博 士 論 文 自治体が目指すべき社会基盤整備プロセス

平成２ ６ 年度 宮城大学大学院

博 士 論 文

自治体が目指すべき社会基盤整備プロセス

事業構想学研究科 博士後期課程 産業・ 事業システム

20955005 矢野 英昭

様式２

（ ２ ） 博士

博士論文要旨

研 究 科 事業構想学研究科

専門領域 産業・ 事業システム 指導教員 事業構想学研究科長 学籍番号 ２ ０ ９ ５ ５ ０ ０ ５ 氏 名 矢 野 英 昭

研究題目 自治体が目指すべき社会基盤整備プロセス

１ ． 背景と課題

道路は人々の生活や社会経済を支える最も基本的な社会資本であり、その整備は自治体 が担う べき最も重要な事業の一つである。これまで、道路は一度作られたらあまり 顧みら れることは少なく 、住民の苦情や大きな事故が発生したときに初めて話題に上がり 改善さ れることが常であった。

少子高齢化・ 財政難・ 防災・ 既設社会資本の老朽化、地域経済活性化からの観光への厚 い視線など、 道路整備を考える上で避けて通れない難題が山積している。

以上を踏まえると、道路整備についてもビジネス・ 経営同様、明確な整備管理プロセス を構築することが喫緊の課題である。

２ ． 目的

本論文の目的は、これまであまり議論されてこなかった道路の整備管理に関し、明確な プロセスを与えることによってこの分野に一石を投じることである。具体的には、自治体

（ あるいは公的機関） が担う 道路を中心とした社会基盤（ 社会資本） 整備に関し、

PDCA

stakeholder

事業を達成するという 新たな事業を創造するプロセスの視点である。本論文で論じる整備 プロセスにおいては、 大災害や経済危機のよう に突然襲いかかる外的要因をも考慮する。

３ ． 概要（ 内容）

（ １ ） 道路整備に係わる現状の課題と社会的背景

道路の「 交通機能」 に関する問題点として、少子高齢化社会を迎え、高齢者への配慮の 課題がある。「 アクセス機能」 については、 バリ アフリ ーや音声誘導交差点など障害者へ 配慮しなければならない課題である。従来、道路の整備や機能は、とかく 地域住民に限定 されがちであるが、経済的重要性を鑑みると観光者や移動者に対しても十分検討しなけれ ばならない。

一方、 道路の「 空間機能」 については、 防災空間， 生活環境空間の機能を再考する必要 性が生じてきた。

（ ２ ） 道路の整備（ 維持， 改善を含む） プロセス

（

2a

PDCA

道路整備・ 維持・ 改善プロセスの骨格を

PDCA

PDCA

Plan

Do

Check

実践に付随する各種の調査や背景について検証することである。

Action

Check

このステージでは、 更に新しい目標の設定・ 効果・ 新たな発想・ 可能性への展 開も考慮し、 それまでの経験を踏まえた新たな道路整備の拡充を見いだしてい く ことである。

（

2b） レベルとその決定要因

PDCA

PDCA

小さいサイクルの中にも更に小さい

PDCA

・ 期間：

PDCA

・ 達成難易度： 目標達成プロセスの難しさや複雑さの程度である。

・ コスト ： 実施する規模による経済的要素・ 組織・ 機能の拡充の程度、 またはこれに要 する時間的な価値である。

PDCA

（ ３ ） 事業構想という 視点の導入

道路整備において

PDCA

本研究の対象が公共事業という 事業であり 、 以下がその事業構想の概要である。

概要： 道路整備をバリ アフリ ー・ 交通渋滞解消・ 防災・ 観光・ 環境等の多面的な視点から 発想や着想を行ない、これから作り 出そう とする道路の全体像や実行していく 手順に ついて実現可能な高次元の考えにまとめ上げ、発展させながら新たな道路整備を行う アプローチである。

事業を達成する場合、その源泉となるアイディ アと過去の経験があり、その妙案をビジ ネスに変遷させていく ためのプランニングのステージが後に続く 。実際に行動を起こす前

得なければならない。道路整備においても、上述の事業構想の視点を随所に挿入していく 必要がある。

（ ４ ） 突然襲いかかる外的要因の配慮

道路整備プロセスにおいては、大災害、経済的危機のよう に、バースト 的かつ突然起こ る要因も考慮しなければならない。 この外的要因によっては、

PDCA

PDCA

（ ５ ） 過去の整備例とその効果を通した提案手法の妥当性検証

Plan： 交通渋滞解消策、 バリ アフリ ー対策、 老朽化施設の保全策、 環境対策型舗装、 観

Do

Check： バリ アフリ ー構造の検証（ 身体障害者協会との現場立会い）、 公安委員会との現

Action： 道路改築工事による機能と安全性の向上、ひとにやさしいまちづく り 、観光まち

外的要因： 突然発生する大震災、 財政難やデスティ ネーショ ンキャンペーンなどがある。

事業構想の視点： ステークホルダーへの説得や理解を得ながら効果的な整備を遂行、周辺 住民や町内会への説明責任、道路事業計画の議会への説明、経済比較に よるコスト 縮減、 資機材の省資源対策などが重要となる。

