地理的視点から見た参院選挙制度

地理的視点から見た参院選挙制度

日　野　貴　之

Election Method of the House of Councilors

from a Geographical Point of View

Takayuki HINO

2018 年 11 月７日受理 抄　　　録 　参議院議員選挙において長年の懸案事項であった一票の格差の抜本的対策として、 2010 年に当時の西岡参議院議長はブロック単位の非拘束名簿式比例代表制への移行 を私案として示した。この改革案は大政党の反対により実現されず、その後も参院選 挙制度の抜本的改革には至っていない。本稿では地理的な視点から西岡案の意義を再 検討し、より各党の合意を得て実現する可能性の高い案を一つの選択肢として提言す る。 キーワード：地理、参議院、選挙制度、都道府県、道州制 § 1．はじめに 　2010 年 12 月 22 日の「選挙制度の改革に関する検討会」において西岡武夫参院議 長は、現行の選挙区および全国比例からなる現行の参議院議員の選挙制度を廃止し、 全国を北海道など 9 ブロックに分割した単位で行われる非拘束式比例代表制に一本化 するという私案を提示した。同年 11 月 17 日、東京高裁の南敏文裁判長は、7 月に行 われた第 22 回参議院議員通常選挙における最大約 5 倍の一票の格差を違憲と判断し た。同日に下された他の四人の裁判長による同様の訴訟の判決は合憲であったにもか かわらず、この違憲判決は各会派による制度改革の議論を加速することになったもの と思われる。 　しかし西岡議長の提言は、大政党の反対により実現には至らなかった。本稿では西 岡議長によって提案された選挙制度が実現した場合、各党にとってどのような利害を もたらしたかを検証し、また地理的な視点からより実現可能性の高い参院選挙制度の あり方について考察する。 § 2．参院議員選挙制度改革の経緯

　我が国においては戦後の経済成長期に農村部から都市部への人口移動が顕著であ り、国政選挙における一票の格差は慢性的な課題として存在し多くの提訴が行われて きたが、特に参議院に関しては長年この問題は放置され続け、裁判所も積極的な関与 を行わなかった。1994 年以降、ようやく数度にわたって限定的な是正が行われたが、 抜本的な解決とは言い難い状況が続いていた。西岡議長による提案は、このような状 況の打開を図ったものと考えられる。 　2012 年 10 月 17 日には、最高裁大法廷が違憲状態との判断を示すのみならず、「国 民の意思を適正に反映する選挙制度が民主政治の基盤であり、投票価値の平等が憲法 上の要請であることや、さきに述べた国政の運営における参議院の役割に照らせば、 より適切な民意の反映が可能となるよう、単に一部の選挙区の定数を増減するにとど まらず、都道府県を単位として各選挙区の定数を設定する現行の方式をしかるべき形 で改めるなど、現行の選挙制度の仕組み自体の見直しを内容とする立法的措置を講じ、 できるだけ速やかに違憲の問題が生じる前記の不平等状態を解消する必要がある」と 述べ、一票の格差を生む原因が都道府県単位の選挙制度にあることを指摘し、その改 正を一つの選択肢として抜本的な対策を迫った。これは 2009 年に行われた第 45 回衆 議院議員総選挙の無効を訴えた訴訟に対して、各都道府県へ人口比例以外に一人の別 枠を認めたことの合理性には時間的な限界があるとした 2011 年 3 月 23 日の大法廷の 判決における田原睦夫裁判官の反対意見を踏襲したものと言える。田原裁判官は「衆 議院議員選挙は，飽くまで全国民を代表する議員を選出する選挙であり，各選挙区の 利益代表を選出する選挙ではないのであり，また上記の第一院たる衆議院の位置付け からすれば，小選挙区制の下での各選挙区間の投票価値の平等に優先する『政策的目 標ないし理由』なるものはなかなか見いだし難いのである。国会が，その裁量権の行 使に当たり，あえて『投票価値の平等に一定の限度で譲歩を求め』る場合には，積極 的にその合理的理由を明示して国民の理解を得る義務が存するといえるところ，次に 検討する１人別枠方式を含めて，国会は，従前から，投票価値の平等に譲歩を求める に足りる合理的理由を積極的に明示することはなかった」と述べ、本来は選挙を無効 とすべきであるが事情判決の法理によりこれを留保すべきとした。この時期から、選 挙制度の決定権が国会に帰する以上は制度改正において現職議員に対する一定の配慮 は必要悪とも捉えられるが、それはある種の激変緩和措置であり一時的なものに止め られるべきであるという司法判断の流れが定着したと思われる。 　西岡議長が提案した選挙制度に用いられるブロックは 2006 年２月 28 日に、内閣総 理大臣の諮問機関である第 28 次地方制度調査会が「道州制のあり方に関する答申」 の中で示した９道州、11 道州、13 道州の三つの区域例のうち９道州の場合の区割り 案を参考にしたものである。ただし東京都は単独で一つのブロックとし、沖縄は九州 ブロックに含めている。 　さらに西岡議長は翌年４月 15 日に非拘束式比例代表制を単記投票制に改めた改訂 案を提示した。この改訂案では選挙制度の改革と同時に、定数を 200 に削減する選択 肢も示している。候補者の個人名に限定した投票は比例代表制と比較して各候補者が

