「地方」をめぐる現状と課題―自治基本条例と議会基本条例―

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(1)【シンポジウム】非「都会」としての《地方》の諸相. 「地方」をめぐる現状と課題 ――自治基本条例と議会基本条例――. 浅野一弘 Ⅰ はじめに日本では、地方分権一括法の施行（2000年4月1日）を受けて、国と地方自治体の関係は、法律上、“ 上下の関係 ” から “ 対等な関係 ” へと変容した。その象 4. 4. 4. 徴ともいえるのが、機関委任事務の廃止であろう。かつては、「自治体の首長は明らかに国家の下部機関とみなされている」こともあって、機関委任事務の「執行にあたっては都道府県知事は主務大臣の、市町村長は知事の指揮監督を受けるものとされ、地方議会には検閲・検査権と監査請求権は認められているものの、議決権は与えられていない」という状態がつづいた⑴。だが、機関委任事務の廃止によって、この異常な状態が解消されたわけだ。 4. 4. 4. こうした地方分権改革の潮流を受けて、地方自治体の存在が大きくクローズアップされることとなった。なかでも、北海道ニセコ町では、2001年4月1日に、「ニセコ町まちづくり基本条例」を施行し、住民自治の充実をめざした。ここでいう住民自治とは、「その地方の住民に関わる事務が、住民の意思にもとづいて処理されること」をさしている⑵。さらに、機関委任事務の廃止とともに、地方議会の役割がよりいっそう増大したことは、周知のとおりである。そこで、北海道栗山町の「栗山町議会基本条例」（2006年5月18日施行）を端緒として、多くの議会が、議会基本条例の制定をめざした。こうした自治基本条例や議会基本条例の制定によって、ほんとうに、「地方」は活力をとりもどしつつあるのであろうか。このような問題意識をもとに、まずはじめに、地方分権改革の動向と自治基本条例との関連について論じる。つぎに、自治基本条例において必要不可欠とされるガバナンスの構成要素 =“TAPE” に注目しつつ、議会基本条例の内容について、みてみたい。そして最後に、投票率という観点から、住民自治の動きが ─ 181 ─.

(2) ひろがっているのかどうかについて簡単な私見を述べる。なぜなら、住民参加のさかんな地方自治体は、投票率もたかく、活力がみなぎっているといえるからだ。 Ⅱ 自治基本条例とガバナンス 1993年6月に可決された、「地方分権の推進に関する決議」（衆議院 :3日、参議院 :4日）を契機として、地方分権改革は劇的にすすんだといっても過言ではなかろう。その流れが最高潮にたっしたのが、1999年7月8日の地方分権一括法の成立であろう。同法は、2000年4月1日に施行されたが、これによって、機関委任事務は廃止されることとなった。かくして、意識面はともかく、法律上、 4. 4. 4. 国と地方自治体との関係は、“ 上下の関係 ” から “ 対等な関係 ” へと変貌をとげた。換言すれば、国と地方自治体の関係が、ガバメント（Government）からガバナンス（Governance）へと転換したわけである⑶。周知のように、日本国憲法・第92条には、「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める」と記されているが、この「地方自治の本旨」は、「具体的には団体自治と住民自治とを指すものと解されている」。ここでいう団体自治とは、「地方自治体に団体としての独立性を与え、国家もこの独立性を認めて団体内部の問題の自主的解決を自治体に委ねること」をさす⑷。要するに、地方分権改革とは、この団体自治の充実化をめざしたものといえる。その証左に、地方分権推進委員会のメンバーであった、西尾勝・東京大学名誉教授は、「分権を推進するというのはもっぱら団体の自治を強化するという問題です」としている。ただ、同時に、西尾は、「それと別にそれを住民の意思で決めていくという、住民自治の側面がある」とも語っている⑸。この住民自治の精神を具現化していくために登場したのが、自治基本条例といってよかろう⑹。はじめての自治基本条例は、ニセコ町まちづくり基本条例とされるが⑺、同条例は、2000年12月27日に成立し、2001年4月1日に施行されている。ある識者によると、「ニセコ町は、基本条例を制定する以前から町の活動に際して、情 ─ 182 ─.