４ ． 結論と今後の課題

自治体による社会基盤整備プロセスを従来の取り 組みと は異なる事業構想の視点か ら

PDCA

これらを踏まえた事業構想の中で、厳しい財政事情の下で震災で破壊された社会基盤 の復旧復興への方向性を見出していかなければならない。本研究で得た知見を基にさら なる社会基盤整備のあり 方と取組みについて考究し実践に反映させていく ものである。

自治体が目指すべき社会基盤整備プロセス

目 次

第Ⅰ章 序 論

第１ 節 研究の背景と 課題・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ １

（ １ ） 老朽化する社会基盤・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ １

（ ２ ） 高齢化社会の到来・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ２

（ ３ ） 東日本大震災と 社会基盤・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ５ 第２ 節 研究の目的・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ６ 第３ 節 研究の方法・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ８ 第４ 節 論文の構成・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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第１ 節 社会基盤と は・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ １ ） 世界史に見る社会基盤・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ２ ） 我が国の社会基盤整備の歴史と 仙台の歴史的社会基盤・ ・ ・ ・

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（ ３ ） 仙台市の成立ちと 社会基盤整備の礎・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅰ） 仙台の道路・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅱ） 仙台軌道・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅲ） 仙台市電・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅳ） 四ツ谷用水・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅴ） 仙台市水道・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅵ） 仙台市下水道・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅶ） 仙台市ガス・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅷ） 三居沢水力発電所・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ⅸ）「 杜の都」 の由来・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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第３ 節 社会基盤整備の相違・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ １ ） 国と 自治体の社会基盤・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ２ ） 都道府県と 市町村の役割・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ３ ） 県と 指定都市の社会基盤・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ４ ） 指定都市と 一般市の違い・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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第１ 節 道路整備プロセス・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ １ ） 事業構想と は・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ２ ） 事業構想の視点の導入・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ １ ） Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルと は・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ２ ） レベルと その決定要因・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ３ ） Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルの優位性・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ４ ） Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルの壁・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ５ ） Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルによる本研究の効果・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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第１ 節 仙台港背後地土地区画整理事業の整備事例・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ １ ） 組織体制の確立・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ２ ） 市民ニーズの把握と 説得・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ３ ） 行程管理・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ４ ） 技術継承の意義・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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第Ⅴ章 結 論

第１ 節 本研究の意義・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ １ ） 自治体による社会基盤整備の事業構想・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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（ ２ ） 自治体のＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルによる社会基盤整備・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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謝 辞・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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【 付 録】 第Ⅳ章 社会基盤整備の実践例

第

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1

2

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4

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表 目 次

〔 第Ⅱ章〕

表Ⅱ−１ 建設後

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図 目 次

〔 第Ⅰ章〕

図Ⅰ−１ 我が国の人口構造の変化・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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〔 第Ⅱ章〕

図Ⅱ−１ 律令時代の道・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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〔 第Ⅲ章〕

図Ⅲ−１ 事業構想と Ｐ Ｄ Ｃ Ａ の関係・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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〔 第Ⅳ章〕

図Ⅳ−１ Ｐ Ｄ Ｃ Ａ による取組み

仙台港背後地土地区画整理事業・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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国分町通整備事業・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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仙台駅旭ヶ 丘線〔 花京院工区〕 整備事業・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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川内芋沢線〔 広瀬町工区〕 整備事業・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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写 真 目 次

〔 第Ⅱ章〕

写真Ⅱ−１ 雷神山古墳（ 前方部）・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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〔 第Ⅳ章〕

写真Ⅳ−１ 基盤整備が完了し た工業地区 ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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〔 第Ⅴ章〕

写真Ⅴ−１ 暗渠化さ れ今も 利用さ れている四ツ谷用水・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・ ・

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125

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第Ⅰ章 序論

第１ 節 研究の背景と 課題

（ １ ） 老朽化する社会基盤

日常生活の中で社会基盤の果たす役割は大き い。 道路・ 鉄道・ 港湾・ 空港・ 学 校等の日本国内の社会基盤整備に多く の資本が投入さ れ整備さ れてき た。 我が国 は第二次世界大戦で都市が破壊さ れ荒廃し た。 そのため都市部の社会基盤は復興 事業と し て高度経済成長期に盛んに整備さ れた。 今日その社会基盤が老朽化し 、 大き な事故を引き 起こ し 、 日常生活に障害を も たら す事態が発生し ている 。 今日 の社会生活は社会基盤整備が拡充し た。 高度情報化の発達と と も に情報通信機能 を含めた社会基盤整備がさ ら に進展し ていく 。 し かし 、 一度その社会基盤に障害 が生ずると 甚大な影響をも たら す。 そのため社会基盤のト ラ ブルは回避し なけれ ばなら ない。 と り わけ都市部においては道路網の整備が進み交通需要が高まっ た こ と で、 社会基盤そのも のの消耗や劣化が早まり 寿命を 短く し ている。 また、 高 度経済成長期の社会基盤の中には建設を 急いだばかり に品質が必ずし も 良いも の ばかり がつく ら れたわけではなかっ た。 短期間に多く の社会基盤整備を 進めたこ と で、 品質のばら つき や劣悪なも のも 含まれていた。 様々な品質の社会基盤が日 常生活の中で常に休むこ と なく 使われ続けている。

