平 成 2 5 年 度 高 崎 経 済 大 学 大 学 院 地 域 政 策 研 究 科 学 位 審 査 論 文 指 導 教 授 地 域 政 策 研 究 科 戸 所 隆 教 授
地 方 都 市 に お け る 自 治 体 シ ン ク タ ン ク 等 の 政 策 形 成 基 盤 構 築 に 関 す る 研 究
地 域 政 策 研 究 科 博 士 後 期 課 程 学 生 番 号 911-002
内 海 巌
1 目 次
第 1 章 は じ め に ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― 3
1 - 1 本 研 究 の 背 景 及 び 目 的 4
1 - 2 本 論 文 の 構 成 7
第 2 章 政 策 形 成 基 盤 に 関 連 す る 既 往 研 究 と 本 研 究 の 対 象 ― ― ― ― ― ― 9 2 - 1 政 策 形 成 基 盤 に 関 連 す る 既 往 研 究 1 0 2 - 1 - 1 創 発 的 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 基 本 構 造 1 0 2 - 1 - 2 創 発 的 政 策 形 成 の 促 進 要 件 1 3 2 - 1 - 3 本 研 究 に お け る 着 眼 点 1 6 2 - 2 本 研 究 の 対 象 及 び 研 究 手 法 1 8 2 - 2 - 1 自 治 体 シ ン ク タ ン ク 1 8 2 - 2 - 2 地 域 自 治 組 織 2 7 2 - 2 - 3 広 域 連 携 組 織 3 1
第 3 章 自 治 体 シ ン ク タ ン ク に お け る 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 評 価 ― ― ― ― 3 4 3 - 1 事 例 研 究 の 対 象 と す る 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 選 定 3 5 3 - 2 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 体 系 化 4 4 3 - 3 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 段 階 別 評 価 4 8 3 - 3 - 1 研 究 課 題 の 設 定 段 階 に お け る 評 価 4 8 3 - 3 - 2 研 究 推 進 段 階 に お け る 評 価 5 1 3 - 3 - 3 研 究 成 果 の 活 用 促 進 段 階 に お け る 評 価 5 3 3 - 4 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 総 体 的 評 価 6 1
第 4 章 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 評 価 に 基 づ く 政 策 形 成 基 盤 の あ り 方 ― ― 6 8 4 - 1 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 機 能 ・ 役 割 6 9 4 - 1 - 1 自 治 体 シ ン ク タ ン ク に 期 待 さ れ る 機 能 6 9
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4 - 1 - 2 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 役 割 7 3 4 - 2 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 運 用 の あ り 方 7 5 4 - 2 - 1 政 策 形 成 の 促 進 7 5 4 - 2 - 2 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 維 持 ・ 強 化 8 1 4 - 3 事 例 研 究 対 象 の 自 治 体 シ ン ク タ ン ク に お け る 成 果 と 課 題 8 3
第 5 章 政 策 形 成 基 盤 と し て の 地 域 自 治 組 織 の 評 価 ― ― ― ― ― ― ―― ― 8 4 5 - 1 実 証 研 究 の 対 象 と す る 地 域 自 治 組 織 8 5 5 - 2 上 越 市 に お け る 地 域 自 治 区 の 概 要 8 7
