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イ ギ リスニ 大 政 党 の社 会 保 障 政 策(そ の2)
SocialSecurityPoliciesundertheMajorBritishPoliticalParties(2)
福 島 勝 彦
KatsuhikoFukushima
3.労 働 党 政 府 の社 会 保 障 改 革 (1)「 所 得 保 障 」 構 想
(2)労 働 党 政 府 の 実 績(1964‑66年)
(3>国 民 扶 助 制 度 の 改 革 4.む す び
3労 働党政府の社会保障改革
(1)「 所 得 保 障 」 構 想
1964年10月,労 働 党 は 長 か った 野 党 時 代 の 栓 桔 か ら と きは な た れ,政 権 の 座 に就 く こ と とな った.こ の 時 の総 選 挙 の 結 果 は,保 守 党 との 議 席 数 の差 が わ ず か13と い う辛 勝 で あ っ た が,1966年3月 に迎 え た 総 選 挙 で は111議 席 差 で 大 勝 し,結 局1970年6月 に敗 北 す る ま で の約6年 間 に わ た り,政 権 を 担 当 した の で あ る.
こ の 間,労 働 党 は 野 党 に あ った とき か ら懸 案 と して い た 社 会 保 障 改 革 を 行 な った が,み
るべ き も の と して は,1966年 に お け る 二 っ の 改 革 を あ げ る こ とが で き るで あ ろ う.す なわ ち,所 得 比 例 の 原 則 を 失 業 給 付 や 傷 病 給 付 な どの短 期 給 付 に導 入 し,さ らに 国 民 扶 助 を 改 廃 し現 行 の 補 足 給 付 制 度 を あ らた に 発 足 さ せ た.ま た,労 働 党 政 権 の 下 で 家 族 手 当 給 付 の 引 き上 げ を め ぐ り激 しい 論 争 が 起 こ り,こ れ を契 機 と して 社 会 保 障 の あ り方 が あ らた な 次 元 で 問 わ れ る こ とに な った.そ して 労 働 党 が 采 配 を 振 った この 期 間 に お い て,1950年 代 後
半 よ り揺 らぎ 始 め た べ ヴ ァ リ ッジ体 制1)は 終 息 した とみ る こ とが で き,そ の 後 の イ ギ リス 社 会 保 障 制 度 の方 向 を決 定 づ け た の で あ っ た.
イ ギ リス の よ うに,規 模 のっ り合 った 二 大 政 党 が し の ぎを 削 っ て い る政 治 体 制 の 下 で は,一 方 の野 党 に よ って 立 案 され る政 策 の 中 味 は 当 然 与 党 の 政 策 決 定 に大 き な影 響 を 及 ぼ す こ とに な る.前 節 で 論 じた 保 守 党 政 府 に よ る 段 階 的 年 金 制 度 の 導 入 は,そ の顕 著 な 例 で あ ろ う.ま た,野 に あ る 政 党 に と っ て,政 権 交 替 は け っ して 絵 に 描 い た 餅 で は な く,っ ね に 現 実 味 を 帯 び た 事 柄 で あ る か ら,政 策 立 案 の作 業 に は 相 当 の エ ネ ル ギ ー を 注 ぎ こむ と考 え られ る 。 実 際,二 大 政 党 制 とい うも の は, 野 党 が た え ず 実 質 的 な 政 策 を 用 意 して お く と い う前 提 の 上 に成 り 立 ち う る と い って よ い2>.
労 働 党 は 野 に あ っ た 間(1951‑64年)に, 種 々 の社 会 保 障 計 画 を 立 案 し,党 の 戦 略 の か
な め と し て きた が,政 権 に就 い て み る と,計 画 の重 要 な 部 分 を 実 現 す る こ とが で き な か っ た 。 た とえ ば,前 節 で ふ れ た よ うに 労 働 党 は 国 民 扶 助 を 廃 止 す る とい う一・っ の結 論 に達 し
て い た.し か し,こ れ か ら の べ る よ う に 実 際 に は 真 の い み で そ れ は 廃 止 さ れ る こ と が な か っ た.ま た,労 働 党 が ほ ん ら い 最 も 力 を 注 い で き た は ず の 「国 民 退 職 年 金 」 構 想 は,政 権 奪 回 後 実 現 の 兆 し を み せ る こ と な く,い っ の
問 に か 葬 り去 られ て し ま っ た.同 構 想 は,そ の 後 大 幅 な 改 変 を 加 え られ,1969年 に 「国 民 退 職 年 金 と 社 会 保 険 」(NationalSuperan‑
nuationandSocialInsurance)と い う白 書 と し て 不 死 鳥 の ご と く 蘇 っ た の で あ っ た が, 翌 年 の 労 働 党 の 政 権 喪 失 と と も に 実 施 さ れ ず に 終 わ っ た.
な か で も,1964年 に 労 働 党 が 総 選 挙 期 間 中 に 公 約 し た 政 策 プ ロ グ ラ ム と,そ の 後 実 際 に 採 られ た 政 策 と の 間 に み ら れ る 乖 離 は,顕 著 な 例 で あ る 。 同 年 の 労 働 党 の 宣 言 文(mani‑
festo)は っ ぎ の よ うに の べ て い る.
「社 会 保 障 の 給 付 は,長 い 間 人 間 的 ニ ー ド の 最 低 水 準 以 下 に お さ え ら れ て き た.そ の 結 果,国 民 保 険 年 金 の 受 給 者 の4人 に1人 は,今 日,ミ ー ン ズ ・テ ス ト方 式 の 国 民 扶 助 に 依 存 し て い る の で あ る.そ こ で,労 働 党 は っ ぎ の よ う に 社 会 保 障 制 度 を 再 建 す る.
(i)現 在 の 国 民 保 険 給 付 を 増 額 し,し か も 給 付 額 を 平 均 賃 金 所 得 に 連 動 さ せ る.
(ii)退 職 し て い る 人 び と と 寡 婦 に 対 し て は 「所 得 保 障 」(lncomeGuarantee)を 導 入 す る.こ れ は あ ら た な 国 民 最 低 限 給 付 を 規 定 し,所 得 が こ の 水 準 に 達 し な い 人 び と は 補 足 的 所 得 を,権 利 と し て,ま た 国 民 扶 助 制 度 を 経 由 し な い で 受 け と る こ と に な る だ ろ う.
