佐藤主光（もとひろ）
一橋大学経済学研究科・政策大学院
事前（災害前）の自助努力の促進 －首都直下地震など大規模な災害が発生した場合、被災者支 援に充てられる国・被災自治体の財源にも限りがある。救済 対象となる被災者が多くなれば、「真に救済すべき」被災者に 対して十分な支援が行き届かないかもしれない。 －これを避けるには事前に自助努力できる人には自助努力を 促す仕組み、高齢者・低所得者等、被災時に災害弱者となり 得る人にも予め自助努力の機会を与える必要がある。
災害対策基本法第七条２ 「地方公共団体の住民は、自ら災 害に備えるための手段を講ずるとともに、自発的な防災活動 に参加する等防災に寄与するように努めなければならな い。」 大規模災害では全ての個人・世帯を十分の救済（＝災害前 の生活水準まで再建）することはできない。⇒自助努力できる ヒトには自助努力を促す仕組みが必要 個人の事前の自助努力 －地震保険への加入＝災害時の生活資金の確保 －住宅の耐震化＝住宅・人的被害の削減 4
事前＝自 助努力 事後 生活再建 住宅再建 復興後 若年世 代 中高 所得 地震保険 耐震化 被災者生活支 援制度 国税・地方税減 免 災害復興 住宅融資 自力回復 可能（？） 低所 得 被災者生活支 援制度 生活福祉資金 制度（生活資金 貸付） 公営住宅 家賃補助 （被災者生 活支援制 度） 失業⇒ 生活保 護？ 老年世代 住宅再建 困難 公的年金 6
自助努力 災害時 地震保険（ＪＡ建物更生共済・ 全労済自然災害共済を含む） への加入 被災（住宅の倒壊、家財の損 壊）時に生活再建資金 住宅の耐震化 被災のリスク・被害を軽減
「保険会社等が負う地震保険責任を政府が再保険することに より、地震保険の普及を図り、よって地震等による被災者の生 活の安定に寄与することを目的とする」（地震保険法第1条） 被災者が速やかに生活再建できれば、仮設住宅・公営住宅 の提供や家賃の減免など事後の被災者支援が少なくて済む。 ⇒「保険会社等が負う地震保険責任を政府が再保険することに より、地震保険の普及」を図る公共性 8
社会保障では連帯と助け合いが強調
⇒地震保険料も同様？
例：兵庫県住宅再建共済制度（対象：兵庫県内）
情報としての保険料
⇒保険料を通じて被災のリスクを認知できる
正しいリスク認知に基づく選択（耐震化、住宅の立地）を
促す
10 被災者支援の「一階部分」（普遍給付）としての被災者生活 再建支援制度と「二階部分」（保険）としての地震保険の役割 分担 図表 1－6：被災者支援の機能配分 機能 対応する制度・政策 保険 リスク分担 地震保険 融資の優遇政策 福祉（共助・連帯） 再分配（最低限の生活資金再建保証） 被災者生活再建支援制度
「地震保険についても、耐震性が低く倒壊や全壊の危険性が 高い建物に対しては、そのリスクに応じた高い保険料を設定 し、耐震性が高く安全な建物に対しては低い保険料を設定 することを通じて、新築であれ改修であれ、耐震化促進への インセンティブを付与することが重要である。・・・、民間の自 助努力によって国民の生命や財産を守るストックが形成され ていくという好循環に資する。」 14
保険金1千万円あたり 保険契約期間は1年間 1年間あたり 木造 非木造 一等地 10,000 5,000 二等地 12,700 6,500 三等地 18,800 10,500 四等地 31,300 16,900
地震保険の都道府県別等地
地震保険の都道府県別等地
16 １等地 ２等地 ３等地 ４等地 １等地 ２等地 ３等地 ４等地割引率 建築年割引 対象建物が、昭和56年6月1日以降に新築され た建物である場合 10％ 耐震等級割引 対象建物が、「住宅の品質確保の促進等に関す る法律」に規定する日本住宅性能表示基準に定 められた耐震等級 または国土交通省の定める 「耐震診断による耐震等級 の評価指針」に定め られた耐震等級を有している場合 10％～ 30％ 免震建築物割引 対象物件が、「住宅の品質確保の促進等に関す る法律」に基づく「免震建築物」である場合 30％ 耐震診断割引 地方公共団体等による耐震診断または耐震改 修の結果、建築基準法（昭和56年6月1日施行） における耐震基準を満たす場合 10％
地震保険料の軽減 地震保険加入 被災時の生活 再建の迅速化 被災リスクの軽減 住宅の耐震化 誘因づけ 誘因づけ 18