5 - 3 政 策 形 成 基 盤 と し て の 評 価 9 1
5 - 4 政 策 形 成 基 盤 モ デ ル の 構 築 に 向 け た 課 題 1 0 0
第 6 章 政 策 形 成 基 盤 と し て の 広 域 連 携 組 織 の 評 価 ― ― ― ― ― ― ― ― ― 1 0 2 6 - 1 実 証 研 究 の 対 象 と す る 広 域 連 携 組 織 1 0 3 6 - 2 三 遠 南 信 地 域 に お け る 広 域 連 携 の 概 要 1 0 4 6 - 3 政 策 形 成 基 盤 と し て の 評 価 1 0 7 6 - 4 政 策 形 成 基 盤 モ デ ル の 構 築 に 向 け た 課 題 1 1 5 6 - 5 政 策 形 成 基 盤 と し て の 三 遠 南 信 地 域 連 携 の 課 題 1 1 7
第 7 章 政 策 形 成 基 盤 モ デ ル の 構 築 ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― 1 1 9 7 - 1 創 発 的 政 策 形 成 サ イ ク ル の あ り 方 1 2 0 7 - 2 政 策 形 成 基 盤 モ デ ル の 基 本 型 1 2 5 7 - 3 重 層 的 な 政 策 形 成 基 盤 の 構 築 1 2 7 7 - 4 今 後 の 課 題 1 2 8
参 考 文 献 ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― ― 1 2 9
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第 １ 章 は じ め に
4 第 １ 章 は じ め に
1 - 1 本 研 究 の 背 景 及 び 目 的
（ 1 ）「 政 策 形 成 基 盤 」 の 必 要 性
地 方 都 市 に お け る 政 策 形 成 能 力 の 必 要 性 が こ れ ま で に な く 高 ま っ て い る 。 そ の 背 景 に は 、 人 口 減 少 、 地 域 経 済 の 疲 弊 、 地 方 自 治 体 の 財 政 難 、 環 境 ・ エ ネ ル ギ ー 問 題 の 深 刻 化 等 か ら な る 厳 し い 社 会 情 勢 に 加 え 、 知 識 情 報 社 会 へ の 移 行 、 地 方 分 権 社 会 の 到 来 な ど が 挙 げ ら れ る 。
し か し な が ら 、 地 方 分 権 に 関 す る 議 論 を 例 に と っ て も 、 財 源 や 権 限 移 譲 に つ い て 語 ら れ る こ と は 多 い も の の 、 地 方 の 政 策 形 成 能 力 の 問 題 に つ い て は 議 論 が 少 な い 。 い わ ゆ る 平 成 の 大 合 併 に つ い て も 、 行 財 政 基 盤 の 強 化 を 一 つ の 目 的 と し て 推 進 さ れ た も の の 、 市 町 村 に よ っ て は 合 併 に よ る ス ケ ー ル メ リ ッ ト が 十 分 に 発 揮 で き ず 、 む し ろ 機 動 性 や 柔 軟 性 の 低 下 に よ っ て 政 策 形 成 能 力 の 低 下 に つ な が っ て い る 可 能 性 も 懸 念 さ れ る 。
地 方 都 市 が 自 立 し 、 持 続 可 能 な 発 展 策 を 講 じ て い く た め に は 、 権 限 や 財 源 移 譲 を 含 め た 地 方 分 権 の 推 進 が 必 要 で は あ る が 、 ま ず は 政 策 形 成 の 面 に お い て 自 立 し 、 そ の 上 で 質 の 高 い 政 策 を 打 ち 出 し て い く 能 力 が 必 要 と 考 え ら れ る 。 具 体 的 に は 、 国 ・ 県 か ら の 上 意 下 達 、 市 の 基 本 方 針 策 定 の 外 部 委 託 、 首 長 等 の 非 論 理 的 な 選 好 に も と づ く 政 策 形 成 な ど か ら 脱 却 す る 必 要 が あ り 、 そ れ は 現 行 の 権 限 や 財 源 に お い て も か な り の 部 分 で 可 能 と 考 え ら れ る 。 む し ろ 、 そ の 能 力 な し に 権 限 や 財 源 移 譲 が 行 わ れ た と し て も 、 地 域 の 持 続 可 能 な 発 展 に は 必 ず し も 寄 与 し な い ば か り か 、 か え っ て 悪 化 さ せ る 可 能 性 も 否 定 で き な い 。
