地方公共団体の再建型倒産処理手続についての一考察

全文

(1)法科大学説論集第 3号. 地方公共団体の再建型開産処理手続についての一考察. 中. 島. 健. 1.地方構造改革. 小泉構造改革のひとつの柱に，地方自治の拡充がある。民間ができるものは民需へ，と間じく，地方にできるものは地方へ，という流れの中で，小さな致唐を実現しようというものである。行政事務の権限を地方公共毘体へ移譲する以上，財源も移譲することになるわけで，ことは税制改草と密接に関連しているO. 背中平蔵稔務大歪が設置した f 地方分権二十一世紀ゼジョン懇談会j は，平成1 8 年 4月2 8日，. r 自治体の破綻法制の数年内の導入 j などを柱とする中間取. りまとめを発表しついで，同年 5月26日，地方自治体に配る地方交付税の配分手法を大幅に見直すことを柱とした最務報告案をまとめた。最終報告案においては，財政が悪化した自治体に適吊する破綻法制を三年以内に整嶺し，自治体の責任を明確にする，ことも提言している O 新聞記事によると，. r 破綻法. 制は債権者や株主が損失を負う企業倒産などとは異なち，財致指標が悪イとした自治体に対して，財致再建を義務付ける仕組み。現在も国の管理下に入って財政再建を進める「財政再建国体j の制震があるが，活果するかどうかは自治体の自主的な判断に委ねられており，実質的に辻形骸北している。新制度では自治非により厳しく討政再建を義務付けることで責任を明確にすることを目指し 1 平成 1 8 年 4月2 9自付日本経済新聞朝刊 t. ム，.

(2) 地方公共団体の再建型開産処理手続についての一考察. ている G ただ，地方震などで{責務不履行(デフォルト)を可能にするかどうかは意見が分かれている O 自治体の財政健全化を点検するために新設する第三者機関を活用する方針だが，地方議会との役割分担なども課題となる。 j とのことであるら筆者は，地方自治体の破錠を制度化する以上，①債務免除も視野に入れた制度を作る必要があること，②地方自治体を破誌に至らしめた責在を明確にし，新体制による再建を可能とする制度とする去、要があること，③そのためには，行政が主導する手続ではなく，司法という第三者的視点を加えた透明性のある手続が必要であること，が最低限度必要ではないか，と考えている O 本稿においては，過去の地方自治体の過剰 f 責務負担の例を鳥撤し，地方自治体の破綻を制度化している米国連邦倒産法第 9章子読を概観し，今後の議論のたたき台を提供しようと思う O. 2~ 地方公共団体の過剰債務負担. 2 . 1 . 平成 1 8 年 5月20日，北海道夕張市が鼓政再建畠体の指定 3を申請するこ 9 9 2 年の福岡県 I B赤池町以来日とを表明した，との報道がなされた 4 0 1 年ぶりの財政再建国体指定申請である。夕張市の一般会計予算は約 1 1 0 億円であり，. f 責務は 5 00 億円にのぼるという。夕張市はかつて炭鉱の街. だ、ったが，閉山が相次ぐ中，第三セクターを介して炭鉱関連テーマパークの観光事業に乗り出したが，観光事業が軌道に乗らず，第三セクターへの損失捕填等で、財政赤字が膨れ上がったという。後述する，第三セクター破綻のあおりを喰った典型倒であろう O 同じ問題を抱える財政再建. 2 平成 1 8 年 5月2 7日付日本経法新居朝刊 3 地方財政再建促進特那措置法2 2 条 2項，同法 2条 1項 4 平成 1 8 年 6丹2 0日付 E本経済新関朝和 “ ヮ.

(3) 法科大学説論集第 3号. 団体申請予舗軍は口9はある J ，と報道は言う O. 2 . 2 . 過去，地方公共毘体がf 責務超過となり，封政再建団体となった例は多数ある c それは，基本的には地方貯政における歳入と歳出の予測を誤ったことによる財政の失敗の関であ乃，国が乗り出すことにより財設を健全化することにさほど違和感がない事例が多いかもしれない。しかし，それらの地方公共毘体の経営失敗という通常の例とはことなり，地方公共団体が，突如として過剰な債務を負担し債務超過となる関がある O 典型的な例としては，職員の詐欺，横領，背任と言った事件により，地方公共団体の監督責任を関われる場合や，地方公共毘体が出資し，事実上運営する第三セクターの事業に嬰して，地方公共団体が連帯保証その他の理由から債務を負担せざるを得ない場合であって，当該第三セクターの経営が破綻した場合である D いずれも，突如として地方公共自体の年間予算に匹敵する莫大な偶発債務が表酉化する己職員の横領事件の例を締搬し，ついで第三セクターの問題点を論じてみようむ. 2 . 3 . 地方公共団体の職員の横領事件に関して聖地方公共団体の鐘務負担が認められたもの. 2 . 3 . 1 .和歌山票下津町事件. 昭和5 7年 5月から約 2年半にわたり，地方公共団体の出綿室長が，町長公印を用いて， 6金融機関から 1 9 億5 0 0 0万円を詐取した況か，町の日産から約 1 0 億円を横領した. という事件である. o. 宵の出納室長が，暴力団からの脅迫に居し，当初は自己の保管する公 5 平成 1 3年 4月2 0日付高知新需戟干日特集司書えた 1 5 信円 J8. -3-.

