<論説>市町村による建築確認行政所管の意義について
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(2) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. この 問 題 につ いて は,議 論 しな けれ ばな らな い点 が 多 々 あ る こ と は確 か で あ るが,現 在 の 制 度 を 前 提 とす るな らば,い か に して 実 効 性 の あ る規 制 を加 え るか につ いて,現 実 的 か つ 具 体 的 に調 査 研 究 して お くこ とが 重 要 で あ る。 た とえ ば,も. しあ る地 域 に お いて 高 層 建 築 物 の 建 築 が 相 応 し くな い. と い う考 え を 住 民 の 多 くが 共 有 して い るの で あれ ば,そ う した建 築 物 の 建 築 を実 際 に阻 む た めの 手 段 につ いて,十 分 な 調 査 研 究 が 必 要 で あ る。 も ち ろん,わ れ わ れ は こ う した手 段 につ いて 整 理 し,優 れ た先 行 研 究 が 存 在 す る こ とを 知 って い る。 だ が,一 一 つ 指 摘 させ て 貰 え ば,こ れ らの 先 行 研 究 の な か に は,市 町 村 と都 道 府 県 を 明 確 に峻 別 して お らず,両 者 を ひ と く く りに して 地 方 公 共 団 体 と して 扱 って い る もの が 多 い。 も ち ろん,市 町 村 と都 道 府 県 との 間 で 基 本 的 な 方 向 性 が 合 致 して お り,そ の 調 整 も ス ム ー ズ に進 む の で あれ ば,こ の よ うな 細 か い点 まで 気 にす る必 要 はな いの か も しれ な い。 だ が,た. とえ ば真 鶴 町 に お いて 風 致 地 区 の 適 用 が 検 討 され な が. ら,県 の 規 制 が 強 す ぎ る こ とか らそれ が断 念 さ れ た と い う い き さつ2を 鑑 み れ ば,市 町 村 と都 道 府 県 を き ちん と区 別 した議 論 を 展 開 す る こ と は必 要 だ と考 え る。 市 町 村 に与 え られ て い る諸 手 段 と,都 道 府 県 に与 え られ て い る諸 手 段 とを 明 確 に区 別 して 整 理 して おか な けれ ばな らな い。 わ れ わ れ は この よ うな 問 題 意 識 に従 い,本 稿 で は建 築 確 認 行 政 を 取 り上 げ,こ の 事 務 を 市 町 村 が 所 管 す る こ との 意 義 や 問 題 点 につ いて 考 え て い き た い。 な ぜ この 事 務 を 取 り上 げ るか と いえ ば,ま ちづ く りに お いて 重 要 で あ る実 効 性 を 考 察 す る た め に は,建 築 物 に対 す る規 制 の 掛 か り方 を 議 論 し て お く必 要 が あ るか らで あ る。 そ して,建 築 確 認 は建 築 規 制 に お いて 重 要 な 位 置 を 占 めて い るの で あ る。. 118.
(3) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. 2.建. 築 確認 行政 の モデ ル化. わ れ わ れ は,自. ら権 利 を 有 す る敷 地 に,自 分 が 建 築 した い と考 え る建 築. 物 を 建 築 す る権 利 を 有 して い る。 だ が,建 築 行 為 を 完 全 に個 人 の 自 由 に任 せ て しま っ たの で は,種 々の 問 題 が 生 じる恐 れ が あ る。 劇 場,学 校 及 び百 貨 店 と い っ た多 くの 人 々が 利 用 す る施 設 の 場 合 に は,安 全 や 防 火 上 で の 配 慮 が 特 に必 要 とな る。 ま た,低 層 の 木 造 建 築 物 の 場 合 に は,わ が 国 で はそ の 地 域 の 伝 統 構 法 に従 って 建 築 され る こ とが 多 いの で,全 国 的 な 基 準 は必 要 な いで あ ろ う。 だ が,大 規 模 な あ る い は その 構 造 が 複 雑 な 木 造 建 築 物 に つ いて は,合 理 的 な 基 準 を 全 国 一一 律 に適 用 す る こ と に も正 当 性 を 認 め る こ とが で き る。 加 え て,木 造 以 外 の 構 造 につ いて も,一 定 の 規 模 以 上 の 建 築 物 の 場 合 に は 同様 の こ とが 言 え よ う。 さ らに,都 市 部 にお いて は,建 築 物 が 密 集 して 立 ち並 ぶ こ と にな る こ とか ら,そ の 建 築 物 の 敷 地,延 べ 面 積, 道 路 との 関 係,高. さ等 につ いて 規 制 を 加 え る こ とが 必 要 にな る。. 建 築 基 準 法(以 下,「 法 」 とす る場 合 が あ る。)は この よ うな 建 築 物 に対 す る規 制 の 骨 格 に位 置 づ け られ る法 律 で あ る。 建 築 基 準 法 に基 づ く建 築 規 制 は,全 国 どの 地 域 に お いて 建 築 され て も適 用 され る単 体 規 定 と,建 築 物 の 建 ち並 ぶ 都 市 計 画 区 域 だ け に適 用 され る集 団 規 定 に分 け られ る こ とが 一・ 般 的 で あ るが,こ. う した規 制 が 存 在 す る以 上,そ の 実 効 性 を 担 保 す るた め. の 仕 組 み が 必 要 とな る。 その 仕 組 み の 一一 つ と して 挙 げ る こ とが で き るの が 違 反 建 築 物 に対 す る措 置 で あ る。 制 定 当初 の 建 築 基 準 法 第9条 の 規 定 に よれ ば,違 反 建 築 物 の 所 有 者 等 に対 して は,「当 該 工 事 の 施 工 の 停 止 を 命 じ,又 は,相 当 の 猶 予 期 限 を 付 けて,当 該 建 築 物 の 除 却,移 転,改 築,増 築,修 繕,模 様 替,使 用 禁 止,使 用 制 限 その 他 これ らの 規 定 又 は条 件 に対 す る違 反 を 是 正 す るた め に 119.
(4) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. 必 要 な 措 置 を と る こ とを 命 ず る こ とが で き る」 と され て い た。 す な わ ち, 法 令 違 反 の 状 態 を 解 消 す る た め に,一 一 度 建 築 され た建 築 物 の 除 却 まで 命 じ る こ とが 可 能 で あ る。 だが,最 終 的 に は こ う した手 段 を 講 じる必 要 が あ る にせ よ,一 一た び建 築 した建 築 物 を 除 却 す る と い うの で は,所 有 者 等 に膨 大 な 経 済 的 損 失 を 与 え る こ と に もな りか ね な い。 こ こ に,建 築 工 事 開 始 以 前 の 公 的 関 与 の 正 当性 が 生 じるが,わ が 国 で は,こ の 関 与 は建 築 確 認 に よ って 行 わ れ て い る。 建 築 確 認 と はす な わ ち,一 一 定 の 条 件 に合 致 す る建 築 物 を 建 築 す る場 合 に は, その 建 築 計 画 が 種 々の 法 令 に適 合 して い るか につ いて,事 前 に建 築 主 事 の 確 認 を得 な けれ ばな らな い と い う仕 組 み で あ る。 現 在 で は,建 築 確 認 が 得 られ た後 も,特 定 の 建 築 物 につ いて は 中間 検 査 を受 け る こ とが 必 要 で あ る し,最 終 的 に は完 了 検 査 を 受 けて 初 めて,建 築 物 の 使 用 が 可 能 にな る と い うの が 基 本 で あ る。 だ が,こ. こで は,こ れ らの. う ち,建 築 確 認 を 取 り上 げて 考 察 す る こ と と した い。 な ぜ 建 築 確 認 を 取 り 上 げ るか と いえ ば,立 法 当初 はか え って 完 了 検 査 を 重 視 す る考 え に立 って い た よ うで あ るが3,建. 築 確 認 が 建 築 物 に 対 す る規 制 手 段 の 中心 に 位 置 し. て き た こ と に違 い はな いか らで あ る。 次 に分 析 の 方 法 につ いて 説 明 した いが,建 築 確 認 につ いて は,法 制 度 の 想 定 と実 態 の 齪 齪 が しば しば指 摘 され て い る。 法 制 度 が 想 定 す る通 りの 運 用 が な され て お らず,種. 々の 問 題 を 生 じて い る と い うの で あ る。 前 節 で 述. べ たわ れ わ れ の 目的 か らす れ ば,最 終 的 に は その 実 態 を 詳 細 に分 析 しな け れ ばな らな い。 だ が,こ. こで は まず,1950年. の 制 定 当時 の 制 度 を 基 に、 そ. れ を単 純 化 ・理 念 型 化 した モ デル を 構 築 し,そ の 上 で 分 析 を 進 めて い くこ と にす る。 な ぜ モ デル を 構 築 す るか と いえ ば,そ こか ら一一 定の結論を導 き 出す こ とが 出来 るか らで あ る。 逆 に、 実 態 が そ こか ら離 れ る に従 って,そ れ と異 な る結 論 が 引 き 出 され るの で あ り,こ の モ デル は こ う した分 析 ツ ー 120.
