1 密集市街地における外部不経済と施策の方向性

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密集市街地における外部不経済と施策の方向性

政策研究大学院大学まちづくりプログラム MJU17704 貝原聡

1 はじめに

１－１研究の背景･目的

平成 23 年 3 月 15 日に閣議決定した住生活基本計画（全国計画）においては、地震防災対策上多くの課題を抱える密集市街地の改善は都市の安全確保のため喫緊の課題であるとして、全国にある約 6,000ha の地震時等に著しく危険な密集市街地を平成 32 年度までに解消するという目標を定めたが、平成 28 年 3 月 18 日に閣議決定した同計画において、約 4,450ha が未解消であることが公表され、一層の取組強化が求められている。

密集市街地での政府の介入は、延焼危険性、避難困難性、密集度など防災上の危険要因が重なる地域に対し、様々な取組が行われている。一方、

平成 29 年 12 月 22 日に起きた新潟県糸魚川市の大規模火災のように危険要因が重ならず、重点的な取組が行われていない地域での火災延焼被害も度々起きている。

経済学において、政府の介入が必要とされるためには、市場の失敗の存在が求められる。密集市街地の解消に関する政府の介入は、密集市街地における防災性能の低い老朽木造家屋の高密度さ、

道路等の社会資本整備の著しい低さが、地震時等の防災上の危険性、平常時の住環境の悪化といった、外部性に対する政策として正当化できる。

住宅市場における外部不経済に関する研究としては、山鹿ほか（2002）では、地震危険度が高い地域は低い地域より地価が下落すること、宅間ほか（2007）では、木密地域では非木密地域より、

地価が下落することを示している。このように、

住宅市場における外部不経済の研究は、密集市街地に着目をしたものも含め様々な研究が行われてきているが、密集市街地の危険性を分類した上でどの危険要因がどの程度外部不経済を生じさせているのかといった点に着目した経済分析はない。

本稿では、密集市街地において外部不経済をもたらすだろう危険要因である、老朽木造率、平均敷地面積、細街路率が地価にどのような影響を与えるかを分析し、密集市街地における現施策の取組範囲、内容等に関する課題を明らかにし、密集市街地施策について有用な政策提言をすることを目的とする。

２密集市街地の現状分析

２－１密集市街地の形成経緯と課題東京都の密集市街地は山手線外周部に広範に分布している。これらの市街地は概ね1910年頃から 1925年頃までに急速に市街化した区域と重なる。

市街地建築法（1919年公布・施行）が適用された前後で、1938年に法改正されるまでは、道路の最低幅員は2.7mが要求されていた。こうした状況下

で、宅地化が進んだ地域の一部が、現在になっても幅員が4m未満の細街路を多く有する状況となっている。また、東京都以外に目を向けても、この頃、宅地化が進んだ地域では、同様に細街路を多く有する街並みが残っている。例えば、川崎駅周辺では、1912年の工場誘致政策の成果として、大規模工場の立地が進み、この頃、宅地化が進んでおり、細街路が多い街並みが残っている。こうして形成された市街地が、その後、大規模な面整備等が行われず、都市基盤や街区の形成が市街地建築法制化のまま、高度経済成長期の急激な人口増加を向かえ、無秩序かつ高密度に宅地化が進み、

現在の密集市街地を形成したと考えられる。そのため、密集市街地においては、建築基準法の接道要件を満たすことが困難な敷地が多いこと、借地借家など複雑な権利関係が多いこと、高齢者が多く、経済的余裕がない住民が多いこと等により、

建替えが進みづらく、延焼危険性等防災上の課題を多く有するまま解消がなかなか進まない状況にある。

２－２密集市街地の取組

国は、平成15年12月26日に「地震時等において大規模な火災の可能性があり重点的に改善すべき密集市街地」（以下「重点密集市街地」という。）を把握し、取りまとめ結果を公表した。

各自治体は密集市街地対策として取組を行う範囲について、国の把握方法等を踏まえ、「地域の実情を踏まえた精査」を行い、それぞれ異なる考え方で定めている。また、平成23年に起きた東日本大震災以降、取組範囲を見直している自治体も確認できる。このように、各自治体が密集市街地対策として取組を行っている範囲は、各自治体がそれぞれ妥当と判断した何らかの客観的な指標に基づき、各自治体で優先順位が高い地域から選定されていることがわかる。