(4) 地方公共団体の再建型需産娃理手続についての一考察. 金を流用していたが，昭和 5 8年 1月ころから，昭和田年 1 1月頃までの関，町長の決済を受けないまま，町の正規の一時借入金の借入であるかのように装って軒の取引金融機関である 6金融機関から次々と金銭を借ち入れ，横領していた，という事案である. G. 上記金融機関のひとつである国(近畿郵政局)から町に対して，簡易生命保険積立金短期貸付金賞還請求訴訟が提起された。判決は， ①訴外 X(出納室長)は，被告(町)のために一時借入金の借入事務を行う職務権限を有する者であり，原告(国〉からの一時借入について被告の機関もしく辻使者としての立場にあった者であるから，このような場合，相手方である原告が訴外 Xの本件措入申込を被告の町長の決済を得た正規の一時借入申込であると信じ，これに応じて貸付を行ない，右信じるについて正当な理由があるときは，権和外観法理の趣冒に期り，民法 1 1 0条の表見代理を類推適用して，右一時借入串込による渚費貸借契約の有効な成立を認めるのが相当である G とー毅論として契約或立の可能性を認めつつ，本件においては， ②原告には，訴外Xが行った本件借入申込が被告の町長の決済を経た正規のものであると信じるについて過失があち，正当な理由はないといわざるを得ず，訴外 Xが行った原告と被告との本件金銭消費貸信契約. 1 0条の表権代理の類推適吊により，有効に成立することはが，民法 1 できない。として，契約の成立辻否定した。一方， ③本弁一時措入金の器入行為は，訴外 Xによる被告の一時借入金の借入を装った詐欺行為であるが，前示のとおり，訴外 Xが，被告の一時措入金の借入事務手続をする権隈を有し，昭和 47年 1月 1日，被告の出納室長に差ぜられて以降，実際に被告のー持信入金の惜入事務手続を. -4-.

(5) 法務大学混論集第 3号. 担当してきた者であるから，訴外Xの本件一時借入行為は，外形的にみて，被告の職務執行行為とみられるから，訴外 Xのした本件一時借入金の借入行為は，被告の事業の執行についてなされた違法行為と解するのが指当である O として，町の不法行為による損害賠讃義務を認めたうえ， ④公平の見地から総合揚案すると，本件については，原告にも三割の過失があり，右割合で退失相殺を行うことが担当と認められる。と判示した 50 過失相殺を認めたとはいえ，出納室長が金融機関から不正に借り入れた金員の総額辻 1 9億 5000万円である O 釘はそれぞれの金融機関と交渉し，上記判決に見られた過失相殺の理論を駆使し相当な減額を得た。それ. n. でも町の年間予算の 4訴にも相当する巨額の負債を，調ま返還していかなければならなくなったのである G 事件が発覚した時期辻バブル経済の最盛期であり，国I の財政再建にはバブル経済が味方したようである。石油精製企業を抱えた町の説収は右肩上がりで伸び，町 i ，ま. I 赤字再建国体 i こ陥ることはなく， 6 3年更に一. 般会計を黒字に転換。毎年 2集月ペースでこつこつと金を浮かせた。そ. J ということである o{8し，して平成 9年に“借金"を完請した o. I ただ¥. 単に公共事業をやらなかっただけ。職員の給料だけ払って何もしなけ. J という批判はあるりゃ，借金は返せるよ o. o. 2 . 3 . 2 . 高知県土佐山村事件. 上記，下津町事件の 20年後，高知県の土佐山村で同禄の事件が起こっ 6 和歌 UJ地裁判決平成 6年 3丹 28，昭和 6 0年(ワ〉第 1 7 1号，判例地方自治 1 3 5 号2 3頁 7 平成 1 3年 4月228付高知新開朝刊特集 f 消えた 1 5 積丹 J1 0. -5一.

(6) 地方公共団体の再建聖欝産処理手続についての一考察. たc 昭和 5 7年(19 8 2年) 1月から平成立年 ( 2 0 0 0年) 1 2月までの 1 8年開. 1年頃から平成 1 2年にかけて，助役席に在職していた収入役 Yが，昭和 6 置いてある村長の公印を勝手に使用して， 4金融機関に約 1 3信、 5千万円を一時借入金として融資させて村の口産に入金させた後引き出して私的に使用したり，村の憲政調整基金など約 1億 7千万円を取切崩して着撮したりしていたというものである O 村の収入役が，村長印を足いて， 4 金融機関から，合計 1 3 億5 0 0 0 万円に上る一時借入を起こし，流用していた，という構造は下津町事件ときわめて類似している O 平成 1 3年 1月に事件は発覚し，同年 5月から 8月にかけて，これら 4 金融機関から随時貸金返還請求訴訟か守提起され，平成 1 5年 4月，村の指. 1 意円 (3 定代理金融機関であった四国銀行を徐く 3金融機関とは合計 7 金融機関の融資合計法約 1 1億円)で和解が成立した so 各金融機関は，和歌山県下津町事件における過失相殺の法理を勘案し，村の債務負担能力を前提に和解に応じた。当該事件において，裁判所は，. f 元収入役は，本件に関係する公文書鋳造，同行使，詐欺事件において有罪判決を受け，その収監中に死亡してしまっていることから，本件の解決を判決によって図るとすれば，事実の解明に相当な困難がある上，被告の表見代理責任の有無等を含めた当事者の争点整理を行った後に証拠課べを仔うことが必要であって，当審の審理に限っても，判決言渡しまでに今後栢当の期間を要することが予想」されるとし，. r 現在，地方. 分権の推進を眼目として市町村合併に向けた国家政策の全国的な取り組みが進展している状況にあって，本件の帰趨が決まらないまま時 Eを要することになれば，被告が検討申の弛の市町村との合併問題についての意思決定に対して著しい阻害要因となることは明らかであり，原告らが社会的にも公共的性格を有する金融機関という立場にあることを考慮す 8 第山田高知市・接持・土佐山村合幹協議会議事諒. -6-.