(iii)退 職,傷 病,失 業 を カ バ ー す る 新 し い 所 得 比 例 給 付 の 制 度 が,現 在 の 国 民 保 険
の 均 一一額 給 付 に 接 合 さ れ る.
(iv)寡 婦 給 付 を 新 し い,よ り寛 大 な 制 度 に っ く り な お す.と く に,所 得 制 限(earn‑
ingsrule)を 廃 止 す る3)」
こ の な か に 盛 り こ ま れ た 政 策 プ ロ グ ラ ム が,労 働 党 政 権 下 で ど の よ うな 運 命 を 辿 っ た か を 眺 め て お き た い 。 な か で も 「所 得 保 障 」 (lncomeGuarantee)は,こ の 時 期 の 労 働 党 の 社 会 保 障 政 策 の 最 大 の 眼 目 で あ っ た.こ の 構 想 は,1963年 に 同 党 が 発 表 した 「社 会 保 障
の ニ ュ ー ・フ ロ ソ テ ィ ァ ズ4)」(NewFront‑
iersforSocialSecurity)の な か に 初 め て 登 場 し た.
「ニ ュ ー ・フ ロ ソ テ ィ ア ズ 」 は,主 に 二 っ の ね ら い を も っ て い た.一 っ は,社 会 保 障 の 政 策 を 一 層 包 括 的 な も の に す る と い う こ と で あ り,こ れ は1960年 の 労 働 党 大 会 で の クRス マ ン の 発 言 を 具 体 化 した も の で あ っ て,所 得 比 例 の 原 則 を 年 金 以 外 の 社 会 保 険 給 付 に も 採 用 す る と い う提 案 で あ る.こ れ は,す で に 公 的 年 金 制 度 に お い て 所 得 比 例 制 が 実 現 し て い た こ と か ら も 必 然 の す う勢 で あ り,事 実1966 年10月 か ら失 業,傷 病 お よ び 寡 婦 給 付 に っ い て,拠 出 に 応 じ た 補 足 部 分 の 支 給 が 開 始 さ れ た.
も う一一っ は,「 所 得 保 障 」 の 提 案 で あ っ た5).こ れ は あ ら た な 最 低 所 得 保 障 制 度 と 評 価 さ れ は し た が,実 際 の と こ ろ,過 渡 的 な 救 済 策 と し て の 機 能 を 果 た す に す ぎ な い も の で あ っ た.た だ,こ の 「所 得 保 障 」 の 実 施 を っ う じ て,労 働 党 は 抜 本 的 な 社 会 保 障 の 改 革 を 意 図 し て い た の で あ る か ら,そ の い み で は こ れ が 実 現 す る か 否 か は 同 党 の 政 策 路 線 に と っ て 重 要 な キ ー ポ イ ソ トで あ っ た と い う こ と が で き る.
December1977
で は 「所 得 保 障 」 構 想 の骨 子 は 何 で あ った か とい う と,こ れ を実 施 す る こ とに よ って,
「国 民 退 職 年 金 」(NationalSuperannuation) を 軌 道 に 乗 せ,あ わ せ て 従 来 よ り くす ぶ り続 け て い る国 民 扶 助 制 度 の 問 題 を一 挙 に 解 決 に 向 か わ せ る とい うこ とで あ る.労 働 党 が 将 来 国 民 退 職 年 金 を 実 施 す る よ うに な った 場 合, 年 金 支 給 まで の 経 過 期 間 に お い て は 最 低 生 活
を 維 持 す る の に 十 分 な 年 金 額 を支 給 す る こ と は で き な い.そ こで,「 所 得 保 障 」 の 最 低 水 準 を定 め,所 得 が これ に達 しな い 老 齢 者 に 対 して 自動 的 に 権 利 と し て の 補 足 的 所 得 を 支 給 し よ う とい うので あ る.そ の 際,経 過 期 間 は 7年 と され,こ の 期 間 内 に 国民 扶 助 か ら解 き 放 た れ る老 齢 老 の 比 率 を しだ い に 高 め て い き,っ い に は 国民 扶 助 制 度 の存 在 を い み の な い もの と し,こ れ を 廃 止 す る.そ の た め に は,「 所 得 保 障 」 の水 準 は お の ず か ら 高 い も ので な け れ ば な らな い で あ ろ う.具 体 的 な 手 順 と して は,ま ず 経 過 期 間 の1年 目 に お い て,国 民 扶 助 を 受 給す る 老 齢 者 の半 数 を そ こ か ら抜 け 出 させ る のに 十 分 な 「所 得 保 障 」 額 が 支 給 され,そ れ 以 後7年 間 に わ た り国 民 扶 助 の給 付 額 を 上 回 る率 で こ の額 は 引 ぎ上 げ ら れ,最 終 段 階 に お い て そ れ は 老 齢 者 の 大 部 分 が 国 民 扶 助 に 依 存 しな くて も生 活 で き る よ う な 水 準 に ま で 達 して い る こ とに な る.国 民 退 職 年 金 制 度 が 発 足 す る前 にす で に 年 金 受 給 者 とな った 人 び との 何 割 か は,経 過 期 間 を す ぎ た の ち も 「所 得 保 障 」 に 依 存 して い く こ とに な る が,一 一方 国 民 退 職 年 金 が 実 際 に 効 力 を 発 揮 して い くに っ れ,新 規 裁 定 年 金 受 給 者 は
「所 得 保 障 」 を上 回 る所 得 比 例 年 金 を獲 得 す る よ うに な る.
「所 得 保 障 」 は こ の よ うに,過 渡 的 な,短
福 島 勝 彦:イ ギ リスニ 大 政 党 の社 会 保 障 政 策(そ の2)
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期 戦 略 の 手 段 と み な す こ とが で き る.こ の 構 想 を 実 施 し よ う とす る と一 見 莫 大 な コ ス トを 伴 う よ うで は あ る が,立 案 者 た ち の 考 え で は 最 初 の 段 階 で は 当 然 そ うで は あ っ て も,国 民 退 職 年 金 が 充 実 す る に っ れ て しだ い に コ ス トは 低 下 す る と さ れ た6).と こ ろ が,こ れ ら の 新 し い 提 案 に は,以 上 の よ うな 骨 子 が の べ ら れ て い る だ け で,そ れ を 将 来 実 施 す る 際 に 問 題 と な る 適 用 範 囲 や 行 政 機 構,そ し て コ ス ト
に 関 し て,詳 細 な 検 討 は な さ れ て い な か っ た 。 な か ん ず く コ ス トの 綿 密 な 見 積 りを 致 命 的 に 欠 い て い た7).