(5) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. ル と して 用 い る こ とが で き る もの と考 え て い る。 また,1950年. 当時の制度. を 基 にす る理 由 は,こ の 当時 の もの が 最 も単 純 で あ り,出 発 点 とす る に は 相 応 し い か らで あ る。 この た め,こ の 節 に お い て 条 文 を 引 用 す る場 合 に は,特 に断 りを 付 さな い限 り,制 定 当時 の もの とす る。 ま た,本 稿 で は単 純 化 の た め,以 下 の 二 点 につ いて は議 論 か ら基 本 的 に 割 愛 す る こ と とす る。 第 一一は,限 定 特 定 行 政 庁 で あ る。 これ は建 築 行 政 を 部 分 的 に所 管 す る場 合 に用 い られ る制 度 で あ り,昭 和45年 の 建 築 基 準 法 改 正 に よ って 導 入 され た もの で あ る。 実 例 と して は東 京 都 の 特 別 区 等 を 挙 げ る こ とが で き るが,上 記 の 理 由の た め省 略 す る。 第 二 に,建 築 確 認 につ い て は消 防 同意 や 構 造 計 算 適 合 性 判 定 等 を 併 せ て 考 察 す る必 要 が あ るが,こ の 点 につ いて も 同様 の 理 由か ら割 愛 して 議 論 を 進 めて い くこ と とす る。 さて,建 築 確 認 の 手 続 きを 簡 単 に説 明 す る と先 の よ うな もの にな るが, こ こで は その 重 要 な 点 を も う少 し詳 細 に論 じて み た い。 第 一一 の ポ イ ン トと して 挙 げ られ るの は,審 査 の 対 象 とな るの が,建 築 計 画 の 法 令 へ の 適 合 性 の み だ と い う こ とで あ る。 適 合 性 が 審 査 され る法 令 は 建 築 基 準 法 に限 られ ず,建 築 基 準 法 施 行 令,建 築 基 準 法 の 委 任 条 例 等 多 岐 にわ た るが,こ れ らの 法 令 に適 合 して い るか につ いて,客 観 的 ・技 術 的 観 点 か ら審 査 を 行 うの が建 築 確 認 だ と され る。 こ の た め,「 そ の 敷 地 に 建 築 確 認 申請 書 の 提 出者 が 建 築 す る権 利 が あ る と い う こ とを 認 めた わ けで はな い。 例 え ば その 敷 地 の 所 有 者 で あ る とか 借 地 権 者 で あ るな どの 権 利 を 認 め たわ けで はな い」4と 説 明 さ れ て い る。 この理 由 と して は,「 私 法 上 の 権 利 関 係 の 調 査 確 認 その 他 建 築 物 の 外 形 的 周 囲 状 況 の 正 否 を 建 築 主 事 の 権 限 と す る に は あ ま りに も負 担 が 重 す ぎ る こ と とな り,ま た そ れ を 行 うべ き法 的 手 段 も与 え られ て いな い」5と い う こ と が指 摘 さ れ て い る。 第 二 に重 要 な の は,多 少 重 複 す る点 も あ るが,こ の 審 査 は客 観 的 ・技 術 的 観 点 か ら行 わ れ る もの だ と い う こ とで あ り,そ こ に裁 量 が 働 く余 地 は著 121.
(6) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. し く狭 い と い う こ とで あ る。 も ち ろん,い. く ら技 術 的 に客 観 的 な 判 断 が 可. 能 で あ る と して も,審 査 を 行 う者 に よ って その 判 断 が 異 な る可 能 性 は十 分 に存 して い る。 た と え ば,現 在 で は 建 築 確 認 の 対 象 か ら は外 され て い る が,制 定 当 時 の接 道 条 件 に 関 す る規 定 は,「建 築 物 の敷 地 は,道 路 にニ メ ー トル 以 上 接 しな けれ ばな らな い。 但 し,建 築 物 の 周 囲 に広 い空 地 が あ り, その 他 これ と 同様 の 状 況 に あ る場 合 で 安 全 上 支 障 が な い と き は,こ の 限 り で な い」(法 第43条 第1項)と. い う もの で あ っ た。 政 省 令 や 通 達 等 で詳 細. な 基 準 が 定 め られ た と して も,完 全 な る覇 束 性 を 望 む こ と はで きな いで あ ろ う。 ま た,2項. 道 路 が 包 括 ・一括 指 定 され て しま っ た こ と に も原 因 が あ. る と考 え られ るが,実 務 上 にお い て も,「同一一 の 道 路 につ いて の 確 認 申請 が あ る主 事 は2項 道 路 と して 扱 い,他 の 主 事 は2項 道 路 と して 扱 わ な い と い う事 態 が 生 じて い る」6と い った こ と が報 告 さ れ て い る。 この よ う に,建 築 確 認 に お いて 実 際 上 は裁 量 性 が 存 在 す る こ と は認 めな けれ ばな らな い。 だ が,単 純 な モ デル 化 を 行 お う と して い るわ れ わ れ と し て は,ま ず は裁 量 性 はな い もの と して み た い。 換 言 す れ ば,提 出 され た建 築 計 画 の 法 令 へ の 適 合 性 を 技 術 的 観 点 に立 って 客 観 的 に判 断 で き る能 力 を 備 え て い る者 で あれ ば,誰 が 行 って も その 審 査 結 果 は 同 じにな る と考 え る の で あ る。 第 三 に挙 げ られ るの は,建 築 確 認 が 基 本 的 に書 面 を 通 じて 机 上 で 行 わ れ る もの で あ る と い う点 で あ る。 制 定 当初 の 建 築 確 認 に 関 す る条 文 は,「 当 該 工 事 に着 手 す る前 に,そ の 計 画 が 当該 建 築 物 の 敷 地,構 造 及 び建 築 設 備 に関 す る法 律 並 び に これ に基 く命 令 及 び条 例 の 規 定 に適 合 す る もの で あ る こ と につ いて,確 認 の 申請 書 を 提 出 して 建 築 主 事 の 確 認 を 受 けな けれ ばな らな い」(法 第6条 第1項)と. い う もの で あ り,「 確 認 は 申請 者 が 提 出 した. 『建 築 計 画 』 の 関 係 法 令 へ の 適 合 性 だ か ら提 出 さ れ た 書 面 に よ って の み 審 査 す る」7も の で あ る。 もち ろ ん,必 要 と され る場 合 に は,実 地 検 査 等 が 行 122.
(7) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. わ れ な い訳 で はな いが,基 本 的 に は提 出 され た確 認 申請 書 に基 づ いて 審 査 され る もの で あ る。 個 々の 建 築 確 認 につ いて 重 要 な 点 に触 れ た と こ ろで,次. は建 築 確 認 の 執. 行 体 制 につ いて 見 て い くこ と に した い。 まず 建 築 確 認 を 行 う権 限 で あ るが,こ れ を 有 して い るの は建 築 主 事 で あ る。 建 築 主 事 と は,建 築 だ けで はな く,特 に建 築 法 規 や 建 築 行 政 に関 して 高 い専 門 的 知 識 を 有 して い る者 が 任 命 され る もの で あ る。 この た め,建 築 主 事 に 任 命 され る た め に は,資 格 検 定 に合 格 しな け れ ば な らな い。 さ ら に,そ の 受 験 資 格 を 得 るた め には,「建 築 士 又 は これ と 同等 以 上 の 実 務 の 経 験 を 有 す る者 で,二 年 以 上 の 建 築 行 政 に関 す る実 務 の 経 験 を 有 し,又 は建 築 の 実 務 に関 し技 術 上 の 責 任 の あ る地 位 に あ っ た こ と」(法 第5条 第3項) が 必 要 と され て い た。 ま た,建 築 主 事 は その 名 に お いて 建 築 確 認 等 の 処 分 を 行 う こ とが で き る と い う点 に その 特 徴 が あ る。 す な わ ち,こ う した処 分 を 行 う に際 して は, 建 築 主 事 は講 学 上 の 行 政 庁 と して 位 置 づ け られ る。 こ の た め,建 築 主 事 は,そ の な した処 分 ま た は それ に係 る不 作 為 に関 す る不 服 申立 て また は訴 訟 につ いて 被 告(被. 申立 人)適 格 を 有 す る こ と にな るの で あ り,こ う した. 重 い責 任 を 背 負 わ され て い る こ とか ら,そ の 判 断 に際 して は 「個 人 の 考 え を 前 面 にだ す こ とが 多 い」8と さ れ て い る。 次 に建 築 主 事 の 設 置 につ い て で あ るが,立 法 の 際 「GHQの. 修正勧 告 に. よ って 市 町 村 に も建 築 主 事 を お いて 建 築 基 準 法 の 施 行 を 実 施 す る こ とが で き る よ う法 案 が 修 正 され た 」9と こ ろ,都 道 府 県 の反 対 運 動 が 生 じた よ う で あ る10。だ が最 終 的 に この 反 対 は受 け入 れ られ ず,市 町 村 優 先 の考 え 方 が 基 本 と され る こ と とな っ た。 前 田藤 男 の 説 明 に よ れ ば,「 建 築 基 準 法 は ママ. 私 の 執 行 を 地 方 自治 の 趨 勢 に鑑 み て 市 町 村 又 は都 道 府 県 の 責 任 と し,而 も 原 則 的 に は市 町 村 と し,都 道 府 県 は執 行 能 力 の な い市 町 村 だ け につ いて 執 123.
