令和 3 年度近畿地区市町村保健師研修会 (WEB) 災害時における保健師の役割 ~ これまで担ってきた役割とこれから担うべき役割 ~ 国立保健医療科学院健康危機管理研究部 上席主任研究官 奥田博子

災害時における保健師の役割

～これまで担ってきた役割とこれから担うべき役割～

国立保健医療科学院 健康危機管理研究部 上席主任研究官

奥田 博子

令和３年度 近畿地区市町村保健師研修会（WEB）

研修内容

1. 災害時の実際

2. 保健活動に関連する法制度 3. 災害時の特性と組織体制 4. 災害時の情報管理

5. 災害時の健康課題

6. 避難所等における感染症対策 7. 受援体制整備と支援者との協働 8. 災害に備えた平常時の取り組み

2

1. 災害時の実際

今まで、誰も想像しなかった大地震に見舞われ、美しい神戸の街は一瞬のうちに破壊さ れてしまった。当初救護所への医薬品の搬送、救援物資の搬出入、市民からの問い合わせ などの活動に明け暮れた。その間“何をなすべきか？何ができるのか？何が今必要なのか

？”が頭の中に渦巻いていた。作業の合間、事務所の机の間に横たわり仮眠をする時、自 分の力のなさに強い焦りを覚えた。その中で『非常時は、考えつく、できることの全てを やってみなさい』と言ってくださった所長の言葉は今も忘れられない

保健所職員の手記より一部抜粋

災害時の実際 阪神・淡路大震災 ^{1995.1.17 AM5：46 M7.2}

兵庫県庁，神戸市役所 所在地

4

被災地域当日 職員出勤率

（病院職員） ・医師：

58％ ・看護師：44％

（保健師）・兵庫県：33.3％・神戸市：13.9％

ライフライン被害状況（復旧完了）

・電気：約

100

万世帯（

1/23

）

・ガス：約

84

万

5

千世帯（

4/11

）

・水道：約

127

万世帯（

4/14

）

・下水道：約

260K

ｍ（

4

月下旬）

人的・物的被害

・死者

6,400

人

・傷病者

40,092

人

・全壊・全焼家屋世帯

187,230

・病院，診療所の診療割合 （神戸市内被災地域 ） 被災後

10

日目；

29

％、被災後

25

日目；

64

％

・救急搬送率 （受診困難者

27,000

人（推計））

救急搬送者：約

1,900

人 （約

7.0

％）

避難所

避難所箇所数（避難者数）

・

1/19 984

（

274,780

）

・

1/23 1,153

（

316,678

）

・

2/17 961

（

209,828

）

・

3/17 793

（

78,378

）

・

4/17 639

（

50,466

）

・

5/17 500

（

35,280

） 応急仮設住宅

48,300

戸（

1995.7

末時点 供給戸数）

災害がもたらす被害 ^{阪神・淡路大震災} 1995.1.17.AM5.46

災害医療に関する主な教訓

応急対策 課題 例

• 被災地の医療機能が低下 し、迅速な対応を要する負 傷者の搬送活動が必ずし も十分に行われなかった。

• 被害の確定情報が迅速に 収集できず、被害規模の把 握が困難であった。

災害医療体制の強化

• 災害拠点病院の整備（基幹 災害医療センター、地域災 害医療センター）

• DMAT （ Disaster Medical Assistance Team ：災害医療 派遣チーム）

• EMIS （ Emergency Medical Information System ：広域災 害救急医療情報システム）

6

近年の災害の特性

• 自然災害の増加

災害の頻発化，被害の甚大化

• 支援形態の変化

支援チームの増加，専門分化，プッシュ型支援

• 関連法制度等の改定

各種法令の改訂，通知の発出

ポスト（ With ）コロナ

＋

8

2. 災害保健活動に関連する法制度

急性期

災害対策法制は，災害の予防，発災後の応急期の対応及び災害からの復旧・復興の各ステージを網羅的に カバーする 「災害対策基本法」を中心に，各ステージにおいて，災害類型に応じて各々の個別法によって対応 する。「災害救助法」は，発災後の応急期における応急救助に対応する主要な法律。

防 災 応急救助 復旧・復興

災害救助法

^{被災者生活再建支援法}災害弔慰金法 など

災害対策基本法

市町村 （基礎自治体） 都道府県

救助法を適用しない場合 救助の実施主体（基本法５条） 救助の後方支援，総合調整

（基本法４条）

救助法を適 用した場合

救助の実施 都道府県の補助（救助法１３条２項） 救助の実施主体（救助法２条）

事務委任 事務委任を受けた救助の実施主体

（救助法１３条１項）

救助事務の一部を市町村に委任可

（救助法１３条１項）

費用負担 費用負担なし（救助法２１条） かかった費用の最大１００分の５０

（残りは国が負担）（救助法２１条）

災害対策基本法と災害救助法

平常時 ^{復旧，復興期}

災 害 発 生

１．目 的

〇 災害に対して，国が地方公共団体，日本赤十字社その他の団体及び国民の協力の下に，応急的に必 要な救助を行い，被害者の保護と社会秩序の保全を図ること。

２．実施体制

〇 法に基づく救助は，都道府県知事が，現に救助を必要とする者に行う（法定受託事務）

〇 必要に応じて，救助の実施に関する事務の一部を市町村長へ委託できる。

〇 広域的な大規模災害に備えて，あらかじめ他の都道府県と協定を締結したり，発災後に速やかに応援 要請できる体制を整えておくことが望ましい。（応援に要した費用については，被災県に全額請求可能）

３．救助の種類

〇 避難所の設置

〇 応急仮設住宅の供与

〇 炊き出しその他による食品の給与

〇 飲料水の供給

〇 被服，寝具その他生活必需品の給与・貸与

〇 医療・助産 ４．適用基準

〇 災害により市町村等の人口に応じた一定数以上の住家の減失（全壊）がある場合

（令第１条第１項第１号～第３号）

〇 多数の者が生命又は身体に危害を受け，又は受けるおそれが生じた場合であって，避難して継続的に 救助を必要とする場合等（令第１条第１項第４号）

内閣府防災(被災者行政担)：防災救助法の概要（平成31年度版）より http://www.bousai.go.jp/taisaku/kyuujo/pdf/siryo1-1.pdf