し か し な が ら,「 ニ ュ ー ・フ ロ ソ テ ィ ア ズ 」 の な か で な お 明 確 に さ れ た 一 点 が あ る.そ れ は,将 来 の 労 働 党 政 権 に よ っ て 国 民 扶 助 は 廃 止 さ れ,あ ら た に 社 会 保 障 省 が 設 置 さ れ る と い う こ と で あ る.こ の 社 会 保 障 省 の も とに 国 民 扶 助 局 と 年 金 ・国 民 保 険 省 を 統 合 す る.こ れ は い う ま で も な く べ ヴ ァ リ ッ ジ 構 想 の 「主 要 な 改 革 」 の 一 っ を 実 現 す る こ と で も あ づ た8>.「 ニ ュ ー ・フ ロ ソ テ ィ ア ン ズ 」 は っ ぎ の よ うに の べ て い る.
「こ の 提 案 は,国 民 扶 助 と い う 名 称 を 変 更 す る こ と に よ り ミー ン ズ ・テ ス ト方 式 に よ る 救 済 を 受 け る こ と に と も な うス テ ィ グ マ (stigma,屈 辱 感)を 緩 和 した い と考 え る 人 び と に よ っ て,1951年 い ら い 強 力 に 推 進 さ れ て き た.基 本 的 な 汚 点 を そ の ま ま 残 し て お く よ うな 名 称 の 変 更 は ま っ た く い み が な い.し か し,わ れ わ れ の 新 し い 社 会 保 障 制 度 を 管 理 す る た め の 新 し い 省 を 創 設 す る こ と に よ っ て,貧 困 の 消 滅 を は っ き り うた っ て い く こ と は 適 切 な こ とで あ る9)」
も ち ろ ん,国 民 扶 助 が 廃 止 さ れ た の ち も, 何 ら か の 形 で ミー ソ ズ ・テ ス ト方 式 に よ る 給
付 を 取 得 せ ざ る を え な い 人 び と が 存 在 す る で あ ろ うが,こ れ は 新 し い 行 政 機 構 の も と で よ り 寛 大 な 措 置 を 行 な う こ と に よ っ て 解 決 さ れ る べ き 問 題 で あ る と さ れ た.
「所 得 保 障 」 が ス テ ィ グ マ を と も な う ミ ー ン ズ ・テ ス トを 用 い な い で 支 給 さ れ る 選 別 的 給 付 と い う性 格 を 与 え ら れ た こ とは,以 上 よ り 明 ら か で あ ろ う.運 営 上 受 給 者 に ス テ ィ グ マ を も た らす こ と に な れ ば,そ れ は す ぐ さ ま
「所 得 保 障 」 の 制 度 的 欠 陥 と な る.し た が っ て,ス テ ィ グ マ の 除 去 こ そ こ の 改 革 案 の 主 眼 で あ っ た.そ こ で,そ の 方 法 と し て,こ の 制 度 に 内 国 歳 入 庁(lnlandRevenue)の 機 構 を 結 合 す る と い う こ と が 考 え ら れ た.す な わ ち,老 齢 者 に 内 国 歳 入 庁 に 所 得 税 申 告 書 を 提 出 さ せ,所 得 額 を 掌 握 し,所 得 保 障 額 と の 差 額 を 自 動 的 に 支 給 す る し くみ で あ る.こ の 社 会 保 障 と租 税 制 度 を 連 結 さ せ る と い う発 想
は,そ の 後 「税 給 付 制 度 」(Tax‑CreditSys・
tem)や 「負 の 所 得 税 」(Negativelncome Tax)と い っ た 構 想 が あ ら わ さ れ た と き,そ れ ら の 基 幹 を な した こ と を み て も,画 期 的 で
あ っ た こ と が わ か る の で あ る10>.
当 時,保 守 党 政 府 は 「所 得 保 障 」 プ ラ ン に 対 し,ど の よ うな 反 応 を 示 し た で あ ろ うか.
保 守 党 が1964年 に 発 表 し た 宣 言 文 は っ ぎ の よ うに の べ て い る.
「… … 社 会 保 障 制 度 は,20年 前 に 戦 前 の 経 験 を も と に 形 づ く ら れ た.し か し そ の 後, 経 済 情 勢 や 社 会 的 ニ ー ドの 劇 的 な 変 化 が み
ら れ た.わ れ わ れ は,社 会 保 障 制 度 の 全 般 に わ た っ て 点 検 を ほ ど こ し,新 し い 環 境 に 適 合 す る 制 度 に し て い き た い と考 え る11)」
こ の よ う に,宣 言 文 は 抽 象 的 な 内 容 に と ど ま っ て お り,労 働 党 の プ ラ ソ へ の 対 抗 意 識 は
み ら れ な か っ た.お そ ら く,労 働 党 の プ ラ ソ の 公 表 が 総 選 挙 の わ ず か1年 ほ ど前 で あ っ た の で,こ れ を 検 討 す る 時 間 的 余 裕 が な か っ た の で あ ろ う.
(2)労 働 党 政 府 の 実 績(1964‑66年)
選 挙 前 の 政 見 放 送 で,ウ ィル ソ ソ党 首 は, 労 働 党 が 政 権 をi握れ ば 数 週 間 内 に「所 得 保 障 」 を 実 施 す る用 意 が あ る と言 明 した12).新 しい 政 策 の登 場 は 労 働 党 の 確 信 に裏 づ け られ,い
まや 自 明 の も の とな っ た 感 す らあ った.1964 年10月15日,労 働 党 は 辛 くも 勝 利 を 手 中 に お
さ め る こ とに な った.そ の社 会 保 障 プ ラ ンを 実 らせ る 時 が 到 来 した の で あ った.選 挙 を 終 え て1か 月 後,下 院 で の 演 説 の な か で ホ ー ト
ンは っ ぎ の よ うな 所 信 を 力 つ よ くの べ た.