今 、 地 方 都 市 に お い て 注 目 を 集 め る 政 策 を み る と 、 一 定 の 論 理 的 思 考 を 持 っ た 首 長 の 強 力 な リ ー ダ ー シ ッ プ に よ る も の が 少 な く な い 。 こ の こ と が 都 市 間 競 争 と い わ れ る 一 端 で は あ る も の の 、 一 方 で 政 治 的 な 不 安 定 さ を は ら ん だ も の で あ り 、 そ の こ と で 住 民 の 生 活 基 盤 を 揺 る が す 状 況 は 避 け た い と こ ろ で あ る 。
ま た 、 こ の こ と は 、 当 該 都 市 の 弱 体 化 に と ど ま ら ず 大 都 市 と の 更 な る 格 差 を 生 み 、 国 土 全 体 の 持 続 可 能 な 発 展 に と っ て も 大 き な 問 題 と 考 え ら れ る 。 そ も そ も 、そ の 懸 念 を 地 方 都 市 自 ら が ど れ だ け 認 識 し て い る か に つ い て も 疑 問 が あ り 、 そ の 認 識 不 足 自 体 も 大 き な 課 題 と い え よ う 。
こ の こ と か ら 、 各 地 方 都 市 に お け る 政 策 形 成 に お い て は 、 強 力 な リ ー ダ ー シ
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ッ プ を 発 揮 す る 人 材 の 偶 発 的 出 現 に 頼 る の で は な く 、 創 発 的 な 政 策 形 成 を 持 続 的 に 実 現 す る た め の 基 盤 を 有 す る 必 要 が あ り 、そ の 構 築 は 急 務 の 課 題 と 考 え る 。
（ 2 ） 政 策 形 成 基 盤 と し て の 自 治 体 シ ン ク タ ン ク
本 研 究 で は 、 政 策 形 成 能 力 を 向 上 さ せ 新 た な 政 策 形 成 を 促 進 す る 組 織 や 仕 組 み を 広 義 の イ ン フ ラ ス ト ラ ク チ ャ ー と し て 捉 え 、「 政 策 形 成 基 盤 」 と 定 義 す る 。 換 言 す る な ら ば 、 人 や 組 織 に 働 き か け 、 ま ち づ く り に 必 要 な 個 人 や 地 域 の 力 を 引 き 出 し 、 効 果 的 な 政 策 を 生 み 出 す （ 政 策 面 で の イ ノ ベ ー シ ョ ン を 起 こ す ） 組 織 や ネ ッ ト ワ ー ク 、 場 で あ り 、 イ ン キ ュ ベ ー タ ー や プ ラ ッ ト フ ォ ー ム の 一 種 と み な す こ と も で き る 。
本 研 究 で は 、 政 策 形 成 基 盤 の 事 例 と し て 、 ま ず 地 方 自 治 体 自 ら が 設 置 し た シ ン ク タ ン ク （ 以 下 、「 自 治 体 シ ン ク タ ン ク 」 と い う 。） に 着 目 す る 。 自 治 体 シ ン ク タ ン ク は 、 当 該 自 治 体 に 対 す る 政 策 提 言 や 政 策 形 成 能 力 の 向 上 等 を 目 的 と す る 組 織 で あ り 、 ま さ し く 政 策 形 成 基 盤 そ の も の と い え る 。 都 道 府 県 や 政 令 市 等 の 大 都 市 の 一 部 で は 、 一 定 の 歴 史 を 有 す る 組 織 が 存 在 す る も の の 、 比 較 的 中 小 規 模 の 都 市 に お い て は 、地 方 分 権 一 括 法 の 施 行 さ れ た 2 0 0 0 年 以 降 に 設 置 の 動 き が 散 見 さ れ る 。
そ こ で 、 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 中 で も 市 町 村 の 行 政 組 織 内 に 設 置 さ れ た シ ン ク タ ン ク に 着 目 し 、 滋 賀 県 草 津 市 、 埼 玉 県 戸 田 市 、 新 潟 県 上 越 市 の 自 治 体 シ ン ク タ ン ク を 中 心 に 事 例 研 究 を 行 う 中 で 、 地 方 分 権 時 代 の 地 方 都 市 に お い て 必 要 な 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 を 見 い だ す こ と を 目 的 と す る 。