(8) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. 行 の 責 任 と権 限 を 有 す る(法條四 第項)こ 四 と と した」11とされ て い る。 だが,立 法 に際 して 全 て の 市 町 村 が 建 築 主 事 を 設 置 す る こ と は困 難 で あ る と考 え られ た。 「現 実 問題 と して,建 築 申請 出願 件 数,こ れ に伴 う建 築 確 認 手 数 料 その 他 市 町 村 の 財 力,陣 容 の 整 備 等 の 裏 付 け に よ って 通 常 の 場 合 人 口十 万 乃 至 二 十 万 以 上 の 市 で な けれ ば合 理 的 且 つ 円滑 的 に建 築 主 事 を, 又 は建 築 審 査 会 の機 構 を 置 くこ とが 至 難 と い うべ きで は な か ろ うか 」12と 判 断 され たの で あ る。 この た め,市 町 村 に対 して 建 築 主 事 設 置 が 義 務 づ け られ る こ と はな く,そ の 代 わ り,そ う した市 町 村 に お け る建 築 確 認 行 政 に つ いて は,都 道 府 県 に補 完 す る役 割 が 与 え られ た13。 この よ う に,建 築 確 認 行 政 につ いて は,立 法 当初 か ら,都 道 府 県 と市 町 村 の 二 層 制 が 採 用 され て い たの で あ る。 よ って,最 終 的 に は都 道 府 県 と市 町 村 を共 に組 み 込 ん だ モ デル を 構 築 す る必 要 が あ るが,単 純 な モ デル 化 を 試 み て い るわ れ わ れ と して は,ま ず は都 道 府 県 の み に建 築 主 事 が 設 置 され て い る もの と した い。 た だ,建 築 主 事 が 都 道 府 県 に設 置 され る その 在 り方 につ いて は考 察 して お く必 要 が あ ろ う。 何 故 か と いえ ば,都 道 府 県 と い う広 域 自治 体 に お いて は,種 々 の 利 便 性 を 考 慮 して 出 先 機 関 が 設 け られ る場 合 が 多 い か らで あ る。 そ して,建 築 確 認 行 政 につ いて も この こ と は妥 当 して い る。 法 第4条 第6項 の 「特 定 行 政 庁 〔この モ デル で は都 道 府 県 知 事 〕 は,そ の 所 轄 区 域 を分 けて,そ の 区 域 を 所 管 す る建 築 主 事 を 指 定 す る こ とが で き る」 との 規 定 を基 に,都 道 府 県 内の 出先 機 関 に建 築 主 事 が 設 置 され て い るの で あ る。 さて,建 築 主 事 に関 連 して も う一一 点 説 明 して おか な けれ ばな らな い こ と が あ る。 そ れ は特 定 行 政 庁 との 関 係 で あ る。 こ の 両 者 が 混 同 され て い る ケ ー スが しば しば見 受 け られ るが,概 念 上 は明 確 に区 別 され な けれ ばな ら な い。 そ こで,ま ず 建 築 基 準 法 の 定 義 を 見 て み る と,特 定 行 政 庁 と は 「建 築 主 事 を 置 く市 町 村 の 区 域 につ いて は 当該 市 町 村 の 長 を い い,そ の 他 の 市 124.
(9) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. 町 村 の 区 域 につ い て は 都 道 府 県 知 事 を い う」(法 第2条 第19号)と. され て. い た14。 この 定 義 を わ れ わ れ な りに説 明 の 仕 方 を 変 え る と次 の よ う にな ろ う。 ま ず,都 道 府 県 に は必 ず 建 築 主 事 を 置 か な けれ ばな らな いの で,都 道 府 県 知 事 は必 ず 特 定 行 政 庁 と して の 顔 も持 って い る。 だ が,市 町 村 の 場 合 に は必 置 で はな いの で,そ の 市 町 村 に建 築 主 事 が 設 置 され て いれ ばそ の 長 は特 定 行 政 庁 とな るが,置 か れ て いな い場 合 に は特 定 行 政 庁 にな る こ と はな い。 そ して,地 方 公 共 団 体 の 首 長 が 特 定 行 政 庁 にな る こ と に は一 定 の 意 味 が あ る。 確 か に,こ こで 説 明 して い る建 築 確 認 につ いて は,建 築 主 事 が 講 学 上 の行 政 庁 とな る。 だ が,建 築 基 準 法 に 基 づ く権 限 の 全 て が建 築 主 事 に よ って 行 使 され るわ けで はな い。 その 権 限 を 建 築 主 事 で はな く特 定 行 政 庁 に与 え て い る もの も存 在 して い るの で あ る。 例 え ば,違 反 建 築 物 に対 す る 除 却,移 転,改 築,増 築,修 繕,模 様 替,使 用 禁 止,使 用 制 限 等 の 命 令 を 行 う権 限 が 与 え られ て い るの は,建 築 主 事 で はな く特 定 行 政 庁 で あ る。 で は,な ぜ 建 築 主 事 を 設 置 して い る市 町 村 の 長 にだ け こ う した 権 限 を 認 めて い るか と いえ ば,こ れ らの 権 限 行 使 の た め に は,建 築 主 事 と い う建 築 法 規 や 建 築 行 政 に高 い専 門 的 知 識 を 有 す る者 の 補 佐 を 受 け る こ とが 必 要 だ か ら だ と考 え られ る。 す な わ ち,市 町 村 長 に は,建 築 主 事 の 補 佐 を 受 け る こ と が で き る場 合 に限 って,こ. う した権 限 の 行 使 が 認 め られ るの で あ る。. こ こ まで,建 築 行 政 執 行 体 制 を 簡 単 に モ デル 化 して きた が,α 県 にお い て4名 の 建 築 主 事 が それ ぞ れ 所 轄 区 域 を 与 え られ て い る場 合 を 図 示 す る と 図2-1の. よ う に な る。 この 図 に お い て,例 え ば 区 域Aに. お いて 建 築 確 認. の 対 象 とな る建 築 物 を 建 築 しよ う とす る場 合 に は,建 築 主 事aに 確 認 申請 書 を 提 出 して 建 築 確 認 を 受 けな けれ ばな らな い。 さ ら にそ の 申請 に対 す る 処 分 は,建 築 主 事aが. 講 学 上 の 行 政 庁 と な って 行 な う こ と に な る。 つ ま. り,特 に必 要 が な い限 り本 庁 や 上 司 等 の 判 断 を 仰 ぐ必 要 はな く,自 らの 職 125.
(10) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. 権 に基 づ いて その 場 で 判 断 す る こ と にな る。 そ して,こ の 二 つ の 点 を 纏 め るな らば,建 築 確 認 制 度 は,権 限 が 地 域 的 に明 確 に分 散 化 され た シ ス テ ム で あ る と い う こ とが で き よ う。 と こ ろで,こ れ まで は単 純 化 の た め に都 道 府 県 の み に建 築 主 事 が 設 置 さ れ る モ デル を 考 え て 来 たが,市 町 村 に建 築 主 事 が 設 置 され た と して も,確 認 申請 を す る側 に と って 根 本 的 な 変 化 は生 じる こ と はな い。 た とえ ば,そ の 市 域 が 図2-1の う(図2-2)。. 区域Aに. 含 まれ る市Xに. この場 合,Xの. 建 築 主 事 が 設 置 さ れ た と しよ. 市 域 内 で一 定 の 建 築 物 を 建 築 す る際 の 確 認. 申請 書 の 提 出先 は,従 来 で あれ ば建 築 主 事aで 事xへ. と変 更 にな る。 だ が,先. あ っ たが,そ の 後 は建 築 主. に論 じた よ う に,仮 に建 築 確 認 が 純 粋 に技. 術 的 な 判 断 に基 づ くもの で あ り,そ の 資 格 を 有 して い る者 で あれ ば その 判 断 が 異 な る こ と はな い とす れ ば,建 築 主 事aに 提 出 しよ うが,建 築 主 事x に提 出 しよ うが,そ の 審 査 結 果 は 同 じで あ る。 建 築 主 事aが 法 令 に適 合 す る と判 断 す れ ば建 築 主 事xも. そ う判 断 す る はず で あ り,建 築 主 事aが 法 令. に適 合 しな い と判 断 す れ ば建 築 主 事xも. そ う判 断 す る はず で あ る。. α県 の 県 域. 、. r ▲. ▲. 建築主事a. 建築主事b 区域A. 区 域B. 1. 盈. 建築主事c. 建 築主事d. 殴. 区励. 区域・ 図2-1都. 道 府 県 の み に設 置 され て い る場 合. 126. ノ.
