別紙様式５（第４条関係）
論 文 要 旨
氏 名 大塚 勲
論文題目（外国語の場合は、和訳を併記すること。）
地方制度を介した地域政策の運用とその変遷
―地方交付税制度における基準財政需要額の算定方法を手掛かりとして ―
論文要旨（別様に記載すること。）
（注）１．論文要旨は、A4版とする。
２．和文の場合は、４０００字から８０００字程度、外国語の場合は、２０００語か ら４０００語程度とする。
３．「論文要旨」は、ＣＤ等の電子媒体（１枚）を併せて提出すること。
（氏名及びソフト名を記入したラベルを張付すること。）
地方制度を介した地域政策の運用とその変遷
―地方交付税制度における基準財政需要額の算定方法を手掛かりとして―
＜ 論文要旨 ＞
大塚 勲
地域政策の領域は、現在では産業政策、環境政策、福祉政策など多岐に亘っており、そ の運用主体もNPO や民間企業など多様化してきている。しかしながら、戦後の地域政策 を長期的に捉えると、政府部門が果たしてきた役割は大きい。しかも、歳出規模で見れば、
国の２倍に達する地方公共団体が地域政策の主体となってきたと言えるだろう。
地方公共団体が運用する地域政策の多くは国が制度化してきた。国が制度化し、地方公 共団体が運用する地域政策(以下、この地域政策を「地域政策」と記す)の場合、国と地方公 共団体が運用主体となるが、このうち国の運用では所管省庁と総務省・自治省（以下、自 治省という）の２重構造が存在してきた。「地域政策」の提供には地方制度の制約があり、
国に対して法制化と財源保障が義務付けられてきた。そして、このチェックを自治省が担 ってきたため、「地域政策」に対する国の運用は２重構造となってきた。本研究は、従来ほ とんど看過されてきた「地域政策」の法制化と財源保障を、地方制度を介した「地域政策」
の運用と定義し、この運用を長期的に概観していくことを目的としている。本研究は６つ の章で構成されており、各章の概要は以下の通りである。
＜第１章 研究の目的と前提となる事項の整理＞
１章は本研究テーマに対する問題意識を示し、対象となる地方制度を整理した上で研究 の目的を明らかにしている。地方制度では地方自治法を頂点とする法体系から「地域政策」
に関して法制化と財源保障が国に義務付けられていることを確認する。さらにこの財源保 障を地方交付税制度が担ってきたとして、当該制度の財源保障の仕組みについて概説した 後、これらを踏まえて本研究の研究や検討内容等を整理している。
地方自治法は、国が「地域政策」を提供する際、２条、148 条など委任事務に根拠を与え る各条によって法制化を、232 条２項によって財源保障を、国に義務付けてきた。さらに 243 条の４は地方財政に関して地方財政法と地方交付税法を最上位に位置付け、地方財政 法は法制化と財源保障のチェックを自治省に与えている。「地域政策」の法制化は戦前も概 ね同様の仕組みを採用していたことから、その当初から順守された。しかし、財源保障は 藤田(1976)が空文化していると指摘したように、制度導入当初にあってはほとんど充足さ れず、その運用は長らく課題として放置されていた。
これら地方制度の制約があるため、国による「地域政策」の運用では所管省庁に自治省 を加えた２重構造が形成される。「地域政策」の運用は所管省庁の役割であるが、特に財源 保障の義務付けから、予算措置に対して自治省の恒常的な関与が存在してきた。この関与 は地方交付税制度を通じて実施され、自治省は財源面から「地域政策」の運用に与してき たのである。財源保障は大きく変動したから、本研究では地方交付税制度の運用を通じて
その長期的変遷を明らかにすることとした。
