に通づることである，こうして，学校管理が公法的な公権力の行使の関係としてのみでなく，教育企業の管理関係として，私法の適用を受けることの必要性がのべられる．したがってたとえば，「官立叉ハ公立ノ学校′ ・……校舎其ノ他土地ノ工作物ノ設置叉ノ・其ノ職員ノ職務上ノ・保存二級症アルニ因り，叉ノ不法行為ニョリ，他人二損害ヲ加ヘタル場合二於テハ，民法ニョリ損害賠償ノ責任ヲ生ズベク，５）ということになるすなわち学校６少クトモ此ノ限度ニ於テハ民法ノ適用ヲ受クルモノナリ」，，. 事故における被害生徒側の損害賠償訴訟では，私法規定の適用をうけるために，民法上の不法行為責任が問われるということになる，このように，学校管理関係が権力関係でなく，教育企業の管理関係であると解釈されるということは，学校の自律性を認めようとする立場でもあり，学校の内在的管理権の存在と，行政庁の学校管理権自制の要求とを，基礎づけるものであるといえよう．明治時代の法令準拠主義学校管理に対する，大正時代の新しい学校経営論の登場は，以上のような行政法論を背景とするものであると考えられるのである，〔Ｖ〕おわりに明治国家における権力的教育行政の一般的状況と，大正デモクラシーに伴っておこった，市民的自由を基本原理とする新しい教育論や行政法論との対比において，後者における教育行政の非権力性論を考察してきた，ひとつには，教育の「公共性」理解に関する大正期の新傾向の中に，その非権力性論をとらえ，さらには，権力的詰込教育あるいは教育の国家的利用の反論としての，生活教育論の権力性批判をみてきた．そしてさらには，美濃部達吉説を中心に，市民的自由を原理とする行政法論における教育行政論と，その非権力性論を考察してきた．すなわち，教育関係を公権力行使としての権力関係・支配関係においてとらえる一般的見解の中で，私法関係・平等関係の適用の可能性とその非権力性を認める見解の発生の事実をとらえることができた．そしてこれは，権力関係の完全な否定としてでなく，教育の公共性の故に，その行政的保障の必要性を認める中で，できうる限り非権力性を認めようとする見解であったことはいうまでもない．このような非権力性論は，教育の本質にさかのぼり，教育行政の本質をとらえようとする，当時の多くの教師や研究者の考え方の中に，自然発生的に生まれたものであったといえよう，そしてそれは，教育行政法の正当化的解釈を中心とした官僚的教育行政研究からではなく，教育の事実の認識から出発した現場的発想による教育行政論として生まれたものともいえるのである，こういう意味で，これは極めて重要な問題であるといえる．さて，この非権力性論は，戦後教育法制の変化によって，大きく表面化することになる，しかし，昭和３０年前後より，国家の行政機能の拡大と国家の教育関与の強化にともない，非権力性論の極端な後退あるいは権力性論との不調和的併存という現象もあらわれ，混乱の現状にあるともいえよう，そういう中において，非権力性論の重要生の認識と，公法的権力関係に私法関係・平等関係をどの程度に適用すべきかについての考察は，今後における極めて重要な課題であるといえる，特に教育行政の各分野，たとえを学校管理や学校経営などの分野に関しても，そのような考察を加えていくことが必要であると考える．. －２３－.