（ 3 ） 政 策 形 成 基 盤 と し て の 地 域 自 治 組 織 及 び 広 域 連 携 組 織
政 策 形 成 基 盤 は 、自 治 体 シ ン ク タ ン ク 以 外 に も 多 種 多 様 な 形 態 が 想 定 さ れ る 。 政 策 形 成 基 盤 全 体 も し く は 政 策 形 成 基 盤 の 一 角 を 成 す 組 織 や 場 の 例 と し て は 、 各 種 研 究 会 、 協 議 会 、 大 学 等 の 組 織 、 公 民 館 、 図 書 館 、 そ の 他 地 域 の 多 様 な 住 民 が 集 う 場 な ど が 挙 げ ら れ る 。
ま た 、 政 策 形 成 基 盤 の 対 象 範 囲 や 主 体 に つ い て も 、 一 つ の 行 政 機 関 （ 地 方 自 治 体 ） に 限 ら ず 、 住 民 主 体 の よ り 狭 域 的 領 域 に お け る 組 織 、 あ る い は 行 政 ・ 住 民 以 外 の 団 体 を 含 め た よ り 広 域 的 領 域 に お け る 組 織 も 想 定 さ れ る 。
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こ の こ と か ら 、 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 事 例 研 究 か ら 見 い だ し た 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 を 基 に 、 他 の 政 策 形 成 基 盤 の 分 析 を 行 う こ と に よ っ て 、 基 本 構 造 の 汎 用 性 を 実 証 し 、 モ デ ル 化 す る た め の 研 究 を 行 う 。
1 点 目 は 、 い わ ゆ る 平 成 の 大 合 併 に 伴 い 国 に よ っ て 制 度 化 さ れ た 「 地 域 自 治 組 織 」 を 取 り 上 げ る 。 中 で も 、 地 方 自 治 法 に 基 づ く 地 域 自 治 区 を 政 策 形 成 基 盤 と し て 捉 え 、 同 区 を 設 置 し て い る 上 越 市 の 事 例 を 中 心 に 研 究 を 行 う 。
2 点 目 は 、「 広 域 連 携 組 織 」 を 取 り 上 げ る 。 広 域 連 携 に は 、 日 常 生 活 圏 を 構 成 す る 近 隣 市 町 村 と の 連 携 や 、 道 路 整 備 の 促 進 、 観 光 振 興 、 災 害 対 応 な ど の 特 定 分 野 を 目 的 と し た 様 々 な 形 態 が 存 在 す る が 、 中 で も 、 県 境 を 越 え た 総 合 的 な 広 域 連 携 組 織 を 政 策 形 成 基 盤 と し て 捉 え 、 そ の 代 表 格 で あ る 三 遠 南 信 地 域 （ 愛 知 県 東 三 河 地 方 、 静 岡 県 遠 州 地 方 、 長 野 県 南 信 州 地 方 で 構 成 ） の 事 例 を 中 心 に 研 究 を 行 う （ 表 1 - 1 ）。
表 1 - 1 本 研 究 の 対 象
研 究 対 象
（ ） 内 は 政 策 形 成 基 盤 と し て 着 目 す る 組 織
①自 治 体 シンクタンク ( 市 町 村 に お け る 組 織 内 設 置 型 の 自 治 体 シ ン ク タ ン ク )
②地 域 自 治 組 織 ( 地 方 自 治 法 に 基 づ く 地 域 自 治 区 )
③広 域 連 携 組 織 ( 県 境 を 越 え た 総 合 的 な 広 域 連 携 組 織 )
対 象 範 囲 ・ 規 模 市 町 村 単 位 ①よりも狭 域 的
（ 市 町 村 内 の 特 定 の 地 区 ）
①よりも広 域 的
（ 複 数 の 市 町 村 で 構 成 ）
政 策 形 成 の 主 体 行 政 主 体 住 民 主 体（ 行 政 支 援 ） 行 政 、 住 民 、 経 済 団 体 、研 究 機 関な ど
本 研 究 に お け る 対 象 地 域
滋 賀 県 草 津 市 、 埼 玉 県 戸 田 市 、 新 潟 県 上 越 市