地方交付税制度は 1954 年に導入され、財政調整機能と財源保障機能を合わせ持つ制度 と説明されてきた。地方自治法 243 条の４は単独の制度として地方交付税制度を地方財政 の最上位に位置付け、しかも同法と地方財政法の双方に規定があるのは財源保障であって 財政調整ではない。財源保障機能については地方全体を地方財政計画で、個々の地方公共 団体に対しては基準財政需要額(以下、需要額という)と基準財政収入額(以下、収入額とい う)で担保してきた。本研究の関連から先行研究を挙げると、藤田(1978、1984)、貝塚・本 間他(1986)、中井(1988)、岡本(1995)、古川(1995、2005)、石原(2000)、高木(2001)、赤 井他(2003)、足立(2006) 、高木(2008)、星野(2013)等がある。当該制度が地方財政で最上 位に位置付けられてきたにも係らず、地方交付税研究の取り組みは遅れ、本格化するのは 90 年代である。このため、古川(1995)は地方交付税制度の研究自体が十分な蓄積を経てい ないと指摘し、赤井他(2003)では地方交付税制度の基本的な事項においてもコンセンサス が存在せず、理論的な検証も欠落していると述べている。これらの多くは地方交付税制度 の財政調整機能を扱い、財源保障機能の検討は足立(2006)、星野(2013)に限定される。地 方交付税研究は法制度上の位置付けと大きく乖離しており、その深刻な影響は例えば統計 データの解釈にも反映している。
こうした状況を踏まえ、本研究では地方制度を介した「地域政策」の運用として、主に 財源保障を取り上げ、その変遷を長期的に明らかにすることを目的としている。財源保障 を評価しようとすると、「地域政策」の執行に必要な予算規模を把握しなければならないが、
通常これは不可能である。このため、本研究では需要額の算定に着目し、需要額の拡大過 程が裁量とルール、いずれに基づく運用に支配されているかを検証した。ルールが支配的 であれば、財源保障機能が充足し、裁量が支配していれば、そうではないと判断している。
地方自治法に基づく関連法が整備され、「地域政策」の財源保障を担保するルールが整えば、
このルールに従って運用することで「地域政策」の財源保障が実現するという仮定に基づ いている。ここではルールに基づく運用を３つ特定している。国会での立法過程を経て需 要額が増加するケース、既存の法律の規定を適用して需要額が拡大するケース、省庁間の 取り決めを根拠に需要額が増加するケースである。これらが需要額の拡大に支配的な役割 を果たしているかを財源保障の充足の重要な基準としている。
検討対象は地方公共団体全体であるが、計量分析については国の影響が小さく、制度導 入以来の需要額の伸びの大きい市町村を対象にしている。対象期間は 54 年度から 2000 年 度であり、このため特定の時期の議論ではその時期の名称を使用するが、通期の議論では 例えば現在の総務省ではなく、2000 年度以前の自治省を使用している。
＜第２章 需要額算定の時代区分と裁量的運用＞
２章では需要額算定の裁量的運用から時期を区分し、裁量的運用が最も顕著な制度導入 から1974年度までを検討している。
需要額の裁量制では東(2000)が需要額を財源に併せて決定する裁量制を指摘し、これを
踏まえ、宮島(2001)が需要額と収入額に相関があることを示した。本稿ではこれを需要額 算定の裁量制として、2000 年度までの全期間を対象に需要額と収入額の時系列分析を行 った。この結果は需要額が収入額の伸びに合わせて決定されてきたことを示唆している。
需要額を収入額に合わせて決定する算定方法は法的には問題があるが、債務の蓄積が回 避できる点で優れた運用である。地方交付税制度では、しかし地方財政対策が慢性化し、
債務が蓄積してきた実態がある。このため、２章では収入額との相関係数と、地方財政計 画に対する地方財政対策の割合(以下、地財比率という)を指標に2000年度までを以下の４ つの時期に区分した。
55 年度～74 年度：収入額との相関係数が高く、地財比率が低い 75 年度～79 年度：収入額との相関係数が低く、地財比率が高い
80 年度～91 年度：収入額との相関係数が比較的高く、地財比率が段階的に低くなる 92 年度～2000 年度：収入額との相関係数は比較的高いが、地財比率が高い