より選挙区全体での選挙運動を要求されるため、その労力や費用は増大することが予 想される。また川人 (2004) は SNTV（単記非移譲式投票制）がドント式比例代表制 ほど大政党に有利ではないという問題を論じているが、仮に大政党が敢えて比例代表 より SNTV を希望するのであればそれもまた一つの選択肢であろう。 　2014 年５月 30 日のみんなの党の「参議院選挙制度の見直しに関する選挙制度協議 会座長案に対する見解」には「民主党・自民党以外のすべての政党は『11 ブロック 選挙区』を提唱しており、『最大公約数的』に取りまとめるのであれば、少なくとも まずは『11 ブロック選挙区』を前提とした選挙制度の構築を目指すべきであると考 える」とあり、ブロック制への移行は、選挙制度の改正が自党に不利であると考えた 大政党の反対により実現しなかったことがうかがえる。なおこの間の参院選挙制度を 巡る議論に関しては渋谷 (2011)、小松 (2015) を参照されたい。 § 3．西岡案による議席予想 　西岡議長の提言が実際に採用された場合、現行制度と比較して各党の獲得議席はど のように変化したのだろうか。ここでは単記投票制より試算が容易な比例代表制の場 合について各党の獲得議席を予想した。試算は全国比例における各党の得票数をブ ロック毎に集計して行った。各党の獲得議席の決定は、現行制度と同じくドント式を 用いた。参議院議員通常選挙の市区町村別データに関しては名取ら (2014) によりデー タベースが構築されているが、今回は直近二回の参院選のみを対象としたため総務省 HP の選挙関連資料を利用した。 第 23 回 参院選 自由 民主党 民主党 日本 維新の会 公明党 みんな の党 日本 共産党 新党 大地 その他 改選 定数 南関東 9 3 2 3 3 2 0 0 22 関西 7 2 5 3 1 2 0 0 20 中部 7 3 2 2 1 1 0 0 16 九州沖縄 6 2 1 3 1 1 0 0 14 東京 5 1 1 1 2 2 0 0 12 中国四国 6 1 1 2 0 1 0 0 11 北関東信越 5 2 1 1 1 1 0 0 11 東北 4 2 1 1 0 1 0 0 9 北海道 2 1 0 1 0 1 1 0 7 西岡案 51 17 14 17 9 12 1 0 121 現行制度 65 17 8 11 8 8 0 4 121 得票率 34.68 13.40 11.94 14.22 8.93 9.68 0.98 6.17 100.00 表１．西岡案による予想獲得議席（第 23 回参議院議員通常選挙） 　表１は第 23 回参院選の西岡案による各党の予想獲得議席である。この参院選では