(11) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて α県 の 県 域. 、. r焔 ▲. ▲. ▲. 建簗 主事昌. 建箪 主事誕. 誰築 主亭b. 区壇A. 区域 巳. 盈. ▲. 建第 主事`. 甦簗 主事d. 殴. 齢. 区耽 図2-2X市. ノ. に建 築 主 事 が 設 置 さ れ た場 合. こ の よ う に,仮 に 各 建 築 主 事 に 文 字 通 り客 観 的 な判 断 が 可 能 だ とす れ ば,確 認 申請 を す る側 か らす れ ば,市 町 村 に建 築 主 事 が 設 置 され て も本 質 的 な 差 が 生 じる こ と はな い。 で は,市 町 村 に と って は ど うで あ ろ うか 。 ま ず,建 築 確 認 が 本 当 にわ れ わ れ が こ こで モ デル 化 した よ うな もの だ とす れ ば,市 町 村 に と って,設 置 の 是 非 の 判 断 は単 に収 支 の プ ラ スマ イ ナ ス に基 づ いて 行 わ れ る こ と にな る。 何 故 か と いえ ば,都 道 府 県 設 置 の 建 築 主 事 が 行 って も市 町 村 設 置 の 建 築 主 事 が 行 って も,建 築 確 認 そ れ 自体 に差 異 は生 じな いか らで あ る。 そ して,管 見 の 限 りで は,こ の 点 につ いて そ の 状 況 が 良 い こ とを 示 す 証 拠 は存 在 して いな い15。 な る ほ ど,地 域 的 な 特 性を 考 慮 す る余 地 が 生 じる と い う メ リ ッ トが 指 摘 され るか も しれ な い。 だ が,わ れ わ れ が 構 築 した モデ ル にお いて,建 築 確 認 に地 域 性 を 反 映 させ る手 段 は,種 々の 委 任 条 例 や 規 則 の 制 定 に よ る しか な い。 何 故 か と いえ ば,建 築 主 事 が こ う した手 段 に よ らず に地 域 性 を 配 慮 す る た め に は裁 量 的 判 断 を 下 す 必 要 が あ るが,こ の モデ ル で はそ れ は排 除 され て い るか らで あ る。 よ って,建 築 確 認 が 完 全 に裁 量 性 を 帯 びて いな い 127.
(12) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. も の で あ る 限 りに お い て,市. 町村 に と って そ の 所 管 の意 味 は 低 い と言 え. る。 だが,建 築 主 事 が 一一 定 の 裁 量 的 判 断 を 下 す こ とが 可 能 で あれ ば,そ こ に 地 域 性 を 反 映 させ る契 機 が 生 まれ る こ と にな り,市 町 村 が 所 管 す る意 義 も 生 まれ て くる と言 え よ う。 都 道 府 県 設 置 の 建 築 主 事 で は十 分 に配 慮 で きな か っ た地 域 性 につ いて も,市 町 村 設 置 の 場 合 に は,そ れ が 考 慮 され る余 地 は少 な くと も潜 在 性 に は広 が る こ と にな る。 そ して,実 際 に お いて も地 域 性 を踏 まえ た上 で の 裁 量 的 な 判 断 が な され て い るの で あ る。 た とえ ば,先 に簡 単 に触 れ た 法 第43条 但 書 で あ る が,「 全 国 で 相 当数 の 特 定 行 政 庁 が 個 別 に行 って お り,地 域 に よ って 運 用 の 内 容 に は か な り幅 が あ る」16との 指 摘 が な され て い る。 ま た,建 築 確 認 は,そ れ 以 外 の 手 段 で 建 築 に地 域 性 を 反 映 させ る為 の 機 会 と して の 意 味 も持 って い た。 別 の 手 段 と はす な わ ち,自 主 条 例 や 宅 地 開 発 指 導 要 綱 に基 づ く行 政 指 導 で あ る。 先 に も軽 く触 れ た よ う に,建 築 基 準 法 の 委 任 に基 づ く条 例 が 制 定 され た場 合 に は,建 築 物 に対 す る実 効 性 あ る 規 制 効 果 が生 じ る17。この た め,ま ちづ く りの 手 段 と して 委 任 条 例 を 適 切 に用 い る こ との 重 要 性 は強 く指 摘 され て い る18。だ が,実 際 に お い て この よ うな 手 段 が 常 に用 い られ て き たわ けで はな く,自 主 条 例 や 宅 地 開 発 指 導 要 綱 に基 づ いて 建 築 行 為 を 誘 導 す る と い う こ と も しば しば行 わ れ て き た。 そ して,こ れ らの 手 段 を 行 使 す る に あ た って,建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 味 は大 き い もの で あ っ た。 も ち ろん,行 政 指 導 等 に従 わ な い こ とを 理 由 と し て 確 認 申請 の 受 理 を 拒 む こ と は認 め られ る もの で はな く,訴 訟 を 提 起 され た場 合 に は敗 れ る結 果 に終 わ る可 能 性 が 高 い。 実 際 に地 方 公 共 団 体 側 が 敗 訴 した事 例 も あ る。 だ が,確 認 申請 書 を 受 理 す る段 階 で,必 要 な 指 導 を 行 う余 地 が あ る と い う こ と は,市 町 村 に と って 重 要 な 意 義 を 持 って い た と言 え る。 128.
(13) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. 逆 に,建 築 主 事 を 設 置 して いな い市 町 村 の 場 合 に は,建 築 確 認 を 通 じた 情 報 入 手 が で きず,建 築 工 事 が 始 ま って 初 め て そ れ を 知 る とい う場 合 も あ っ た と され る。 た とえ ば,建 築 主 事 を 設 置 して な か った か つ て の 武 蔵 野 市 は,ま さ に この よ うな 状 態 に あ っ た。 そ こで,宅 地 開 発 指 導 要 綱 を 制 定 し,そ れ と併 せ て 以 下 の 措 置 を 講 じた と され る。 す な わ ち, 〔 武 蔵 野 市 宅 地 開発 指導 要 綱 〕実 施 と 同時 に,東 京 都 首 都 整 備 局 と確 認 事 務 を 直 接 行 な う北 多 摩 北 部 事 務 所 に要 綱 を 送 り 「建 築 確 認 申請 受 理 以 前 に本 要 綱 につ いて 関 係 者 に ご指 導 願 い た い」 と 申 し入 れ ま した 。 東 京 都 は建 築 確 認 申請 の 書 類 を 受 け付 け る と二 〇 日以 内 に確 認 しな い と い けな い。 申請 の 書 類 を 受 け付 け る前 に業 者 を 武 蔵 野 市 に さ し向 け て も らう こ と に しま した。 今 まで,マ. ン シ ョンの 計 画 が ど こ に起 こ っ. て い るの か 市 は全 然 つ か めず,工 事 が 始 ま り周 囲 の 市 民 が 騒 ぎ始 めて 分 か る始 末 で あ っ たが,東 京 都 は,武 蔵 野 市 の 了 解 を 得 られ な い もの は確 認 申請 を 受 け付 けな い とい う こ とに協 力す る こ とにな りま した19。 わ が 国 に お いて,自 主 条 例 や 宅 地 開 発 指 導 要 綱 が 一 定 の 役 割 を 果 た して き た こ と は確 か で あ る。 も ち ろん,こ れ らの 手 段 が 種 々の 欠 点 を 有 して い た こ と も認 めな けれ ばな らな い。 た とえ ば,こ こで 取 上 げた 武 蔵 野 市 宅 地 開 発 指 導 要 綱 の 場 合 に は,水 道 法 違 反 で 市 長 の 有 罪 判 決 が 確 定 す る と い う 事 態 を 引 き起 こ して しま っ た。 だ が,わ が 国 に お いて,こ. う した 手 段 が 必. 要 と され て い た時 期 が あ っ た こ と も確 か で あ る。 そ して,建 築 確 認 行 政 の 所 管 は,こ う した政 策 手 段 の 行 使 を 円滑 化 す る と い う意 味 が あ った と評 価 す る こ と は可 能 で あ ろ う。. 3.平. 成10年 建 築 基 準 法 改 正. 前 節 に お いて わ れ わ れ は昭 和25年 の 制 定 当時 の 制 度 に基 づ き,建 築 確 認 129.
(14) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. 行 政 の モ デル 化 を 行 な っ た。 この モ デル は平 成10年 の 法 改 正 まで 基 本 的 に 妥 当 し続 け るが,こ の 間 にな され た昭 和45年 の 法 改 正 につ いて は言 及 して お く必 要 が あ る。 この 法 改 正 に よ って,人. 口25万 人 以 上 の 市 に対 して 建 築. 主 事 の 設 置 が 義 務 付 け られ,先 述 の 限 定 特 定 行 政 庁 の 仕 組 み が 導 入 され た か らで あ る。 この 両 者 の う ち,後 者 につ いて は省 略 す る こ と と して い るの で,こ. こで. は前 者 につ いて 簡 単 に触 れ て お く。 先 述 の よ う に,制 定 当初,建 築 主 事 の 設 置 は市 町 村 に と って 任 意 で あ っ た た め,実 際 に建 築 主 事 を 設 置 す る市 町 村 の 数 は それ ほ ど多 くはな か っ た。 この 法 改 正 当時 で も40の 市 しか 設 置 し て い な か った と され る20。と こ ろ が,高 度 成 長 期 にお いて 増 加 した違 法 建 築 へ の対 処 の 必 要 性 が指 摘 され た こ とか ら,「 政 令 で 指 定 す る人 口二 十 五 万 以 上 の 市 は,そ の 長 の 指 揮 監 督 の 下 に,第 六 条 第 一項 の 規 定 に よ る確 認 に 関 す る事 務 を つ か さ ど らせ る た め に,建 築 主 事 を置 か な け れ ば な らな い」(法 第4条 第1項)と. 改正 され た の で あ る21。. こ う して 一一 度 法 改 正 が な され たが,わ れ わ れ の モ デル に建 築 主 事 設 置 の 任 意/義 務 は組 み 込 まれ て いな い以 上,こ の 法 改 正 は この モ デル に修 正 を 求 め る もの で はな い。 わ れ わ れ の 構 築 した モ デル が 大 規 模 な 修 正 を 要 求 さ れ るの は,平 成10年 の 建 築 基 準 法 改 正 で あ る。 この 平 成10年 の 法 改 正 は,他 に 中間 検 査 制 度,連 担 建 築 物 設 計 制 度 及 び 建 築 基 準 の 性 能 規 定 化 が 導 入 され た と い う点 で も重 要 性 を 持 って い るが, 何 と い って も大 き いの は建 築 確 認 の 民 間 開 放 が 実 現 した こ とで あ る。 従 来 は建 築 主 事 に限 定 され て い た建 築 確 認 だ が,こ の 法 改 正 に よ って,国 土 交 通 大 臣 又 は都 道 府 県 知 事 の 指 定22を 受 け た 民 間 の 主 体 で も行 え る よ う に な っ た。 これ らの 者 が 行 っ た建 築 確 認 につ いて も,建 築 主 事 が 行 っ た建 築 確 認 とみ な す と い う規 定 が 追 加 され たの で あ る。 な ぜ この 時 民 間 開 放 が な され たの か につ いて は,立 法 過 程 に関 す る詳 細 130.