関係者 保険加入者 ・地震保険＝（延焼を含む）被災リスクをヘッ ジ（住宅・生活再建資金の確保） 政府 ・住宅耐震化＝被災リスクの軽減 ・地震保険＝被災者の迅速な生活再建によ る復旧・復興コストの軽減 保険者 ・耐震化・免震化＝災害時の保険金支払い の減少
政策的要請 対応 普及率の改善 購入者の保険料負担の軽減 地震リスク認知（耐震化などの 促進） 地震リスクに応じたきめ細かに 保険料の設定 20
「損害保険料控除」が原則廃止され、代わって、所得
税（平成19年～）・住民税（平成20年～）に地震保険 料控除が導入：
永松「生活再建支援制度の見直しに対する意見」（平成19 年5 月28 日）：地震保険も含めた住宅の地震リスクに関する総合 的な制度設計 ① 生活再建支援制度によってすべての世帯に一定の住宅再 建資金を保障する【基礎保障分】。 ② それ以上の保障については、任意加入の地震保険や共済 制度によるものとする【任意保障分】。 ③ 地震保険は生活再建支援制度による保障分については免 責とし、保険会社の支払いリスクを軽減する。 ④ 他方地震保険については政府による再保険を廃止し、保 険料率や加入条件などの自由化を進める。 ⇒保険会社は耐震性能や地盤状況などによって保険会社 が高リスクと判断した物件については保険契約を拒否できる 22
斉藤誠（2005）「リスクファイナンスの役割」：「保険料の設定 については、地震リスクをよりきめ細かく反映するよう工夫が 必要」 ―公的な建築基準に基づく構造評価 －地域の特性を保険料に加味 －非営利ベースのため民間損保にセールス・インセンティブ は欠如 ①所得再分配的な政策は防災対策レベルで：所得再分配は 保険というリスクファイナンス機能には不適切、むしろ公的な 防災投資によるリスクコントロール機能の発揮で対応 ②高い公的再保険キャパシティーを維持：政府は高いレイ ヤー（保険金支払い規模）に係る損失に再保険を提供してい ることが現行制度のメリット ③公的関与は高レイヤー再分配機能に純化：中・低レイヤー （約1兆円以下の保険金支払い部分）は民間市場で十分に受 容可能⇒地震保険の契約内容・保険料の設定は自由化へ 24
機能 政策上の要請 対応 被災者の生活再建 資金の確保 加入率の引き上げ 保険料の引き下げ 低所得者への支援 減災効果 耐震化への誘因づけ 危険度、耐震度に応じた保険 料の差別化 要件を満たさない案件につい ては「加入拒否」？ ⇒低所得者への支援は保険料以外の政策手段を活用
原則１：救済を必要とする個人・世帯を救済する 原則２：事後的支援（救済）は実行可能を確保する 原則３：個人・世帯の事前的自助努力（地震保険・耐震化）を損な わない 原則４：平時システムとの連続性・迅速な移行を図る 内閣府社会経済研究所 「災害政策体系にあり方に関する研究」プロジェクト報告書 26
内閣府試算：「首都直下地震」では、生活再建支援制度（改 正後）による支援額は２兆８０００億円超？ 被災者生活再建支援基金積立金＝542億円（平成20年3月 31日時点）（http://www.tkai.jp/pdf/pdf/06.pdf） 「阪神大震災のような災害に対応するには支援法に限界があ り、その時点で別途対策を検討していくことになる」（井上喜 一防災担当相 （平成16年3月当時））
被災者生活再建支援制度の持続可能性？：「被災者生 活再建支援基金では対応できない規模の大災害が発生 した場合には、国の全額保証とするなど所要の措置を講 じること」（全国知事会（平成19年7月12日）） 被災者生活再建支援法 第九条 ３ 都道府県は、・・・（被災者生活再建支援）基 金に充てるために必要があると認めるときは、支援法人 に対し、必要な資金を拠出することができる。 第二十条 国は、第九条・・第三項の規定に基づく都道 府県の支援法人に対する拠出が円滑に行われるよう適 切な配慮をするものとする。 32
大規模震災で基金が枯渇したときの国と都道府県の責任分担は 曖昧なまま 各々が都合よく解釈できる余地を残した合意形成 －国の解釈＝都道府県の努力が前提？ －都道府県の解釈＝国の支援が前提？ 地震保険の場合も？ （国の措置） 第八条政府は、地震保険契約による保険金の支払のため特に必 要があるときは、保険会社等に対し、資金のあっせん又は融通に 努めるものとする。