自由民主党は 31 の一人区のうち 29 選挙区で議席を獲得するなど計 65 議席で大勝、 さらに選挙後に 1 名が入党し最終的には 66 議席となった。しかし西岡案の場合は 51 議席に止まっており、西岡案が大政党の圧勝に抑制的な効果を及ぼすことがわかる。 一方民主党は政権崩壊後初めての全国規模の国政選挙であり、得票数は公明党を下回 る第三党に止まったため、西岡案でも獲得議席は変わらない。これに対し民主党以外 の得票率が 10％前後の四党は西岡案の方が獲得議席が増える結果となった。民主党 の場合は実際の選挙では野党第一党の恩恵で 10 の二人区において 7 議席を獲得して おり、これが西岡案による中規模政党への恩恵と相殺したものと考えられる。また北 海道を地盤とする新党大地は、ブロック単位の選挙区の恩恵で 1 議席を獲得する結果 となった。 第 24 回 参院選 自由 民主党 民進党 公明党 日本 共産党 おおさか 維新の会 その他 改選 定数 北海道 2 2 1 1 0 0 6 東北 4 3 1 1 0 0 9 北関東信越 6 3 1 1 0 0 11 中国四国 5 2 2 1 1 0 11 東京 5 3 1 2 1 0 12 九州沖縄 7 3 2 1 1 0 14 中部 7 5 2 1 1 0 16 関西 7 3 3 2 5 0 20 南関東 9 6 3 3 1 0 22 西岡案 52 30 16 13 10 0 121 現行制度 55 32 14 6 7 7 121 得票率 35.91 20.98 13.52 10.74 9.20 9.65 100.00 表２. 西岡案による予想獲得議席（第 24 回参議院議員通常選挙） 　表２は第 24 回参院選の西岡案による各党の予想獲得議席である。第 23 回参院選と 同様、得票率が 10％前後の中規模の政党は西岡案の方がより多くの議席を獲得する 結果となった。これに対し大政党は若干の議席減が予想されるものの、第 23 回にお ける自由民主党のような顕著な獲得議席の減少は見られなかった。一方全国比例代表 で１議席を獲得し、選挙区でも無所属候補として２名を当選させた生活の党（現自由 党）はブロック単位の比例代表制では議席を獲得できなかった。無所属は言うまでも なく、小政党の候補者もこの制度の下で当選することは困難である。したがってブロッ ク単位の比例代表制へ移行するのであれば、小政党や無所属の候補者が統一名簿に よって立候補する要件を大幅に緩和し、また高額な供託金を引き下げるといった対応 が必要と考えられる。 §４．18 ブロックによる比例代表制のシミュレーション