「私 が 実 現 した い と考 え て い る社 会 保 障 の 基 本 的 な 変 化 は,っ ぎ の よ うな も の で あ る.す なわ ち,現 在 の 制 度 に お け る 複 雑 に して 変 則 的 な,か っ 不 公 平 な 諸 条 件 の代 わ りに,簡 潔 な 条 件 を 整 え,社 会 保 障 を 市 民 生 活 の権 利 とす る とい うこ とで あ る13)」
と こ ろが,半 年,1年 と経 って も,一 向 に ウ ィル ソ ソ内 閣 は 「所 得 保 障 」 を 実 施 す る 気 配 を み せ な か った.こ の こ とは,野 党 に 回 っ た 保 守 党 の攻 撃 の 好 餌 とな り,年 金 ・国民 保 険 大 臣 マ ー ガ レ ッ ト ・ハ ー ビ ソ ンは 議 会 で 批 判 の矢 面 に 立 った.保 守 党 議 員 た ち は,「 所 得 保 障 」 を 開 始 す る 日程 や,費 用 な らび に 給 付 水 準,そ して 行 政 管 理 の 具 体 的 な し くみ が どれ も不 明確 で あ る と して,政 府 を 追 求 し た.ハ ー ビ ソ ンは,そ れ ら の 問 題 は 現 在 煮 っ め て い る段 階 で あ る と回 答 す る のが 精 一 杯 で あ った14).彼 女 や ホ ー トンは な お 「所 得 保 障 」 の 実 現 に 期 待 を 注 い だ が,し だ い に そ れ
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が 労 働 党 の 社 会 保 障 の前 面 か ら後 退 して い く の を ど うす る こ と もで き な か った.
こ うした な か で,政 府 は 既 存 の 社 会 保 障 制 度 の 一一部 を 改 革 す る と と も に,社 会 保 険 の 給 付 水 準 を 改 定 した.す な わ ち,1964年 の 国 民 保 険 法 改 正 で,寡 婦 年 金 お よび 寡 婦 母 子 手 当 に1946年 法 い らい 設 け られ て い た 所 得 制 限
(earningsrule)が 撤 廃 され た.ま た,1965 年1月 に は 国 民 保 険 の 給 付 額 の 引 ぎ上 げ,同 年3月 に は 国 民 扶 助 額 の 引 き上 げ が な さ れ 噛た15>.さ らに,1965年 には 国民保険制 度 とは
別 個 に,剰 員 整 理 手 当 法(RedundancyPay‑
mentsAct)が 制 定 され た16).こ の よ うな 短 期 的 な 改 善 は,そ れ ぞ れ 必 要 に応'じて な され た も の で あ るが,そ れ と とも に 「所 得 保 障 」
の 実 現 可 能 性 は 薄 らい で い った の で あ る.
労 働 党 が 野 に あ った 期 間 に 力 を 注 い で 設 計 した 「所 得 保 障 」 構 想 は,な ぜ この よ うに 陽 の 目を み ず に 終 わ った の で あ ろ うか.こ れ に は っ ぎ の よ うな 要 因 が 考 え られ る.
第 一 に,当 時 の イ ギ リス経 済 の情 勢 が 新 し い 政 策 の 導 入 を 阻 ん だ と考 え られ る.労 働 党 政 権 を 待 ち か ま え て い た の は イ ギ リス 経 済 の 全 般 的 な衰 退 で あ った.折 り し も慢 性 的 な ポ ン ド危 機 が 表 面 化 し,ウ ィル ソ ン内 閣 は まず 何 よ り も ポ ン ド防 衛 に 全 力 を 傾 注 しな け れ ば
な らな か った.そ の た め 経 済 事 情 局(Minis‑
tryofEconomicAffairs)を 設 立 す る な ど し て,戦 後 体 質 化 した4年 周 期 の 景 気 変 動 に対 処 す る の が 精 一 杯 で あ った とい え よ う.こ う
した 状 況 の も とに あ っ て,ウ ィル ソ ソ政 権 は ポ ソ ド貨 の維 持 と経 済 成 長 の 促 進 と の 間 の優 先 順 位 を 決 定 しな くて は な らな い とい う難 題 に 直 面 した の で あ るが,同 時 に,社 会 保 障 の 改 善 は そ れ 自体 ポ ン ドの 位 置 や 経 済 成 長 に か
福 島 勝 彦:イ ギ リス ニ 大 政 党 の 社 会 保 障政 策(そ の2) 71 か わ りな く追 求 され る も ので あ る の か,そ れ
と も それ らに 依 存 さ せ られ る も の な の か,と い う重 要 な 問 題 を か か え た ので あ る.
1964年11月,ウ ィル ソ ソ政 権 に と っ て最 初 の 国 際 収 支 危 機 が 訪 れ た.こ れ は先 の保 守 党 内 閣 か ら残 され た も ので あ った が,戦 後 最 高 の赤 字 が 発 生 した.こ の 時,政 府 は デ フ レ政 策 や ポ ン ド切 り下 げ とい った 方 策 を 用 いず,
も っ ぱ ら所 得 の 抑 制,金 利 の 引 き 上 げ,輸 入 超 過 税 の設 置,そ し て ア メ リカか らの 大 量 の 借 り入 れ な どに よ っ て,窮 地 を 切 り抜 け る こ とが で き た.し か し,翌65年4月 に は,デ フ レ政 策 を 採 ら ざ る を え な くな っ た.キ ャラ バ ソ蔵 相 は,対 外 支 出 の1億 ポ ソ ド削 減 を 打 ち 出 し,さ ら に 内 需 圧 縮 策 と して,資 本 利 得 税 の 引 き上 げ,法 人 税 の新 設,酒 ・た ば こ の物 品 税 増 税 な どを 行 な った.在 野 時 代 に は 保 守 党 の デ フ レ政 策 を 非 難 した 労 働 党 で あ った が,い ま や そ れ 以 上 に きび しい 緊 縮 財 政 を 実 施 せ ざ るを え な か った の で あ る.同 年6月, 蔵 相 は 議 会 で 国 際 収 支 の現 況 を説 明 した 際, 政 策 の 効 果 は あ らわ れ は じめ て い る と しな が
ら も さ らに こ の方 向 を 強 化 す る との べ た が, 続 け て,政 府 の 望 ま しい 社 会 保 障 改 革 は 延 期 せ ざ るを えな い こ とを 言 明 した17).た だ し, 失 業 給 付 と傷 病 給 付 に 所 得 比 例 原 則 を 導 入 す
る とい う,部 分 的 改 善 策 は と られ る こ とに な った.い ず れ に せ よ,こ こに お い て 「所 得 保 障 」 は 実 施 の延 期 が 決 定 づ け られ た ので あ っ た.