○ 被災者の救出

○ 住宅の応急修理

○ 学用品の給与

○ 埋葬

○ 死体の捜索・処理

○ 障害物の除去

災害救助法

10

参考：住まいの視点からみた災害救助法の救助

従前 被災 被災直後 被災後数週～数月 被災後数月～数年 恒久住宅の確保

従前の 自宅

従前の自宅

避難所 等 応急修理

等

自宅再建

災害公営住宅等

・食品，飲料水の給与・提供

・生活必需品・学用品給与・提供

・医療・助産

・救出，死体の捜索，埋葬 二次避難所 (旅館・ホテル)

改修工事 等

既存公営住宅等

（国の宿舎等も含む）

民間賃貸住宅等のみなし仮設住宅

（借上型仮設）

応急仮設住宅

（建設型仮設）

災害救助法の範囲

災害対策基本法

第１条（目的）

この法律は，国土並びに国民の生命，身体及び財産を災害から保護するため，防災に 関し，国，地方公共団体及びその他の公共機関を通じて必要な体制を確立し，責任の所 在を明確にするとともに，防災計画の作成，災害予防，災害応急対策，災害復旧及び防 災に関する財政金融措置その他必要な災害対策の基本を定めることにより，総合的かつ 計画的な防災行政の整備及び推進を図り，もつて社会の秩序の維持と公共の福祉の確 保に資することを目的とする。

第５条（市町村の責務）

市町村は基礎的な地方自治体として，当該市町村の地域並びに当該市町村の住民の 生命，身体および財産を災害から保護するために，関係機関及び他の地方公共団体の 協力を得て，当該市町村の地域に係る防災に関する計画を作成し，及び法令に基づきこ れを実施する責務を有する。

第８条 （施策における防災上の配慮等）

国及び地方公共団体は，その施策が，直接的なものであると間接的なものであるとを問 わず，一体として国土並びに国民の生命，身体及び財産の災害をなくすることに寄与す ることとなるように意を用いなければならない。

2 項 ２ 国及び地方公共団体は，災害の発生を予防し，又は災害の拡大を防止するた め，特に次に掲げる事項の実施に努めなければならない。

十五 高齢者，障害者，乳幼児その他の特に配慮を要する者（以下「要配慮者」とい う。）に対する防災上必要な措置に関する事項

12

災害時要配慮者

高齢者 障害者 乳幼児

身体障害者 知的障害者 精神障害者 高齢者（一人暮らし、

高齢者のみ世帯等）

-災害対策基本法-

第8条第2項第15号 （一部改正

H.25.6. ）

-

福祉避難所の確保・運営ガイドライン‐ （

R3.5.

改定）

-災害対策基本法-

第49条の10

その他

特に配慮を要する者

◆ 避難行動要支援者 ： 災害時要配慮者のうち，災害発生時または災害が発生する おそれがある場合に，自ら避難することが困難な者であるため，円滑かつ迅速な 避難の確保を図るため特に支援を要する人

人工呼吸器、酸素供給装置等を使用している 在宅の難病患者、医療的ケア

^＊

を必要とする者

妊産婦、乳幼児、

病弱者、傷病者

✓

「避難行動要支援者名簿」作成の義務化（災害対策基本法一部改正H.25.6）

✓

避難行動要支援者ごとの「個別避難計画」作成の努力義務化

一般の避難所 福祉避難所

対象者 災害により現に被害を受け、または受けるおそれのある 者

左のうち、高齢者、障がい者、妊産婦、乳幼児、病弱者等避難所 において何らかの特別な配慮を必要とする者

費用の限

度額

1

人

1

日当り

320

円以内 左に加えて、対象経費の通常の実費を加算

救助期間 災害発生の日から7日以内 同左

対象経費

避難所の設置、維持及び管理のための賃金、職員雇上 費、消耗機材費、建物等の使用謝金、借上費または購 入費、高熱水費並びに仮設便所等の設置費

左に加えて、以下が加算できる

① 概ね１０人の対象者に１人の相談等に当たる介助員・手話通 訳等の配置

②高齢者、障害者等に配慮したポータブルトイレ等の器物の費 用

③要援護者の日常生活上の支援を行うために必要な消耗器材

,

食事の費用

主な留意 事項

・あらかじめ指定した避難所でなくても、被災者が避難し て実質的に避難所として機能を果たした場合は対象

・原則として、学校、公民館、福祉センター等の公共施設 等を避難所に指定すること

・避難の長期化が見込まれる場合や要配慮者を対象に 旅館やホテルを借り上げて、避難所とすることも可能

・設置期間の長期化が予測されるときには、その期間、

既存の設備の状況及びその利用状況等を勘案し、衛生 管理対策を含めた生活環境の改善策等を速やかに講じ ること

・応急仮設住宅等、被災者の住まいの確保の進捗状況 に応じ、避難所の計画的な解消についても検討すること

・一般避難所と同様、あらかじめ指定した福祉避難所でなくても、

要配慮者を避難させて実質的に福祉避難所としての機能を果た した場合は対象

・特養，老健等の入所対象者は、緊急入所等介護保険制度の枠 組みで対応し、法による救助の対象とはならない

・福祉避難所は、老人福祉センター、防災拠点地域交流スペー ス、特別支援学校等を利用して設置し、これらの施設が不足す るときは、公的な宿泊施設または旅館、ホテル等で、居宅介護 等事業などと連携が図りやすい施設を利用すること