制度導入から 74 年度までは需要額と収入額の連動性が高く、地方財政対策が小規模に しか実施されていない時期である。本章の裁量的運用が最も整合する時期であり、国会で の自治官僚、元自治官僚の答弁から、この時期収入額に調整して需要額が決定されていた ことを明らかにしている。
さらに国会会議録や統計データ、各種文献などから、裁量制が採用された理由、裁量的 運用が主体となっていた時期にルールに基づく運用が果たした役割についても検証してい る。地方交付税制度の運用は戦後の地方制度が構築から運用に移行する時期に始まってい る。需要額算定の裁量的運用は大蔵省が国の財政規律を優先し、「地域政策」に対する財源 保障を看過する中、地方公共団体からの批判を回避するため、自治省が採用している。こ れによって地方制度の運用を安定させていくことが目的であったと結論付けている。
また、この時期は交付税率が段階的に引き上げられた時期であり、地方財政対策も実施 されていた時期であった。これらはルールに基づく運用であったが、国の減税や制度改正 によって地方財政計画の収支不均衡が拡大する状況に対して実施されており、これによっ てさらなる不均衡の拡大を抑制する役割を担っていた。この時期は「地域政策」に対する 財源保障は全く充足されていなかったが、こうしたルールに基づく運用によって財源保障 の強化は進められていたと結論付けている。
＜第３章 需要額算定における裁量からルールへの転換＞
３章は２章の時代区分で需要額と収入額の連動性が失われ、地方財政対策が巨大化した 時期を中心に75年度から80年度の需要額算定を扱っている。これを検証することでこの 時期需要額の算定で裁量的運用が失われ、ルールに基づく運用が強化されていたこと、こ れに伴って「地域政策」に対する財源保障も充足していったことを示している。
需要額算定が裁量からルールに移行した背景に 60 年代以降の政治状況がある。高度経 済成長の歪みから都市部を革新自治体が席巻し、石油危機など経済環境の悪化も手伝って 74年には参議院で与野党の議席が拮抗する伯仲国会を迎える。革新自治体の拡大に対抗し
て政府は環境福祉政策など「地域政策」を充実させた。しかし、74年以前の大蔵省は一般 会計の財政規律を重視し、「地域政策」が毎年15件ずつ増加する状況でも、地方への財政 移転を予算の50％程度に抑制した。だが、75年度以降「地域政策」が全く増えない中、国 税の増加額をはるかに上回る136％を財政移転の拡大に充てている。こうした財政運営は 伯仲国会から脱却する 80 年度まで継続されたが、巨額な財政移転の結果、需要額の算定 はルールに基づく運用に転換し、「地域政策」の財源保障も概ね充足している。
70年代後半のルール化の特徴は需要額をルールに従って算定するだけでなく、自治省の 機構改革や地方制度の法制整備を合わせて実施したことにある。機構改革で設置した組織 を通じ、「地域政策」の法制化と財源保障を監視し、法制整備で地方財政法に違反する、あ るいは整合しない法律を改正し、国庫負担金に対する一般会計の影響力を排除している。
これにより「地域政策」を適切に反映したルールを整備する体制を整えた。
加えて、特別交付税の算定や超過負担の是正では多くのルールが追加されている。特別 交付税では算定方法が明確ではない「地域政策」でこれが明確化にされ、超過負担の是正 では警察施設や保育所、保健所等で詳細な標準設計が導入されている。この時期、超過負 担に関連する調査についても内容、頻度が精緻化される。ルールを追加して裁量の余地を 限定し、ルールに基づく運用を可能にする体制が整備されたことで、需要額はルールに従 って膨張したのである。しかも、そのための財源も計画によって確保されていた。76年２ 月に国会に提出された地方財政収支試算と財政収支試算がそれであり、これらが 70 年代 後半の財政規模を決定している。本章ではこれらの影響を需要額算定から具体的に検証す るとともに、国会議事録、総理府の世論調査から「地域政策」に対する財源保障が充足し ていたことを明らかにしている。