2008年アンケート（回答者数3381人） 公的地震保険の加入実態の調査 長めのアンケート 世帯属性 リスクに対する態度 制度に対する理解 アンケートの情報提供機能 2009年アンケート（回答者数2841人） 2008年アンケートの対象世帯に実施 選択のみに限った短いアンケート（4つの設問） 非可逆的なシークエンス
地震保険加入率への影響要因 加入率 世帯年収（所得） ＋＋ 金融資産 ＋ 大地震への危機意識 ＋＋ 住宅の築年数 －－ 住宅の再建・修 繕費用の出所 預貯金等（自己 保険） － 行政に期待 － 地震保険料への割高感 －－ 36
所得階層別加入率（持ち家世帯） サンプル数＝2553 11.6 19.7 28.3 28.6 36.4 36.0 33.5 35.8 34.0 39.0 39.3 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 250万円未満 250万円～500万円未満 500万円～750万円未満 750万円～1, 000万円未 満 1, 000万円～1, 250万円未 満 1, 250万円～1, 500万円未 満 1, 500万円～1, 750万円未 満 1, 750万円～2, 000万円未 満 2, 000万円～2, 250万円未 満 2, 250万円～2, 500万円未 満 1. 2, 500万円以上 ％ 地震保険・火災保険加入 火災保険のみに加入 （共済を含めて）加入せず
建造物の建築年別加入率（持ち家世帯） サンプル数＝2553 7.9 13.9 21.0 25.6 30.4 42.5 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 昭和35年以前 昭和36年～昭和45年 昭和46年～昭和55年 昭和56年～昭和63年 平成元年～平成10年 平成11年以降 ％ 地震保険・火災保険に加入 火災保険のみ加入 （共済を含めて）加入せず 38
地震保険：居住建物 対象：持ち家の地震保険加入者（2393名） 未加入の理由(Q31) 地震保険未加入 共済に加入しているから 9.3 保険料が高いから 36.9 建物の耐震性は十分高いから 11.1 居住建物が新しいから 7.7 地震保険では、建物の再築ができないから 16.4 保険代理店に勧められなかったから 4.6 公的な支援を期待しているから（義援金を含む） 3.4 倒壊したとしても、預貯金等で賄えるから（経済的に困らないから） 3.5 その他 7.1 合計 100
（率） （率） 高い 1,075 43.7% 134 28.5% やや高い 785 31.9% 166 35.2% 妥当である 527 21.4% 157 33.3% やや安い 45 1.8% 6 1.3% 安い 26 1.1% 8 1.7% 合計 2,458 100.0% 471 100.0% 両方加入 保険料に対する意識 未加入 （率） 絶対額が高い 1,336 55.1% 滅多に発生しない補償としては高い 1,120 46.2% 火災保険との比較による割高感 909 37.5% 再建に十分な金額を確保できない 696 28.7% その他 44 1.8% 高い（やや高い）と思う理由 ある 回答数：3,381人（持ち家＋賃貸） 40
地震保険法第５条第１項：「政府の再保険に係る地震保険契 約の保険料率は、収支の償う範囲内においてできる限り低い ものでなければならない。」⇒「ノーロス・ノープロフィットの原 則」 地震保険料が（それが付帯する）火災保険や（身近な）自動 車保険など「災害とは異なるリスク」をカバーする保険と比較さ れている？ ⇒地震保険料の多寡を判断するベンチマーク（の情報）の欠如
（率） （率） （率） 火災保険では、地震による建物・家 財の被害は免責 1,513 44.8% 1,170 34.6% 698 20.6% 地震保険の単独加入不可 1,008 29.8% 965 28.5% 1,408 41.6% 地震保険料は政府の介入により安い 364 10.8% 907 26.8% 2,110 62.4% 火災保険の30%～50% 404 11.9% 910 26.9% 2,067 61.1% 地域と構造による保険料 1,000 29.6% 1,252 37.0% 1,129 33.4% 耐震性能や建築時期による割引 438 13.0% 1,140 33.7% 1,803 53.3% 地震保険料控除 762 22.5% 856 25.3% 1,763 52.1% 地震保険に関する知識 知っていた なんとなく知っていた 知らなかった 42