・福祉避難所を予め指定したときは地域防災計画等に定め当該 施設情報や避難経路等を周知することが望ましい

出典：別冊 地域保健 特集：避難所づくりに活かす18の視点.福祉避難所. 2018.3

避難所と福祉避難所

14

• 障害のある人等は、一般の避難所への避難は困難を伴う ことがあるため、平素から利用している施設への直接避 難の要望がある

• 指定避難所として公表されると、受入れ想定外の被災者 の避難により、福祉避難所としての対応に支障が生ずる 懸念がある

福祉避難所の確保・運営ガイドライン 改正背景 （ R.3.5 改正）

出典：内閣府（防災担当）令和元年台風第

19

号等を踏まえた高齢者等の避難のあり方について（最終とりまとめ）

.R

２

.12.24

http://www.bousai.go.jp/pdf/201224_kourei.pdf

（

2021.09.01 accessed

）

福祉避難所の確保・運営ガイドライン 主な改定内容

• 指定福祉避難所の指定及びその受入対象者の公示 *

・指定福祉避難所を指定一般避難所と分けて指定し、公示する

・指定福祉避難所の受入対象者を特定し、特定された要配慮者やその家族のみが避難する施設であること を指定の際に公示できる制度を創設

※「高齢者」、「障害者」、「妊産婦・乳幼児」、「在校生、卒業生及び事前に市が特定した者」など受入対象者を特定 した 公示の例を記載

→

受入れを想定していない被災者が避難してくる懸念に対応し、指定福祉避難所の指定促進を図る

• 指定福祉避難所への直接の避難の促進

・地区防災計画や個別避難計画等の作成プロセス等を通じて、要配慮者の意向や地域の実情を踏まえつつ、

事前に指定福祉避難所ごとに受入対象者を調整等を行う

→

要配慮者が日頃から利用している施設へ直接の避難を促進する

• 避難所の感染症・熱中症、衛生環境対策

・感染症や熱中症対策について、保健・医療関係者の助言を得つつ、避難所の計画、検討を行う

・マスク、消毒液、体温計、（段ボール）ベッド、パーティション等の衛生環境対策に必要な物資の備蓄を図る

・一般避難所においても要配慮者スペースの確保等必要な支援を行う

• 緊急防災・減災事業債等を活用した指定福祉避難所の機能強化

※社会福祉法人等の福祉施設等における自治体の補助金に対する緊急防災・減災事業債活用も可能

16

＊災害対策基本法施行規則の改正（

R.3.5改正）に伴う措置

※社会福祉法人等の福祉施設等には、社会福祉法人の福祉施設や、学校法人の特別支援学校や幼稚園等が含まれる。

1. 指定福祉避難所の受入対象者の把握 2. 指定福祉避難所の指定及び公示、周知

2-1. 指定福祉避難所として利用可能な施設の把握

市町村は、指定福祉避難所として利用可能な施設を洗い出す。利用可能な施 設として、以下の施設が考えられる。以下の施設については「バ リアフリー」

「支援者をより確保しやすい施設」を主眼において選定する。

指定福祉避難所の指定

• 一般の避難所となっている施設（小・中学校、公民館等）

• 老人福祉施設（老人デイサービスセンター、特別養護老人ホーム、

老人福祉センター等）

• 障害者支援施設等の施設（公共・民間）

• 児童福祉施設（保育所等）

• 保健センター

• 特別支援学校

• 宿泊施設（公共・民間 )

災害時 要配慮者の避難等のパターン

社会福祉施設等

（緊急入所）

一般避難所 福祉避難所

在宅要配慮者 福祉避難

コーナー

（緊急入院）

災害対策本部

訪問看護 ステーション 介護サービス事業者

民生委員 自治会 町内会 自主防災組織

土木・建築課 消防・救急 福祉・介護課

障がい課

県庁 診療所

18

テント・車中泊

3. 災害時の特性と組織体制

災害発生時の特性

• 重大かつ急激な事象の発生により、広域の人々の生命と生活 を短時間に破壊し、その対策のために非常な努力と、急な対策 を講じる必要性が生じる

• 平常モードから緊急対策モードへの速やかな切替が必要にな る

• 保健，医療，福祉ニーズの急速な増加に対し、絶対的資源不 足（人，物，予算）が生じ、対応の困難性が高まる

• 現地が活動拠点となり、関係機関との連携、各種支援組織との 協働など様々なスキームを検討し対策に取り組む必要性が生 じる

• 地域ケアシステムの崩壊、混乱、時々刻々と事態が変化する 状況において、的確な判断や、応用的な実践能力の発揮が求 められる

• 公衆衛生活動は、個別支援にとどまらず地域全体，生活全体 を捉え、整え、中長期的展望のもと予防策をも講じる役割があ る

20

災害時に起こりうる課題

• 危機管理組織の未確立。（平時体制から切替が行われない）

誰からの指示で、何をすれば良いのか分からない。

➢ 危機管理体制整備、組織・指揮命令系統の課題

• 情報が得られない。

情報が錯綜し、全容の把握ができない。

➢ 情報収集の内容や方法の課題

• 情報やデータの量が膨大、変化がめまぐるしく処理できない。

本部へ報告しても対策につながらない。

➢ 分析、評価、施策化への活用上の課題

• 必要な人、モノ、情報、予算の不足により対応ができない。

➢ マネジメントの課題

• 多様な支援者・団体が個々に活動し不効率かつ混乱が生じる。

支援者の受入や調整に要する業務量が膨大である。

➢ 指揮調整機能の課題

災害発生時の支援上の課題

直接的支援課題

22

管理の課題

非直接的課題

組織運営 組織管理

（知識，技術）

健康危機管理事象 被害拡大の２要因

意思決定・資源配分の速度 情

報 の 正 確 性

不 正 確

正 確

早 遅

被害 小

被害

大

平時のトップダウン，縦割り組織では機能しない 現場に適したシンプルな組織に再構築

米国のシステムを参考にする

ICS（Incident Command System）

緊急時総合調整システム

米国で開発された災害現場・事件現場など

における標準化されたマネジメントシステムの概念

＊ICS=マネジメント・ツール（≠計画）

組織体制 ICS（Incident Command System）

出典：永田高志他.緊急時総合調整システム基本ガイドブック，日本医師会．2014.