新 潟 県 上 越 市 内の 28 地 域 自 治 区
三 遠 南 信 地 域
（ 愛 知 ・ 静 岡 ・ 長 野 県 の 一 部 で 構 成 ）
基 本 構 造 の導 出 基 本 構 造 の汎 用 性 の確 認
（ 筆 者 作 成 ）
7 1 - 2 本 論 文 の 構 成
本 論 文 は 7 章 構 成 と す る 。 ま ず 第 2 章 で は 既 往 研 究 等 か ら 本 研 究 の 前 提 条 件 を 整 理 し 、第 3 ～ 4 章 で は 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 事 例 研 究 を 通 じ て 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 を 見 い だ し た 後 、第 5 ～ 7 章 で は 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 を 地 域 自 治 組 織 や 広 域 連 携 組 織 に 適 用 す る こ と で そ の 汎 用 性 を 確 認 し 、 政 策 形 成 基 盤 モ デ ル の 構 築 を 行 う （ 図 1 - 1 ）。
図 1 - 1 本 研 究 の フ ロ ー
（ 筆 者 作 成 ） 第１章 はじめに（本研究の趣旨）
第２章 政策形成基盤に関連する既往研究と本研究の対象
第３章 自治体シンク タンクにおける政策形 成プロセスの評価
第５章 政策形成基盤 としての地域自治組織 の評価
第６章 政策形成基盤 としての広域連携組織 の評価
第７章 政策形成基盤モデルの構築
地域自治組織 広域連携組織 自治体シンクタンク
第４章 自治体シンク タンクの評価に基づく 政策形成基盤のあり方 行政組織内設置型の シンクタンクに着目
県 境 を 越え た 総合 型 の 広 域 連 携組 織 に着 目 地方自治法に基づく
地域自治区に着目
（事例）
滋賀県草津市 埼玉県戸田市 新潟県上越市
（事例） 新潟県上越市 （事例） 三遠南信地域
政策形成基盤の基 本 構造 とし て適 用
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（ 1 ） 本 研 究 の 前 提 条 件 の 整 理
本 章 に 続 く 第 2 章 で は 、 既 往 研 究 等 か ら 政 策 形 成 サ イ ク ル 及 び 政 策 形 成 基 盤 の あ り 方 や 本 研 究 に お け る 着 眼 点 を 整 理 す る 。
ま た 、 政 策 形 成 基 盤 の 一 つ と し て 本 研 究 で 中 心 的 に 取 り 上 げ る 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の ほ か 、 政 策 形 成 基 盤 と し て の 意 義 を 見 い だ す 地 域 自 治 組 織 や 広 域 連 携 組 織 に つ い て 、 本 研 究 に 関 連 す る 既 往 研 究 を 整 理 ・ 分 析 し た 上 で 研 究 対 象 の 絞 り 込 み を 行 い 、 研 究 の 視 点 や 研 究 手 法 に つ い て 論 ず る 。
（ 2 ） 事 例 研 究 を 通 じ た 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 の 導 出
第 3 章 で は 、 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 事 例 研 究 に よ っ て 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 を 見 い だ す も の と す る 。 具 体 的 に は 、 自 治 体 シ ン ク タ ン ク に お け る 各 研 究 テ ー マ に 着 目 し 、 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 段 階 ご と に 用 い ら れ た 手 法 や そ の 結 果 に 対 し て 評 価 を 行 う 。 第 4 章 で は 、 前 章 の 評 価 結 果 を 基 に 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の あ り 方 を 見 い だ す と と も に 、 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 を 導 出 す る 。