(15) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. な 研 究 が 望 まれ るが,そ の 背 景 と して は,① 阪 神 ・淡 路 大 震 災 で 多 くの 施 工 不 良 の 建 築 物 が 被 害 に遭 遇 した こ とか らその 検 査 の 必 要 性 が 認 識 され た こ と,② 建 築 主 事 の 業 務 量 が 著 し く増 加 して い る状 況 に あ って 地 方 公 共 団 体 の み に よ る対 応 が 困 難 な こ と,が 挙 げ られ て い る。 この よ うな 背 景 の も と,「ニ ー 世 紀 を見 据 え て官 民 の役 割 分 担 の見 直 しを行 う こ と と し,建 築 主 に お いて は,民 間 に よ る多 様 な サ ー ビスの 活 用 の 途 を 開 き,自 主 的 な 建 築 物 の 安 全 性 の 確 保 を 促 進 す る と と も に,行 政 に お いて は,違 反 是 正 等 本 来 行 政 で しか 行 い得 な い業 務 に その 能 力 を 集 中 させ る こ と に よ り,建 築 規 制 の 実 効 性 の 確 保 を 図 る」23ため の法 改 正 が な さ れ る こ と と な っ た。 そ して,こ の 建 築 確 認 の 民 間 開 放 に は,従 来 の もの に はな い特 色 が い く つ か 指 摘 され て い るが,こ. こで は その う ちの2点 を 指 摘 して お きた い。 第. 一一に,「 〔 従 来 の 〕 指 定 機 関 は,全 国 に1ま た は一一 定 地 域(都 道 府 県)に1 を 限 る と され,独. 占的 で あ り,原 権 限 庁 は,指 定 に と もな い,委 任 され た. 権 限 を 失 う(行 わ な い)構 造 に な っ て い た」24が,指 定 確 認 検 査 機 関 制 度 の 場 合 に は,複 数 の 主 体 に対 す る指 定 が 可 能 で あ る。 さ ら に,こ れ に よ って 建 築 主 事 が 権 限 を 失 う こ と はな い た め,建 築 主 事 を 含 めた 競 争 原 理 が 働 く こ と にな る。 第 二 に,「従 来,指 定 機 関 に お い て は,公 益 法 人 の み が 指 定 対 象 と され て い たの を 改 めて,株 式 会 社 な どの 営 利 法 人 等 を も指 定 す る こ とを 可 能 と し た」25ので あ る。 指 定 対 象 の株 式 会 社 へ の拡 大 につ い て は,「 指 定 確 認 検 査 機 関 が,そ の 確 認 検 査 業 務 の 依 頼 者 で あ る建 築 業 者(会 社)と の 関 係 で 独 立 性,公 正 ・中立 性 を 確 保 す る こ とが で き るの か との 疑 問 が,こ の 制 度 創 設 当初 か ら指 摘 され て い た」26が,と に もか くに も認 め らる こ と とな っ た。 ま た,こ の 指 定 確 認 検 査 機 関 制 度 の 導 入 に伴 う改 正 点 も紹 介 して お く必 要 が あ ろ う。 前 節 で 軽 く触 れ た よ う に,建 築 確 認 の 対 象 に は裁 量 の 幅 が 広 い もの も含 まれ て い た。 だ が,裁 量 の 幅 を 残 した ま ま民 間 開 放 を 認 めて し 131.
(16) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. ま う と,指 定 確 認 検 査 機 関 に よ る建 築 確 認 を 建 築 主 事 の もの とみ な す と い う論 理 が 成 立 しな くな って しま う。 そ こで,従 来 は建 築 主 事 が その 職 権 で 判 断 す る こ とが で きて い た もの の う ち,裁 量 性 の 高 い もの につ いて は,建 築 審 査 会 の 同意 を 得 た上 で 特 定 行 政 庁 が 許 可 す る仕 組 み へ と改 め られ たの で あ る。 具 体 的 に は,「(1)接道 義 務 に関 す る 規 定(躍 誰 つ,(2)道 路 内 建 築 制 限 の 適 用 除 外 の 規 定(法一項 四二 四号),(3)建蔽 条 率 の制 限 の適 用 除外 の規 定(齢 ≡勧 に適 合 す るか 否 か 」27につ い て は,建 築 確 認 の対 象 か ら外 さ れ た の で あ る。 これ に よ って,そ れ まで 存 在 して い た建 築 確 認 に お け る裁 量 性 は狭 め られ たの で あ り,わ れ わ れ が 前 節 で 描 い た モ デル に近 づ くこ と とな っ た。 こ う して,建 築 確 認 は民 間 の 機 関 で も実 施 可 能 な もの とな り,建 築 主 事 は従 来 と 同 じ よ う な 存 在 意 義 を主 張 す る こ と は で き な くな っ た。 も ち ろ ん,建 築 主 事 の 行 う建 築 確 認 と,指 定 確 認 検 査 機 関 の 行 う それ とで,そ の 役 割 に は相 違 が あ る とす る主 張 も存 在 して い る。 た とえ ば,巽 和 夫 は, 単 体 規 定 へ の 対 応 は建 築 活 動 の 動 態 や 技 術 的 変 化 に機 敏 に反 応 しや す い指 定 確 認 検 査 機 関 に向 いて お り,集 団 規 定 へ の 対 応 は相 隣 関 係 や 地 域 の ま ちづ く りにか か わ る こ とか ら,特 定 行 政 庁 との な じみ が 良 い と いえ るの で はな いか 。 建 築 設 計 事 務 所 の 中 に は,プ ロ ジ ェ ク トの 内 容 や 性 格 に応 じて 特 定 行 政 庁 と指 定 確 認 検 査 機 関 を 使 い分 けて い る と こ ろ も あ る28 と述 べ て い る。 だが,図3-1か. ら も明 らか な よ うに,建 築 確 認 の民 間 開放 後,多. くの 建. 築 主 等 が 選 択 して い るの は民 間 の 指 定 確 認 検 査 機 関 で あ る。 建 築 主 事 に よ る建 築 確 認 と比 べ て 費 用 が 割 高 で あ って も,建 築 確 認 が 出 され る まで の 時 間 の 短 さや 融 通 が 利 く点 が 評 価 され て い るの で あ る。 この よ う に,民 間 開 放 につ いて は法 改 正 が 意 図 した方 向 に進 ん で い る と 言 え るが,そ れ に伴 う建 築 主 事 あ る い は特 定 行 政 庁 の エ ネ ル ギ ー配 分 の 見 132.
(17) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて ○建 築確 認の件 数 年 間 約74万 件(行. 平眠10年屋. 図3-1特. 平眠11牢窟. 政約35%,民. 平眠12年窟. 間約65%). 平眠1コ牢屋. 平眠14年窟. 平眠15牢 屋. 平眠15年 窟. 平眠1ア年屋. 定 行 政 庁 と指 定 確 認 検 査 機 関 の 建 築 確 認 の 件 数 の 推 移 出典:国 土 交 通 省 住 宅 局 建 築 指 導 課 監 修,建 築 法 規 研 究 会 編 r平 成19年6月 施 行 政 令 ・省 令 対 応Q&A改 正建築基準 法 ・建 築 士 法 」,新 日本 法 規 出版,2007年,9頁 。 グ ラ フ は筆 者作成。. 直 しにつ いて は,意 図 通 りに進 ん で い る と は言 い難 い状 況 に あ る。 民 間 開 放 の一 つ の 趣 旨 は,「 特 定 行 政 庁 が,先 端 的 な 民 間建 築 へ の 対 応 が 困難 に な って き た こ と と と も に,量 は多 いが 定 型 的 な 建 築 の 確 認 業 務 の 負 担 を 軽 減 して,そ の エ ネ ル ギ ー を 行 政 で な けれ ばで きな い違 反 対 策,さ. らにはま. ちづ く り指 導 な どに業 務 を振 り向 け」29る点 に あ る と説 明 さ れ て きた 。 だ が,件 数 の 減 少 と歩 調 を そ ろえ る形 で,「特 定 行 政 庁 の 職 員 が 減 ら され る と い っ た事 態 が 起 き て い る」30と報 告 され て い る。 こ れ で は,民. 間開放 に. よ って 生 ま れ た 余 力 を 他 の方 面 に 向 け る こ とが で き て い る の か 疑 問 で あ る。 さ らに,「近 年 の特 定 行 政 庁 に お け る確 認 検 査 件 数 の減 少 に伴 い,職 員 の 審 査 力,検 査 力 の低 下 が 懸 念 され て い る」31。も と も と,指 定 確 認 検 査 機 関 制 度 が 導 入 され る以 前 か ら,特 に構 造 面 の 審 査 につ いて は,民 間 の 建 築 士 133.