　ブロック制に反対する自民党と民主党は人口の少ない県の合区を進めることで調整 を進めていたが、自民党内部には合区自体への反対論が根強く、2015 年７月 28 日の ようやく４県を２選挙区に統合する改正公職選挙法が成立したに止まっている。自民 党内の状況を鑑みれば、新たな合区は非常に困難と言わざるを得ない。選挙制度の決 定権が国会にある以上、現実には大政党の同意がなければ選挙制度の改正は不可能で あろう。 　そこでブロック数を大幅に増やした場合、大政党の不利益をどの程度減じることが 可能かを検討する。まず北海道とほぼ同等以上の人口を有する東京、神奈川、大阪、 愛知、埼玉、千葉、兵庫の７都府県は単独で１ブロックとする。残りの 39 府県を、 地理的な条件を考慮しつつ人口が四国四県の合計以上で東京都より少ない範囲となる よう 10 ブロックに分割する。各ブロックへの定数配分は、当初の西岡案と同じく第 22 回参院選当日の有権者数に基づいて最大剰余法で決定した。区割りの決定に際し ては、候補者にとって選挙運動の負担がなるべく小さくなるよう、ブロック内の交通 網に留意した。一例として愛知県以外の東海地方の三県は直接的には相互の往来が少 ないため、それぞれ異なるブロックに含めることにした。この観点からは沖縄は人口 の多寡によらず単独で 1 ブロックとすべきであるが、それについては今後の課題とし てここでは九州中南部の四県と同一ブロックとして試算を行った。 第 23 回参院選 自由 民主党 民主党 日本 維新の会 公明党 みんな の党 日本 共産党 その他 改選 定数 東京 5 1 1 1 2 2 0 12 神奈川 4 1 1 1 1 1 0 9 大阪 2 0 3 2 0 1 0 8 鳥取 島根 岡山 広島 山口 4 1 1 1 0 0 0 7 愛知 3 1 1 1 1 0 0 7 福岡 佐賀 長崎 4 1 1 1 0 0 0 7 熊本 大分 宮崎 鹿児島 沖縄 4 1 1 1 0 0 0 7 青森 岩手 宮城 福島 4 2 0 1 0 0 0 7 埼玉 3 1 0 1 1 1 0 7 茨城 栃木 群馬 4 1 0 1 1 0 0 7 三重 京都 奈良 和歌山 3 1 1 1 0 1 0 7 山梨 長野 静岡 3 1 0 1 1 0 0 6 富山 石川 福井 岐阜 滋賀 4 1 0 1 0 0 0 6 千葉 3 1 0 1 1 0 0 6 北海道 2 1 0 1 0 1 0 5 兵庫 2 1 1 1 0 0 0 5 秋田 山形 新潟 3 1 0 0 0 0 0 4 徳島 香川 愛媛 高知 3 0 0 1 0 0 0 4 18 ブロック 60 17 11 18 8 7 0 121

西岡案 52 17 14 17 9 12 0 121 現行制度 65 17 8 11 8 8 4 121 得票率 34.68 13.40 11.94 14.22 8.93 9.68 7.15 100.00 表３．比例代表制（18 ブロック）による予想獲得議席（第 23 回参議院議員通常選挙） 　表３は 18 ブロックによる比例代表制を採用した場合の、第 23 回参院選の各党の予 想獲得議席である。ブロック数を増やした場合でも、第一党の自由民主党は獲得議席 が減少するが、９ブロックの西岡案と比較するとその数はかなり縮小されている。ま た中規模政党に関しては公明党が西岡案よりむしろ１議席増えるのに対し、他の得票 率 10％前後の政党は西岡案より獲得議席が少なくなっている。これは東京の 12 を除 けば 4 以上 9 以下となる各ブロックの定数が、概ね得票率 15％以上の政党に有利に 作用する結果をもたらしたと考えられる。 第 24 回参院選 自由 民主党 民進党 公明党 日本 共産党 おおさか 維新の会 その他 改選 定数 東京 5 3 1 2 1 0 12 神奈川 4 2 1 1 1 0 9 大阪 2 1 1 1 3 0 8 鳥取 島根 岡山 広島 山口 4 2 1 0 0 0 7 愛知 3 3 1 0 0 0 7 福岡 佐賀 長崎 4 2 1 0 0 0 7 熊本 大分 宮崎 鹿児島 沖縄 4 1 1 1 0 0 7 青森 岩手 宮城 福島 3 2 1 1 0 0 7 埼玉 3 2 1 1 0 0 7 茨城 栃木 群馬 4 2 1 0 0 0 7 三重 京都 奈良 和歌山 2 2 1 1 1 0 7 山梨 長野 静岡 3 2 1 0 0 0 6 富山 石川 福井 岐阜 滋賀 3 2 1 0 0 0 6 千葉 3 1 1 1 0 0 6 北海道 2 2 1 0 0 0 5 兵庫 2 1 1 0 1 0 5 秋田 山形 新潟 3 1 0 0 0 0 4 徳島 香川 愛媛 高知 2 1 1 0 0 0 4 18 ブロック 56 32 17 9 7 0 121 西岡案 52 30 16 13 10 0 121 現行制度 55 32 14 6 7 7 121 得票率 35.91 20.98 13.52 10.74 9.20 9.65 100.00 表４．比例代表制（18 ブロック）による予想獲得議席（第 24 回参議院議員通常選挙） 　表４は 18 ブロックによる比例代表制を採用した場合の、第 24 回参院選の各党の予