（ 3 ） 実 証 研 究 を 通 じ た 基 本 構 造 の 汎 用 性 の 確 認 （ 政 策 形 成 基 盤 の モ デ ル 化 ） 第 5 章 で は 自 治 体 シ ン ク タ ン ク に 比 べ て よ り 狭 域 的 か つ 住 民 参 加 の 度 合 い が 高 い「 地 域 自 治 組 織 」、第 6 章 で は よ り 広 域 的 か つ 多 様 な 主 体 が 参 画 す る「 広 域 連 携 組 織 」 に 着 目 し 、 第 4 章 で 導 出 し た 基 本 構 造 を 踏 ま え た 評 価 を 行 う こ と に よ っ て 、 政 策 形 成 基 盤 の 基 本 構 造 の 汎 用 性 を 実 証 す る 。 第 7 章 で は 、 上 記 の 結 果 を 基 に 構 築 し た 政 策 形 成 基 盤 モ デ ル の 全 体 像 を 提 示 す る 。
第 2 章 政 策 形 成 基 盤 に 関 連 す る 既 往 研 究 と
本 研 究 の 対 象
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第 2 章 政 策 形 成 基 盤 に 関 連 す る 既 往 研 究 と 本 研 究 の 対 象
2 - 1 政 策 形 成 基 盤 に 関 連 す る 既 往 研 究 2 - 1 - 1 創 発 的 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 基 本 構 造
（ 1 ） 政 策 形 成 サ イ ク ル
ま ず 、 政 策 形 成 過 程 （ プ ロ セ ス ） の 基 本 構 造 に つ い て 整 理 す る 。 な お 、 こ こ で い う「 政 策 」と は 、政 策 ・ 施 策 ・ 事 業 な ど の 階 層 性 を 意 識 し た も の で は な く 、 そ れ ら を 総 称 し た も の と し て 広 義 に 用 い る も の と す る 。
政 策 形 成 プ ロ セ ス に つ い て は 数 多 く の 文 献 で 述 べ ら れ て お り 、 画 一 的 な 定 義 は な い が 、そ の 内 容 に 大 き な 差 異 は な く 、ほ ぼ 標 準 化 さ れ て い る と 考 え て よ い 。 例 え ば 、 真 山 （ 2 0 0 1 ） は 、 政 策 過 程 モ デ ル の 一 例 と し て 、「 政 策 課 題 の 設 定 － 政 策 案 の 作 成 － 政 策 決 定 － 政 策 実 施 － 政 策 評 価 － 政 策 課 題 の 設 定 」 の サ イ ク ル を 示 し 、「 こ の モ デ ル は 多 く の 政 治 学 者 や 政 策 研 究 者 た ち の 間 で 一 般 的 に 認 め ら れ て い る 」 と し て い る （ 図 2 - 1 ）。
ま た 、増 田 ら（ 2 0 1 1 ）は 、「 地 域 政 策 学 を 規 定 し よ う と す る 最 も 体 系 的 な 業 績 と し て は 、 戸 所 隆 教 授 に よ る 『 地 域 政 策 学 入 門 』（ 2 0 0 0 ） が あ る 」 と し て い る 。 同 著 の 考 え 方 を ベ ー ス と す る 戸 所（ 2 0 1 0 ）で は 、「 地 域 政 策 の 立 案 ・ 形 成 過 程 に は 、 基 本 パ タ ー ン が あ る 」 と し 、「 現 実 の 地 域 と 理 想 的 な 地 域 像 （ あ る べ き 姿 ） と の ギ ャ ッ プ を 把 握 し た 上 で 、 問 題 発 見 － 問 題 分 析 － 課 題 設 定 － 政 策 立 案 － 政 策 決 定 － 政 策 執 行 － 政 策 評 価 － 問 題 発 見 と い う 循 環 シ ス テ ム 」 を 示 し て い る
（ 図 2 - 2 ）。
国 や 地 方 自 治 体 に お け る 政 策 形 成 過 程 に お い て は 、 上 記 の 考 え 方 を 内 包 し た 経 営 管 理 手 法 と し て 、Ｐ Ｄ Ｓ（ P l a n － D o － S e e ）サ イ ク ル も し く は Ｐ Ｄ Ｃ Ａ（ P l a n