24

ＩＣＳ（Incident Command System）とは

指揮調整

Command

PLANNING

情報・計画 リーダー

LOGISTICS

資源管理 リーダー

OPERATION

実働リーダー

FINANCE

財政総務 リーダー

渉外担当 安全調整担当者

情報担当者

スタッフの補佐を受けて意思決定し、

現場対応に当たる実行部隊の指揮を行う

Command staff

組織が大きくなると各セクション の間に3人の専門スタッフが

置かれる

“考える”

コマンダーの 意思決定を支援

・情報収集

・情報分析

・計画立案

“手に入れる”

・資機材調達

・食料

,

医薬品等 必要な物の調達

“実行する”

・事案処理 指揮者の示す 活動方針に基 づいて対応を

実行する

“支払う”

資金の管理 など

危機管理の原則 CSCA

• C：（ Command and Control ）指揮・統制（調整）

危機管理モードへの切替，危機管理組織の立ち上げ

• S：（ Safety ）安全

Self （自分） ,Scene （現場） ,Survivor （傷病者）

• C： （ Communication ）情報

一元的に情報を集める仕組みの構築

• A：（ Assessment ）評価

情報を活用しどのように戦略を立てるか（ＰＤＣＡ）

CSCATTT

；あらゆるハザードを想定した大規模災害発生時の体系的な対応の7つの基本原則

Triage、Treatment、Transport

26

災害時に起こりうる課題と CSCA ・ ICS

• 危機管理組織が立ち上がらない。

誰からの指示で、何をすれば良いのか分からない。

– 危機管理体制整備、組織・指揮命令系統の課題

（指揮命令系統の確立）

• 情報が得られない。

情報が錯綜し、全容の把握ができない。

– 情報収集の内容や方法の課題（情報収集と伝達）

• 情報やデータの量が膨大で処理ができない。

本部へ報告しても対策につながらない。

– 分析、評価、施策化への活用上の課題（災害時のＰＤＣＡ）

• 必要な人、モノ、情報、予算が不足して対応できない。

– マネジメントの課題 （後方支援）

• 多様な支援者・団体が個々に活動し不効率かつ混乱が生じる。

支援者の受入や調整に要する業務量が膨大で負担である。

– 指揮調整機能の課題 （統合指揮調整）

Ｃ Ｓ Ｃ Ａ

・

Ｉ

Ｃ

Ｓ

平時のトップダウン，縦割り組織では機能しない

災害時の保健師の活動体制

技術的及び専門的側面から

指導する役割を担う部署を保健衛生部門等 に明確に位置付け、保健師を配置 ^＊

統括的立場の保健師

＊地域における保健師の保健活動について.記の３（平成25年４月19日付け 健発0419第1号）

28

災害時

ｄ村

c

町

b

市

C

保健所

B

保健所 本庁

保健福祉総務分野 統括保健師

高齢分野の 保健師

感染症分野の 保健師

他分野の 保健師

係 員

（保 健師

）

母子分野の 保健師

統括保健師

企画課 保健師 TB感染症

保健師 母子保健

保健師

難病対策 保健師

係員 係 員

係 員

組織横断的な取組

組織横断的な取組

a

市

健康づくり(保健)分野

統括保健師

係長

福祉分野 保健師

介護分野 係 保健師

員 係 員

係 員

（保 健師

）

係 員

（保 健 師）

組織横断的な取組

他分野 保健師

県内統括保健師間の連携

管 内 統 括 保 健 師 間 の連 携 都道府県

A保健所

1. 活動方針の決定

2. 人材確保（支援者，地域の人材確保と組織化など）

3. 活動編成（人員・チーム配置の決定，調整など）

4. 連携促進（情報共有，連絡会議開催など）

5. 職員の健康管理，気持ちの共有

6. 施策・システムづくり（システム化が必要な保健医療ニー ズの行政内への発信）

7. 中間計画策定（復旧・復興に向けた保健活動計画の策定

，自治体の復興事業の内容の調整など）

出典：宮崎美砂子，奥田博子他．東日本大震災被災地の地域保健基盤の組織体制のあり方に関する研究.平成23年度厚生労働科学研究「地 域健康安全・危機管理システムの機能評価及び質の改善に関する研究」．分担研究報告書（（研究代表者：多田羅浩三）；2013.3