想獲得議席数である。第一党の自由民主党は、自民系無所属の 1 名を考慮しても現行 制度とほぼ同等の議席を獲得することが予想される。第二党の民主党も、野党系無所 属候補をどのように捉えるかという点を除けば、ほぼ現行制度と同様の結果が予想さ れる。得票率が 10％を超えた公明党と日本共産党は獲得議席が若干増加し、10％弱 のおおさか維新の会は現行制度と同じ議席数となった。 　このようにブロック数を増やすことにより、第一党が特に一人区において圧勝する ような場合を除いて、各党の獲得議席を現行制度による結果とほぼ同様のものとする ことが可能である。現行制度からブロック単位の比例代表制または単記非移譲式投票 制への移行を図る場合、ブロック数を西岡案より多くすることにより大政党の合意を より得やすくなると思われる。 §５．終わりに 　2018 年７月 18 日、比例定数 4 増埼玉選挙区２増と比例代表において当選者を優先 的に指定することができる特定枠を可能とした改正公職選挙法が成立した。その背景 には、合区による格差是正に対する党内からの激しい反発がある。さらに自民党憲法 改正推進本部（細田博之本部長）は、憲法 47 条を改正して参院は改選毎に各県から １人以上を選出する規定を追加する方針を打ち出している。しかしこれは法の下の平 等を謳った憲法 14 条や国会議員は全国民の代表であると定めた憲法 43 条と矛盾する ことが指摘されている。また地域の代表としては衆院議員も細分化された小選挙区に より各県から最少限２名以上が選出されており、参院議員もまた地域の代表でなけれ ばならないとする自民党憲法改正推進本部の主張は根拠に乏しい。さらに合区解消の 方法論としては ・比例代表を廃止して選挙区に全定数を割り振る ・各選挙区において奇数定数を認める ・文書通信交通滞在費などを大幅に削減して議会運営経費の抑制に努めつつ参院の定 数を増やす など、より合理的な選択肢が存在する。 　小堀（2013）は衆参の選挙が別時期に行われることが多い我が国においては衆参両 院において多数党が異なる、いわゆるねじれを引き起こしやすい問題を論じている。 衆院選挙が一般に政権選択の選挙と位置付けられるのに対し、参院選挙は政権に対す る評価が争われる選挙であり、直近の衆院選挙とは逆の傾向を示す場合も少なくない。 このような現状を鑑みた場合、衆院が小選挙区中心の与野党対決型の構図となりやす いことを踏まえれば、参院は柔軟に連立の組み替えを行いやすい選挙制度を採用する ことも一つの処方箋であろう。 参考文献

地方制度調査会 (2006)「道州制のあり方に関する答申について」 川人貞史 (2004）「選挙制度と政党システム」木鐸社 小堀眞裕 (2013）「国会改造論　憲法・選挙制度・ねじれ」文春新書 小松由季 (2015)「参議院選挙制度の見直しによる『合区』設置　－公職選挙法の一部 を改正する法律－」立法と調 査 No.368 pp3-15 参議院事務局企画調整室 名取良太・福元健太郎・岸本一男・辻陽・堤英敬・堀内勇作 (2014)「参議院議員通常 選挙データベースの開発と利用」選挙研究 30 巻 2 号 pp105-115 大林啓吾・白水隆編著 (2018）「世界の選挙制度」三省堂 渋谷秀樹 (2011）「参議院議員定数配分について」立教法務研究 4 pp1-25 立教大学