(7) 法科大学院論集第 3号. ると，本件についての早期解決を因るため，原告らに対し被告の置かれた特殊状況に対する一定の配慮を求めることもあながち不当ではないと考えられ，また，実質的に考えても，万一，本件の婦趨が決まらないことが阻害要因となって被告と他の市町村との合鉾が不成立となるよう. 3 0 0人余りの村民にとってその負担は余りにも甚な事態が生じた場合， 1 大であって，被告の財政基盤が崩壊する可能性も否定でき j ないと述べ，これらを捻合的に勘案した和解の動試を行ったのである. o. 本件は，いわゆる平成大合併の最中の事件であ号，その後，土佐出村. 3 0 0人の村が，年間予算は高知市に合併されることとなった。仮に人口 1 の約半分に匹敵する債務を負担することとなったまま，独自で行政を継続しているとすれば，村の公共サービスに♀える影響は計り知れないものがあろう O. 2. 4 . 上記 2件 i こ共通する問題. 上記 2件はいずれの事件も，地域住民に公共サービスの悪北という負こより，行政の機龍担を強いつつも，バブル経済や合併という外的要因 i 不全という最悪の事態に踊ることなく解決した。その意味で当該地方公共団体にとってはきわめて幸運であったとも言える O 事件そのものは地方公共団体の財務を担当するものが，公印を流用した，という悪質なものであち，しかも額は年間予算に匹敵するほどの巨額に上る. G. いずれの職員も在職期間が極めて長く，役場の中の顔役とし. w w w . c i t y . k o c h i . k o c h i . j p / d e e p s / O l / 0 l 0 4 / a k a r u i / p d f / 0 4 0 2 a k a p d f / 0 2 _ 0 8 . p d f 9 公干日物未掲載金融機関の土イ左山村に対する損害賠償事件については，筆者自身がかかわっている。したがって，本稿に記載されている情報については，必ずしも公開されていないものも含まれている O 守秘義務に反しないと判断した限度で情報を公開している。. -7-.

(8) 地方公共団体の再建型倒産弛理手続についての一考察. て彼を監視するものが事実上不在であった。更に，監査体制が極めて杜撰であり，長期需にわたる不正を見抜けなかったという点も共通しているO. 出納役の個人責任と，その上司の監督妻任の需題，と言い切ってしまうのには障措を覚える。やはち，当該地方公共自体の財務体質や冨定住された人事体制上の問題点に根ざした事許であるととらえるべきであり，恒人の頚をすげ替えて終了というわけには行くまい c 当該地方公共団体の構造改革を求めなければ住民はたまったものではないのである O. 3 . 第三セクタ一問題 3 . 1 . シーガイア事件10. シーガイア事件は，日本で最初の第竺セクターの大型観産事件として世間の注目を集めた。シーガイアとは，宮崎県高部の海岸地菅に広がる，ホテル，ゴルフ場，全天候型造波プールを中核とする複合リゾート施設である。宮崎果出身の実業家佐藤棟良氏が，自らの実業家人生を賭けたプロジェクトとして立ち上げた長期滞在型大型リゾート施設である。佐藤氏の夢は，百本に早晩到来するであろう大型バケーション時代に憶えて，日本人が長期滞在できる本格的ワゾートを故郷の宮蒔県に作ることであった c 何より宮崎に詰世界に誇れる温暖な気張がある。豊富な食材もある。シーガイアといえば，リゾート法 1号 11案件として，バブルに. 1 0 宮崎地方裁判所平成 1 3 年代 ) 第 4号，第 5号，第 6号商事法務再生再編事部集 4 9 1頁 1 1 総合保養地域整舗法. -8-.