(3) 報共有や住民参加を積極的に取り入れてきた実績があったが、これらの基本原則を継続的、安定的に遵守することを徹底するために条例にした」とのことだが⑻、当時、ニセコ町長をつとめていた逢坂誠二は、当時をふりかえり、「まちづくりでは、情報共有を前提とした参加が必須だ」としたうえで、ニセコ町まちづくり基本条例において、「森歩き（まちづくり）の理念や基本的な考え方、そして具体的な手法を定めることをめざした。この作業で自分たちの大まかな姿勢やめざすべき方向だけでも分かれば、今よりも自治の精度が高まるだろう」と語っている⑼。ニセコ町のある職員によると、この条例ができたことで、「近年は、役場の中でどこか会議室を覗けば、町民が何かの委員会で誰かが自由に議論している」「誰かがどこかで、四六時中、オフィシャルに基本条例の精神に則ってまちづくりを議論している」という⑽。このように、住民自治の柱ともなる自治基本条例であるが、『政策法務事典』によれば、その「定義については定まったものがない」そうだ⑾。しかし、『地方自治の現代用語』〔第二次改訂版〕では、自治基本条例は、「自治体の基本的な姿勢（組織、選挙、活動など）を定めた条例」とされ、「自治体の憲法ともいわれるもの」と定義されている⑿。このほか、「住民が自治体の主権者であることを宣言し、それをベースとして首長、議会、職員機構などの責務を条例として定めようとするもの」との見解もある⒀。また、自治基本条例には、「その時々の権力者が間違えたり暴走したりすることを防ぐ」という目的もあり、「具体的な事件や事象が発生する前に、あらかじめ冷静なときに、権力者が従うべきルールを決めておく」という側面もある。この背景には、「《民主主義体制のなかの非民主主義的な主体》を前提に、どのようにして、自治体に対する住民による民主的統制に有効な道具立てを構築できるか、という観点」=「『住民自治』あるいは『住民主体』『住民本位』という観点」こそが、「《実質的意味での自治基本条例》に含まれる内容の要素」との認識があることはいうまでもない⒁。このことからも、自治基本条例とは、地方自治の本旨の1つの柱である、住民自治の充実をはかるものと断言して、まちがいなかろう⒂。先述したように、地方分権改革の潮流を受けて、国と地方自治体のあいだの上下の関係は、対等な関係となった。これは、国と地方自治体の関係が、ガバ ─ 183 ─.

(4) メントからガバナンスへとシフトしたことを意味する。このガバナンスを構成する要素が “TAPE” であり、自治基本条例には、この TAPE がすべてもりこまれているといっても過言ではない。ここでいう TAPE とは、透明性をあらわす Transparency、説明責任を意味する Accountability、住民参加の Participation、そして、公平性・公正性を示す Equity という4つの単語の頭文字をとったものである⒃。たとえば、自治基本条例の制定を熱心に説く神原勝・北海道大学名誉教授が作成した、「神原私案〔札幌市自治基本条例案〕」をみると、第3条の「市政の基本理念」のなかで、「市民の知る権利を保障するとともに、十分な説明責任を果たすことによって、透明な市政を築き、かつ市民参加を効果的に推進するための条件を整えること（情報の公開と共有）」（1号）と記されている。ここには、「透明」=Transparency、「説明責任」=Accountability、「市民参加」 =Participation の用語がもられている。また、Equity については、同条7号のなかに、「市政における公正及び市政に対する市民の信頼を確保するため、不正行為の防止、公正で無駄のない行政運営のための外部監査、迅速な市民の苦情処理及び適正な行政手続の確保等のための体制を確立すること（公正と信頼の確保）」と記されている。そして、これらの要素を担保するため、第5条 :「行政の説明責任」（=A）、第7条 :「市民参加の権利」（=P）、第8章 :「公正と信頼の確保」（=E）が規定されている。なお、T については、「市は、市民から信託された市政を効果的かつ効率的に運営するため、政策の立案、決定及び評価という政策の循環過程を確立し、市政の透明性を高めるとともに、限りある財源や人員等の政策資源を効果的に活用し、政策の合理的な選択と質の向上を図る」（第19条1項）や「行政組織を不断に点検し、簡潔で効率的かつ透明性の高い組織を編成すること」（第21条1号）といった具合に、章のタイトルとしてはあらわれていないものの、私案のなかで散見されることを付言しておく⒄。では、ニセコ町まちづくり基本条例ではどうであろうか。改正まえの最初の条文をみてみよう。透明性ということばこそないものの、「意思決定の明確化」を記した第6条の「町は、町政に関する意思決定の過程を明らかにすることにより、町の仕事の内容が町民に理解されるよう努めなければならない」という文言からは、透明性 =T を重視していることがわかる。つぎに、説明責任 =A で ─ 184 ─.