保険料に対する「割高感」
⇒保険料の評価の基準（相対価格）が誤っている？
消費者（特に高所得層）にニーズに即さない
⇒
地震保険の支払金額が火災保険の半分
⇒
耐震性の高い住宅には倒壊リスクはない
地震保険に対する知識の欠如
⇒正しい情報に基づく加入選択を行っていない
【Q.47】 地震保険に関する知識（地震保険制度、補償内容、 保険料など）が高まったと思いますか 対象：持ち家世帯（地震保険未加入） 思う 思わない 変わった（地震保険についてもう一度、 詳しく検討したいと思った） 73.5 19.9 変わらない 26.5 80.1 合計 100.0 100.0 ％
46 2009年における積極的な選択行動 2008年に非加入 → 2009年に選択 2008年アンケートの情報提供機能 2008年に加入 → 2009年に非選択 YES NO YES 566 (27.65%) 127 (6.20%) NO 428 (20.91%) 926 (45.24%) 2008年 2009年 持ち家（JA無し）
2009年アンケート
アンケートで提示するメニューにおいて、公的地震保 険契約だけでなく、民間地震保険契約を選択肢として 追加する。 公的地震保険契約の部分保険性（火災保険カバーの 2分の1）を活かして民間地震保険契約を補完的契約 （2分の1のカバーの追加）として提示する。48 図表８：アンケート設問例 パターン 8現行の住宅 保有 建物 建物 建物の構造 木造 火災･風災･水災等 火災･風災･水災等 民間地震危険（上乗せ） F構造 保険金額 20,000千円 保険金額 20,000千円 保険金額10,000千円 耐震基準 新耐震 地域 4 保険料 保険料 保険料 ¥20,000 ¥20,000 ¥50,400 地震 地震 保険金額 10,000千円 保険金額 10,000千円 保険料 保険料 ¥28,200 ¥28,200 火災保険 ¥20,000 火災保険 ¥20,000 保険＋地震 ¥48,200 保険＋地震 ¥48,200 保険＋地震＋民間地震 ¥98,600 建物 建物 火災･風災･水災等 民間地震保険（火災） 火災･風災･水災等 民間地震保険（火災） 保険金額 20,000千円 保険金額10,000千円 保険金額 20,000千円 保険金額10,000千円 保険料 保険料 保険料 保険料 ¥20,000 ¥12,000 ¥20,000 ¥12,000 地震 地震保険（火災） 保険金額 10,000千円 保険金額 10,000千円 保険料 保険料 ¥28,200 ¥7,400 火災保険 ¥20,000 火災保険 ¥20,000 火災＋地震 ¥48,200 火災＋地震 ¥27,400 火災＋地震＋民間地震 ¥60,200 火災＋地震＋民間 ¥39,400
第1メニュー ⇒ 民間火災保険のみ 公的地震保険料28,200円 ＞ 民間火災保険料20,000円 第2メニューの効果（その１） 公的地震保険の選択を誘導 公的地震保険料28,200円 ＜ 民間地震保険料50,400円 第2メニューの効果（その2） 民間地震保険の選択 公的地震保険料28,200円 ＋ 民間地震保険料50,400円 民間地震保険には、現行の公的地震保険が火災保険の半分 しか補償しないことを補完する役割があることになる。
50 質問１で与えたオプション 公的地震保険に加入 70.4% 14.5% 4.2% 民間地震保険にも加入 26.5% 5.7% 2.1% 火災保険のみに加入 2.6% 77.3% 4.9% どちらにも加入しない 0.5% 2.5% 88.8% 公的地震保険に加入 44.4% 29.4% 7.7% 民間地震保険にも加入 51.1% 14.6% 4.9% 火災保険のみに加入 3.3% 53.1% 6.7% どちらにも加入しない 1.2% 2.9% 80.7% 合計 100% 100% 100% 公的地震保険に 加入 火災保険のみ に加入 どちらにも加入 しない 質問２で 与えたオ プション 質問4で与 えたオプ ション
政府の役割 公的地震保険に対する再保険（リスクヘッジ） 地震保険の遅滞ない支払い体制の確保（地震保険法 第８条） 民間の役割 消費者ニーズに合わせた保険設計 －保険のカバレッジ －保険料の差別化 情報提供・ニーズ充足としての民間保険の活用