災害時の統括保健師の役割

30

4. 災害時の情報管理

情報収集の方法 例

⚫ 災害に関する情報、地域の被災状況

・都道府県や市町村災害対策本部から情報収集

・テレビ、インターネット、ラジオから情報収集

⚫ 医療機関、福祉施設の被災状況、ニーズ把握

・電話、衛星電話、防災無線、FAX、出向いて直接確認

・EMISによる情報収集

・都道府県、市町村災害対策本部、DMAT拠点本部に確認

⚫ 避難所に関する情報

・市町村災害対策本部から情報収集

⚫ 支援に関する情報

・都道府県本庁、保健所、市町村災害対策本部等へ確認

・EMISでDMAT活動状況確認

32

⚫ EMISの特徴

• 医療機関と行政、関係機関の情報共有ツール

• 共有する情報

– 病院被害情報、患者受け入れ情報、避難所等情報 – 病院のキャパシティー

– DMAT活動状況、救護班活動状況

• 情報のリスト

– 災害時に共有が必要な情報 – 病院が発信すべき情報

– 災害時病院マネージメントに必要な情報

→病院マネージメントツール

EMIS ^（ Emergency Medical Information System ）

広域災害・救急医療情報システム

EMIS：災害時被災した都道府県を越えて、医療機関の稼動状況など災害医

療に関わる情報を共有し、被災地域での迅速かつ適切な医療、救護に関わ

る各種情報を集約、提供することを目的としたシステム

活動拠点本部における情報の共有

34

重要 クロノロ 被災情報 連絡先

日時

活動目標 組織図

激励

組織名 発災日時

日時 発信元 発信先 内容 （対応・判断・方針） 備考

〇月△

日

（1日目）

9：00 ・地震発生

・県地域防災計画「震度６弱以上」全庁職員登庁

・県庁危機管理室災害対策本部設置

9：18 災害対策

本部

健康 福祉課

・

7

階健康福祉課内に保健活動本部設置

・

EMIS

接続確認

9：25 健康

福祉課

A

保健所

B

保健所

C

保健所

・県下保健所保健師活動所管課へ被害状況、支援要否照会

・

A

保健所、

B

保健所の保健所機能保持確認

管内市町との連絡は一部不通のため状況把握中

・

C

保健所職員の出勤未、詳細不明

9：32 健康 福祉課

F

健所 ・

F

保健所へ、

C

保健所へ状況把握のため現地へ応援要請依頼

9：41

E

市災害 対策本部

健康 福祉課

・人工透析受診可能病院の問い合わせ 医師会照会済

9：43 健康 福祉課

県医師会

E

市災害対 策本部

・人工透析受け入れ可能病院（Ｉ病院）情報把握

・

E

市災害対策本部へ病院情報連絡

・全県下市町村災害対策本部へ情報共有

クロノロジー（通称“クロノロ“） ： chronology （経時活動記録）

Point

・問題点は赤字などで記載、解決した事案は訂正線あるいは、解決済みであることを記載

・一定時間ごとに情報整理の時間を設ける

・未解決事案は対策本部長（あるいは補佐）に連絡し、解決へと導く

・記録は事後検証にも活用されるため、使用後も保管しておく必要がある

・記録はホワイトボードやライティングシートなどで掲示する方法、電子化を重視し、表計算ソフトを用いる方法がある

出来事を時系列に記載したもの。発災から本部解散迄生じた出来事を時系列に掲示することによって情報の共有化を図る。

生じた出来事を時系列に掲示することによって、現在生じている問題点を抽出、整理、解決するための具体策を考える。

“ クロノロ ” （経時活動記録）

Information

Intelligence

連絡先リスト

資源 情報

ニーズ一覧 指揮系統図と

実働班

地図

活動方針 問題リスト

需要

情報 ミーティング

方針の見直し

クロノロジー（ 経時活動記録）から戦略への活用

膨大な情報の中から、優先対応を要する重要課題を抽出 課題に対する活動方針（戦略）の立案

36

地図の活用；マッピング（現状の見える化,情報共有）

5. 災害時の健康課題

38

地域の医療機関

被災後のフェーズと主な活動の推移

発災 ３日 １週 ２週 １か月

救命救急 外傷治療

透析等

避難所等での健康支援

（感染症、深部静脈血栓症、生活不活発病の予防等）

（保健予防＋生活環境改善）

慢性疾患の治療の継続 → 通常の保険診療への移行

メンタル面の予防とケア（被災者、職員、支援者）

在宅被災者への健康支援（医療、保健衛生）

３か月

ＤＭＡＴ その他

心のケアチーム（

DPAT)

避難所等のニーズアセスメントと保健師や医療チームの調整支援

避難所等における健康管理を行う保健師チーム

診療再開への支援

外部支援等

^引き継ぎ

被災地の保健所・市町村

避難所等の巡回診療に当たる医療チーム ^引き継ぎ

避難所の 再編

仮設への 移動

震災関連死 ^{東日本大震災}

– 既往症： 「有」６割 , 「無」１割 , 「不明」３割 – 死亡時年齢：「 80 歳台」４割 , 「 70 歳以上」９割

– 死亡時期：発災「１か月以内」５割 , 「３か月以内」８割

– 原因区分別(複数選択)

「避難所等における生活の肉体・精神的疲労」約３割

「避難所等への移動中の肉体・精神的疲労」 約２割

「病院の機能停止による初期治療の遅れ等」 約２割

出典：平成24年８月21日震災関連死に関する検討会（復興庁）

40

＊調査対象：震災関連死者 1,632 人（ H24.3.31 時点）のうち死者数が多い東北３県の

市町村と , 原発事故により避難指示が出された市町村の 1,263 人

震災関連死の発症機序

（循環器，呼吸器・感染症）

震災ストレス

車中泊，テント泊

治療中断 脱水

交感神経緊張 精神的ショック

悲嘆・不安

環境悪化

・寒冷

・水不足

・食糧不足

・塵埃

・集団生活

・不活性化

血液粘度上昇

インフルエンザ 心負荷 血圧上昇

易感染性

慢性呼吸器疾患 免疫力低下

大動脈瘤破裂 肺塞栓

悪化 心筋梗塞 脳卒中

肺炎

心不全悪化

出典：災害時の支援.コミュニティケア.日本看護協会出版会.Vol.19.No.13.2017.ｐ.8. 一部加筆

災害体験がもたらす心理的影響

出典：こころのケアセンター編.災害とトラウマ.みすず書房.1999.ｐ.160

災害の体験

二次的影響

生活の変化 習慣の変化 将来設計の変化

対象喪失

アルコール依存 適応障害

心的外傷

うつ状態 身体症状 ＰＴＳＤ＊

適応障害

悲 哀

生命の危険・悲惨な光景

自然回復

（

80

％）

＊自然災害：被災者の

3

％

＊：厚生労働省ＨＰ http://www.mhlw.go.jp/kokoro/speciality/detail_ptsd.html （2021.09.01 accessed）

42

急性期 亜急性期 慢性期

災害後の保健活動と多職種連携 事例

東日本大震災 宮城県東松島市

集計情報の還元・技術支援

地域内 医療機関

復興期

情報共有・調整

ＤＭＡＴ 国立病院機構 日本赤十字社 ＮＣＧＭ ＰＣＡＴ 日本医師会等

避難所環境衛生問題対策

ペストコントロール協会，害虫駆除専門業者，薬剤師会等

医療体制調整

災害医療コーディネーター

（日赤病院Ｄｒ.）

初期救命・救護・救出 治療継続 健康管理と疾病予防

福祉機関

地域外 医療機関

ＮＰＯ 自衛隊

被災による生命・健康危機 避難生活などによる二次的健康被害 長期的な生活適応，再建 管内の医療保健活動の調整・体制整備

その他関係 機関・団体

小児科医派遣による 平時業務（乳健）再開 DMAT被災後

の医療活動 支援

市災害活動検証，

復興計画への参画

日赤アセスメントシート活用による避難支援活動 日赤医療活動体制に応じた地区（避難所）担当活動

5月～避難所対策運営委員会議開催（運営対策室主催）

避難所全体の運営方針共有化による問題の軽減 福祉避難所開設

介護ヘルパー応援

避難所リーダーと市保健師の連携 管理者（教頭），役場職員など

こころのケア3大学協働チーム（T大：小児・思春期⇔教育委員会，TI大：仮設，N大：職域）

救 急

・ 医 療

地元病院

開業医，診療所 市町村医師会等

市の保健衛生活動における復興対策のための協力に関する協定

復興期の健康課題 例

飲酒

H23.

民間賃貸借上住宅入居者

H24.