(5) あるが、第4条において、「町は、町の仕事の企画立案、実施及び評価のそれぞれの過程において、その経過、内容、効果及び手続を町民に明らかにし、分かりやすく説明する責務を有する」と明記されている。住民参加 =P については、「町は、町の仕事の企画立案、実施及び評価のそれぞれの過程において、町民の参加を保障する」とした第5条で、「参加原則」がうたわれている。最後の公平性・公正性（=E）は、「町長は、町民の信託に応え、町政の代表者としてこの条例の理念を実現するため、公正かつ誠実に町政の執行に当たり、まちづくりの推進に努めなければならない」（第17条）、「町の執行機関は、その権限と責任において、公正かつ誠実に職務の執行に当たらなければならない」（第19 条1項）という具合に、「公正」の文字がみられる⒅。くわえて、第10条2項の「わたしたち町民は、それぞれの町民が、国籍、民族、年齢、性別、心身の状況、社会的又は経済的環境等の違いによりまちづくりに固有の関心、期待等を有していることに配慮し、まちづくりへの参加についてお互いが平等であることを認識しなければならない」という条文は、公平性・公正性そのものを示しているといえる。 Ⅲ 議会基本条例とガバナンスつぎに、TAPE という観点から、議会基本条例について注目してみよう⒆。まずはじめに、「要綱試案だが内容は条例案に近く、現在からふり返えれば議会基本条例の原型といえる」、北海道自治体学会議会研究会によってつくられた、「議会基本条例要綱（試案）」の内容を検討する⒇。なぜなら、日本ではじめての議会基本条例を策定した栗山町議会の橋場利勝・議長が、「北海道自治体学会で議会基本条例の試案をまとめられた渡辺三省さんがきておられますが、私どもの事務局長が栗山町議会基本条例の原々案を持って、直接渡辺さんにお会いしたのは昨年（2005年）の六月でした」（カッコ内、引用者補足）と㉑、さらには、議会事務局長の任にあった中尾修が、「議会基本条例要綱（試案）が北海道自治研究（二〇〇四年一一月号）に掲載され、これを参考にしながら栗山町議会の活動にあわせた条例をつくっていった」とも認めているように㉒、この議会基本条例要綱（試案）が、栗山町議会基本条例に大きな影響をおよぼし ─ 185 ─.

(6) たことが明白であるからだ。議会基本条例要綱（試案）のなかの「第3 議会・議員の使命」の「2 議会の活動原則」には、「（1）議会は、市民の信託を受けて活動し、市民主権を基礎とする市民の代表機関であることを十分意識するとともに、公正性、透明性等、市民に開かれた議会及び市民参加を推進する議会を目指して活動を行わなければならない」と明記されている。ここでは、「公正性」（=E）、「透明性」（=T）、「市民参加」（=P）の文字がみられる。A については、たとえば、「第4 市民と議会の関係」の「2 議会への市民参加、市民と議会の連携」の「（1）議会は、市民本位の議会運営に努めるため、別に定める条例に基づき、委員会の完全公開を含む情報公開を徹底するとともに、市民に対する説明責任を十分果たさなければならない」というかたちでもられている㉓。こうしたことから、議会基本条例も、自治基本条例同様、住民参加の実現をめざすものであることがわかる。「議会改革の起点になっている」㉔、栗山町議会基本条例をみても、この事実はあてはまる。「議会の活動原則」を記した同条例・第2条1項には、「議会は、町民主権を基礎とする町民の代表機関であることを常に自覚し、公正性、透明性、信頼性を重んじた町民に開かれた議会及び町民参加を不断に推進する議会を目指して活動する」とあり、「町民参加及び町民との連携」をうたった第4条 1項では、「議会は、議会の活動に関する情報公開を徹底するとともに、町民に対する説明責任を十分に果たさなければならない」との文言がもられている㉕。ここにも、「公正性」（=E）、「透明性」（=T）、「町民参加」（=P）、「説明責任」（=A）の文字がみられる。こうした栗山町議会基本条例については、「新しい議会像の提示とともにそれを具体化するための諸事項のほとんどは四年にわたる先行改革の内容を条例化するものであったから、二元代表制の理念と現実が融合し、それゆえに議会改革の象徴となりえた」との評価もあるほどだ㉖。このことに関しては、中尾も、「基本条例の内容の八割は条例制定前にすでに実施してきたこと」と断言している㉗。おなじことが、ニセコ町の事例でもいえる。「ニセコ町条例の当初の制定期にたまたま立ち会うことができた」㉘、木佐茂男・九州大学教授によると、「基本条例自体が、逢坂誠二元町長が就任して以来、住民の中で実行し実践してきたことをまとめたものに過ぎない」とのことだ㉙。 ─ 186 ─.