(18) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. 等 と比 較 して,建 築 主 事 の 能 力 の 低 さを 指 摘 す る声 が 存 在 して い た。 法 令 面 に関 して はエ キ スパ ー トと して 評 価 され て いて も,実 際 に図 面 を 描 く機 会 に乏 しい こ とか ら,構 造 設 計 の 面 で は技 術 革 新 に遅 れ ず につ いて い くこ とが 難 しいか らで あ る。 そ して,民 間 開 放 に よ る建 築 主 事 の 処 理 件 数 の 減 少 は,こ う した構 造 的 な 問 題 に拍 車 を か け る こ と にな っ た。 建 築 確 認 の 今 後 につ いて は 「指 定 機 関 に移 行 した確 認 や 検 査 は,特 定 行 政 庁 に帰 って く る こ とは な い と思 わ れ る」32との 判 断 が な さ れ て い るが,恐. ら く この 見 通. しが 外 れ る こ と はな いで あ ろ う。 指 定 確 認 検 査 機 関 の 導 入 は,建 築 主 事 を 中心 と した建 築 行 政 執 行 体 制 に こ の よ う な直 接 的影 響 を与 え て い るが,市 町 村 の 建 築 確 認 行 政 所 管 の メ リ ッ トや コ ス トに対 して も次 の よ うな 影 響 を 与 え て い る。 第 一 に,指 定 確 認 検 査 機 関 へ の 確 認 申請 が 可 能 とな っ た こ と に よ り,建 築 確 認 の 際 の 行 政 指 導 が 困 難 にな っ た こ とが 挙 げ られ る。 宅 地 開 発 指 導 要 綱 の よ う に明 文 化 され たル ール が 制 定 され て お り,指 定 確 認 検 査 機 関 が そ の 存 在 を 十 分 に認 識 して いれ ば,要 綱 に従 わ せ る こ と も不 可 能 で はな い。 だが,要 綱 で あ る以 上,事 前 の 明 示 性 や 確 定 性 が 求 め られ る こ と にな り, しな や か な 指 導 は困 難 で あ る。 法 改 正 に際 して,「 この 行 政 指 導 が 機 能 しな くな る と い う点 」33が自治 体 に よ って 最 も危 惧 され た と され て い るが,実 際 その よ うな 状 況 が 報 告 され て い る。 指 定 確 認 検 査 機 関 制 度 導 入 に よ る建 築 確 認 の 際 の 行 政 指 導 の 変 化 につ いて,越 谷 市 都 市 整 備 部 長 の 石 渡 博 は次 の よ う に述 べ て い る。 す な わ ち, マ. マ. しか しな が ら,平 成11年 に建 築 基 準 法 が 改 正 され,民 間 の 建 築 主 事 に よ る建 築 確 認 が 認 め られ た た め,事 実 上 一一 体 と して 運 用 され て い た開 発 指 導 要 綱 の 事 前 協 議 と建 築 確 認 が 切 り離 され,要 綱 の 事 前 協 議 を 経 ず に建 築 確 認 が で き る こ と とな り,開 発 指 導 要 綱 に関 す る行 政 指 導 を 134.
(19) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. 担 保 す る こ とが 難 しい状 況 とな りま した。 これ に よ り,本 市 の ま ちづ く りで特 徴 的 な 施 策 の ひ とつ で あ る 「道 路 中心 か ら3mの に よ る道 路 幅 員6m以. 敷地 後退. 上 の確 保 」を揺 る がす こ と と な り,そ の 対 策 を. 検 討 す る必 要 が 生 じま した34。 建 築 確 認 行 政 所 管 の メ リ ッ トの 一一 つ が 失 わ れ つ つ あ るの で あ る。 第 二 に,建 築 確 認 が 民 間 開 放 され た と言 って も,地 方 公 共 団 体 はそ の 責 任 か ら完 全 に解 放 され たわ けで はな い。 この こ とを 判 例 と して 確 定 させ た の が,指 定 確 認 検 査 機 関 が 横 浜 市 で 行 っ た建 築 確 認 に対 す る国 家 賠 償 請 求 訴 訟 で あ る。 この 訴 訟 に関 して 金 子 正 史 の 簡 潔 な ま と めを 引 用 す る と以 下 の よ う にな る。 す な わ ち, 横 浜 地 裁 決 定 は,近 隣 住 民 が,指 定 確 認 検 査 機 関 の した 共 同住 宅(戸 数 二 二 四 戸)に 関 す る建 築 確 認 処 分 お よ び計 画 変 更 確 認 処 分(嚢 認 篠 讐解 処分」)の 取 消 訴 訟 を提 起 した が,訴 訟 係 属 中 に建 築 物 が 完 成 し,完 了 検 査 も終 了 したの で,訴 え の 利 益 が 消 滅 して しま った 。 そ こで,原 告 が,行 政 事 件 訴 訟 法(以法」 下,「 という)ニ 行訴 ー一 条 に よ り指 定 確 認 検 査 機 関 を 被 告 とす る取 消 訴 訟 を,地 方 公 共 団 体(本 件 で は横 浜 市)を 被 告 とす る 国 賠 法 一一 条 一一 項 に基 づ く国 家 賠 償 請 求 訴 訟 に変 更 す る こ とを 申 し立 て た と ころ が,こ の訴 え の変 更 を地 裁 ・高 裁 が認 め た とい う もの で あ る35。 この 高 裁 の 判 断 は,最 高 裁 で も覆 され る こ とな く確 定 す る こ と と とな っ た。 確 か に,こ の 判 決 に対 す る批 判 的 意 見 も少 な くな いが,実 務 上 にお い て,こ. う した判 例 が 存 在 す る こ との 意 味 は大 き い と言 え る。 建 築 主 事 を 置. いて い る市 町 村 の 場 合 に は,そ の 域 内で 指 定 確 認 検 査 機 関 が 行 った 建 築 確 認 等 につ いて も,賠 償 責 任 を 負 う こ と にな っ たか らで あ る。 仮 に建 築 確 認 行 政 を 所 管 して いな けれ ば,市 町 村 は この 責 任 か ら解 放 され る こ と にな る で あ るか ら,市 町 村 が それ を 願 って も不 思 議 はな か ろ う36。 さ らに,市 町 村 は この よ うな 責 任 に見 合 っ ただ けの 権 限 を 付 与 され て い 135.
(20) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. る と は言 い難 い状 況 に あ る。 先 述 の よ う に,指 定 確 認 検 査 機 関 の 指 定 権 限 は国 土 交 通 大 臣又 は都 道 府 県 知 事 に与 え られ て い る。 よ って,建 築 主 事 を 置 い て い る市 町 村 の 場 合 に は,自. ら指 定 した わ けで は な い に もか か わ ら. ず,指 定 確 認 検 査 機 関 に よ る建 築 確 認 に 対 す る 責 任 は 負 わ さ れ る の で あ る。 確 か に,平 成18年 の 法 改 正 に よ り,そ の 指 定 に際 して 一一 定 の 関 与 は認 め られ る よ う にな っ たが,制 度 の あ り方 と して 歪 で あ る こ と は否 めな いで あ ろ う。 第 三 に,建 築 主 事 の 人 材 確 保 が 一層 困 難 にな りつ つ あ る状 況 を 指 摘 して お き た い。 以 前 か ら,「大 き な 責 任 と裁 判 で 実 質 的 な被 告 とな る こ とを 恐 れ て若 い職 員 は建 築 主 事 資 格 検 定 を 自 ら受 験 す る こ と は な い」37とい う傾 向 は あ っ た もの と思 わ れ るが,指 定 確 認 検 査 機 関 制 度 の 導 入 は建 築 主 事 確 保 難 に拍 車 を か け る こ と とな っ た。 何 故 か と いえ ば,地 方 公 共 団 体 と指 定 確 認 検 査 機 関 で は,そ の 人 材 供 給 源 が 同 じだ か らで あ る。 指 定 確 認 検 査 機 関 制 度 の 導 入 に伴 い,「建 築 基 準 適 合 判 定 資 格 者 検 定 」の 仕 組 み が 導 入 され,建 築 主 事 に任 命 され る にせ よ,確 認 検 査 員 と して 指 定 確 認 検 査 機 関 に従 事 す る に せ よ,こ の 検 定 に合 格 す る こ と が 必 要 とな っ た。 指 定 確 認 検 査 機 関 が 行 っ た建 築 確 認 が 建 築 主 事 の 行 な っ た もの とみ な され る以 上,同 等 の 能 力 が 求 め られ るの は 当然 の こ とで あ る。 と こ ろが, この 改 正 に よ って,検 定 合 格 者 が 建 築 主 事 と確 認 検 査 員 とを 天 秤 にか け ら れ る よ う にな っ た こ とか ら,自 治 体 は職 員 確 保 の 面 で 指 定 確 認 検 査 機 関 と 競 争 下 に置 か れ る こ と とな っ た。 その 結 果,待 遇 面 で 民 間 法 人 に対 して 優 位 に立 つ こ との 難 しい 自治 体 か ら,多 くの人 材 が流 出 して い る の で あ る38。 「殆 どの 特 定 行 政 庁 で は,建 築 主 事 に も建 築 監 視 員 に も資 格 手 当 や 業務 手 当が な く,一 般 行 政 職 員 と同 じ給 与 で あ る」39とい うの で は,こ う した状 況 が 生 じるの も致 し方 な いで あ ろ う。 この よ う に,そ の 所 管 コ ス トが 増 加 す る一一 方 で,そ の メ リ ッ トは減 少 し 136.