特に道路は人々の生活や社会経済を 支える最も 身近な社会基盤であり 、 その整 備は自治体が担う べき 最も 重要な事業の一つである。 こ れまで道路は一度造ら れ たら あまり 顧みら れるこ と は少なく 、 住民の苦情や大き な事故が発生し たと き に 初めて話題に上がり 修繕さ れるこ と が常であっ た。

一方、 高度経済成長期に造ら れた社会基盤が耐用年数に達し つつあり 、 こ れら の社会基盤を同時に造り 換えるこ と は困難である。 そのため、 部分的に維持修繕 をし ながら 使い続けなければなら ないのが実情である。 大規模な修繕や改築を行 い長寿命化を図り 、 さ ら に使い続けるよう な対策を講じ なければなら ないが、 優 先順序を付け修繕対策を講じ ながら 使用せざるを得ないのが現状と いえる。 社会 基盤の長寿命化対策は新規に造り 換えるより は安価と なるよう に、 工法や材料の 選定を 吟味し なければなら ない。 供用し ながら 対策工事を進めなければなら ない こ と から 、 多く の手間と 技術的な工夫が必要と なり 、 その施工は決し て容易では

ない。 また建設当時の技術基準と 今日の基準が交通事情や様々な社会的背景の変 化から 異なっ てき ており 、 現在の基準に適合さ せるための強度の増強や仕様の見 直し が必要と なる。 そのよう な諸条件を 満たせるよう な試験や工法を検討し た上 で対応する こ と から 、 社会基盤の修繕には多く の時間と 手間を 要する。

社会基盤の修繕や更新や維持管理には入念な調査と 財源の確保が不可欠である。

財政事情の厳し い今日においては社会基盤敷の維持管理は厳し い課題である。 少 子高齢化が進むこ と で財源と なる収益の減少を招く こ と になり 憂慮すべき 事態で ある。 景気低迷が続き 、 公共事業そのも のも 減少し 、 地元企業の倒産が相次ぎ、

建設業界への蔭り が見ら れるよう になっ た。 従来であるなら ば公共事業による景 気浮揚策が講じ ら れたが、 今日その構図が崩れている。

今日の社会情勢において、 高度経済成長期に造ら れ老朽化し つつある社会基盤 への投資が難し く なる。 また高齢化の進展により 社会福祉への財政需要がさ ら に 高まり 社会基盤整備への投資はさ ら に厳し く なる。 それ故に老朽化する社会基盤 への維持管理がますます追いつかない時代になっ ていく 。 従っ て日常的に休むこ と なく 使用さ れているこ れら の社会基盤を 市民が日常生活の中で安全に使い続け るために自治体による自己点検は不可欠である。

（ ２ ） 高齢化社会の到来

以前は車と 人と を 分離するために幹線道路では歩道は車道より も 一段高く 造ら れた。 車の走行が優先さ れ、 人が車を回避する構造は、 段差が多く 凹凸の多い街 の風景と なっ た。 車両が増加し 大気汚染等の自然環境問題が議論さ れるよう にな っ てから 、 街路樹を植え緑のある道路空間の創設が意識さ れるよう になっ た。 高 度経済成長期のも の造り が生活の利便性を追求する一方で公害問題を引き 起こ し 、 自然環境が破壊さ れてき た。 生活水準の向上と 環境保護のために下水道の整備が 促進さ れ、 低公害車や各種排出物規制が設けら れた。

環境保護と 景観に配慮し て植えら れた街路樹は繁茂し 、 歩道を 占用し 歩行者の 通行を 妨げるよう になり 、 枯枝の落下や倒木事故が発生し ている。 歩行者と 自動 車を分離するための歩道の段差は高齢者が増加し ている街並みの中では歩き 辛く 、 つまずき の原因と なっ ている。 高度経済成長期の社会基盤整備の規格や理念が今 日の高齢化社会には合致し なく なっ てき ている。 かつての社会基盤がこ のよう に

高齢者層の増加や身体に障害を持っ た人々に対し て住み心地の良いも のではなく なり 、 むし ろ 利用し にく いも のと なっ ている。 かつて造ら れた社会基盤はバリ ア フ リ ーの観点から は利用し にく いも のと なっ てし まっ た。 こ れら の社会基盤を 築 いてき た原因者が、 今や被害者であると いう 構図を 呈し ている。 かつての社会基 盤を造っ た熟練工は団塊の世代と 呼ばれた戦後のベビーブームの人々であっ た。