(13) . ．伊. 津. 野. 朋. 弘. 〔註〕１９６８１）兼子仁編（１９６４）「クラブ活動および学校行事）「教育裁判判例集」東大出版，１５５頁，高塚泰次郎（等における学校管理上の問題点と今後の進め方」（大阪府高校生活指導研究会）において，二つの意見に関する判決例があげられている，７頁，２）原竜之助（１９６６）「公法関係における私法規定の適用」（行政法講座第２巻）有斐閣，４２－４５頁，１９６６兼子仁（）「教育法」有斐閣，１９５頁，３）兼子仁同上，９４頁，４３頁，）吉本二郎（１９６６）「学校経営学」国土社，５１一１２３頁，５）今村武俊（１９６６）「教育行政の基礎知識と法律問題」第一法規，９６）相良惟一（１９４９）「教育行政法」誠女堂新光社，２頁，７）共同討議「公教育の本質をどのようにとらえるか」（教育学研究第２７巻第４号）１８頁，Ｓ）梅根悟「ヨーロッパ的公教育恩想についての若干の補説」（教育学研究，同上）２０頁，９）「学制」の「被仰出書」によると，さらに「学問は土人以上の事とし，国家の為にすと唱ふる……皆惑へるの甚しきものなり」とある，１０）小林歌吉（明治３３年）「教育行政法」３１頁，１１）有吉忠一（明治３３年）「小学教育制度」２頁，その他，松本順吉（明治３３年）「教育行政法要義」（７２頁）や，松浦鎮次郎（明治４５年）「教育行政法」（５１６頁）も同趣旨である，１２）福武直，綿貫譲治「組織と人間」（近代日本思想史講座，６，筑摩書房，１９６０）の「底辺における共同体的な組織」の項参照，１３）磯野誠一，富士子「家族制度」（岩波新書）「家父長制家族制度の道徳を，近代的な義務教育の制度を通して，全国民に普及することをもって，国家的な統一をはかると共に，国民が近代的な市民に成長することを防ごうとした， ……」４頁，１４）国民生活のあり方を天皇が示すという形での「戊申詔書」（明治４１年）の燐発，社会教育の組織化を通しての道徳教育の強化政策等との関連において考えることができる。１５）関係図書として，建部遜吾（大正４年）「社会学と教育」，，市川一郎（大正１０年）「教育の基礎たる社会学」野瀬寛顕（昭和４年）「学校社会学」岩井竜海（昭和５年）「教育的社会学」，田制佐重（昭和７年）「教，育的社会学」，渡辺富三郎（昭和７年）「学級の社会学的研究」，為藤五郎（昭和６年）「教育の社会性」などがある，１６）田制佐重（大正１０年）「学校教育の社会化」序文，１７）竜山義亮（大正１５年）「教育制度の研究」４頁．１８）土田杏村（昭和３年）「現今教育学の主問題」で「教育制度の原理」に関して，「教育の社会性は，それが単に個人的になされず，最初は家庭に於いて，次ぎには或る社会集団により経済的に支持せられつつ，その集団に於いて一律になされる事により，明らかに示される事を私は既に述べた．教育はかくして，社会的に必ず一の制度を持たなければならぬ」（９５頁）とのべている，１｝ ≦ ）竜山，前掲書，３７一３８頁，２０）旧制佐重，前掲「学校教育の社会化」２１５－６頁，なお，このことに関して，「訓育の社会化」という一章も設けられている．２１）田制，同上，４２頁．２２）為藤五郎（昭和６４Ｆ）「教育の社会性」７０頁，－２３）為藤，同上，４２頁，２４）美濃部達青（明治４２年）「日本行政法」２６２頁，なお，織田菌（大正５年）「教．百行政及行政法」でも，「教育ノ自由」なる一節を設け，「教育ノ自由力我憲法二規定セラレサルコト， ……教育ノ自由ナキモノト思々惟スヘカラス， ……憲法ノ保障ノ有無二拘ラス立憲国家ノ原則トシテ，各人ノ・個人自ｉ自由ヲ保有セサルヘカラス，例ヘハ労働ノ自由，営業ノ自由，契約ノ自由二等就キテハ我憲法二規定ナシト難モ，決シテ其自由ヲ否認セルニハ非ス．教育ノ自由亦然リ」とのべ，続いて「教フルノ自由ノ・各人力自由二己ノ思想若クハ信仰ヲ他人ニ伝フル所以ニシテ，学ブノ自由ハ，各人力自由ニ己ノ好ム人二就キテ其思想若クハ信仰ヲ受クル所以ナリ．雨・言論ノ自由ト信教ノ自由トラ規定シテ，思想及信仰ノ自由ヲ保障スル以ｉシテ我憲法ノ１０１【上ハ，教育ノ自由モ亦目ラ保障セラレタリト調フコー・ヲ得」（５一６１）とのべている．２５）宗像誠也（１９５４）「教育行政学序説」３４頁，２６）鵜飼信成（１９５３７３頁，）「行政法の歴史的展開」１２７「旧法制においては）兼子仁，前掲「教育法」，，法的には教育と教育行政との区別なく，教育固有の原理が十分生じなかったため，教育法は，教育行政に適用された行政法たる『教育行政法』としてのみ存在した」３－４頁．２８）拙論「明治教育行政官僚制の成立－－特別権力関係理論の導入問題を中心に－－」（未発表）.