(7) では、議会基本条例の定義は、どのようなものとなるのであろうか。前出の神原は、「議会基本条例は、議会の行動規範を定めたもので、ここには、①積極的に市民と交流して市民の意思を自治体の政策に反映させる、②首長と行政をしっかり監視し自ら積極的に政策を提案する、③これらの実効をあげるために議員間で闊達に政策を議論する、という三本の大きな柱がある」㉚、あるいは、「自治体の政府制度である二元代表民主制を首長と対等に担う議会が、主権者市民の負託に応えて優れたまちをつくるために、議会運営の理念、理念を具体化する制度、その制度を作動させる原則などを定めた条例で、当該自治体レベルの議会運営に関する最高規範として位置づけたもの」㉛としている。じつは、議会基本条例の必要性は、すでに20年ほどまえから指摘されており、たとえば、法政大学教授をつとめた松下圭一は、「〈市民の議会〉となるには、これまでと逆の考え方をすべきです。それには、まず従来の『議会会議規則』ではなく、自治体の《基本条例》あるいは『議会基本条例』のなかで招集、組織、会期、公開、参加などを規定することを考えるべきです。さしあたり、新『地方自治法』は機関委任事務を廃止したのですから、いずれかの基本条例を制定し、審議・調査・立法をめぐる権限をひろげる改革もできます」と述べている㉜。さらに、松下は、「今後、日本の自治体は『日本国憲法』第八章地方自治をふまえて、独自の〈基本条例〉を自治体レベルの基本法として策定していくようになるでしょう」と語っていたが㉝、こうした視点は、住民自治の充実をめざすものにほかならない。前出の議会基本条例要綱（試案）や栗山町議会基本条例は、こうした精神を体現したものである。換言すると、自治基本条例と同様に、住民自治の実現をはかることが、議会基本条例の大きな柱となっている。その証左に、前出の中尾は、「議会は住民の代表機関ですから、議員を選んだ住民の側も議会との関わりを十分認識するようにならないと、議会制度自体が健全に本来の目的を果たせない」としているし㉞、橋場も、「今日まで議会の活性化を進めてきましたので、この条例の定めによってさらに住民参加に力を入れた議会運営になるのではないかと大いに期待し、その方向で行きたい」との思いを吐露している㉟。. ─ 187 ─.