し かし 今日こ れら の人々が退職期を向かえ、 高度経済成長期の社会基盤を 造っ て き た熟練技術の継承も 難し く なっ ている。 一方、 若年層は労働条件が厳し い建設 業を敬遠する傾向が見ら れる。

加齢による 運動機能の衰えは今まで支障と なら なかっ た日常行動を制約するこ と になる。 加齢による運動能力の衰えはつまずき や転倒を引き 起こ し 、 骨の脆弱 化が骨折に至ら し める。 高齢者の下肢の骨折は寝たき り 状態を 誘引し 、 身体運動 の減少は全身の血液循環機能を低下さ せ脳の老化を早めると いわれている ^1）。

道路や建物の段差が日常の生活空間に障壁を つく り 、 高齢者や障害者の行動の 妨げと なる 。 健常者であれば容易に跨げる段差が識別でき ず、 つまずいたり 転倒 し てし まう 。 そのため、 高齢者や身体の不自由な人々が日常生活で支障と なら な いよう 段差の解消を図り 、 幅広く 歩き やすい歩行空間への改修が必要と なっ てい る。 また、 的確に行き 先を導く 案内標識や視覚障害者誘導ブロッ ク が設置さ れた 歩行空間が望まれている。 高齢化社会に向け高齢者が自宅に引き こ も るこ と なく 元気に社会参加でき 、 健康な生活が維持でき るよう にするためにも 現在の街を 住 みやすいも のにし ていかなければなら ない。 今までの車優先の社会基盤から 人に やさ し い生活空間の形成が求めら れる時代へと 変化し つつある。

少子高齢化はこ れから の我国の社会構造を 大き く 変化さ せ、 従来までの体制を 変化さ せていく 。 従来なら ば景気浮揚策と し て行なわれていた公共投資も 長引く 景気低迷と 公共事業の減少や競争入札の激化等により 建設業者が破綻を き たし 困 難と なり 、 高度経済成長期に大量に建設さ れた社会基盤が一気に更新期を迎える 時期と なっ ている。 増大する更新費用や維持管理費によっ て公共施設への新設投 資は益々厳し く なっ ていく 。 限ら れた財源の中で更新や維持管理費さ えも 賄えな く なる危機が迫っ ている。 そのために早めの補修によっ て長寿命化を 図る 戦略的 な予防保全策も 検討さ れている。 また熟年労働者の大量退職と 労働者の減少は社 会基盤の維持管理や保全を難し く する。 少子高齢化現象は今までの社会構造を ゆ

るがす問題をはら んでいる。

今後の我が国の人口の推移について、 国立社会保障・ 人口問題研究所では国勢 調査や人口動態統計を 基に将来の出生・ 死亡や国際人口移動について、 一定の仮 設の下で将来人口の推移を推計し ている。その結果から

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15

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ム世代から 高齢者人口に入る

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2042

図Ⅰ−１ 我が国の人口構造の変化^{３ ）}

（ ３ ） 東日本大震災と 社会基盤

2011

3

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沿岸部では巨大津波により 町そのも のが破壊さ れ流出し 、 多く の尊い人命と と も に社会基盤が破壊さ れた。

特に沿岸部における津波被害は甚大で、 犠牲者の多く は病院や老人施設に入院 し ていた高齢者や身体に障害を持っ た人々は逃げたく と も 避難するこ と ができ ず、

ベッ ト や車椅子に乗っ たまま津波に呑まれた。 かろ う じ て避難所に逃げ切れても 夕刻から 降り 出し た雪の中で暖も 取れず、 低体温症と なり 息を 引き 取っ た高齢者 が数多く いた。 特に津波から 逃れるためには高台に逃げなければなら ず、 高齢者 にと っ て高台へ速やかに避難するこ と は困難であっ た。 防災対策上、 高齢者や身 体の不自由な人々が安全に避難するためのバリ アフ リ ーについて改めて考えさ せ ら れる悲劇であっ た。 震災で破壊さ れた街並みを再構築し 復興さ せていく 際にバ リ アフ リ ーの街並みへの構想が不可欠である 。 近年バリ アフ リ ーに関する法規制 が設けら れ、 認識さ れるよう になっ てき たが、 自治体が社会基盤整備を 進めるう えでバリ アフ リ ーへの取組みはいまだ不十分である。

被災し た多く の人々が現在も 仮設住宅で生活し ており 迅速な生活再建が望まれ ている。 内陸部では地盤の滑動崩落による地盤変動により 、 居住困難と なっ た地 域が生じ た。こ れら 多く の地域は高度経済成長期に丘陵部を造成し た団地である。