結 局,政 府 は ポ ン ドを守 る こ とを 最 優 先 策 と し,そ の た め 成 長 よ りも停 滞 を 選 択 した.
そ して,社 会 保 障 な どの 福 祉 政 策 は経 済 成 長 に 依 存 して い た の で あ る.1965年9月 に発 表 され た 労 働 党 の長 期 経 済 計 画 「ナ シ ョナIL・
プ ラ ン」(NationalPlan)に お い て は,「 所 得 保 障 」 構 想 は 片 隅 に追 い や られ,む し ろ そ れ は経 済 成 長 に 寄 与 しな い 制 度 で あ る と さ}
の べ られ て い る18>.社 会 保 障 の再 婬 は,あ く まで 経 済 成 長 の 枠 の な か に くみ 入れ られ て い た こ とが わ か る.し た が っ て,「 所 得 保 障 」の 実 現 な ら び に 国民 扶 助 の 役 割 の 変 更 とい うこ とが 約 束 され て い た に も か か わ らず,経 済 的 困 難 は これ らを 画 餅 と し て し ま った.
第 二 の 要 因 は,「 所 得 保 障 」 構 想 に い くっ か の 弱 点 が 存 在 して い た こ とで あ る19).「 所 得 保 障 」 の よ うな斬 新 な 改 革 案 が 実 現 可 能 で あ るた め に は,内 容 に お い て い くっ か の 条 件 を 備 え て い る必 要 が あ る.そ こ に は,適 用 範 囲 や 実 施 の 時 期,ま た 行 政 機 構 な どに 関 す る 詳 細 な 検 討 が な さ れ て い な くて は な らな い.
「所 得 保 障 」 構 想 は こ うした 検 討 を 欠 い て い た の で,実 際 に 内 国歳 入 庁 は こ の 計 画 の 実 施 を 拒 絶 した と もい わ れ て い る.た しか に,所 得 税 申 告 書 に も とつ い て 「所 得 保 障 」 を 支 給 す る とい うこ とに な れ ば,そ れ まで 低 所 得 の た め に 納 税 して い な か った 多数 の 人 び とか ら も 申 告 書 を 出 し て も らわ ね ば な らず,そ のた め の機 構 の拡 大 は 非 常 に 困 難 で あ る とみ な さ れ た.そ の 上,資 産 保 有 高 や 家 賃 とい っ た 付 帯 項 目を 申 告 書 に 含 め る必 要 が あ った.こ う
した 問 題 は 十 分 な 検 討 を 要 す る に もか か わ ら ず,不 問 に ふ され て い た20>.さ らに,こ の プ ラ ソは,年 金 受 給 者 を 国 民 扶 助 か ら引 き離 す こ とに 焦 点 を 当 て て い る の で,い ぜ ん 国 民 扶 助 に 依 存 し続 け な けれ ば な らな い 非 年 金 受 給 者 の扱 い に っ い て 不 明 確 さ を 残 して い た.っ ま り,国 民 扶 助 の 役 割 を 削減 す る政 策 は あ っ て も,国 民 扶 助 そ の もの に関 す る政 策 は な か った の で あ る.
「所 得 保 障 」 が こ の よ うな 運 命 を 辿 っ て い る と き,一 方,年 金 ・国 民 保 険 省 は 国 民 扶 助 局 の 協 力 の も と に,1965年5月 か ら6月 に か け て,退 職 年 金 受 給 者 の 状 況 に 関 す る調 査 を 行 な っ た21).調 査 結 果 は,そ れ ま で に な さ れ た い くっ か の 研 究,な か ん ず く コ ー ル お よ び ア テ ィ ン グ に よ る 調 査 の 結 果 を 追 認 す る も の で あ っ た22>.す な わ ち,年 金 受 給 者 で 国 民 扶 助 の 補 足 的 給 付 を 受 け と っ て い な い 者 の 数 は,70万 世 帯,80万 人 に も 達 した.か れ ら は 受 給 す る 権 利 を も っ て お り,か っ 実 際 に 扶 助 を 必 要 と し て い る 人 び と で あ っ た が,請 求 し よ う と し な か っ た の で あ る.こ れ に は い くっ か の 原 因 が 考}ら れ る が,こ の 調 査 は 「10組 の 夫 婦 の うち3組,ま た10人 の 独 身 者 の う ち 2人 は,か れ ら の 誇 りが 救 済 を 受 け る こ と を 許 さ な か っ た と の べ た 」 こ と を 明 ら か に し て い る23).政 府 は こ の 調 査 に よ り,国 民 扶 助 の 欠 陥 を 確 実 に 把 握 す る こ と が で き,改 革 へ 眼 を 向 け は じ め た の で あ る.
労 働 党 の 社 会 保 障 プ ラ ンは,当 初 よ り 国 民 扶 助 制 度 の 改 革 に 関 す る 積 極 的 な 提 案 を 持 っ て い た と は い い 難 い.「 所 得 保 障 」 の 実 現 を つ う じ て 国 民 扶 助 の 変 更 を 意 図 し て い た に す ぎ な い.し か し,い ま や 「所 得 保 障 」 が ほ ぼ 廃 案 と な っ て し ま っ た の で,そ の 代 替 案 が 必 要 と さ れ る よ うに な っ た.い わ ば,国 民 扶 助 の 改 革 は 消 極 的 な 産 物 で あ っ た と い っ て よ い.そ こ で,1964年 か ら66年 に か け て,徐 々 に 国 民 扶 助 に 焦 点 が 当 て ら れ る よ う に な り, 上 述 の 年 金 ・国 民 保 険 省 に よ る 調 査 も そ の 一 環 と し て 行 わ れ た.こ の 間,議 会 に お い て は 現 行 制 度 に お け る 諸 問 題,と く に,認 定 に 際 し て の 控 除 規 定(disregards)の 問 題 や,賃 金 停 止(wage‑stop)の 問 題 が 頻 繁 に 論 議 さ れ た.