(8) Ⅳ 結び─住民自治と投票率─ 以上みてきたように、自治基本条例や議会基本条例は、地方自治の本旨の1 つの柱である住民自治の充実をめざすものといってよい。現に、中学校の教科書でも、自治基本条例については、「住民の自治意識の高まりから、地方公共団体の憲法ともいうべき、住民と行政との対等で協力的な関係を定める条例（「自治基本条例」）がつくられています」としたうえで、「住民も、地域社会全体の利益を守る視点から、地域づくりに参加することが求められています」と明記されているし㊱、議会基本条例については、「地方議会での議論を活性化させ、住民にとってより身近な存在にするために、議会基本条例を定める地方公共団体が増えています」とし、「議員が地域に出向いて住民に説明したり住民の質問を受け付けたりする議会報告会を毎年開くなど」している、栗山町議会の事例が紹介されている㊲。ということは、自治基本条例や議会基本条例が定着していけば、究極の住民参加ともいうべき選挙の投票率が上昇することはまちがいない㊳。もっとも、そのときどきの争点や候補者の知名度などによって、投票率が上下することは事実である。しかしながら、自治基本条例や議会基本条例の理念が十分認識され、「誰かがどこかで、四六時中、オフィシャルに基本条例の精神に則ってまちづくりを議論している」ニセコ町や「基本条例の内容の八割は条例制定前にすでに実施してきたこと」とされる栗山町など、住民自治が実現している自治体であるならば、選挙の投票率がひくいはずはなかろう。ところが、自治基本条例や議会基本条例ができてからのニセコ町と栗山町の投票率（町長選挙および町議会議員選挙）に着目しても、けっしてたかい数字とはいえない㊴。しかも、無投票がつづいている状態は、選択をするという選挙本来の趣旨から、大いに逸脱しているといってよい。まさに、“ デモクラシーの危機 ” が両町においておこっているのだ。両町の住民は、こうした事態を深刻にとらえるべきであろう㊵。. ─ 188 ─.

(9) 図表ニセコ町と栗山町での投票率【ニセコ町長選挙】. 【ニセコ町議会議員選挙】. 投票年月投票率 1958年10月 93.90% 1962年10月無投票 1966年10月無投票 1970年10月 94.83% 1974年10月無投票 1978年10月無投票 1982年10月無投票 1986年10月無投票 1990年10月 93.09% 1994年10月 90.12% 1998年10月無投票 2001年4月1日まちづくり基本条例施行 2002年10月無投票 2005年10月 89.12% 2009年 9月 88.46% 2013年9月無投票 2017年10月無投票. 投票年月投票率 1999年4月 91.79% ※１ 2001年4月1日まちづくり基本条例施行 2003年4月 89.50% 2007年4月無投票 2011年4月 78.77% 2015年4月 79.72% 2019年4月 74.42%. 【栗山町長選挙】. 【栗山町議会議員選挙】. 投票年月投票率 1955年4月 92.14% 94.25％・無投票 ※２ 1959年4月 1963年4月 94.88% 1966年12月 89.49% 1970年11月 88.08% 1974年11月 74.85% 1978年11月無投票 1982年11月 92.76% 1986年11月 78.19% 1990年11月無投票 1994年11月無投票 1998年4月無投票 2002年4月無投票 2006年4月 80.63% 2006年5月18日議会基本条例施行 2010年4月無投票 2014年4月無投票 2018年4月無投票. 投票年月投票率備考 1955年4月 92.14% 1959年4月 94.25% 1963年4月 94.88% 1966年12月 89.44% 1967年4月 93.80% （補欠選挙） 1971年4月 91.45% 1975年4月 90.95% 1979年4月 93.69% 1983年4月 92.74% 1987年4月 89.97% 1991年4月 88.10% 1995年4月無投票 1999年4月 83.49% 2002年4月無投票 2003年4月 80.60% （補欠選挙） 2006年5月18日議会基本条例施行 2007年4月 76.98% 2011年4月 71.77% 2014年4月 31.56% （補欠選挙） 2015年4月無投票 2019年4月無投票. （出典）各町選挙管理委員会提供資料をもとに作成。 ※１ただし、ニセコ町議会議員選挙の1999年4月分のみ、『北海道新聞』〔地方版〕1999年4月26日(夕）、10面。 ※２ 1959年4月の栗山町長選挙については、栗山町選挙管理委員会の資料では94.25％、北海道選挙管理委員会の資料では無投票。. ─ 189 ─.