こ れら の地域の居住者の多く は定年退職し た年金生活者であるこ と から 、 倒壊家 屋の再建費用の捻出も 難し い。

沿岸部の津波被災地では高台の住宅再建用地の確保が難し い。 高台移転は莫大 な造成費用を要し 、 漁や作業場と 住宅が離れてし まう 。 そのため時間の経過と と も に高台移転構想に難色を示す者が多く なっ ている。

いずれの移転者も 高齢化が進んでおり 、 地域全体が一緒に移転するこ と も 難し く なっ ており 、 従前から のコ ミ ュ ニティ が崩壊し つつある。 こ のよう な状況の中 で自治体は新たな移転先の区画整理事業や復興公営住宅の建設に取り 掛かっ てい る。し かし 、従前の地域住民が今後、結集し て移転するかどう かは不透明である。

社会基盤の迅速な復旧が強く 求めら れている も のの多く の問題をはら んでいる 。

地域住民は災害の恐ろ し さ を 感じ ているだけに、行政に対し て今後の防災対策と 、 安心・ 安全な街の復興を望んでいる。

以上の背景を踏まえ、 自治体がこ れから の社会基盤整備を行なう 際に、 従来と は異なるこ れから の時代に対応し た明確な整備管理プロセスを 構築し 対処し てい く こ と が喫緊の課題である。 特に日常生活に密着し ている道路整備については、

急激な高齢化や被災地の復興を目前にし て効果的な整備プロセスの構築が不可欠 である。

第２ 節 研究の目的

本論は自治体が今後求めら れる社会基盤整備への取り 組みの方向性について研 究し たも のである。 景気低迷が続く 中で社会基盤の老朽化が問題と なり 、 その維 持管理を行う 際に自治体に対し て求めら れる まちづく り について検証し た。 少子 高齢化が進展し 、 一方で老朽化する社会基盤の現状の街で今後自治体はどのよう なプロセスで社会基盤整備を 進めるべき かを 探求し た。 現在自治体が遭遇し てい る問題を掘り 下げ、 専門家の意見や学術的観点から 現状を比較考察し ながら 自治 体の取り 組み方や方向性と 妥当性について探っ た。 そこ で本研究は自治体が取り 組む社会基盤整備について研究し 、 その中から 自治体が目指すべき 社会基盤整備 プロセスを 考察するこ と を研究目的と し た。

従来の自治体の行政による事業は計画立案から 実施に移さ れ、 完成する こ と で 事業が完結する。 道路事業は中長期計画に基づき 、 単年度ごと の予算要求が行な われる。 どの路線のどこ の箇所から 予算要求し ていく かの意思決定がなさ れる。

その際の事業の優先順位は地元の受け入れ条件、 投資余力、 地元から の要望と い っ た諸要件を勘案し て行政内部の裁量によっ て決めら れる。 一般に一つの路線が 完成するまでに５ 年から

10

42

15

42

1998

通常、 公共事業と し て行なわれる社会基盤整備において、 完成すればそれ以上 の継続し た検証が行なわれるこ と は少ない。 また、 単年度の期間内で事業内容を 繰り 返し 検証するこ と も 稀である。 そこ で本研究では社会基盤整備における 自治 体の取り 組み過程を見直し た。

自治体が自己点検を行ないながら 公共事業に取り 組む必要性を 考え、 公共事業 そのも のを 事業構想の視点から あら ためて見つめた。 また、 通常経営分野の業務 管理プロセスにおいて用いら れるこ と が多い『 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ル』 を社会基盤の 整備プロセスに採用するこ と について検証し 考察するこ と にし た。 社会基盤整備 に関する公共事業を事業構想と し ての枠組みの中で、 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルによる取 り 組み過程を検証し た。 経営分野で生産過程で多く 用いら れている Ｐ Ｄ Ｃ Ａ を 社 会基盤整備を実践する中に採用し 、 その効果や問題点について探っ た。

こ れから の少子高齢化社会や社会基盤の老朽化への対策について、 厳し い財政 事情と 突然襲い掛かっ てきた東日本大震災への復旧・ 復興への対応を交えながら こ れまでの社会基盤整備について検証し 、 再評価を 行なっ ていかなければなら な い。 そし てそれら の検証を基に、 さ ら なる修繕や改築、 あるいは長寿命化対策や 新たな街並みの整備計画を構築し ていく こ と が自治体と し て求めら れており 、 社 会基盤整備のプロセスを研究対象と し て捉えた。

本研究の目的は、 こ れまであまり 議論さ れてこ なかっ た道路の整備管理につい て、 明確なプロセスを 与えるこ と によっ てこ の分野に一石を投じ るこ と である。