December1977
1966年3月,ハ ー ビ ソ ソ年 金 ・国 民 保 険 柏 は,下 院 に お け る演 説 の な か で,給 付 制 度 を 改 善 す るた め 年 金 ・国 民 保 険 省 と国 民 扶 助 局 を 併 合す る とい う考 え を 明 らか に した24).
こ こで,1966年3月 の 国 民 保 険 法 改 正 に っ い て 触 れ て お く必 要 が あ るだ ろ う.と い うの は,こ の な か で 失 業 給 付,傷 病 給 付,労 働 災 害 給 付 お よび 寡 婦 手 当 に っ い て 所 得 比 例 制 が 導 入 され た か らで あ る.こ れ は,そ れ ま で の 均0額 給 付 に 上 乗 せ して 支 給 され る補 足 的 給 付 を 規 定 した もの で あ り,平 均 週 所 得 の ほ ぼ 3分 の1の 規 模 とな る こ とが 見 込 まれ た25).
1964年 の労 働 党 の選 挙 公 約 の一 っ が 実 現 し た わ け で あ る.こ の 改 正 は 原 理 的 に は 問 題 は な か った ので,政 党 間 の論 争 の 的 に な る よ う な こ とは な か った.こ こに お い て,ベ ヴ ァ リ ッ ジ体 制 の終 焉 を み る こ とに な る.戦 後 出発 した べ ヴ ァ リ ッ ジ体 制 が 社 会 保 障 の 究 極 的 目 標 と して 最 低 生 存 水 準 の 所 得 保 障 を 挙 げ た こ とはす で に の べ た が,い まや 年 金 の み な らず 各 種 給 付 に っ い て こ の 目標 は 取 り払 わ れ,代 わ っ て,人 び とが 見 苦 しか らぬ 生 活 を 享 受 す
る こ とが で き る よ うに す る た め に最 低 限 を 上 回 る所 得 保 障 が 実 現 した の で あ る.
福 島 勝 彦:イ ギ リス ニ 大 政 党 の 社 会 保 障 政 策(そ の2)
(3)国 民 扶 助 制 度 の 改 革
1966年 に な る と一 時 国 際 収 支 が 小 康 状 態 を 保 った の で,そ の機 会 を 狙 っ て い た ウ ィル ソ ンは 議 会 を 解 散 し,3月31日 に 総 選 挙 が 行 な わ れ た.こ の 総 選 挙 は 目立 った 争 点 は な か っ た が,開 票 結 果 は 労 働 党 の 圧 倒 的 勝 利 に 帰 し た26).労 働 党 の宣 言 文 は,社 会 保 障 省 を 新 設 す る と の公 約 を 明言 し て い る.
「われ わ れ は,年 金 ・国 民 保 険 省 と国 民 扶 助 局 を 統 合 し,あ らた に 社 会 保 障 省 を 設 立
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す る.新 し い 省 は 社 会 保 障 問 題 の 全 領 域 を 取 り扱 い,こ れ に よ り諸 給 付 を 支 給 す る 単 一 の 合 理 的 な 制 度 が 確 立 す る .同 省 は また,
児 童 あ る い は 老 齢 者 に か か わ り な く 貧 困 を 探 り 出 し,か っ 緩 和 す る こ と に 全 力 を 傾 け
る こ と に な る で あ ろ う27)」
こ の 公 約 は た だ ち に 実 施 さ れ,同 年8月, 社 会 保 障 省 法(MinistryofSocialSecurity
Act)が 制 定 され たoこ こ に お い て,年 金 ・ 国 民 保 険 省 な ら び に 国 民 扶 助 局 は 廃 止 さ れ, そ れ ら の 業 務 は と も に 新 設 の 社 会 保 障 省 に 移 管 さ れ る こ と に な っ た.そ し て,社 会 保 障 省
の な か に 補 足 給 付 委 員 会(Supplementary Bene丘tCommission)と い う一一一機 構 が 設 置 さ れ,従 来 の 国 民 扶 助 の 機 能 を 果 た す こ と に な っ た28).同 時 に,無 拠 出 給 付 の 名 称 も 変 更 さ れ た.退 職 年 金 受 給 年 齢 以 上 の 人 び と に 対 す る 給 付 を 補 足 年 金(supplementarypensions)
と よ び,そ の 年 齢 以 下 の 人 び と に 対 す る そ れ を 補 足 手 当(supPlementaryallowances)と
よ ぶ こ と に な っ た.
V・ ジ ョー ジ は,政 府 が 社 会 保 障 省 を 新 設 し た 理 由 を 四 っ あ げ て い る29).第 一 に,「 す べ て の 社 会 保 障 給 付 に っ い て の 政 策 を 調 整 す る た め 」 で あ る.従 来 の 国 民 扶 助 局 の よ5に 独 立 し た 機 関 とす る よ り も,社 会 保 障 省 の 一 部 局 と した ほ うが 政 策 の 調 整 を 図 る うえ で 好 都 合 で あ る と 考}ら れ た の で あ る.第 二 に,
「す で に 拠 出 制 給 付 で あ る 退 職 年 金 や 傷 病 給 付 な ど を 請 求 した 者 が,同 時 に 受 給 権 を も つ 無 拠 出 制 給 付 を 獲 得 す る こ とが で き る よ うに す る た め 」 で あ る.第 三 に,「 社 会 保 障 制 度 に 関 す る 国 民 の ど の よ うな 問 い 合 わ せ に つ い て も,一 っ の 窓 口 で 対 応 し,包 括 的 な サ ー ビ ス を 行 な え る よ うに す る た め 」 で あ る.し か
し な が ら,保 守 党 が 国 民 保 健 省 を 社 会 保 障 省 の 傘 下 に お くべ き で あ る と主 張 した の に 対 し, 労 働 党 政 府 は,そ こ ま で 拡 大 す る こ と は い た
ず ら に 煩 雑 と な り,か え っ て 効 率 的 な 行 政 を 妨 げ る と し て 応 じ な か っ た.第 四 に,「 拠 出 制 給 付 と無 拠 出 制 給 付 に 関 す る 行 政 機 構 の 区 別 を な くた め 」 で あ る.労 働 党 は も と も と社 会 保 険 原 理 を 重 視 し て い る の で,こ の 統 合 が 将 来 ど の よ うに 進 展 す る か は,こ の 時 点 で は 予 見 で き な か っ た が,望 ま し い 変 化 で あ る と み な さ れ た.