(9) 法務大学院論集第 3号. 浮かれた発想、による過大投資のイメージが強いが，もともとの発想は日本の将来の体鞍のあり方を見据えた将来性のある計画だったのである D なぜ営業形態として第三セクターを選択したのであろうか. G. 第三セク. ターとは，民間と地方公共団体の合弁事業を言う。その動機はさまざまなものがありうると患う O 特に規制があるわけではないが，地方公共団体が税金を投入するわけであるから，税金を投入する必然牲がなければならない。地方交通機関等の公共的性格の強いものがその例の最右翼に挙げることができょう。地方交通機関については，仮に採算性が悪くても運営を維持しなければならない場合があり，そのために税金を投入して地方公共団体が財政的に支える，というのが典型的な部と考えられるであろう O ついで，考えられるのは，地方のランドマーク的な企業であるO 当該全業の営業内容には交通機関誌どの公共性はないが，その全業が詮盛を極めることが，地方の産業の牽引力となる場合である. G. 本件は. この例である O シーガイアグループは，フェニックス国際観光及び，リゾート法第 1 号プロジェクトとして，昭和 6 3年 1 2月に設立されたフェニックスリゾート株式会社を中核に組成された。平成 5年 7月;こはシーガイアとしてプ. 0月にグランドオープンを果たした。北郷フェレオープンし，平成 8年 1 ニックスリゾートとともに，シーガイアとして一体のものとしてリゾート事業を展開しているむ「シーガイア j全体に対する総投資額は約 2 0 0 0 i 意円にも達したむ「シーガイア j プロジェクトは，観光立県宮崎の援興を目指して策定された「宮崎・日南海岸リゾート構想 j に基づき組まれた一大リゾート計画であり，当時の 1 )ゾート志向にも合致して，県民挙げて推進されて行った O オープン当初は，世界最大の開閉式屋内ウォーターパーク[オーシャンドーム j 等の珍しさも手伝って，県内外から多数の観光客が訪れたが，豪華さを売り物にして料金設定が高日であったこと. -9-.

(10) 地方公共団体の再建型倒産処理手続についての一考察. 等から，来場客数の増加が国難となった。特にバブル経済の崩壊後は，. E本経済全体が長期延迷状態に陥り，泊費支出，とりわけ不急不要の支出である旅行関連の支出が減少し旅行業界及びホテル業界全体が停滞期に入っていた c 地方，目玉であるオーシャンドームの運営経費が巨額にのぼり，その位大規模なリゾート施設を意地する費居も担当額となるため，シーガイアグループ全体として誌赤字経営を続けていた。具体的. 0 億円，事業全体には，平成立年 3月期において，オーシャンドームで 1 で特集円の営業赤字を計上している。シーガイアグループの中核であるフェニックスリゾートは，平成 1 2年 1丹1 8日，定団法人宮崎県コンペンションビューローに対し，. I 国際コンペンション・リゾートみやざき振興. ， 25億円の基金補助事業」による補助金の申請を行ない，同年同月 24日補助金を交付する旨の決定を受け，翌 25B，25 億円を受領し，当面の資金不足を凌いだ。この福助金をシーガイア再建のために有効に利用すべく，シーガイ下グループは金融機関各社への元本利患の支払等の弁済を停止し，金融機関へ再建への協力を要請した。次いで平成 1 2年 3丹には，宮崎県，宮崎市及び金融機関に対して，料金の怪額化を含む来場客数の増加及び経費の節減を中核とする，シーガイアグループの経営改善計画の骨子を提示した。この経営改善計画により，ある程度収益も改善されるようになり，償却前収支の黒字化の目途が立つに至った。同時に，県の指導と協力を仰ぎながら事業を引き継ぐスポンサーの選定作業に入ち，有力なスポンサーの挨樟も選定することができた G こうしてシーガイアグループが事業体として再建のうえ存続することについて，シーガイアグループとしては確信を持つに至った。しかしながら，巨額の銀行借入を完済することは菌難であ号，一定のf 責務免詮を得ることが不可欠であるところ，任意の債務免除では，例えば債務免除を受けることによる説負担等がかえって経営再建の足かせとをることが想定された。また，ハ V 1 寸.

(11) 法科大学院論集第 3号. シーガイアグループが，県の出資等公的資金が投入された県長の資産であることを考えると，シーガイアグループの選定したスポンサーが最良のものであるか，県民にとってよ乃良いスポンサーが外にないかを，透明かっ公正な手続の中で、確定することが重要であると考えられた。これらの事情を考慮のうえ，会社更生手読がシーガイアグループにとっての最も適切な再建方策であると判断されたのである九. 3 . 2 . 第三セクターの問題点. 3 . 2 %が黒字経営であるという調査報告があるヘ実第三セクターの 6 務家の直感として辻，本当はもう少し赤字の第三セクターが多いのでないか，と惑じている D それでも少なくない第三セクターが経営難に揺っている D にもかかわらず，第三セクターの法的整理(再建型を含む〉手続はそれ迂ど多くない。第三セクターの経営破綻に関しては，法的整理を行うよちも，任意整理や場合によっては特定調停を介して f 責務をカットする例が多く克られるのである C ひとつの理由として，第三セクターが法的整理手続に入ると，地方公共自体に巨額の偶発f 責務が表面化することがあげられる O 第三セクター責務について地方公共団体が連帯保証をしていた乃，損失諦填契約をのf している場合はもちろんのこと，いわゆる経営指導念書を差し入れており，その内容如何によって詰債務を負担しなければならない場合が出てくるのである O そこで，地方公共団体辻，第三セクターの破綻を先送りにし，偶発債. 1 2 シ}ガイアの会社更生手続開始申立て事件は筆者自身が関与したものであり，必ずしも参罪文献を指擦できないものもある C 1 3 NBL 8 0 8 号 4頁「第三セクタ一等の状況に関する調査結果について j 1i i 宅.