具体的には、 自治体や公的機関が担う 道路を 中心と し た社会資本や社会基盤整備 に関する公共事業において、 事業構想と Ｐ Ｄ Ｃ Ａ と 呼ばれる経営分野の業務管理 プロセスのフ レームワーク と いう 新たな視点から 、 その整備や維持管理プロセス を明ら かにするこ と を 目的にする。 さ ら に、 提案手法の妥当性と 有効性を 過去の 実践事例を 通し て検証するこ と である。 こ こ で，『 事業構想』 の視点と は、 発想さ れたアイ ディ アを 具体的な形にし 、 関係者（

stakehol der） の理解を 得て、 あるい

は説得し ながら 事業を 達成さ せると いう 新たな事業を創造するプロセスの視点で ある。

高度経済成長期に盛んに構築さ れた社会基盤が少子高齢化社会の到来する 中で 突然東日本大震災が発生し 、 社会基盤は壊滅的な被害を 被っ た。 し たがっ て、 本 論文で論じ る整備プロセスにおいては大災害や経済危機のよう な突然襲い掛かる 外的要因も 検討するに至っ た。

本研究において研究対象と し て実践し た社会基盤整備を事業構想と し て捉え、

発着想を行い、 それら の構想を錬り ながら 具体の事業を展開する際にＰ Ｄ Ｃ Ａ 手 法の基に実践し ながら 、 そのプロセスの有効性を検証し た。 そし て、 その効果を 確認するに至っ た。 こ のこ と から 本研究の事業構想やＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルの有効性 について本研究での各々の対応や取り 組み過程を詳細に分析し 、 その要因につい て探り 、 客観性のある整備プロセスと し て、 一般的に用いるための諸条件や方法 を検証し た。

東日本大震災により 崩壊し た郷土の社会基盤の復興と 新たなまちづく り につい て、 自治体と し て行う べき 自己点検と 事業構想の視点から 考察し た。 復興に向か っ て自治体には迅速な対応が求めら れており 、 現実社会の中で社会基盤の早期復 興を図るこ と が求めら れている。 本研究を 通し 復興業務に貢献し ていく こ と を 研 究の使命と し て取り 組んだ。

第３ 節 研究の方法

本研究は自治体の行政活動の中で社会基盤整備の取り 組み事例を通し て公共事 業を事業構想の視点から 検証し 、 実施展開し てき た事例研究を Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ル サイ ク ルの枠組みで自治体と し ての自己点検を交えながら 検証を試みた。 自治体 の実践事例をＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルと し ての枠組みから 見て、 様々な大き さ のＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルを回し ながら 各々の事業が展開さ れたこ と が検証さ れた。

本研究は、 東北中枢都市と し て社会基盤整備が進めら れてき た仙台市を研究フ ィ ールド と し て選定し た。 仙台市は指定都市と し て東北地方の中で発展し てき て おり 、 杜の都と し て古く から 親し まれてき た。 戦災で焦土と 化し たも のの、 その 後復興し た。

1952

図Ⅰ−２ 仙台市の人口構造の変化^{５ ）}

道や東北新幹線や地下鉄南北線も 開通し 、 社会基盤整備が充実し た。 さ ら に現在 地下鉄東西線が建設さ れている。 全国の大都市で見ら れるよう な少子高齢化の傾 向が仙台市でも 始まっ ている。 仙台市の人口の推移についても 合併後の政令市以 降以後の人口構成から 、 緩やかではあるが明ら かに少子高齢化の傾向が散見さ れ る。 し たがっ てこ れから の仙台の街は障害者や高齢者と いっ た体にハンディ を 持 っ た人々の需要が多く なり 、 こ れら の人々に優し く なければ暮ら し にく い街にな っ てし まう 。 すなわち障壁のない社会基盤整備が望まれる時代になっ ていく ので ある。

一方、 高度経済成長期に造ら れてき た社会基盤の老朽化が顕在化し ており 、 対 策が求めら れてき ている。 そのためこ れから の時代に対処し た社会基盤整備を考 える上でモデルと なり 得るフ ィ ールド である。 さ ら に先に発生し た東日本大震災 で甚大な被害が生じ ており 、 現在復興が進めら れている。 そのため社会基盤の防 災に対する 取り 組みを 考える上でも 代表的なフ ィ ールド と 捉えるこ と ができ る。

なお、 本研究では、 仙台市の事例や資料は仙台市の広報やホームページまたは市 民に配布さ れ公開さ れた資料を基に調査し た。

研究過程において実際の現場で生じ ている事象を対象と し 、 実務上生じ ている 問題や課題を点検し 検証し た。 そのため理論的思考を行う だけではなく 、 現場に 赴いて実態を調査し 点検し 現状を 把握する 事を主眼において研究を 進めた。 現場 の実態を調査点検し 事業構想の視点で検証し 、 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルに当てはめて過 去の実践事例を検証し た。 あるいは実務展開を図り ながら 研究を進め、 その効果 を検討し たも のである。 過去の実践事例の各事象や取り 組み内容を Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルの枠組みの中でどの部分に該当し 、 それがどのよう に展開さ れ次の過程に至 っ たも のかを考察し た。 過去の実践事例を振り 返り 、 各事業がう まく 執行さ れて いた経緯を 再検証し 、 あるいは難航し た原因を探求し た。 そし て、 過去の実践事 例を事業構想の視点から 見直し 、 その過程を Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルに当てはめて事業 の推移を追っ てみた。 またこ れから 取り 組む公共事業の内容を 事業構想の視点か ら 捉え、 現実にＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルに沿っ て実践し 、 その効果を 探求し た。 すなわ ち、 過去の実践事例から 今日行われている自治体の事業に至るまでを、 事業構想 の視点で見直し 、 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルによる事業展開に当てはめて再検証し ながら 考察し たも のである。