(21) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて て い る と い う 状 況 を,果. た して 市 町 村 は ど の よ う に 考 え て い る の で あ ろ う. か。. 4.結. び にかえ て. 今 回 わ れ わ れ は,建 築 規 制 の 中心 を 占 めて い る建 築 確 認 につ いて,そ の 執 行 体 制 を 分 析 して き た。 現 在 で は民 間 の 指 定 確 認 検 査 機 関 で も実 施 可 能 な 業 務 で あ り,建 築 主 事 設 置 に よ り過 大 な 責 任 まで 背 負 わ され る と い う こ とを 考 慮 す れ ば,少 な くと も この 業 務 に関 して は,市 町 村 が 所 管 す る意 味 は薄 れ て い る と言 って よ いで あ ろ う。 だ が,建 築 確 認 行 政 か ら少 し 目を 離 して,建 築 基 準 法 全 体 に 目を配 れ ば, 建 築 主 事 を 置 いて 特 定 行 政 庁 とな る こ との 意 義 は,現 在 にお いて も認 め る こ とが で き そ うで あ る。 違 反 建 築 物 に対 す る措 置 や 立 入 検 査 等 の 権 限 は, 民 間 の 指 定 確 認 検 査 機 関 に は認 め られ て いな い もの で あ り,こ れ らの 権 限 を 存 分 に活 用 して,違 反 対 策 を 積 極 的 に行 って い くと い う方 向 は一 つ に考 え られ よ う。 実 際,「 こ れ か らの特 定 行 政 庁 は,完 了 検 査 率 の 向 上 や 工 事 監 理 の 徹 底 な どを 通 じて 違 反 の 未 然 防 止 に努 め る こ と は も と よ り,既 存 建 築 物 も含 め た違 反 建 築 物 対 策 を 行 う こ とが で き る組 織 へ と シ フ トす る必 要 が あ る」40との提 言 が な さ れ て い る。 一一 方 ,制 度 的 な 側 面 を 重 視 して き たわ れ わ れ と して は,特 定 行 政 庁 が 行 使 可 能 な 諸 権 限 を 再 評 価 す る方 向 を 探 って み た い。 先 に も述 べ た よ う に, 建 築 基 準 法 に お い て は,建 築 主 事 が 全 て の 権 限 を 行 使 で き る わ け で は な く,特 定 行 政 庁 に よ って 行 使 され な けれ ばな らな い もの も存 在 して い る。 い くつ か 例 を 挙 げれ ば,2項. 道 路 や3項 道 路 の 指 定,6m道. 路 区域 指 定,前. 面 道 路 幅 員 に よ る容 積 率 の 緩 和 及 び強 化,連 担 建 築 物 設 計 制 度 の 許 可 や 総 合 設 計 制 度 の 許 可 と い っ た権 限 は,特 定 行 政 庁 に対 して 与 え られ て い るの 137.
(22) 近畿大学法学. 第56巻 第3号. で あ る。 4mへ. の 拡 幅 が古 くか らの 町並 み を 破壊 して し ま う こ とか ら,法 第43条. の2に 基 づ く条 例41を 制 定 した 上 で,祇 園 町 南 側 にお いて3項 道 路 の 指 定 を行 な った京 都 市 。6m道. 路 に よ る街 路 網 形 成 の た め に6m道. 路 区域指. 定 を行 な っ た越 谷 市 。 木 造 密 集 市 街 地 に お け る建 て 替 え の た め に,防 火 規 制 を加 え る一一 方 で 前 面 道 路 幅 員 に よ る容 積 率 の 緩 和 を 行 な っ た大 阪 市 。 同 じ く法 善 寺 横 丁 再 建 の た め に 連 担 建 築 物 設 計 制 度 の適 用 を決 断 した大 阪 市 。 総 合 設 計 制 度 に至 って は,数 多 くの 自治 体 に お いて,様. 々な 政 策 目標. 実 現 の た め に用 い られ て い る。 この よ う に軽 く取 り上 げ ただ けで も,こ れ らの 権 限 が ま ちづ く りの た め に重 要 な 働 きを して い るで あ ろ う こ とが 容 易 に想 像 が つ く。 本 稿 で は詳 し く分 析 す る こ と はで きな か っ たが,建 築 主 事 設 置 に よ りこれ らの 権 限 行 使 が 可 能 とな る こ との 意 味 は,現 在 に お いて も,否 む しろ,こ れ か らの 時 代 に お いて 一層 重 要 にな って い くもの と思 わ れ る。 これ らの 諸 権 限 に関 す る 詳 細 か つ 整 理 され た研 究 が 望 まれ る と こ ろで あ る。 た だ その 際,建 築 主 事 一 特 定 行 政 庁 と い う仕 組 み を 維 持 し続 け るの か, あ る い は,し ば しば指 摘 され て い る都 市 計 画 法 等 との 関 係 整 理 の 際 に,こ の 関 係 につ いて も見 直 す の か と い う こ と は慎 重 に考 慮 す る必 要 が あ る。 こ の 点 荒 秀 は,「建 築 主 事 制 度 を存 続 す る か否 か の 問題 もあ る が,特 定 行 政 庁 を廃 止 し長 一一 本 に整 理 し我 国 の 通 常 の 行 政 組 織 原 理 に復 帰 す る こ と も考 慮 され る べ き で あ ろ う」42と主 張 して い るが,わ れ わ れ も こ う した主 張 に は 異 を唱 え る もの で はな い。 第1節. に お いて 述 べ た よ う に,本 稿 で は,建 築 行 為 に対 す る規 制 の 掛 か. り方 を明 らか にす る と い う 目的 か ら,建 築 確 認 行 政 を 取 り上 げて 議 論 を し て き た。 この 出発 点 の 選 択 に 際 して,規 範 的 な判 断 は加 え られ て は い な か っ た。 だ が,こ. う して 議 論 を 進 めて 来 る と,建 築 基 準 法 に お いて,建 築 138.
(23) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて. 確 認 と他 の 裁 量 性 の 高 い諸 権 限 とを 区 別 す る視 座 の 必 要 性 を 提 供 出来 た の で はな か ろ うか 。. 注 1真. 鶴 町 に お け る マ ンシ ョ ン建 築 に伴 う問題 に つ い て は,以 下 の 文 献 を 参 考 の. こ と。 「『美 の 条 例 」 揺 るが す15年 越 しマ ン シ ョ ン計 画 」,『日経 ア ー キ テ クチ ュ ア」,第799号(2005),70∼73頁 る ま ちづ く り. 。 平井 宏典 「真 鶴 町 で は じま った 町 民 主 導 に よ. う み ど りの誕 生. 」,『ま ち づ くり』,第17号(2007),82∼. 85頁 。 2真. 鶴 町 に お け る風 致 地 区指 定 に 関す る 問題 に つ い て は,以 下 の 文 献 を 参 考 の. こ と。 井 上 準 一 「真 鶴 町 ま ちづ くり条 例 」,『時 の 法 令 」,第1471号(1994),72 ∼84頁 。 桜 井 良 治 「真 鶴 町 の リゾー ト開 発 規 制 条 例 と 自治 体 の 都 市 計 画 権 限 」, 『静 岡 大 学 3た. 経 済 研 究 』,第1巻. 第1号(1996),65∼91頁. 。. とえ ば,建 築 基 準 法 制 定 に携 わ った 川 島 博 は,「 確 認 の 手 続 違 反 も,当 時 の. 原 案 は,確 認 を どち らか とい え ば 軽 くみ て 現 場 中心 主 義 と い う よ うな 思 想 で あ った 」(「『座 談 会 」建 築 基 準 法 制 定 当 時 を語 る。」,『建 築行 政」,第3巻 (1953),8頁)と 4大. 河 原 春 雄 『都 市 発 展 に対 応 す る建 築 法 令. 東 洋 書 店,1991年,94頁. 改 正 の 理 由 とそ の 根 拠. 秀 「建 築 基 準 法 の 行 政 法 的 特 質 」,『独 協 法 学 」,第34号(1992),9頁. 6前. 掲,13頁. 。. 7前. 掲,9頁. 。. 8戸. 川 勝 紀 「民 間 開 放 の論 点. 修 」,第563号(2007),37頁. 」,. 。. 5荒. 9内. 第6号. 回 顧 して い る。. 建 築 確 認 の実 態 か ら. 。. 」,『地 方 自治 職 員 研. 。. 藤 亮 一・「 建 築 基 準 法 建 築 士 法 の 立 法 過 程 と背 景 」,『建 築 雑 誌 」,第1014号. (1969),577頁. 。. 10前. 掲,「 『座 談 会 」 建 築 基 準 法 制 定 当 時 を 語 る。」,6頁. 11前. 田藤 男 「建 築 主 事 につ いて 」,『新 都 市 」,第5巻. 。. 12前. 掲,10∼11頁. 13昭. 和25年 制 定 当 時 の 建 築 基 準 法 第4条 第4項 で は,「都 道 府 県 は,都 道 府 県 知. 第5号(1951),10頁. 。. 。. 事 の 指 揮 監 督 の 下 に,第 一・ 項 の 規 定 に よつ て 建 築 主 事 を 置 いた 市 町 村(以 下 「建 築 主 事 を 置 く市 町 村 」 とい う。)の 区 域 外 にお け る建 築 物 に係 る第 六 条 第 一 項 の 規 定 に よ る確 認 に関 す る事 務 をつ か さ ど らせ る た め に,建 築 主 事 を 置 か な けれ ば な らな い 」 と規 定 され て いた 。 14な. ぜ こ う した 用 語 が 用 い られ た か とい え ば,「法 令 中 「建 築 主 事 を 置 く市 町 村. にお いて は 当該 市 町 村 の長,そ. の他 の 区域 に お い て は都 道府 県 知 事 』 と書 くべ. き もの を 便 宜 上 「特 定 行 政 庁 」 とい う用 語 を 用 いた 」(島 田信 次 ・関 哲 夫 『建 築. 139.