(12) 地方公共団体の再建型倒産処理手続についての一考察. 務を顕在化させない手法を模索しようとする. G. その手法試さまざまであ. るO 補場金の増額，公社や外郭団体へ資金を迂呂させた諦助金・融資制度(グループファイナンス)の爺設，さらには，関連団体に高い賃料を支払わせてテナントにする，といった方法が考えらょう O これらの手法により，第三セクターの経営責任，事業計画の見重しと言った本質的問題にメスを入れることをく，損益計算書上の赤字は見かけ上解消されるのである。但し結局は市民の税金を無駄遣いし，いずれその事業が破綻することは自に見えている。さらに問題をより深裏目化するのは，これらの事業を監視すべき議会にその能力がないか，もしくは役所と結託してしまうこと，集権者たる金融機関が，同じく当該地方公共毘体の指定金融機関である等の理由により，こういった関題点に巨をつぶって協力してしまうこと，ではないだろうか。基本的に，破挺した第三セクターはその原因と責任を明確にし，事業計画を見産した上で，護権者に対してはf 責務のー蔀カットを要請し，事業を再生する必要がある凸そうでなければ，ツケは永遠に住民に呂ってくるのである. G. そのためには，やはり司法と債権者の介入による透明な. 手続で再生を留るべきであろう O そして，その場合，地方公共冨体は，金融機関に対する f 責務という偶発債務を負担することを覚悟しなければならない。ここに，地方公共団体の再建型破綻処理手続が必要となる根拠があるのである。. -12-.

(13) 法科大学院論集第 3号. 4 . 地方公共団体の再生 4 . 1 . 財政再建国体. 現在の法制度下において，破綻した地方公共団体の救?斉としては，財政再建団体の軒度が用意されている O 財政再建毘体とは，本来は，昭和 2 9 年度の実質収支が赤字の地方公共団体で，地方財政再建促進特別措置法の適用を受けて財政の再建を行う団体を指す。しかし，現在では，本来の意味での財政再建団体辻存在しておらず，. I 財致再建国体」という場合，地方財政再建促進特別措置法. 22条 2項に基づく「準用再建毘体j のことを指す 140. 準用再建国イ本となれば，地方債を財源として活用している道路や河川の改修，交通安全施設の整鋪，公営註宅・公立高校の改築など，住民の暮らしゃ安全に関わる事業の多くが実施不可能となる O 仮にこれらの公共工事を実撞しようとすれば，多額の代替財源が必要となるため，例えば福祉や教育などの分野において実施している本来の事業の休廃止や見直しなど，最入歳出全般にわたって，より一層厳しい対応を余議なくされるものと考えられるむ地方債の発行制限は，財政再建計酉を策定して総務大臣に協議し，その用意を受けて準用再建団体になることにより解除されるが，その場合，計画期間中において，累積赤字を解消するために地方公共団体の独自施 1 4 地方封政再建促進特別措置法 2 2条 2項昭和初年度以捧の年度において，議入が議出に不是するため翌年度の歳入を繰り上げてこれに充て，又は実質上歳入が歳出に不足するため当該年更に支払うべき f 責務の支払を翌年度に操り延べ，若しくは当該年度に執行すべき事業を翌年震に繰り越す措置を行った地方公共司捧で既に財致再建国体となっているもの以外のものは，当分の関，第2 条1 項の規定により封政の再建を行うことを申し出ることができる O. U. 11 、っ.

(14) 地方公共毘体の再建型倒産処理手続についての一考察. 策などの厳しい見査しが必要となる O また，国の指導・監督の下で地方政府を運営することになるため，地方公共団体独自の政策判断は認めて制約されたものとなるむしたがって，地方公共団体の発想としては，極力財政再建国体となることを自避しようとするわけである c 財政再建団体となり再建を目指す場合，債務の免 i 塗は予定されていない。したがって，職員の不正行為や，第三セクターの破綻等によ号，年嵩予算を大幅に上回る{再発債務を負担することになった場合，この制度により再建においては，究極的にはそのつけはやはり地域住民へ屈されるのである O. 4 . 2 . 破綻法制の必要註. 現時点の倒産法制度下においては. 地方公共団体には部産能力がない. というのが通説的見解である九しかし，財政的に破錠した地方公共団体を再生するためには，設設処理に関する法制度の整需が必須である G そして，破綻処理制度の制度設計にあたっては，①債務免除を可能とすること，争地方昌治体の運営責任を明薙にし，新体制へ切り替えること，③司法という第三者的課点を加えた透明性のある手続が必要であること，を提言したい。. 1 5 伊藤誠 f 倒産処理制度の理念と発震」民事訴訟法学会編・民事訴訟法・儒産法の現代的潮流 224，234頁には「我が国においては，国，地方公共団体，あるいは公法人などについて解釈上破産手続なと守の一般倒産延理手続の適用可能性が否定される j との記載がある。. A. 12ム. A斗.