次に、各自治体の主な密集市街地対策を整理する。ここでは、「修復型」と「クリアランス型」

に分け、整理したい。

「修復型」は、土地利用規制と補助金等による誘導的手法を合わせて実施することで、従前の土地利用を大きく変化させず、建物の建替えに合わせて防災性の向上を図る取組であり、条例による防火規制の強化や老朽建築物の解体費、準耐火建築物等の耐火性能の高い建物への建替え等に対する補助金等が挙げられる。

「クリアランス型」は、既存の小規模な老朽建築物等を全面的に除却し、道路等の公共施設の整備を行い、大幅な土地利用転換を伴いつつ、防災性の向上を図る取組であり、市街地再開発事業等がその典型であり、都市再開発法等に基づき、防

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災上の危険性等を根拠に土地の買収や権利変換に関与する等の公的機関等がある一定の強制力を行使することが可能となっている。

３密集市街地の危険要因の実証分析方法等３－１理論分析の整理と実証分析の目的密集市街地の政府の介入は、経済学的には、外部性に対する政策として正当化される。例えば、

密集市街地の老朽木造家屋の多さは、延焼の恐れをもたらし、外部不経済を及ぼしていると考えられる。図1は、密集市街地の宅地市場を示したものであり、宅地の需要曲線をD1、供給曲線をS1とする。ここで、密集市街地は都市部であるため、

短期的には宅地の供給量は限定的で、供給曲線S1 は垂直となる。老朽木造家屋が延焼の恐れを人々に感じさせ、宅地の需要は下がり、需要曲線がD2 となる。周辺地域の地価がP1→P2と下落し、老朽木造家屋は周辺地域に外部不経済を生じさせることとなる。また、重点密集市街地等の特定の地域のみへの政府の介入は、そうした地域のみ、外部不経済が著しく大きいと考えることで正当化される。これは、工学的には、図2のとおり不燃領域率が40%未満の場合、焼失率が著しく高いことが知られており、これにより、取組範囲として妥当であると説明できる。しかし、実際は、重点密集市街地等の特定の地域のみで著しく外部不経済が生じているのであろうか。これまでの重点密集市街地等の選定過程において、防災上の危険要因に関して外部不経済の分析はされていない。また、

重点密集市街地等に選定されていない密集市街地においても、風速などの条件次第では、大規模な火災が起きている。

よって、防災上の危険要因それぞれが、どういう範囲でどの程度、外部不経済を発生させているのか明らかにし、これまでの政府の介入が最適であったのか、施策の方向性としてどうするべきなのか検討を進めるため、キャピタルゼーション仮説（金本（1997））が成立するとして、具体的な地域を対象にヘドニック・アプローチによる実証分析を行う。

３－２分析対象

本稿においては、分析対象を神奈川県川崎市とした。この理由としては、2点。第1に、川崎市が東京駅から概ね15km～30km圏内であり、高度経済成長期に多くの住宅が供給されていることで、市

内の多くの地域に老朽木造家屋が点在しており、

第2に、市街地の形成経過が、戦前から発展していた南部、また、鉄道の開通とともに発展してきた、中北部と、様々な年代に開発された住宅市街地があり、研究対象として妥当と考えた。

３－３分析に使用する変数の定義

危険要因と地価の関係を推計するため、危険要因は、川崎市都市計画基礎調査（2010年）から作成した町丁目単位のデータ、地価は東日本不動産流通機構から入手した戸建住宅取引価格（2010年

～2014年における土地と建物の価格）を用いた。

個々の危険要因については、平成15年7月11日に国が公表した重点密集市街地の把握方法である「

延焼危険性」「住宅の密集度」「避難、消火等の困難性」の3指標を採用し、これらの危険要因を最も妥当に示していると考えられるデータを次のとおり定義した。

「延焼危険性」は、「老朽木造率」という指標で定義した。「老朽木造率」は、「物件の存在する町丁目における築30年以上（1980年以前建築）の木造建物の建築面積を全建築面積で除した値」である。代理した主な理由は、2つ。第1に、基礎調査データには構造データが木造か非木造しかないため、詳細な構造別の棟数を把握できないため、