(14) . 大正期教育行政論における非権力性論２９）拙論「明治教育行政の対立概念としての学校経営－－その歴史的一考察－－」（日本教育行政学会第２回大会発表），３０）雑誌「千葉教育」大正４年２月，「猪丘一家言」（白鳥生）．その他，「学力比較と称して優勝旗の授与」（雑誌「千葉教育」大正６年３月，「児童の学業成績考査」，）を行なうという記事，または「地方小学校教育に於いて比較考査の平均点の最高な学級の受持教員を金十円なりを以って質賜する……」（大正１０年６月「社会民衆の猛省を促す」）という記事もある，さらに，芦田恵之助「読み方教授」でも，比較試験によって「成績順に学校名が公表され」ることへの批判がのべられている（緒言，１３頁大正５年），，．３１）勝田・中内共著（１９６４）「日本の学校」岩波新書，１４０頁．３２）片上伸（大正９年）「文芸教育論」３－４頁，３３）片上，同上，２２一２３頁．３４）磯田一雄「野村芳兵衛の生活教育思想」４巻第１号，５９－６０頁．，教育学研究，第３３５）野村芳兵術（昭和７年）「生活訓練と道徳教育」小序．３６）芦田恵之肋（大正５年）「読み方教授」で，学力の剥落現象を問題にし，さらに「教科及び課程等も児童の日常生活に比して甚だしき懸隔がある」（１９頁）とのべている，峰地光重（大正１１年）「文化中心綴方新教授法」においては，「もの知り」の批判として，「知っては居るが，それが少しもその人の魂を豊かにして居ない場合が多い」というような言葉をもって，「生活指導」概念の説明が進められる．６５－７２頁，３７）田中豊太郎（大正１５年）「生活創造綴方の教育」２５２頁，３８）尾高豊作（昭和８年）「現実郷土から理想郷土へ」雑誌「教育」Ｎｏ１．１３，「社会科教育遺産の検討」５８－５９頁．. ３９）為藤，前掲書，６５－６６頁．なお，続いて「教育の関係，それは何であるか， ……吾々の信ずる学校生活は，生徒及び教師の自治によって，一‐ 切の外部干渉を不要ならしめ，進んでは，それ自体の集団的干渉を不要ならしめんことを期する」（６６頁）とのべている．その他，土田杏村「現今教育学の主問題」（昭和３年）でも，同様な趣旨をもって，教育の非権力性や教育行政の独立性が論じられている９８頁，１頁．．１０．４０）織田菌（大正５年）「教育行政及行政法」９１一９４頁，竜山，前掲書でも，「国民の教育に対し，一定の方針を樹立して之によって教育を受けさす必要あることは勿論である． ……熱；し此の法令は必ずしも強制的のものでなければならぬという訳でない，消極的に取締監督の程度」（４９頁）であるべきだとし，なお，「強制教育に対する反対は極端なる国家主義に対して起１頁）とものでている．ったものであって，正当なる国家主義に対するものでない」（５４１）為藤，前掲書，１６７－８頁，４２）田制，前掲「学校教育の社会化」３３３頁，４３）細論，前掲「明治教育行政と対立概念としての学校経営」，４４）田制，前掲書，３１６頁．４５）竜山義亮，前掲「教育制度の研究」１９頁．４６）竜山義亮（昭和７年）「教育行政原論」１０５頁，４７）竜山，前掲「教育制度の研究」２２頁，４８）美濃部達吉（昭和７年）「行政法提要」下巻下冊，４９３頁，４９）美濃部，同上，３７０頁，５０）美濃部，同上，１７９－１８１頁，１）美濃部，同上，大正１３年，１５１７Ｆｔ－７年，１８２頁．召ヰ－，Ｈ５２）竜山，前掲「教育制度の研究」１４頁．５３）美濃部，前掲「提要」大正１３年，１２３頁，「日本行政法各論」大正１４年，７７頁，５４）美濃部，前掲「撮要」大正１３年，１３８頁，５５）鵜飼，前掲書，１１５頁．なお，美濃部（明治４２年）「日本行政法」でも，「公法ノ特色ヲ以テ権力関係二在・候令其し自身ニ於テハ誤ニ非ストスルモ，大ナル誤解二導クノ虞アリ公法上ノ関係ノりトイフノ・決シテ．事実上ノ権力服従ノ関係ニハ非スシテ，私法上ノ関係ト等シク，法律上ノ権利義務ノ関係ナリ国家ト臣，民トハ相互二権利ヲ有シ義務ヲ負フノ主体ニシテ，其ノ権利タリ義務タルノ本質二於テハ墓モ私法上ノ権利義務ト異ルコトナツ」（２２９頁）とあり，一貫してそういう考えがとられている，５６）美濃部，前掲「柵要」昭和７年，２０２頁，. －２５－.

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