(10) ところで、前出の神原と松下は、おのおの、「最高規範の根拠は、法的には条例中に最高規範性を明記することによって与えられますが、それだけでなく政治的な意味合いとしては、市民投票による承認手続きによって強化すべきだと考えます。自治基本条例は自治体の基本法ですから、やがては主権者市民による批准投票を考えるべきでしょう」㊶、「各自治体にはその〈基本法〉として、住民投票にもとづく《基本条例》の策定が問われています」㊷と指摘している。もし、これらの発言のとおりであるとすれば、住民投票という過程をへて成立した自治基本条例と議会基本条例こそが、生ける条例とよべるのである㊸。要するに、住民の意思を問わないまま成立した自治基本条例と議会基本条例をつくったとしても、「仏つくって魂入れず」の状態でしかないというわけだ㊹。さらに、神原は、「選挙と納税を基本に参加と批判という緊張で成り立っているのが、市民と自治体の基本的な関係です」と断じているが㊺、自治の最先端をいく両町で、投票率が低下していたり、無投票の状態が出現していたりすることは、どのように説明すればよいのであろうか㊻。「住民参加による地方自治を意味」し、「民主政治と密接に結びついている」㊼、真の住民自治の実現は、まださきのことのようである。. 註. ⑴ 阿部齊『新訂現代日本の地方自治』（放送大学教育振興会、1999年）、25頁。. ⑵ 大久保皓生「住民自治」阿部齊・今村都南雄・岩崎恭典・大久保皓生・澤井勝・. 辻山幸宣・山本英治・寄本勝美『地方自治の現代用語』〔第二次改訂版〕（学陽書房、 2005年）、61頁。. ⑶ 地方分権改革の流れについては、たとえば、浅野一弘『現代地方自治の現状と課題』（同文舘出版、2004年）、1-42頁を参照されたい。. ⑷ 阿部、前掲書『新訂現代日本の地方自治』、152頁。. ⑸ 西尾勝『未完の分権改革』（岩波書店、1999年）、68頁。. なお、「西尾は機関委任事務の廃止に全力を傾けており、この問題が改革の取り. 組みの焦点であり続けるように、さまざまな場における討論や、地方分権推進委員. 会に先立つ勧告において、常に議論をリードしてきた」とされている（中野晃一著、. 中野真紀子訳『野党が政権に就くとき - 地方分権と民主主義 -』〔人文書院、2019年〕、 155-156頁）。. ─ 190 ─.

(11) ⑹ 「北海道大学公共政策大学院で学んだ公共政策の専門家として、『公共政策を市民. の手に』『地域社会と大学との懸け橋となる』ことを目的」として設立された（http:// koukyou-seisaku.com/profile.html〔2019年11月7日〕）、NPO 法人公共政策研究所の調査では、自治基本条例を制定している団体数は、2019年8月1日現在、377であるようだ（http://koukyou-seisaku.com/policy3.html〔2019年11月7日〕）。. ⑺ ただし、「ニセコ町の条例は議会に関する規定を欠いているので『自治体の憲法』. としては十分でないという見解もある」ことを紹介しておこう（辻山幸宣「自治基本条例と住民自治」『都市問題研究』2006年8月号、3頁）。. ⑻ 山崎幹根「市役所と地方議会に行ってみよう - 地方自治の理念と現実 -」永井史男・. 水島治郎・品田裕編『学問へのファーストステップ① 政治学入門』（ミネルヴァ書房、 2019年）、222頁。. ⑼ 逢坂誠二「はしがき」木佐茂男・逢坂誠二編『わたしたちのまちの憲法』（日本経済評論社、2003年）、ⅳ - ⅴ頁。. ただし、逢坂が、「日本では初めての『まちづくり基本条例』を制定した」折り、「16人いる議員のうち1人が議長で、15人の議員のうち10人しか賛成してくれなかった」と回想しているように、同町議会において、当初、当該条例に賛意を示す声ば. かりでなかったことを付言しておく（「対談坂本龍一 vs. 逢坂誠二 -〈9・11以降〉の世界の危機と希望 -」スローなセイジをつくる会編『逢坂誠二の決断』〔共同文化社、2003年〕、27頁）。. ⑽ 木佐茂男・加藤紀孝「［対談］自治基本条例のその後と展望」木佐茂男・片山健也・名塚昭編『自治基本条例は活きているか !?- ニセコ町まちづくり基本条例の10年 -』. （公人の友社、2012年）、28頁。. ⑾ 松下啓一「自治基本条例づくり」兼子仁・北村喜宣・出石稔編『政策法務事典』（ぎょうせい、2008年）、96頁。. ⑿ 大久保皓生「自治基本条例」阿部・今村・岩崎・大久保・澤井・辻山・山本・寄本、前掲書『地方自治の現代用語』〔第二次改訂版〕、47頁。. ⒀ 新藤宗幸・阿部斉『概説日本の地方自治』〔第2版〕（東京大学出版会、2006年）、 41頁。 ⒁ 金井利之『実践自治体行政学 - 自治基本条例・総合計画・行政改革・行政評価 -』（第一法規、2010年）、18-19頁および21頁。. ⒂ もっとも、「自治基本条例も住民投票も、本来は団体自治にも影響があり得る課. 題である」との指摘があることもふれておきたい（金井利之『行政学叢書3 自治制度』〔東京大学出版会、2007年〕、232頁）。. ⒃ 自治基本条例と TAPE との関係については、浅野一弘『地方自治をめぐる争点』（同文舘出版、2010年）、67-99頁を参照されたい。. ⒄ 神原勝『自治・議会基本条例論 - 自治体運営の先端を拓く -』（公人の友社、2008年）、. ─ 191 ─.