実務の展開の中で当初の事業構想はその方向性を 絶えず検証し なければなら ず、

変更を 強いら れるこ と も ある。 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルのレベルが遷移し 、 更なるＰ Ｄ Ｃ Ａ が派生し 、 それら のサイ ク ルに取り 組み回すこ と が求めら れる。 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ は 決し て同心円状の規定サイ ク ルではなく 、 時々刻々と 遷移し ている。 それら に適 確に対処し ていかなければサイ ク ルが円滑に回ら なく なり 、 事業の工程や予算の 変更に迫ら れる。それ故に事業展開の中で様々な事業の変化を 絶えず捉え対処し 、 必要に応じ ステーク ホルダーへの交渉や説得をし ていかなければなら ない。 こ の よう な流動的な研究対象に対峙し ていく こ と が本研究では求めら れた。 従っ て、

検証し た結果が現段階においての結論であっ たと し ても 、 それがＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルの大き なレベルで捉えた場合には、 さ ら なる方向や終着点へと 遷移し ていく こ と も あり 得る。 変動する社会情勢の下で客観的な結論を見出すこ と は難し い。

著者は自治体職員と し て土木の設計・ 施行管理を中心と する 社会基盤整備に従 事し 、 主に下水道事業や区画整理事業、 そし て道路事業等の社会基盤整備を 中心 と し た公共事業の監督を務めてき た。 本研究は、 その実践事例を研究テーマと し て捉えたも のである。 こ れまでの事業の実践事例を 、 行政の立場から 現場での実

務を通じ て検証し 考察し た。 本研究を 通じ て、 こ れまであまり 議論さ れてこ なか っ た道路の整備管理に関し て明確なプロセスを与え、 社会に貢献し ていく も ので ある。

本研究では、 社会基盤整備プロセスと し て、 事業構想の視点から 構想を 錬り 、 その展開にＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルによるプロセスがどのよう に機能し 、 その対応が有 効であっ たかを探究し た。 さ ら にその各々の具体的取り 組みの中で成さ れた各種 の検証や試験について考察し た。そし て目的と する社会基盤整備の完成状況から 、 その有効性と 取組み過程を振り 返り 再評価し た。 自治体が社会基盤整備を 実際に 取り 組み、 進める上での有効な一般的整備プロセスを導き 出すも のである 。

従来までの行政運営や事業の過程を再考し た。 経済情勢が一向に回復し ない中 で、 突然東日本大震災の災禍に見舞われ行政の財政事情はさ ら に厳し さ を増し て いる。そのよう な状況下で高齢化のさ ら なる進展と 、一方で社会基盤の老朽化や、

震災による 影響はイ ンフ ラ の寿命を急激に短く し 、 それら の復旧と 復興が急務な 問題と なっ ている。 こ の厳し い現状の中で自治体にと っ て、 社会基盤の回復は難 し く と も 取り 組まなければなら ない課題である。

社会基盤整備は、 こ れから の時代に適合し たも のがさ ら に求めら れる。 と り わ け震災によ り 破壊さ れた社会基盤の復旧は喫緊の問題である。 本研究は現地で実 地検証を行ない考察するこ と を重視し た。 実務を通じ て遭遇し た問題を研究対象 と し て捉え、考察を加えながら 自治体の社会基盤整備プロセスについて探求し た。

従来の街並みの問題点を見つめ直し 、新たなまちづく り への方向性を考察し た。

人々の生活の中で街は造ら れ変化し ている。 すなわち街は活き ており 変化し てい る。 変化する街の動き を本研究を 通し て見るこ と で、 こ れから の時代に求めら れ るまちづく り について考察し た。 自治体の施策と し ての社会基盤整備の現状を 捉 え、 こ れから 望まれる社会基盤の再構築について考察し た。 変化する 街のこ れか ら の方向性を考察し ながら 、 実務の中に反映するよう に努めた。 自治体がめざす 社会基盤整備は震災復興において、 新たなまちづく り と し て有効な事業構想であ ると 捉え、 実務の中でその整備プロセスを探るこ と を目的に研究に取り 組んだ。