＜第４章 ルールに基づく運用による需要額の拡大＞
４章は２章における 80 年度以降の２つの区分を統合し、これをルールに基づく運用が 支配する時期として検証している。70年代後半に「地域政策」に対する財源保障を実現す るため、自治省はルール化を推進したから 80 年度以降もルールに基づく運用が中心とな っている。こうした実態を明らかにするため、需要額の拡大に寄与したルールに基づく運 用を特定し、その影響を検証した。
市町村の場合、80年度に9.4 兆円であった需要額は 2000年度までに15.7 兆円増加し ている。この増加額のうち、85％は給与費、給与費を除く厚生労働費、投資的経費、公債 費が占めている。公債費は、公害対策事業、過疎対策事業など国の制度に伴って実施され た公共事業に対するもので、既にすべてがルール化された経費である。このため、これを 除く３つを対象に需要額の拡大に寄与したルールに基づく運用を特定し、その規模を推計 している。これらの経費は需要額の増加額の75％を占めている。
給与費であれば、給与単価が国家公務員の給与と連動し、給与費を除く厚生労働費では 国庫支出金の市町村負担分の伸びなどをルールとして特定している。これらは地方財政法 等の５つの条文を根拠とした運用であり、これらが需要額全体の増加額の67％を占めてい
た。３つの経費は需要額の増加額の 75％であるからその89％がこれらのルールに従って 拡大してきたことになる。本章で特定したルールに限定しても需要額の増加額の９割程度 を占めており、80年度以降、需要額の拡大はほぼルールに基づく運用によって拡大してき た可能性が高いと結論付けている。
ルール化が進展したことによって、需要額は国の財政状況に関係なく増加していくこと になる。この結果として80年代以降、頻繁に地方財政対策が実施されている。地方財政対 策を考慮して、２章で検討した需要額と収入額の関係を再検討した。地方財政対策に伴っ て実施された地方交付税の追加分と起債振替分を需要額に上乗せすることで修正需要額を 算出し、これを使用して収入額との相関係数を求めている。この相関係数の推移を見ると、
76年度から89年度までは２章の結果から0.1から1.1程度低下しており、実際には相関 性がかなり低下していたこと、90年度から93年度まで高い相関係数を維持したが、94年 度以降急速に相関が失われていたことなどが明らかになった。これらの結果は需要額が収 支均衡と関係なく決定されてきたことを意味しており、これより「地域政策」に対する財 源保障が80年度以降も継続していた可能性が高いことを示していると結論付けている。
＜第５章 地域政策に対する財源保障とその執行に関する定量分析＞
需要額の算定から「地域政策」の財源保障を長期的に捉えた結果、74年度までは裁量的 運用が支配的であり、これが 80 年度までにルールに基づく運用に転換し、その後ルール に基づく運用が継続してきたことを明らかにした。５章は一般会計の国債発行との関係か ら「地域政策」の財源保障が 70 年代後半以降概ね充足してきたことを定量分析によって 検証している。さらに財源保障が充足している2000年度前後を対象に地方団体が主に「地 域政策」を執行していることを定量分析で検証し、「地域政策」が実行性を伴って実施され ていることを確認している。
70年代後半に財源保障が充足すると、国債発行が膨張する。この時期の財政運営は財政 収支試算と地方財政収支試算で決定されており、これらを利用して国債発行と地方への財 政移転の関係を分析した。この結果、国債発行額が地方への財政移転と国債費(以下、移転 国債費という)でほぼ決定され、国債発行額を控除した歳入に対する移転国債費の割合(以 下、移転国債費割合という)が 55％を超えると建設国債を、65％を超えると特例国債を発 行する傾向があることを示した。これより本稿では移転国債費割合を63年度から2010年 度に拡張して把握し、加えて国債発行額と移転国債費の時系列分析を行っている。