(12) 192-213頁。 ⒅ なお、現行のニセコ町まちづくり基本条例では、第17条は第25条に、第19条1項は第27条1項になっている。. ⒆ 「自治体議会を、市民、議員、長等の自由な討論による『民主主義の広場』へと. 変えるため、市民活動や自治・分権、自治体改革、条例づくりなどに取り組んでき. た、市民や研究者らの呼びかけで、2007年1月25日に発足」した（http://www.gikaikaikaku.net/forum.html〔2019年11月7日〕）、自治体議会改革フォーラムの調査による. と、2017年4月1日時点で、議会議本条例を制定している議会は、797団体あるという（http://www.gikai-kaikaku.net/gikaikaikaku_kihonjourei.html〔2019年11月7日〕）。. ⒇ 神原勝『議会が変われば自治体が変わる - 神原勝・議会改革論集 -』（公人の友社、 2019年）、116頁。. ㉑橋場利勝・神原勝『地方自治土曜講座ブックレット No.113 栗山町発・議会基本条例』（公人の友社、2006年）、11頁。. ㉒神原勝・中尾修・江藤俊昭・廣瀬克哉『北海道自治研ブックレット No.4 議会. 改革はどこまですすんだか - 改革8年の検証と展望 -』（公人の友社、2015年）、9頁。. ㉓渡辺三省「議会基本条例の制定を契機としたこれからの議会の姿 - 議会基本条例要綱研究会試案 -」『北海道自治研究』2004年11月号、31-32頁。. ㉔神原・中尾・江藤・廣瀬、前掲書『議会改革はどこまですすんだか』、9頁。. ㉕「栗山町議会基本条例」（http://www.town.kuriyama.hokkaido.jp/gikai/activity/file/ a_001.pdf〔2019年11月7日〕）。. ㉖神原、前掲書『議会が変われば自治体が変わる』、108頁。. ㉗橋場利勝・中尾修・神原勝『北海道自治研ブックレット No.2 議会基本条例の展開 - その後の栗山町議会を検証する -』（公人の友社、2008年）、5頁。. ㉘木佐茂男「はしがき」木佐・片山・名塚編、前掲書『自治基本条例は活きているか !?』、9頁。. ㉙木佐・加藤、前掲「［対談］自治基本条例のその後と展望」木佐・片山・名塚編、前掲書『自治基本条例は活きているか !?』、13頁。. ㉚神原、前掲書『議会が変われば自治体が変わる』、110頁。㉛橋場・神原、前掲書『栗山町発・議会基本条例』、54頁。. ㉜松下圭一『自治体は変わるか』（岩波書店、1999年）、69頁。. ㉝松下圭一『日本の自治・分権』（岩波書店、1996年）、107頁。. ㉞神原・中尾・江藤・廣瀬、前掲書『議会改革はどこまですすんだか』、12頁。㉟橋場・神原、前掲書『栗山町発・議会基本条例』、7頁。. ㊱阿部齊・竹内啓一・笹山晴生ほか『中学社会公民ともに生きる』（教育出版、 2010年）、77頁。なお、この教科書は、2005年3月30日検定済のものである。. ㊲坂上康俊・戸波江二・矢ケ﨑典隆ほか『新編新しい社会公民』（東京書籍、. ─ 192 ─.