応急仮設住宅入居者（高齢化率３４．３％）

＊

K6:

Kessler 6 scale 日本語版 うつ・不安障がいスクリーニング調査

不眠

相談相 手なし 生活

不活発

H.23 H.24

K6

^＊

^（ 16 点 ↑ ） 9.6 ％ 9.5 ％ 不眠 15.2 ％ 15.3 ％ 朝から飲酒 1.0 ％ 1.8 ％ 相談相手（無） 18.4 ％ 18.5 ％ 活動量低下 41.4 ％ 50.6 ％

抑うつ 状態

参考：宮城県HP 応急仮設住宅等（プレハブ・民間賃貸借上住宅）入居者健康調査結果

https://www.pref.miyagi.jp/soshiki/kensui/oukyuukasetsujyutaku.html （2021.09.01 accessed）

44

被災地の平常業務の再開

事例：東日本大震災 宮城県女川町

平時の 地域特性

•

主産業（漁業）

•

重点事業：生活習慣病対策

➢ DM, HT

の年齢調整受療率県下ワースト１位、脳血管疾患

SMR159.2

、透析患者数県２位

避難生活等に よる影響

•

町全域の壊滅的被害のため受援による活動（町保健師が町民と直接接点を持つ機会が限定）

•

避難所の食事の量・質の両側面で長期的に課題が生じた

•

仕事の喪失に加え、長期避難生活等で運動の機会も乏しく、飲酒量が多くなる傾向があった

今後予測される 影響・課題

•

生活習慣病の悪化の危惧

優先再開事業

•

基本健診・保健指導

➢健診を町民との再会の機会とし、こころのケアを含む優先支援者のピックアップと、今後の長期保

健活動の方策を検討する

震災被害＊：人口8,196人、死者・行方不明者915人（11.2％）、全壊・半壊3,270棟（39.9％）

震災被害データ出典＊NHK東日本大震災アーカイブ

46

６． 避難所等における感染症対策

災害時避難所において留意する必要のある感染症

• 新型コロナウイルス感染症 (COVID-19)

• インフルエンザ

• 結核

• 麻疹

• 風疹

• 水痘

• 感染性胃腸炎

• 食中毒 など

• 集団生活（不特定多数の住民の密集空間）

• 衛生状態悪化（ライフラインの途絶等）

• 抵抗力の低下（ストレス栄養状態の悪化等）

➢ 易感染性、飛沫感染、接触感染が生じやすい

避難所における感染症のリスク

密閉

密集 密接

⚫ 避難所等における 3 密防止

⚫ 避難所等の衛生環境の整備

⚫ ゾーニングなどによる対策

48

感染対策 原則の徹底

感染成立の３要因と感染対策の原則

病原体（感染源）

排除

• 感染源（例）

• 血液、体液、分 泌物、嘔吐物、

排泄物、または それらに触れた 手指

• 病原体の付着し た手指で触れた 物

感染経路

遮断

• 接触感染

• 飛沫感染

• 空気感染

宿主

抵抗力の向上

• 生活習慣の改善

• ワクチン接種

感染対策の基本として、すべての血液、体液、分泌物（喀痰等）、嘔吐 物、 排泄物、創傷皮膚、粘膜等は感染源となり、感染する危険性がある ものとし て取り扱うという考え方。

50

感染症予防 標準予防策

標準予防策 （ Standard Precautions ）

出典：厚生労働省

HP https://www.mhlw.go.jp/content/000501120.pdf (2021.10.10accessed

）

避難所における新型コロナウイルス感染症対策

＊ゾーニング：用途別に「区分けを行う」「区画」

52

出典：新型コロナウイルス感染症対策に配慮した避難所開設・運営訓練ガイドライン p.１３．（第3版.R3.6）

厚生労働省HP https://www.mhlw.go.jp/content/000794047.pdf (2021.10.10accessed）

7. 受援体制整備と支援者との協働

出典：厚生労働省HP災害医療コーディネータ活動要領及び災害時小児周産期リエゾン活動要領について 参考資料3 https://www.mhlw.go.jp/content/10800000/000478174.pdf (2021.09.23.accessed)

54

本部長（知事）

保健医療部門の長

保健医療調整本部

本庁災害対策本部

保健衛生部門 医療部門

トップ（保健所長等）

保健所危機管理組織

保健衛生部門 医療部門

本部長

地域災害医療対策会議

支部長

災害医療Co _調整本部^DMAT

災害医療Co

DMAT 活動拠点本部

SCU本部

DMAT 現場活動指揮所 病院支援指揮所 保健医療活動チーム派遣調整，情報の連携，整理及び分析等の保健医療活動総合調整

・構成員：医務主管課，保健衛生主管課，薬務主管課，精神保健主管課等の関係各課およ び保健所職員，災害医療コーディネーター等

・連絡窓口設置：保健所，DMAT，JMAT，日赤救護班，国立病院機構医療班，歯科医師チー ム，DPATその他関係機関との連絡や情報連携の必要に応じ担当者を配置

連携

・郡市医師会，歯科医師会，薬剤師会，

看護協会等の医療関係団体

・DMAT以降の様々な医療支援チーム

・警察，消防その他医療以外の関係団体 保健医療部門の長

市町村危機管理組織

保健衛生部門 医療部門

地元残存 医療資源

外部支援 医療資源 本部・支部長による外部支援資源も 含めた医療資源の統合指揮調整を 補佐（包括的な指示）

・多様な医療組織団体

・保健所への派遣調整等 本

庁

災害時 保健医療活動チーム等 統合指揮調整の場

行政内部の統合指揮

災害時健康危機管理支援チーム（DHEAT）

DHEAT とは・・・

• Ｄ i s a s t e r

• Ｈ e a l t h

• Ｅ m e r g e n c y

• Ａ s s i s t a n c e

• Ｔ e a m

56

参考

・災害時健康危機管理支援チーム活動要領について 厚労省健康局健康課長通知

https://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-10900000-Kenkoukyoku/0000198472.pdf