1987年建築基準法改正以降に木造による準耐火建築物の設計が可能となったため、1980年以前の木造建物は確実に裸木造又は防火木造であること。

第2に、危険要因と地価の関係を推計することで進める本稿においては、外観上で延焼危険性を人々が感じることができることが必要であり、1981 年建築基準法改正では、壁量規定の見直しが行われ、構造用合板や石膏ボード等を張った面材が追加され、それまではベニヤやモルタルが主流だった外壁材に、構造用合板、サイディングの仕上げが普及してきたことから、1980年以前の木造建物が、外観上も、それ以降とは異なること。

「住宅の密集度」は、「平均敷地面積」という指標で定義した。「平均敷地面積」は、「物件の存在する町丁目における住宅、店舗併用住宅の敷地面積の合計を物件の存在する町丁目における住宅、店舗併用住宅の全棟数で除した値」である。

「避難困難性」は、「細街路率」という指標で定義した。「細街路率」は、「物件の存在する町丁目における4m未満の道路延長の合計を物件の存在する町丁目における全道路延長で除した値」である。

コントロール変数は、既往の研究を参考に、築年数、主要駅までの時間、最寄り駅までの時間、

土地・建物面積、log 接道幅員、用途地域ダミー、高齢化率、工業系建物比率、人口増加率、木造ダミー、沿線ダミー、年度ダミーを設定した。

４密集市街地の危険要因の実証分析４－１危険要因別の外部不経済

仮説 1～3 を検証するために、OLS（最小二乗法）により推計した。

図 2 不燃領域率と焼失率の関係出典建設省（1983）

図 1 密集市街地の宅地市場

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（推計１）

被説明変数　地価係数標準誤差

築0～9年木造率 205,871^** 81,115

築10～19年木造率 33,007 81,084

築20～29年木造率 -35,143 80,874

老朽木造率（築 3 0 年～） -169,145 ^{* *} 78,637

築0～9年非木造率 64, 972 74,995

築10～19年非木造率 26,112 75,697 築20～29年非木造率 -20,743 75,361 築30～39年非木造率 41,579 76,830 築40～49年非木造率 -42,885 85,520

築50年～非木造率 56,748 201,276

定数項 28,100,000^*** 7970448

観測数 1904

＊＊＊　1%有意　＊＊　5%有意　＊　10%有意

（推計４）

老朽木造率 - 2 1 1 ,9 9 0

* *

* 3 2 ,6 0 0

平均敷地面積100㎡未満ダミー - 4 , 8 1 2 ,7 7 3

* *

* 2 , 0 2 9 ,7 0 3 平均敷地面積100～150㎡未満ダミー - 2 , 7 6 5 ,2 6 3^{* *}* 7 7 6 ,7 4 3 老朽木造率＊平均敷地面積100㎡未満ダミー 2 0 9 ,5 0 4^{* *} 1 0 6 ,2 0 8 老朽木造率＊平均敷地面積100 ～150 ㎡未満ダミー 1 5 8 ,0 6 9

* *

* 5 1 ,5 7 0

定数項 34,200,000^*** 2,575,714

観測数 1904

＊＊＊　1%有意　＊＊　5%有意　＊　10%有意

（推計５）

老朽木造率 - 1 9 7 ,4 4 8

* *

* 3 2 ,3 3 1 細街路率3 0 % 以上ダミー - 6 , 5 9 7 ,0 5 3

* *

* 1 , 0 0 9 ,3 3 0 細街路率2 0 ～3 0 % ダミー - 4 , 4 5 0 ,7 4 2

* *

* 9 7 9 ,3 1 7 老朽木造率* 細街路率3 0 % 以上ダミー 2 6 3 ,8 8 0

* *

* 6 3 ,3 0 6 老朽木造率* 細街路率2 0 ～3 0 ％ダミー 1 7 7 ,0 5 1

* *

* 6 4 ,0 0 8

定数項 35,100,000^*** 2,456,346

観測数 1904

＊＊＊　1%有意　＊＊　5%有意　＊　10%有意

仮説１～3

売買のあった戸建住宅の周囲の①老朽化した木造の建物が多いこと（老朽木造率が大きいこと）

②住宅が密集していること（平均敷地面積が小さいこと）③狭い道路が多いこと（細街路率が高いこと）という個々の危険要因によって、防災上の危険性等を感じ、地価を下落させるのではないだろうか。