(13) 2016年）、104頁。なお、この教科書は、2015年3月31日検定済のものである。. ㊳たとえば、西宮市議会基本条例のケースでは、「基本理念」をもった第2条3号で、. 「市民の関心や信頼を向上させること質の高い議会活動と質の高い広報活動を行い、そのことによって高まる関心や信頼がさらに議会や議員の質を高めるという相乗効果を生み、その結果、投票基準の変化や投票率の向上につながることをいう」と. しているのが、きわめて興味深い（「西宮市議会基本条例」〔https://www.nishi.or.jp/ nishinomiyashigikai/inspection/gikaikihon.files/2019gikaikihonjyourei.pdf（2019 年 11 月 7 日）〕）。. ㊴第30次地方制度調査会の委員をつとめた江藤俊昭は、「住民自治を進めるには選. 挙を活性化させること、つまり議会からの政策サイクルを選挙に連動させることも. 必要である」とし（江藤俊昭「地方議会改革と議会基本条例 - 到達点を踏まえてそ. の相互関係を探る -」『自治体法務研究』2018年夏号、9頁）、さらに、「地方議会は、地域民主主義を醸成し住民参加を組み込んだ議会をさらに発展させることが必要である」と語っている（江藤俊昭『図解地方議会改革 - 実践のポイント100-』〔学陽書房、2008年〕、35頁）。. ㊵ちなみに、前出の北海道自治体学会議会研究会の関係者によれば、「条例と投票. 率の関係については、研究会では、つよく意識していたわけではなかった」とのことである（関係者の電子メールによる回答〔2019年10月8日〕）。. ㊶神原、前掲書『自治・議会基本条例論』、108頁。㊷松下、前掲書『自治体は変わるか』、79頁。. ㊸この点については、たとえば、「自治基本条例と住民投票とのかかわりで、不思議に思うのは、当該条例のなかで、住民投票に関する項目をおいておきながら、自. 治基本条例を制定する折りに、住民投票をおこなう自治体がみられないという点で. ある。これでは、自治基本条例そのものの精神の1つである住民参加の視点が、はじめから欠如してしまっているとの批判をまぬがれない」との指摘がなされている. （浅野、前掲書『地方自治をめぐる争点』、93頁）。. ㊹ちなみに、「自分たちのみが住民の代表であるとし、首長が住民から直接に声を. 聞くのをいやがる」地方議員たちは、「一般住民の声を議会で聴くことにも消極的である」し、「さらに、住民投票には総じて敵対的である」そうだ（金井利之ト. リ. セ. ツ. 『自治体議会の取扱説明書 - 住民の代表として議会に向き合うために -』〔第一法規、 2019年〕、7頁）。. ㊺神原、前掲書『自治・議会基本条例論』、76頁。. ㊻神原は、「いろいろなことが行われ、そこに意義がありそうに見えても、民主主義の視点を欠いた営為は、長い目で見ると、結局は定着しない」と述べていることも紹介しておこう（同上、12頁）。. ㊼阿部、前掲書『新訂現代日本の地方自治』、153頁。. ─ 193 ─.

(14) Current Situation and Challenges of Local Autonomy: Basic Local Government and Assembly Ordinances Kazuhiro Asano The Omnibus Decentralization Act transformed the “top-down” relationship between central and local governments into an “equal” one, as symbolized by the abolition of administrative functions imposed by the central government on local governments to eliminate abnormality in their relations. Decentralization reform has encouraged local governments to emphasize their presence. Niseko Town of Hokkaido Prefecture enforced the Niseko Town Machizukuri (district enhancement) Basic Ordinance on April 1, 2001, to enhance residents’ autonomy. In response to the abolition of administrative functions imposed on local governments, local assemblies’ roles have increased further. The enforcement of a basic assembly ordinance in Hokkaido’s Kuriyama Town on May 18, 2006, prompted many local assemblies to enact their respective basic ordinances. Are local governments really revitalizing themselves by enacting basic local government or assembly ordinances? Based on this question, this paper first discusses decentralization reform’s relations with basic local government ordinances. Next, it analyzes basic assembly ordinances, paying attention to transparency, accountability, participation and equity, all of which are known as indispensable governance components in a basic local government ordinance. Lastly, this paper provides a personal view based on voter turnouts to check whether residents’ autonomy has been enhanced. This is because local communities in which there is greater participation in government by residents are generally viewed as being full of vitality.. ─ 194 ─.

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