(15) 法科大学説論集第 3号. 4 . 2 . 1 .債務免捺を可能とすること. 例えば，年間予算が 1 0 1 意円の地方公共毘体において， 1 0 億円の債務を負担してしまった場合，果たして，債務免除を受けることなく，再建することは可誌であろうか。事業の失敗や破綻した第三七クターの惜入を保証する等の場合は，事業そのものを見直し，第三セクターの再生を図る中で，地方公共団体の債務を先送りにする等の手法も可能であろう. O. しかし，当該第三セクターが法的に破続した場合や，出納役が行員を用いて金融機関から借入をし，すべての金員を横領したケースなどでは，弁済は待ったなしである O 金融機関の過失を主張して過失椙殺に持ち込んだとしても年間予算のかな切の部分に担当する債務を負担することに相違はない。金融機関鵠も，地方公共団体の債務を回収できないことは想定されないので，和解において債務を免除して，免除額を貸し溺れとして無税償却することもできない。地方公共団体の予算に余裕があるわけではないので，長期の弁済計画を策定しようとすれば将来の住民福祉を切り捨て， f 責務の弁済原資を捻出しなければならない。債権者鵠の立場かちすれば，地方公共団体の実情を意って税金の負担を覚悟で免除を含んだ和解をするか，強制執行の困難を覚悟して判決をもらうかしか選択肢はないのである O 前述した，和歌山県下津町事拝では，バブル経済によって，高知県土佐山村事件では平成の大合併によって，何とか救われている。シーガイアにおいては，地方自治体が金融機関からの借入の連苦保証や損失補填をしておらず，経営指導念書の差し入れていなかったことが幸いしているO. しかし，これらの事'請がなかったとすれば，いずれ前述のような解決はできていない。場合によっては，債権者は由設に何十年もの年月を要 i 苛. Fhu.

(16) 地方公共匡体の再建型観産処理手続についての一考察. L，その間企民は行政サービス切捨てによる苦しみを味わうことになるのである. G. 債務の免除を含む再建策を策定するためのピークルとして再建型破綻処理部度を制定することにより，地方公共団体のフレッシュスタートを実現させ，将来の歳入を，本来の目的である公共の福祉に役立てることを可能としなければならないのである. Q. このことは，集権者も貸し倒れ. について無税で償却することを可龍にし，債権者の財務イ本質を早期に健全化することにも資するのである。. 4 . 2 . 2 . 責任を明確にすること. 地方公共団体の破綻に関して，首長の政治責任を問うことは可吉きであるD 首長は住民の選挙により選出されるからである G しかしそれでも，首長は多額の退職金を取得することができるし，第三セクターの設立，運営に当たった行政担当者の責在が間われることはない。本来，地方公共団体を破綻の追い込んだ責任は，行政の代表者である首長のみではなく，行設の中粧部にこそある O 第三セクターの破綻は，企業とのアナロジーで考えれば経営全雷立案の失敗と言うことができるからである。その結果，企業が破綻すれば，経営の中核にいた会社役員は，退職金もなく退職を余儀なくされ，場合によっては株主代表訴訟にさらされるのである。ところが，地方公共毘体の首長や職員は一切地方公共面体の運営責任を関われることはないへ職員が降任されたり，免職されたりする事由 1 6 地方公務員法27 条 2項職員は，この法律で定める事告による場合でなければ，その意に反して，降託され，若しくは免職されず，この法律または条例で定める事由による場合で会ければ，その意に反して，イ本職されず，又，条例で定める事由による場合でなければ，その意に反して降結されることがない。 P0 1i.

(17) 法科大学院論集第 3号. としては，勤務実譲がよくない場合や心身の故瞳のため職務の遂行に支障がある場合等が規定されているが，第三セクターの企画立案の失敗といった，能力不足による地方合共団体の運営責任は想定されていないからである 170 さらに，第三セクターの破続を先送りにし，偶発債務を顕在化させない手法を模索し，補場金の増額，公社や外郭自体へ資金を迂毘させた補助金・融資制度(グループファイナンス)の第設，さらには，関連団体に高い賃料を支払わせてテナントにする，といった方法により，更なる負担を地域住民に課したとしても，その責任を取ることはない。これでは建全な地方自治の発展は額うべくもない。企業の破綻と詞じく，地方公共自体の運営責任を明薙にし，執行部をリセットする制度がなければ，問題の抜本的な解決は望めないのである G. 4 . 2 . 3 .司法を関与させること. f 責務を免除し，運営責任を明確にし，新体制で地方公共団体の再生を図るために辻，司法の関与が必要である O 財致再建団体は，国家の管理下で地方自治体を再生させる手法であるが，これでは，フレッシュスタートにふさわしい体制と辻言えない。地方公共団体の幹部職員には，中央官庁からの出向者が多い。即ち，現在の地方公共団体は既に中央官庁の一定の指導監督の下で運営されているのである O そのような組織が再び昌家の管理下に入ったとしても，抜本的な組織改変，人事の刷新は望めないのである O 担し，司法の関与と言っても，会社更生手続のように裁判所が選任監督する更生管財人が全権を掌握る制度をイメージしているわけではない 9 1 7 地方公務員法28 条 i 月. Eよ.