推計結果１～３

個々の危険要因は単独であっても、地価を下落させること、第３章で定義した主な説明変数が、

危険要因の代理変数として、妥当性があることがわかった。ここでは推計 1 の結果を表 1 に示す。

表 1 推計 1 の結果

４－２危険要因の重複に伴う外部不経済仮説４、５を検証するために OLS（最小二乗法）により推計した。

仮説４、５

平均敷地面積が小さい程、細街路率が大きい程、

市街地が密集しているため、老朽木造家屋が増えることにより、地震時等に延焼しやすいと感じ、地価を下落させているのではないか。

なお、市街地が密集している状況として、金子ほか（2017）を参考に平均敷地面積 100 ㎡未満、細街路率 30%以上と設定し、市街地が一般的な状態であるとして川崎市の全市街地の平均値を参考に平均敷地面積 150 ㎡以上、細街路率 20%未満を設定した。

推計結果４、５

推計4、5は仮説と反する結果となり、市街地が密集している程、老朽木造家屋が増えることによる地価減少幅は少なくなった。（表2、3、図3、4

）この結果については、平均敷地面積が150㎡以上等の地域は比較的良好な住環境であり、老朽木造家屋という住環境の悪化をもたらす要因が強く影響し、平均敷地面積が100㎡未満等の地域は比較的劣悪な住環境であり、老朽木造家屋という住環境の悪化をもたらす要因が増えようが、既に劣悪な住環境であることから影響は少ないと考えることで解釈できる。

平均敷地面積が150㎡以上等の地域では、敷地の

狭小さ、接道状況による建替え困難敷地が少ない可能性が高いことが考えられ、現時点では老朽木造家屋が少ない状況にあるが、仮に老朽木造率が上昇していくと平均敷地面積が150㎡未満の地域よりも地価を著しく下落させる恐れがあることがわかった。

平均敷地面積が100㎡以上150㎡未満の地域では、

老朽木造率を解消することで、地価を上昇させることができるが、建物の更新等に際して、相続等により従前の敷地を切り売りし、細分化が進み、平均敷地面積が100㎡未満となり、防災性が悪化することで、地価を下落させることがわかった。

平均敷地面積が 100 ㎡未満の地域では、老朽木造率の解消だけでは、地価が上昇しないことがわかった。敷地の細分化を抑制することや敷地の共同化を促進すること、道路の整備等を合わせて行うことで地価を上昇させることができると考えられる。

なお、すべての推計において、「築年数」「主要駅までの時間」「徒歩分」の係数については、1%

水準で有意にマイナス、「土地面積」「建物面積」

「log 接道幅員」「低層住宅地ダミー」は、1%水準でプラスに推定されている等、期待される符号、

既往の研究結果と概ね一致している。

老朽木造率(%)

老朽木造率(%) 地価(円)

地価(円)

図 3 平均敷地面積の分類による老朽木造率が地価に与える影響

図４細街路率の分類による老朽木造率が地価に与える影響

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５政策提言

従来は密集度、避難困難性が低く、取組があまり行われていなかった地域は、基本的には危険要因が重なっている地域に比べ、狭小敷地や接道状況の悪い敷地が少なく、建替えがしやすく、老朽木造家屋は少ない。しかし、推計結果から、こうした市街地環境でも老朽木造率の上昇により外部不経済が生じ、更にこうした市街地環境の方が老朽木造率の上昇による外部不経済が大きいことがわかった。

密集市街地で老朽木造家屋が増える原因は、前述のとおり、敷地の狭小さ、接道状況の悪さといった市街地環境の特殊性以外に、高齢化による資金不足、複雑な権利関係といった理由が挙げられる。

こうした理由により建替えができない状況は、危険要因が重なる密集市街地だけでなく、危険要因が重ならない地域においても、高齢化の進展によって、今後より多く生じると考えられる。

これらの理由から、危険要因の重ならない地域に対しても、老朽木造家屋の増加に対する予防的対策をする必要があることから、住宅等に対する税制の歪みの是正等が必要であると考える。地方税法第 381 条及び総務省令（昭和 38 年 12 月 25 日自治省告示第 158 号）では、家屋にかかる固定資産税は、経過年数が大きくなるに従い、経過減点補正率が上昇し、税額が小さくなる。これにより、建替えないインセンティブが生じる。