本研究において考察する整備プロセスでは、 研究期間内に突然発生し た大災害や 経済危機の影響やその後のデスティ ネーショ ンキャ ンペーンの効果等の外的要因

をはじ め、 現実の自治体の中で遭遇する事態を常に捉え、 検証結果や効果を 事業 の即戦力と なるよう 研究成果を迅速に反映さ せながら 構想をさ ら に錬り ながら 事 業展開さ せるこ と を研究の方法と し て論じ た。

第４ 節 論文の構成

本論はⅤ章で構成さ れる。 各章の構成内容を要約すると 以下のよう になる（ 図

Ⅰ ４ ）。

第Ⅰ章の序論では、 研究の背景と 課題、 研究の目的、 研究の方法、 論文の構成 について論じ た。

第Ⅱ章では、 社会基盤整備に関する歴史的背景、 社会基盤整備の国・ 県・ 政令 市・ 一般市の取組みの違い、 道路整備に係る 現状の課題と 社会的背景について検 証し た。

第Ⅲ章では、 社会基盤整備における道路整備プロセスについて、 事業構想の視 点から 検証し た。 また経営分野の業務管理プロセスで用いら れるこ と が多いＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルを公共事業の道路整備に用いるこ と の意義を述べた。 さ ら にＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルのフ レ ームの優位性や限界と Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルのレベルの決定要因や

仙台駅旭ヶ 丘線

図Ⅰ−３ 本研究の位置付け

基準点 仙台港背後地 川内芋沢線沢

国分町 自治体職員と し て

社会基盤整備に従事 宮城大学で

研究開始

事業構想・

PD CA

事業構想・

PD CA

事業構想・

PD C A

事業構想 Ｐ Ｄ Ｃ Ａ

実 践 事 例

本論にて 総括構成

震 災

外的要因と の関係について考察し た。

第Ⅳ章では、 自治体の社会基盤整備の取り 組みの実践事例から 、 本研究の主題 と なる整備プロセスについて考察し た。 事業構想の視点から 見て、 それぞれの事 業内容をＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルに当てはめて考察し た。 個別具体の内容については付 録と し て掲載し 、 総括的検証のみを本論に記し た。 さ ら に実際にＰ Ｄ Ｃ Ａ サイ ク ルによっ て事業展開し た効果について検証し た。

第Ⅴ章では、 第Ⅲ章の道路整備プロセスと 第Ⅳ章の過去の実践事例と 提案手法 を基に本研究の意義と 今後の課題を整理し 、 社会基盤整備のあり 方と 取り 組みに ついて考究し 、 実践に反映さ せるための結論を導いた。

自治体が目指すべき社会基盤整備プロセス

研 究 の背 景 と課 題 、研 究 の目 的、研 究 の方 法 、論 文 の構 成

第Ⅰ章 序 論

社 会 基 盤 とは、歴 史 、社 会 基 盤の相 違 、 道 路 整 備 に係 る現 状 の課 題 と社 会 的 背 景

第Ⅱ章 社 会 基 盤 整 備

事 業 構 想 という 視 点 の導 入 、ＰＤ ＣＡプロ セス、

レベルとその決 定 要 因 、外 的 要 因 の配 慮

第Ⅲ章 道 路 整 備 プロセスの考え方 仙 台港 背 後 地 区 画 整 理 事 業 、

国 分町 通 り、仙 台 駅 旭 ヶ丘 線 、 川 内芋 沢 線 、基 準 点 測 量

第 Ⅳ章 過 去の整備 事 例と提案 手 法 の検 証

本 研 究 の意 義 、今 後 の課 題

第 Ⅴ章 結 論

図Ⅰ−４ 本論文の構成

参照文献・ 資料

１ ）稲垣俊明他： 長期臥床と 痴呆に関する研究, 日本老年医学会雑誌, 29 巻１ 号, 41

〜46 頁, 1992 年．

亀山正邦： 寝たき り 老人の問題点−特に痴呆化について−, 実験治療, 武田薬 品工業, 612 号, 2〜3 頁, 1988 年．

２ ） 内閣府： 総人口の減少と 人口構造の変化, 第１ 章少子化の現状, 第１ 節近年の 出生率の推移， 3〜6 頁， 2014 年．

３ ） 内閣府： 平成 26 年度少子化社会対策白書, 第 1 部少子化対策の現状と 課題, 第１ 章少子化の現状第 1 節近年の出生率の推移, ２ 総人口の減少と 人口構造 の変化, 我が国の人口構造の推移と 見通し を 基に矢野が編集, 2014 年．

４ ） 長峯純一・ 片山泰輔： 公共投資と 道路政策, 第 2 章道路投資の政策決定プロセ ス, 2-6 予算要求, 22〜40 頁, 勁草書房, 2001 年 6 月 20 日．

５ ） 仙台市市民局地域政策部広聴統計課： 仙台市統計書, 各年度９ 月末の人口・ 国 勢調査実施年は 10 月 1 日の調査人口を基に矢野が編集, 各年度統計資料．