以 上 は,機 構 上 の 観 点 か ら の 指 摘 で あ る が,1966年 法 の 目的 は あ く ま で 受 給 権 を 持 つ
人 び とが,で き る か ぎ り 自 ら の 権 利 を 行 使 す る こ と が で き る よ うな シ ス テ ム を 用 意 す る こ と で あ っ た30).こ の 目的 を 達 成 す る た め に, い くっ か の 行 政 的 改 善 が な さ れ た.
① 従 来,国 民 扶 助 に は 週15シ リ ン グ を 上 限 と し て,さ ま ざ ま な 特 殊 ニ ー ドに 応 じ る
自 由 裁 量 給 付(discretionaryallowances)
が 存 在 し た が31),そ れ に 要 す る 時 間 と経 費 を 節 約 す る た め に,一 律 週9シ リ ン グを 支 給 す る と い う長 期 特 別 加 算(speciallong‑
termaddition)が 設 け られ た.こ れ は す べ て の 補 足 年 金 受 給 老 お よ び2年 間 に わ た り補 足 給 付 を 受 給 し た す べ て の 人 び と(失 業 者 を 除 く)に 対 し て 支 給 さ れ る こ と に な
っ た.1966年 末 に お い て,補 足 給 付 受 給 者 の81パ ー セ ン トが こ の9シ リ ソ グ を 受 け と っ た.
② 認 定 に 際 し て の 控 除 規 定(disregards) が 大 幅 に 緩 和 さ れ た32>.ま ず,扶 助 請 求 者 の 資 産 保 有 高 の 上 限(1959年 の 国 民 扶 助 法 改 正 い ら い600ポ ソ ドで あ っ た)を 固 定 し て お く と い う方 式 を 廃 し,初 め の300ボ ン
ド相 当 の資 産 を 控 除 し,っ ぎ の500ポ ソ ド,あ るい は そ れ 以 上 の資 産 は一 定 の割 合 で 収 益 を も た らす と され33),そ の 収 益 が 週 20シ リ ソ グに 達 す る範 囲 内 で 資 産 は 控 除 さ れ る とい う方 式 が と られ る よ うに な った.
さ らに,所 得 に 関 して も控 除 が 認 め られ る よ うに な っ た.パ ー トタ イ ム労 働 か らの 所 得 お よび 私 的 退 職 年 金 な ど私 保 険 の給 付 は 控 除 の 対 象 とな った.ま た,退 職 年 金,失 業 給 付,傷 病 給 付 な どの主 要 社 会 保 険 給 付 お よ び 家 族 手 当 は 認 定 の際 考 慮 され るが, それ 以外 の 死 亡 一 時 金 や 出 産 一 時 金 な ど は,同 じ社 会 保 険 給 付 な が ら控 除 され る こ
とに な った.
③ 受 給 手 続 が 簡 略 化 され た.ま ず,補 足 年 金 を請 求 す る老 齢 老 は,本 人 の 希 望 に よ り,家 庭 で イ ン タ ビ ュー に よ る査 定 を受 け る か,あ る い は 地 方 社 会 保 障 事 務 所 へ 出 向 き査 定 を 受 け るか,い ず れ か を 選 択 す る こ とが で き る よ うに な った.ま た,従 来 年 金 受 給 者 が 国 民 扶 助 を受 給 す る場 合,二 冊 の 手 帳(orderbook)を 携 え て 郵 便 局 に 出 か け て いた が,こ れ も一 冊 の手 帳 で 退 職 年 金 も補 足 年 金 も受 け る こ とが で き る よ う改 善 され た.
この よ うな 改 善 が な され た こ とは 重 要 で は あ った が,1966年 の 社 会 保 障 省 法 は,国 民 扶 助 の基 本 原 則 を変 え た わ け で は な か った.む
しろ,ミ ー ン ズ ・テ ス トそ の 他 一 定 の 諸 条 件 に 従 っ て無 拠 出給 付 を支 給 す る点 で,補 足 給 付 制 度 は 国 民 扶 助 制 度 と実 質 的 に変 わ らな い も の で あ った.と くに,フ ル タ イ ム就 業 者, 労 働 争 議 に 参 加 して い る労 働 者,そ し て16歳 以 下 の 者 な どは 受 給 資 格 を 認 め られ な い とい
う従 来 か らの 基 本 原 則 は そ の ま ま 踏 襲 さ れ
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た.さ ら に,1966年 法 は 賃 金 停 止(wage‑
stop)の 条 項 を 含 ん で い る が,こ れ も1948年 法 か ら ひ き っ い だ も の で あ っ た.
し た が っ て,ス テ ィ グ マ(stigrna)の 問 題 が1966年 の 改 革 に よ っ て 十 分 に 解 決 さ れ た と 考 え る の は 困 難 で あ ろ う.ス テ ィ グ マ の 本 質 は 社 会 の 価 値 体 系 と深 く か か わ り あ っ て い る た め に,複 雑 で あ り,と ら え に く い も の で あ る.R・M・ テ ィ トマ ス が1950年 代 の イ ギ リ ス 社 会 を 「無 責 任 社 会 」(irresponsiblesoci‑
ety)と よ ん だ の は,物 質 主 義 の 承 認 とい う 価 値 観 が 社 会 を 覆 い,生 産 者 と し て の 役 割
(economicallyproductiveroles)が む や み に 強 調 さ れ た 結 果,「 物 的 世 界 で の 成 功,そ の 成 功 を あ ら わ す 職 業 的 階 級 的 象 徴 を 追 い 求 め る こ と,そ れ が い っ さ い の 成 功 の 第 一 歩34)」 で あ る と み な さ れ,経 済 的 に 独 立 し た 人 間 ま た 家 族 が 善 な る も の と考 え ら れ た か ら で あ っ た.そ の 結 果,社 会 政 策 は 「民 主 的 な
討 議 を 経 ず に,一 方 的 に 上 か ら お し っ け ら れ,そ の 政 策 の も た らす 道 徳 的 影 響 に っ い て は,な ん ら 顧 慮 す る と こ ろ が な い35>」 と い う 状 態 に 陥 っ た.物 的 世 界 で 不 成 功 に 終 わ っ た 人 び と は 「申 請 者 と か 嘆 願 者 と し て 扱 わ れ, 受 益 者 と か 消 費 者 と し て 扱 わ れ る こ と は な い36)」 の で あ る.こ の よ うな 価 値 観 は,1960 年 代 に 入 っ て さ ら に 増 幅 した と い っ て よ い.