外部不経済に対する根本的な解決を行うのであれば、延焼危険性の増加等に伴う外部不経済の大きさに応じて課税するピグー税を賦課するべきである。

重点密集市街地等、危険要因が重なっている地域は、狭小敷地や接道状況の悪い敷地が多いこと等により建替えしづらく、老朽木造家屋が増えやすい。今後も取組は必要であるが、推計結果から、

老朽木造率の上昇だけでは、外部不経済の解消は見込めず、平均敷地面積を上昇させる共同化事業や細街路率を下落させる道路整備等を行うことで、

外部不経済が解消できることがわかった。

密集市街地対策としては、老朽建築物の解体費や準耐火建築物等の耐火性能の高い建物への建替え等に対する補助金による取組が多く、「敷地の共同化については、低層住宅密集市街地ではきわめて困難といわれており、また成功事例もこれまでは少ない」（岩田ほか 1992）。こうした現状の取組では、老朽木造率は下落し、防災性は向上するものの、一向に外部不経済は解消できない。むしろ、小規模住宅地の建替えが進むにつれて、その敷地周辺での共同化事業に要する機会費用を払っていることを考えると、個別建替え中心の施策は、安易に正当化できない。一方で、繰り返しになるが、共同化事業等は、容易には実現できないので、共同化事業等について「実現するために何が必要か」、「実現しなかった場合も考慮にいれてどのように取組を

進めるべきか」、という分類をした上で提言したい。

第１に、「実現するためには何が必要か」という点について考えるために、まず、共同化事業が進まない原因を簡単に整理する。共同化事業等は、その実施にあたり、事業スケジュールの不確実性や設定方法、反対権利者への合意形成、都市計画等の行政手続き、各権利者の移転先等の確保など、権利調整にかかる費用等が非常に大きい。その費用と比較して、各関係者が進めようとするほどの大きなインセンティブが存在しない、ということが共同化事業等が進まない原因と考えられている。よって、権利調整にかかる費用等を可能な限り抑えること、共同化事業等を進めるインセンティブを存在させることが必要である。

第 2 に、「実現しなかった場合も考慮にいれてどのように取組を進めるべきか」という点については、無計画に個別建替え等を進めるのではなく、密集市街地のまちの将来像、その将来像を達成するための整備の方針、計画を作成した上で、個別建替え等の取組を進めるべきである。整備予定箇所など具体的な内容を記載することで個別建替えが進んだことが要因となり、共同化事業等が進みづらくなるといった状況は改善されることが考えられる。

６今後の課題

提言の実現化には、外部不経済の大きさの分析について、確度を高めた研究を進めることが求められる。本稿の具体的な課題としては、「延焼危険性」を築 30 年以上の木造建物の割合で代理したこと、「周辺」を「町丁目」としたこと等が挙げられる。現状では、整備されていない各建物に関する外壁材、屋根材の種類、築年数、改修・増築の履歴、腐朽度等のデータが GIS 上の各建物単位で整備できれば、現実の市街地環境を高い確度で表現でき、防災上の危険要因による外部不経済の大きさをより追究することが可能であると考えられる。

参考文献等

・石田頼房（2004）『日本近現代都市計画の展開 1868-2003』自治体研究社

・岩田規久男・小林重敬・福井秀夫（1992）『都市と土地の理論：経済学・都市工学・法制論による学際分析』ぎょうせい

・岩田規久男・八田達夫編（1997）『住宅の経済学』日本経済新聞社

・金子弘・勝又済・岩見達也・西澤繁毅（2017）国総研研究報告第 928 号「密集市街地における協調的建て替えルールの策定支援技術の開発」

・金本良嗣（1997）『都市経済学』東洋経済新報社

・建設省（1983）『総合技術開発プロジェクト「都市防火対策手法の開発」』

・宅間文夫（2007）「密集市街地の外部不経済に関する定量化の基礎研究」『季刊住宅土地経済』No.64,p30-37

・中川雅之（2003）『都市住宅政策の経済分析』日本評論社

・福井秀夫（2001）『都市再生の法と経済学』信山社出版社

・福井秀夫（2007）『ケースからはじめよう法と経済学』日本評論社

・防災都市づくり研究会編（2003）『都市再生のための防災まちづくり密集市街地再生戦略』ぎょうせい

・山鹿久木・中川雅之・齊藤誠（2002）「地震危険度と地価形成：東京都の事例」

『応用地域学研究』No.7,p51-62