－ D o － C h e c k － A c t i o n ） サ イ ク ル が 一 般 的 に 用 い ら れ て い る 。
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図 2 - 1 政 策 形 成 サ イ ク ル の 一 例 ①
（ 真 山 （2 0 0 1） か ら 転 載 ）
図 2 - 2 政 策 形 成 サ イ ク ル の 一 例 ②
（ 戸 所 （2 0 1 0） か ら 転 載 ）
（ 2 ） 創 発 型 政 策 形 成
地 域 課 題 が 複 雑 化 ・ 多 様 化 す る 社 会 に お い て 、 従 来 路 線 の 延 長 線 上 、 す な わ ち 狭 義 の 行 政 サ ー ビ ス 提 供 や 対 症 療 法 的 な 政 策 形 成 の 限 界 も 見 え つ つ あ る 。 例 え ば 、 子 育 て ・ 教 育 環 境 の 改 善 、 高 齢 者 福 祉 の 充 実 、 防 災 対 策 の 強 化 、 環 境 問 題 へ の 対 応 、地 域 経 済 の 活 性 化 、中 心 市 街 地 や 中 山 間 地 域 の 活 性 化 な ど 、人 的 ・ 経 済 的 資 源 が 減 少 す る 中 で の 課 題 対 応 業 務 の 増 加 は 、 資 源 の 分 散 等 を 生 み 、 結 果 と し て 徒 労 と な り か ね な い 。
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こ の こ と か ら 、 経 済 面 や 行 政 サ ー ビ ス の 量 的 拡 充 に よ る 市 民 福 祉 の 向 上 に こ だ わ る こ と な く 、 質 的 な 豊 か さ を も 含 め た 地 域 の ビ ジ ョ ン を 設 定 し 、 そ の 実 現 を 目 指 し た 未 来 志 向 に 基 づ き 、 従 来 路 線 に と ら わ れ な い 改 善 策 を 自 ら の 発 意 に よ っ て 創 造 し て い く こ と が 必 要 と 考 え ら れ る 。 本 研 究 で は こ の 行 為 を 「 創 発 的 政 策 形 成 」 と 表 現 す る 。
創 発 性 に 類 似 す る 概 念 に は 、「 創 造 」 や 「 イ ノ ベ ー シ ョ ン 」 な ど が あ り 、 近 年 こ れ ら を 地 域 政 策 や 地 域 づ く り の 分 野 に 適 用 し た 事 例 が み ら れ る 。
① 知 識 創 造 プ ロ セ ス
地 方 自 治 体 に お け る 政 策 形 成 は 、 既 定 路 線 の 延 長 線 上 で な さ れ る も の が 少 な く な い 。 し か し 、 複 雑 化 ・ 多 様 化 す る 地 域 課 題 の 解 決 に 資 す る 政 策 形 成 を 行 う た め に は 、 与 え ら れ た 課 題 の 解 決 に と ど ま ら ず 新 し い ビ ジ ョ ン や 理 念 を 構 築 し て い く 必 要 が あ る 。
そ の た め の 方 法 論 と し て 、 例 え ば 野 中 （ 2 0 0 3 ： p . 5 8 ） は 、 形 式 知 と 暗 黙 知 の 相 互 作 用 に 着 目 し た 知 識 創 造 プ ロ セ ス（ S E C I モ デ ル ）を 提 唱 し て い る 。こ れ は 、
「 共 同 化（ S o c i a l i z a t i o n ）、表 出 化（ E x t e r n a l i z a t i o n ）、連 結 化（ C o m b i n a t i o n ）、
内 面 化（ I n t e r n a l i z a t i o n ）」の 4 つ で 構 成 さ れ る も の で あ り 、「 暗 黙 知 を 豊 か に し つ つ 、 形 式 知 化 し 、 次 に そ れ ら を 組 み 合 わ せ 、 実 践 と 結 び つ け る こ と で 、 再 び 新 た な 暗 黙 知 を 形 成 す る 、 と い う ダ イ ナ ミ ッ ク な 螺 旋 運 動 の プ ロ セ ス 」 で あ る と し て い る 。
② 創 造 都 市