(24) 近畿大学法学. 第56巻第3号. 基 準 法 体 系=第 五 次 全 訂 新 版 」,酒 井 書 店,1991年,123頁)か. らだ と説 明 され. て い る。 15状. 況 が 思 わ し くな いで あ ろ うこ とを推 定 さ せ る文 献 と して は 以 下 の もの が 挙. げ られ る。 高 木 健 二 「建 築 行 政 費 の 財 源 保 障 は大 丈 夫 か 」,辻 山幸 宣 編 『自治 総 研 ブ ッ ク レ ッ ト2耐. 震 偽 装 の政 府 責 任. 人 社,2006年,68∼74頁 16有. 建 物 の安 全 の制 度 設 計. 田智 一 ・岩 田司 「建 築 基 準 法 接 道 義 務 の但 書 き規 定 の運 用実 態 とそ の 問 題. 点 」,「日本 建 築 学 会 計 画 系 論 文 集 」,第531号(2000),187頁 17例. 」,公. 。 。. え ば,法 第40条 に は 「地 方 公 共 団体 は,そ の地 方 の 気候 若 し くは 風 土 の 特. 殊 性 又 は特 殊 建 築 物 の用 途 若 し くは規 模 に 因 り,こ の章 の規 定 又 は これ に基 く 命 令 の 規 定 のみ に よつ て は建 築 物 の安 全,防 火 又 は 衛生 の 目的 を 充 分 に達 し難 い と認 め る場 合 に お いて は,条 例 で,建 築 物 の敷 地,構. 造 又 は建 築 設 備 に関 し. て 安 全 上,防 火 上 又 は衛 生 上 必 要 な制 限 を 附加 す る こ とが で き る」 とい う規 定 が あ るが,こ れ に基 づ い て制 定 さ れ た条 例 へ の適 合 性 は,建 築確 認 の 際 に判 断 の 対 象 と され る。 18委. 任 条 例 活 用 の重 要 性 を指 摘 す る文 献 と して は,例 え ば以 下 の もの が 挙 げ ら. れ る。 山 下 淳 「協 議 調 整 型 ル ー ル 導 入 の 課 題 」,『都 市 問 題 」,第97巻 第8号 (2006),61∼70頁. 。 柳 沢 厚 ・山 島哲 夫 編 著 『ま ちづ く りの た め の. 集 団 規 定 の 運 用 と解 釈 」,学 芸 出 版 社,2005年 ま ちづ く り条 例 』,学 芸 出版 社,1999年 都 市 を 変 え る シ ステ ム 19後. 。 野 口和 雄 『ま ちづ くり条 例 の 作 法. 」,自 治 体 研 究 社,2007年. 。. 藤 喜 八 郎 「武 蔵 野 市 宅 地 開 発 指 導 要 綱 とそ の 後 の 成 果 」,『ジ ュ リス ト」,第. 529号(1973),80頁 20浪. 建築基準法. 。 小 林 重 敬 編 著 『地 方 分 権 時 代 の. 。. 岡 洋 一 「建 築 基 準 法 の改 正 につ いて 」,「自治 研 究 」,第46巻 第10号(1970),. 104頁 。 21こ. の条 項 に 基 づ い て 昭 和45年9月24日. に制 定 され た の が,「 建 築 基 準 法 第 四. 条 第 一 項 の 人 口二 十 五 万 以 上 の市 を指 定 す る政 令 」 で あ り,現 在 この 政 令 に基 づ い て 特 定 行 政 庁 に指 定 され て い るの は81の 市 で あ る。 22前. 項 の 規 定 に よ る指 定 は,二 以 上 の都 道 府 県 の 区域 に お い て 同 項 の 規 定 に よ. る確 認 の 業 務 を 行 お う とす る者 を指 定 す る場 合 に あ つ て は 国 土交 通 大 臣 が,一 の 都 道 府 県 の区 域 に お い て 同項 の規 定 に よ る確 認 の業 務 を行 お う とす る者 を 指 定 す る場 合 にあ つ て は都 道 府 県 知 事 が す る もの とす る(法 第6条 の2第2項)。 23建. 設 省 住 宅 局 建 築 指 導 課 ・市 街 地 建 築 課 監 修,建 築 行 政会 編 「改 正 建 築 基 準. 法 の ポイ ン ト」,ぎ ょ うせ い,1998年,14頁 24米. 。. 丸 恒 治 「建 築 基 準 法 改 正 と指 定 機 関 制 度 の 変 容 」,『政 策 科 学 」,第7巻. 号(2000),262頁. 第3. 。. 25前. 掲,256頁. 26金. 子 正 史 「指 定 確 認 検 査 機 関 に 関 す る法 的 問題 の諸 相(一)」,『. 。. 140. 自治 研 究 」,.
(25) 市 町 村 に よ る建 築 確 認 行 政 所 管 の 意 義 につ いて 第81巻 第6号(2005),73頁 27金. 。. 子正史 「 指 定 確 認 検 査 機 関 に 関 す る法 的 問題 の諸 相(五 ・完)」,『自治 研 究 」,. 第81巻 第11号(2005),50頁. 。. 28巽. 和 夫 「建 築 確 認 制 度 の あ り方 」,「建 築 と社 会 」,第1013号(2006),16頁. 29前. 掲,16頁. 30戸 31「. 川,前 掲,37頁. 。. 日本 建 築 行 政 会 議 安 全 安 心 推 進 部 会 検 討 結 果報 告(平. マ3:違 ゼロ. 。. 。 成16年 度)研. 究テー. 反 建 築 物 へ の 具 体 的 な 取 組 み 方 策 につ い て 」,増 渕 昌利 編 著 『違 反 建 築 住 まい の 安 全 ・神 戸 の 挑 戦. 」,学 芸 出 版 社,2007年,229頁. 。. 32前. 掲,234頁. 33米. 丸,前 掲,265頁. 。. 34石. 渡 博 「都 市 計 画 審 議 会 で の 審 議 を 経 た 自主 条 例 づ くり」,『都 市 計 画 」,第51. 。. 巻 第6号(2003),128頁 35金. 。. 子 正 史 「指 定 確 認 検 査 機 関 に 関す る法 的 問題 の諸 相(二)」,『. 第81巻 第7号(2005),5頁 36平. 自治 研 究 」,. 。. 成18年 の 建 築 基 準 法 改 正 に お け る こ の 問題 に 関 す る議 論 に つ い て は 次 の 文. 献 を 参 考 の こ と。 広 畑 義 久 「建 築 基 準 法 改 正 の法 的 な論 点 に つ い て 」,『日本 不 動 産 学 会 誌 』,第20巻 第1号(2006),88∼95頁 37戸. 川,前 掲,38頁. 38辻. 山幸 宣 「ま とめ に代 え て. 掲,59頁. 。. 。 「官 」 の責 任,「 民 」 の 責 任. 」,辻 山,前. 。. 39戸. 川,前 掲,38頁. 40前. 掲,「 日本 建 築 行 政 会 議 安 全 安 心 推 進 部 会 検 討 結 果 報 告(平 成16年 度)研. 究 テ ー マ3:違. 。. 反 建 築 物 へ の 具 体 的 な 取 組 み 方 策 につ い て 」,230頁 。. 41「 京 都 市 歴 史 的 細 街 路 にの み 接 す る建 築 物 の 制 限 に関 す る条 例 」。 42荒,前. 掲,7頁. 。. 141.
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