(18) 地方公共団体の再建型倒産処理手続についての一考察. 地方公共団体には，行政サービスを継続するという使命があり，そのための歳入を管理する権限を司法が剥奪することは妥当ではない。地方公共団体の行政権の行使の継続性を認めつつ，司法という客観的な第三者機関の監視を認めるべきなのである。そこで，司法の関与の元に. 1 責務の免誌を含めた地方公共団体の再生の制度を有している米間連邦倒産法第 9章手続を紹介したい。. 5 . 米国連邦倒産法第 9章手続の紹介 5 . 1 . 米国連邦調産法. 米国の樹産手続は，日本のように倒産に関する法がいくつかあるので誌なく. 1つの連邦倒産法という法典に整備されている O 連邦領j 産法には第 1章から第 1 5 章までの章だてがあり，その第 9章手続が地方公共団棒の破綻処理手続である G 米国は合衆国であり，各州がそれぞれ民法，刑法，商法等を制定する権限を持っている。しかし，倒産法に関しては，米屋憲法辻国を通じて鱒産制変をつくらなければいけないと規定しており 18 倒産法は最初から連邦法である G 第 1章が総則，第 7章が精算型欝産手続である破産手 1章が再建聖倒産手続である会社更生(民事再生〉手続である O 続，第 1. 1 8 せl eU . S .C o n s t i t u t i o nA r t i c l e， IS e c t i o n8 u t i e s，i m p o s t sand S e c t i o n8 .TheCongresss h a l lhavepowert ol a yandc o l l e c tt a x e s，d opayt h ed e b t sandp r o v i d ef o rt h ecommond e f e n s eandg e n e r a lw e l f a r eo ft h e e x c i s e s，t U n i t e dS t a t e s ;b u ta l ld u t i e s ，i m p o s t sande x c i s e ss h a l lbeu n i f o r mt h r o u g h o u tt h eU n i t e d S t a t e s ; To e s t a b l i s hau n i f o r mr u l eo fn a t u r a l i z a t i o n， and u n i f o r ml a w s on t h es u b j e c to f ban むu p t c i e st h r o u g h o u tt h eU n i t e dS t a t e s ; 00 1i.

(19) 法科大学説論集第 3号. 5 . 2 . 第 9章地方政蔚の倒産法制震 19. 5 . 2 . 1 . 当事者適格. 5 . 2 . 1 . 1 .M u n i c i p a l i t y. 地方政府 ( m u n i c i p a l i t y ) とは，ナN( s t a t e )の政治的下部組織 ( p o l i t i c a l. p u b l i ca g e n c y )，または機能Cin s t r u m e n t a l i t y ) s u b d i v i s i o n )，公共機関 ( を言うと定義されている 200. 5 . 2 . 1 . 2 .I n s o l v e n c y. 地方致府が本章に基づく救済 ( r e l i e f ) を求めるためには，支払不能 C i n s o l v e n t ) となっていることが要件である O 通常破産法において，支払不能とは貸借対照表による債務超過を指すが，地方政宥においては貸借対照表上の費務超過を指すものではない。地方政府の支払不能とは① 正当な抗弁なく，期限が到来した f 責務を弁済しない場合，もしくは，② 弁済期の到来した債務を弁済できない場合，を言うとされるヘ. 1 9 稲生信男自治体の再建・再生制度に関する研究一米国地方政滑におけるスキームを慨に一 w w w 2 . t o y o . a c . j p j -i n o u l2 0 0 3 1 2 k i y o u b a n k r u p t c y . p d f-. 2 0 連邦倒産法 1 0 1条 2 1 連邦倒産法1 0 9 条( C )( 3 ) Qd. -.

(20) 地方公共毘体の再建型{需産処理手続についての一考察. 5 . 2 . 2 . 申立の効果. 5 . 2 . 2 . 1 . Orderf o r畏e l i e f. 通常の倒産手続と異なり，申立てにより自動的には手続開始の効力を春しない。通常の破産手続が申立により自動停止の効力等認が生じるの o rr e l i e f ) とは異なる O 制度設計としては裁判所による救済命令 (orderf. によって手続開始の効力が発生されるへしかしながら，手続の遅延を避けるため，現実に救済命令が発令されていなくても，申立により，手続は関揺され，手続の開始により，手続開始の効力が発生すると規定されている 240. 5 . 2 . 2 . 2 . StayofActionandL ienEnforcement. 通常の破産事件と異なり，昌動拝止 (automatics t a y )25の効力は債務者でない第三者には及ばない。しかしながら，積権回収行為や担保権の実行行為は通常の破産手続と再じく禁止される 280. 2 2 AutomaticS t a y 連邦構産法3 6 2 条( a ) 申立の効果として，担保権の実行，債権取立て訴訟等のあらゆる債権居収行為が禁止される。違反すれば，裁判所梅辱罪を構成する強い効力があり， t 妻務者の再建に向けての強い武器となっている。 2 3 連邦樹産法9 2 1条 ( d ) 0 1条 24 連邦剖産法3 2 5 連邦倒産法3 6 2条 ( a ) 2 6 連邦倒産法922条 ( a ) AU. “ っ.