時系列分析は当初予算の特例国債、建設国債、国債総額を対象に財源保障の充足前と充 足後、通期を対象に行っている。76年度から2010年度の国債総額の変動は移転国債費と 国債発行を控除した歳入の２つの変数で92.5％が説明でき、これら２つの変数で決定され ることを示した。これは特例国債に対しても同様の傾向を示し、その中で移転国債費割合 は76年度以降恒常的に特例国債が発行される65％を超えていることが分かった。この割
合は 99 年度以降 100％を超えているから、移転国債費を支払うと、それだけで国庫は赤
字になっている。76 年度以降、特例国債が継続し、90 年代に入ると、移転国債費割合が
上昇している。このことから 70 年代後半と同様にその後も一般会計は財源保障の負担を 継続しており、従って財源保障は概ね継続していた可能性が高いと結論付けている。
次に「地域政策」に従って歳出が行われてきたことを歳出に対する需要額の影響から検 証した。需要額の算定では人口や面積を測定単位に採用し、人口には国勢調査を充ててき た。このため、需要額の回帰分析では人口と面積で高い決定係数が得られ、毎年更新され る住民基本台帳より５年間一定の国勢調査の人口で決定係数が高くなるなどの特徴がある。
ここでは需要額と同じ推定式で地方団体の歳出の回帰分析を行い、需要額の影響を把握し ている。高い決定係数が得られれば、歳出の変動が需要額で決ることを、人口データの違 いがあれば、歳出に需要額の影響が大きいことを意味する。これより歳出から需要額の影 響が顕著に抽出できれば、「地域政策」に従って予算が編成され、執行されていたことを意 味するから、本研究ではその歳出が「地域政策」の執行に寄与していたと判断する。対象 は96年度、2000年度、2004年度の市部の目的別歳出であり、これらの歳出を所管省庁ご とに集計した省庁別歳出と目的別歳出の内訳に回帰分析を適用して検討している。
省庁別歳出の結果は、市の歳出の太宗を占める自治省、厚生省、文部省、建設省で需要 額の影響が顕著であり、ほとんどの場合歳出の内訳より影響が大きいことが分かった。こ れら４省を対象に歳出内訳を見たが、ここでは歳出総額に占める割合が５％を超えると、
需要額の影響が顕著になることが示された。但し、これを下回る内訳では決定係数が低い 場合があり、需要額の影響が反映されていない。つまり、歳出規模が小さい内訳では市の 裁量が存在する可能性があることが分かった。歳出の分析結果から、歳出は省庁単位で管 理され、財源保障が充足した中で需要額に従って歳出が実施されていることから、「地域政 策」がかなりの程度国の想定通りに実施されている可能性が高いと結論付けている。
＜終章 地域制度を介した「地域政策」の運用の長期的概観＞
終章では、本研究の結論として「地域政策」の運用の2重構造の特徴と「地域政策」の 財源保障の変遷の２つについてまとめ、今後の課題について整理している。
「地域政策」の運用の 2 重構造では、１章で前提とした地方制度が機能してきたこと、
運用の２重構造によって「地域政策」の実行性が担保されてきたことを確認している。実 行性が確保されたため、運用の２重構造は中央集権的傾向を示すことになるが、これは法 律を根拠とする事務が地方の事務を占有することで生じうるとした。本研究では機関委任 事務の機能とは別に法律の束に基づく中央集権構造と呼び、2000 年度以降歳出分析から 中央集権的性格が得られるのはその可能性が高いと結論付けている。
また、「地域政策」に対する財源保障の変遷では、財源保障の運用が74年度まで、74年 度から80年度、80年度から2000 年度の３期に分割できるとした。それぞれ需要額の拡 大が裁量的運用に支配され、財源保障が充足しない時期、政治状況から大幅に財源保障が 改善された時期、財源保障が概ね担保された時期に対応する。こうした「地域政策」を提 供する環境が整えられていったこと、しかしこうした研究は緒についたばかりで、依然多 くの解明すべき課題があると結論している。