・DHEAT活動ハンドブック

全国保健所長会

HP http://www.phcd.jp/02/t_bousai/dheat06.html

報告

対応状況

避難所

（仮設住宅）

在宅

入院・入所 施設

被災現場

市

町 村 災 害 対 策 本 部

（保 健 医 療 部 門

）

県 災 害 対 策 本 部

（保 健 医 療 調 整 本 部

）

多様な組織団体・応援チームのリーダー

ニ ー ズ 情 報

報告

○ 災害現場から指揮調整部門への一元的な情報収集と，指揮調整部門から現場への指示と情報 伝達のラインを構築

○ 分析評価され，見える化された情報をもとに多様な組織団体等に対する組織横断的な指揮調整

医療救護班等 多様な支援チーム

指揮

被災地における組織横断的な指揮調整の場 情報共有，方針決定，連携調整

指揮 医療救護所

救護病院等

ＤＨＥＡＴ

県 災 害 対 策 支 部

（保 健 所

）

・救急医療

・持病や障害の悪化

・保健行動（手洗等）

・感染症

・メンタルヘルス

・飲料水等確保と衛生

・食品衛生

・廃棄物処理

パターン 概 要 調整 市町村間の災

害時相互応援 協定に基づく 応援派遣

• 自治体間締結協定に基づき，応援派遣

（保健師職能に限定した応援派遣ではない）

市町村

（首長）

都道府県内の 人材による応 援派遣

• 県内等自治体間の広域相互応援協定

• 都道府県内の非被災保健所，市町村の保健師等 応援派遣

都道府県

（本庁等）

都道府県外の 人材による応 援派遣

• 知事会ブロック内の都市間相互応援協定

• 地方等の広域相互応援協定

都道府県

（本庁等）

• 全国規模（被災地外の都道府県，保健所設置市，

市区町村から，保健師等チームを編成）の自治体 保健師等の応援派遣

国

厚生労働省 健康局

保健師等の応援派遣支援のパターン

58

厚生労働省 健康局

⚫

被災自治体からの情報収集 被害状況，保健師派遣調整

依頼の有無，要請人数 等

⚫

全国都道府県へ保健師派遣照会 派遣可能な人数及び自治体の把握

全国

（都道府県・保健所設置市）

⚫

派遣の照会に対する回答

派遣の可否，人数，職種，期間，

災害対応経験の有無 等

⚫

派遣に向けた準備

宿泊先，交通手段，使用物品 等

被災都道府県（本庁等）

⚫ 被災市町村（政令指定都市，特別区含む）や保健所等からの情報収集

⚫ 県内における派遣要請・調整

⚫ 隣接都道府県への派遣要請

人数，職種，期限，場所，支援内容 等

全国規模の自治体保健師等の応援派遣調整 流れ

③回答

②派遣の 照会

④ 情報収集 派遣調整

① 情報提供 派遣調整の要請

⑤ 派遣要請 情報提供 派遣調整

⑥ 派遣準備 派遣調整 派遣開始

参考：平成３０年７月豪雨に係る DHEAT 派遣と保健師等応援派遣支援

7月 8月 9月

自 治 体

チーム

数 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 1 2 ・・・ 27

岡 山 県

PHN；18 DHEAT① DHEAT②

広 島 県

PHN；37 DHEAT① DHEAT② DHEAT③ DHEAT④

愛 媛 県

PHN；9 DHEAT①

累計チーム数：PHN；64チーム，DHEAT；7チーム

出典：HP 厚生労働省 平成30年7月豪雨による被害状況等について.（厚生労働省調整分）

60

岩手県 宮城県 福島県

被災後 3 日以内 急性期

外部支援なし

大規模災害時 外部支援 マンパワーの限界

全国自治体保健師による応援支援の実際

保健所リエゾン体制・地区活動 事例

東日本大震災（岩手県陸前高田市）

全体 調整・総括

62

災害時の保健活動と役割

企画・調整・

施策化 情報収集・

分析

直接的支援

•

活動方針決定，指示

•

活動体制整備

•

人員，人材確保

•

関係機関連携，調整

•

各種サービス調整

•

情報収集 （各種調査）

•

記録集計，分析

•

情報発信

•

モニタリング

•

救護など医療対策

•

健康相談，保健指導

•

健康教育，啓発

•

家庭訪問指導

Player

（他都市 PHN,災害 支援Ns等）

Ｐ

laying manager

（被災地PHN）

Manager

（統括PHN, 管理期PHN）

応援派遣の受け入れ（受援）に際し被災自治体が担う役割

• 応援派遣チームとの協働した支援のための活動計画と役割分担を明確 にし，体制の再構築を図る。

• 受援にあたって，派遣元自治体，保健所の担当者との連絡体制（コンタ クトリスト）を整備し管理する。なお，その際，派遣元自治体の支援チーム にかかる連絡・調整の主担当について，市町村担当者，保健所のリエゾン 保健師，保健所の総括的な立場の保健師のいずれが担うのかについて，

方針を定める。

• 応援派遣者による問題提起・提案などについては，自治体としての活動 方針，目的と照らし合わせ，最終的な判断，意志決定は原則，受援側が行 う。

• 被災地の状況及びニーズの変化，保健師以外の支援チームの活動の動 向などの状況に応じて臨機応変に活動体制を構築・再編する。また，当初 依頼した受援計画や，活動方針などに変更が生じる場合は，速やかに派 遣元自治体へ連絡し合意を得る。

出典：厚生労働科研「災害対策における地域保健活動推進のための実務担当保健師の能力向上に係わる研修ガイドラインの作成と検証」

（研究代表者：千葉大学大学院 宮﨑美砂子）保健師の災害時の応援派遣及び受援のためのオリエンテーションガイド.2020.3ｐ.7

64

8. 災害に備えた平常時の取り組み

甚大な災害に際し効果的であった平常時の活動・備え その 1

項 目 事 例

Ⅰ. 災害時支援に係る計画

１ 自治体防災計画 市町の防災計画に，保健活動体制の構築を定めていたため，被災直後 から専門支援のための保健活動体制の構築が図れた。

Ⅱ. 活動物品整備

１ 支援活動物品 救護用品を保健師1人に１セット準備していたため避難所に携行できた。

地図、管内地域資源情報一覧等があったため活用できた。

２ 帳票，媒体資料など 災害マニュアル，帳票類，啓発媒体等の備えがあり活用できた。

Ⅲ.