(21) 法幹大学院議集第 3号. 5 . 2 . 2 . 3 .Appointmento fT r u s t e e. 通常の破産事件とは異なり，裁判所の権設は制限される九手続の進. U n i t e dS t a t e sT r u s t e e ) の果た行役として選任される米国連邦管財官 C すべき役割はない。また，裁判所は管財人を選任することができるが，その業務は費務者が草否した場合の否認権の行徒に限定されるお。通常，管財人は債務者の財産の管理処分権が与えられるが?第 9章手続きにおいて辻，これらの権最が地方公共団体に残存しているところに，大きな特徴がある c. 5 . 2 . 3 .手続の特徴. 第 9章手続の目的は，地方政府に対して債務者である地方政府と多数. s e t t l e m e n t ) をするための債権者との関で，債務整理についての合意 ( に，破産裁判所が保護し監督することにある o f 責務整理の合意に至るまでの関，地方政府はその行政権の行告を継続する。裁判所の権限は限定されており，. 1 責務者である地方故府の政治的，各政的な権限の行使，財. 産や議入に対する権援の行使，徴税権の行使等に対して，それを拐害することはできない。債務者である地方政府は，手続中も資産の管理処分権を失わず公共の利益にために行政権を行使できるのである C 地方政府は手続に従い，債務調整計画を作成し破産裁判所に提出する。債権者や飽の利害関係人は債務調整計画を提出できないのが特徴である。債務調整計画の内容は，地方政府の将来の課税や歳出の意思決定に影響. 27 連邦伊j 産法9 04 条 28 連邦倒産法926条 ( a ) gi 噌. ワ臼.

(22) 地方公共団体の再建型部産処理手続についての一考察. を与えるものであり，この提出権限を積権者に与えて辻，債権者が地方行政に干渉することを認めることになるからである O 提出されたイ責務調整計画が f 債権者の利害(返済時期，弁済率等) ~こもっともかなう実現可能な計画 j である等のいくつかの要件を講たしており，債権者の同意が得られれば，債務調整計画は認可されるヘ集権者の同意は，第 1 1章会社更生手続と同様，異なった扱いを受けるクラスごとに取られ，イ責権額の過半数で可決される. G. ひとつのクラスで. 可決されれ試，裁判所はクラムダウン〈日本の会社更生法の権利保護条項 30に該当する手続)により認可することができる九. 5 . 3 . オレンジカウンティーの例認. 5 . 3 . 11 9 9 4 年1 2月，カリフォルニアナ" lのオレンジカウンティーが米国連邦倒産調. 法第 9章手続の申立を行った。オレンジカウンティーはロサンゼルスの南舗に往置するディズニーランドのある街であり，日本人にもなじみは深い。オレンジカウンティーは運用に回す資金を，郡内の地方政府から集めた資金とともに OrangeC ountyInvestmentP o o lと呼ばれる投資プールで運用していたが，そこから投資していた投資ファンドがデリパ. 5 億わ仰の評儲損を出した〈後に 1 7 憶ドルに増額修正)。テイブ取引で 1 当時のオレンジカウンティーの年間予算は 3 7 . 7 1 意ドルであるので，運用. 2 9 3 0 3 1 3 2. 連邦劉産法9 4 3条 ( b ) 会社更生法2 0 0 条連邦倒産法1 1 2 9 条( a ) 大寺賓幸. カリフフォルニア州オレンジ郡の破産. 一米自の地方自治体の偶産と再建の教訓一. www.japanpos t . j p / p r i / r e s e r c h / m o n t h l y I 2 0 0 1 / 1 5 0 h 1 3 . 0 3 / 1 5 0 t o p i c s 5 . p d f 1 0円換算で， 1 6 5 0 億円 3 3 1ドル 1 ワム. ワム︼.

(23) 法特大学院論集第 3号. 失敗による損失の E大さがご理解いただけるであろう O. 5 . 3 . 2 .漬務調整計画においては郡に対するイ責権を 4 8のクラスに分類し，それぞれ，満額弁済するものや， f 責務免除を受けるものを縮かく規定している百本の会社更生手続においては，一般債権者と更生担保権者の二つのクラスに分類するのが一般的であるが，米国においては，債権の種類ごとに細かく分類するのがー殻的である O そして，一般的な債権については，弁済期を繰与延べし，利息や損害金については免除を受けるが，原期とて元本は満額弁済する一方，前述の投資プールでの運用に撰していた郡管理勘定関連債権および地方政晴機関の債権については，一部免除を受ける点が特徴的な点である C これらについては，まず，利用可龍現金から支払い，またプール関連での訴訟による利益から支払い可龍な限度で弁済し，それを超える債務については免除を受けることとなっているのである O. 6 . まとめオレンジカウンティーの米国連邦倒産法第9章手続の詳細については別の機会に譲りたい。また，地方公共団体の倒産処理の制度設計を検討する場合，行政手続の継続性や住民の福祉，住民の手続参加等を視野にいれなければならない。オレンジカウンティー事件においても， f 妻務弁済原資を捻出するために泊費税のアップが検討されたが，住民投票(プロポジション)の結果，否決され，. 1 責務調整計. 画を修正しなければならない，と言う事惑が生じている D したがって，営利企業とのアナロジーでのみ解決できるわけだはなく，きめの細かい議論が必要である. G. G. q 〆ハ︼. っd.

(24) 地方公共団体の再建型倒産処理手続についての一考察. 但し，それでも，本義で述べた，債務免除，責在の明確化，司法の関与による透明な手続，は地方公共団体の再生において必須の条舎であると考え，問題提起する次第である O 以上. A. “ ヮ. ム.

(25)