労 働 党 は 長 い 間,ス テ ィ グ マ の 問 題 に は 強
〜・関 心 を も ち,国 民 扶 助 の 欠 陥 を 是 正 す べ く 何 か を な さ な け れ ば な ら な い と 感 じ て き た こ と は た しか で あ る,む し ろ,そ うす る こ と を 強 く迫 られ て い た.そ こ で 労 働 党 は ス テ イグ マ の 問 題 に 直 接 的 な,即 時 の 効 果 を も た らす た め に,行 政 的 次 元 で 二 っ の 改 革 を 行 な っ た の で あ っ た.す な わ ち,行 政 機 構 の 統 合 お よ
福 島 勝 彦:イ ギ リス ニ 大 政 党 の 社 会 保 障 政 策(そ の2)
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び 名 称 の変 更 で あ る.し か し,こ う した 改 革 が ど の よ うな正 味 の効 果 を もた ら した か を 明 言 す る の は む っ か しい.な る ほ ど,改 革 直 後 の1966年10月 か ら12月 に か け て,年 金 受 給 年 齢 以上 の人 び とに 対 す る支 払 回 数 は,週 当 た り35万6千 の純 増 を 示 し,社 会 保 障 省 は,こ の うち の30万 は 新 規 の(そ れ まで 国 民 扶 助 を 受 給 した 記 録 が ま っ た くな い)受 給 老 で あ る と の べ た が37>,実 際 に は 改 革 の 時 点 で 給 付 の 基 準 額 の大 幅 な 引 き上 げ が な され た の で あ っ て,こ の 数 字 に は そ の 効 果 も含 まれ て い るの で あ る(さ らに,認 定 の際 の 控 除 規 定 の緩 和 の 効 果 も考 え な くて は な らな い だ ろ う).っま り,国 民 扶 助 が そ の ま ま存 続 し た 場 合 で も,受 給 者 の 増 加 は 認 め られ た は ず で あ る.
A・B・ ア トキ ソ ソ ソは,受 給 者 の増 加 数 の 2分 の1か ら3分 の2は,基 準 額 の 引 き上 げ の 効 果 に 帰 せ られ る と推 計 して い る38>.し た が っ て,い まな お 受 給 権 が あ りな が ら 申請 し よ5と しな い 老 齢 者 は 数 多 く存 在 す る と しな け れ ば な らな い.こ の こ とは,ス テ ィ グマ の 本 質 とい うもの が い か に と ら え に くい もの で あ る か を 示 唆 す る と とも に,ど れ ほ ど行 政 上 の改 善 を お し進 め よ うと,ミ ー ンズ ・テ ス ト 方 式 が と られ る か ぎ り,ス テ ィ グマ は っ き ま
と うこ とを 示 して い る.1966年 の改 革 は根 本 的 で あ った とは い い が た い が,す くな く と も こ の よ うな 示 唆 を 残 した こ とは 確 か で あ る.
4む す び
A・ ウ ェ ッ ブ が 指 摘 し て い る よ うに,社 会 政 策 の 歴 史 は,革 新 的 政 策(innovativepoli‑
cies)と 改 革 的 政 策(reformativepolicies) と が 複 雑 に か ら み あ っ て 綴 ら れ て き た39).
1934年 の 失 業 扶 助 制 度 な ら び に1948年 の 国 民
扶 助 制 度 の設 置 は,扶 助 政 策 に お い て0っ の 革 新(innavatian)の 頂 点 を 示 し た と い え よ う.長 い 救 貧 法 の 歴 史 の あ と に,社 会 の 価 値 体 系 に お い て 意 見 の 対 立(confPict)か ら一 致 (co盤 ￠nsus)へ の 移 行 が 生 じ た.そ こ に 革 新 的 政 策 が 可 能 と な っ た の で あ る が,ベ ヴ ァ リ
ッ ジ ・プ ラ ソ は そ こで 決 定 的 な 役 割 を 果 た し た.』 しか し な が ら,1950年 代 以 降,こ の 意 見 の 一 致 は し だ い に 分 裂 し て い き,年 金 欄 度 や 国 民 扶 助 の あ るべ ぎ姿 が 模 索 され る よ うに な っ た.そ の 結 果,わ れ わ れ が 論 じた よ う な さ ま ざ ま な 改 革 的 政 策 が 求 め られ た ので あ った.
長 く野 党 の 地 位 に あ った 労 働 党 に と っ て, 国 民 扶 助 の 改 革 は 実 際 に は そ れ ほ ど重 要 な 政 策 で は な か った.た しか に,国 民 扶 助 制 度 の 諸 欠 陥 に つ い て,証 拠 は た くさ ん 集 め られ て は い た が,そ こか ら一 貫 した,特 定 の 批 判 が 生 ま れ る こ と は な か っ た.し た が っ て,1966 年 の 改 革 は 避 け が た く し て な っ た も の で あ っ て,け っ し て 意 図 され た も の で は な か っ た, 労 働 党 が 重 視 し た の は,も っ ぱ ら 老 齢 者 の ニ
ー ドで あ り ,ま た 家 族 の貧 因(familypo鴨r‑
ty)の 再 発 見 で あ っ た 。 そ の た め,「 よ り よ い 年 金 」(betterpensions)と 家 族 手 当 の 充 実 が 労 働 党 の 社 会 保 障 設 計 の な か で 重 き を な し た の で あ っ た.国 民 扶 助 の 問 題 は,こ う し た 要 講 に 応 え る 一 っ の 補 助 的 な サ ー ビ ス と し て 位 置 づ け ら れ た に す ぎ な か っ た が ゆ え に,
ス テ ィ グ マ の 本 質 や ミ ー ソ ズ ・テ ス トの 実 施 上 の 諸 問 題 に 関 し て,十 分 な 調 査 ・研 究 が な さ れ な か っ た の で あ る 。 した が っ て,結 果 と し て も た ら さ れ た も の は,国 民 扶 助 制 度 の 改 革(reformation)で は な く し て,た ん な る 部 分 的 修 正(modi恥atiQn)に す ぎ な か っ た と い う こ と が で き る.