要配慮者対策

１ 要配慮者リスト整備 平時から高齢者等の要配慮者のリスト化（台帳），保健師がフォローアップし ていた。（停電を考慮し，数か月毎に紙データの出力，定期更新）

２ 地区担当制による活動 地区担当保健師による要配慮者等の住民把握が受援の基盤となった。

Ⅳ. 保健師の立場，経験

1

意思決定への関与

（保健師の職位、

統括保健師配置）

部長職の保健師が，検討事項を市の対策部長へ直接伝えることができたた め，課題解決に向け迅速に進めることができた。

市の災害対策本部の情報が迅速に得られ，活用し対応できた。

２ 災害支援経験

DHEAT要員としての他都市への支援経験から課題が想定できた。

出典：災害時における保健師の応援派遣と受援の検証による機能強化事項の検討.応援派遣保健師の受援自治体へのインタビュー調査

平成30年度厚労科研災害対策における地域保健活動推進のための実務担当保健師の能力向上に係わる研修ガイドラインの作成と検証 研究代表者：宮崎美砂子

66

甚大な災害に際し効果的であった平常時の活動・備え その２

項 目 事 例

Ⅴ. 組織・関係機関の連携

１ 組織内部の関係性

良好なコミュニケーション

平時から所管部署内の職員のコミュニケーション，意思疎通が良好で あったため，被災後の課題の共有，解決のための対応も円滑にすすめ られた。

2

分散配置保健師間交流 分散配置されている保健師が，保健・福祉の合同テーマで月１回，定期 的に一堂に会する機会を設けていた。そのため，災害時は部署横断体 制で組織の了解の下，協力し合い，保健師の専門性、チームワークを 発揮した活動ができた。

3

自治体間の連携 平時から管内市町の保健師の関係性が良好であった。被災後、被害の 少なかった近隣市町保健師から発災直後から応援の打診があり，県の 調整を待たずに速やかに近隣市町の保健師の応援が得られた。

4

関係機関との連携 地域包括ケアシステムの構築により，民間介護保険事業所やサービス 事業所等との連携体制が構築されていた。その関係性から、在宅の地 域住民の安否確認などの保健活動への協力が得られた。

地元の医療機関が発災翌日には主体的に被災地に出向き，薬の必要 な人へ手配を開始してくれた。

Ⅵ. 住民との連携

１ 住民との良好な関係性 日頃から保健師と密な関わりがあり，地域の住民との間に信頼関係が構 築されていた。そのため他都市等の応援派遣保健師による訪問活動など に対する住民の受け入れが良好であった。

高齢者 妊産婦・乳幼児

女性 慢性疾患（糖尿

病、心臓病など）

人工呼吸器など 医療機器,医療的ケア

を必要とする人

視覚・聴覚・心身の

障害を有する人

日本語による迅 速な情報収集が

困難な人

緊急受診など医療 ニーズの高い方

内服等の受療 診療が必要な人

配慮や見守り ケアなどの必要な人

災害時要配慮者の把握と対応

傷病者

難病患者

等

介護や介助などを 必要とする人

68

災害対策基本法における災害時要配慮者対策との関係

要配慮者対策

出典： 「東京都在宅人工呼吸器使用者災害時支援指針」（R.2.7改訂. R.3.3一部改訂.R.3.8一部改訂) p6

在宅人工呼吸器使用者対策

〇要配慮者の把握 うち，在宅人工呼吸器使用者の把握

うち，在宅人工呼吸器使用者については

在宅人工呼吸器使用者災害対策リストを作成

＊避難行動要支援者名簿へ必要な情報を反映

〇避難行動要支援者名簿の作成

うち，在宅人工呼吸器使用者については 災害時個別支援計画^※を作成

〇個別避難計画※の作成

対象者：高齢者，障害者，難病患者 妊産婦，乳幼児等

※ 発災時は，事前に定めた個別計画災害時個別支援計画（在宅人工呼吸器使用者については，災害時個別支援計画）に基 づき，避難支援，避難生活支援等を行う。 （在宅人工呼吸器使用者については，在宅での療養支援を含む。）

対象者：難病患者，脳血管疾患後遺症者，

脳外傷者，呼吸器疾患患者，重症心身障 害児（者） ， 医療的ケア児 等

反映

在宅人工呼吸器使用者のための

災害時個別支援計画作成の手引き （東京都）

区市町村が関係機関の協力を得て，使用者・家族と共に災害時個別支援計画 を簡便に作成できるよう様式と記入方法を示した。

様式

項目 主な記載内容

１ 災害に備え準備しておくもの 医療用品等の準備や使用法，自宅近辺のハザード や要援護者登録の確認

２ 停電 呼吸器の外部バッテリー作動確認，充電式吸引器の 準備，停電情報の確認法

３ 停電が長引きそうな場合 電源の確保法，その他医療機器の対応，入院調整 ４ 地震 発生直後の確認事項，安全の確保，呼吸器の作動

の確認，安否の連絡方法 ５ 風水害

（洪水，高潮，土砂災害等） 災害情報の入手法，避難方法，避難用物品リスト ６ 関係者連絡リスト 関係者連絡リスト，安否確認の流れ，医療機器取扱

い事業所リスト，家族・親族リスト ７ 緊急時の医療情報連絡票 緊急入院時に必要な医療情報

（呼吸器の設定，処置の内容等）

出典：東京都保健福祉局.災害時個別支援計画作成の手引

https://www.fukushihoken.metro.tokyo.lg.jp/joho/soshiki/hoken/shippei/oshirase/saigaijisiennsisinn.files/shishin2.pdf 70

在宅で人工呼吸器を装着者と家族の災害時 の備え

～医療機器の電源確保の理解～

災害時の備え 医療機器の電源確保

医療機器が必要な子どものための 災害対策マニュアル

～電源確保を中心に～

出典： 「東京都在宅人工呼吸器使用者災害時支援指針」

（R.2.7改訂. R.3.3一部改訂.R.3.8一部改訂)巻末資料あり 公益財団法人 東京都医学総合研究所難病ケア看護データベース

出典：国立研究開発法人国立成育医療研究センター 医療機器が必要 な子どものための災害対策マニュアル～電源確保を中心に～.2019． https://www.ncchd.go.jp/hospital/about/section/cooperation/shinsai_

manual.pdf