創 造 都 市 は 、「 市 民 の 創 造 活 動 の 自 由 な 発 揮 に 基 づ い て 、文 化 と 産 業 に お け る 創 造 性 に 富 み 、同 時 に 、脱 大 量 生 産 の 革 新 的 で 柔 軟 な 都 市 経 済 シ ス テ ム を 備 え 、 グ ロ ー バ ル な 環 境 問 題 や 、 あ る い は ロ ー カ ル な 地 域 社 会 の 課 題 に 対 し て 、 創 造 的 問 題 解 決 を 行 え る よ う な 『 創 造 の 場 』 に 富 ん だ 都 市 」１と さ れ る 。 ま た 、 こ の 概 念 を 農 村 部 に 適 用 し た 「 創 造 農 村 」 も 提 示 さ れ て い る 。
こ れ ら の 具 体 的 な 施 策 と し て 掲 げ ら れ て い る も の を 見 る 限 り 、 前 者 で は 比 較 的 大 都 市 の 芸 術 文 化 政 策 、後 者 で は 里 山 や 古 民 家 の 保 全 が 中 心 と な っ て い る が 、 そ の 定 義 は 創 発 的 地 域 政 策 に も 通 ず る も の と い え る 。
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③ イ ノ ベ ー シ ョ ン 、 ソ ー シ ャ ル ・ イ ノ ベ ー シ ョ ン
イ ノ ベ ー シ ョ ン は 、 技 術 革 新 や 経 営 革 新 な ど と 訳 さ れ る こ と が 多 く 、 内 閣 府
（ 2 0 0 8 ）に よ れ ば 、「 こ れ ま で の モ ノ 、仕 組 み な ど に 対 し て 、全 く 新 し い 技 術 や 考 え 方 を 取 り 入 れ て 新 た な 価 値 を 生 み 出 し 、社 会 的 に 大 き な 変 化 を 起 こ す こ と 」
２と さ れ て い る 。 イ ノ ベ ー シ ョ ン を 特 徴 付 け る も の と し て 、 シ ュ ン ペ ー タ ー に よ る 「 非 連 続 的 な 変 化 」 や ド ラ ッ カ ー に よ る 「 価 値 次 元 の 転 換 」３な ど が あ る よ う に 、 従 来 路 線 の 延 長 線 上 で 語 ら れ る も の で は な い 。 ま た 、 イ ノ ベ ー シ ョ ン は 、 同 質 の チ ー ム よ り 異 質 な メ ン バ ー か ら 成 る チ ー ム 、 す な わ ち 多 様 性 の 中 か ら 生 ま れ や す い と さ れ る 。
イ ノ ベ ー シ ョ ン と い う 言 葉 は 、 科 学 技 術 や 企 業 経 営 の 分 野 に お い て 用 い ら れ る こ と が 多 い も の の 、 近 年 は 、 社 会 の 変 革 に 着 目 し た 「 ソ ー シ ャ ル ・ イ ノ ベ ー シ ョ ン 」 や こ れ ら の 理 論 を 地 域 活 性 化 に も 適 用 し た 研 究 も 増 え つ つ あ る４
2 - 1 - 2 創 発 的 政 策 形 成 の 促 進 要 件
（ 1 ） 個 人 の 政 策 形 成 能 力
政 策 形 成 サ イ ク ル を 実 現 す る た め に は 、 ま ず 組 織 に 関 わ る 人 材 に 一 定 の 政 策 形 成 能 力 が 必 要 と な る 。 政 策 形 成 能 力 に つ い て 論 ず る 文 献 は 数 多 く 存 在 す る 。 例 え ば 、 戸 所 （ 2 0 0 0 ） は 、 こ れ か ら の 時 代 に お い て 、「 自 律 的 に そ れ ぞ れ の 地 域 に 対 応 し て 問 題 を 発 見 し 、政 策 立 案 で き る 人 材 」が 必 要 で あ る と し 、「 多 く の 問 題 の 中 か ら 波 及 効 果 の 大 き い 重 要 問 題 を 見 い だ す こ と（ 問 題 発 見 能 力 ）」と「 そ の 問 題 を 解 決 す る た め の 政 策 を 立 案 す る こ と （ 調 査 ・ 分 析 力 → 政 策 立 案 能 力 ）」
を 条 件 と し て い る 。 ま た 、 こ の 調 査 ・ 分 析 力 の 例 と し て 「 理 論 的 思 考 ・ 変 革 的 思 考・シ ス テ ム 的 思 考 、情 報 処 理 力 、国 際 性（ 語 学 力 ）、デ ィ ベ ー ト 力 」を 掲 げ 、 政 策 立 案 能 力 の 例 と し て 「 構 想 力 ・ 計 画 力 、 管 理 ・ 運 営 力 、 地 域 性 ・ 環 境 条 件 に 基 づ く 政 策 立 案 能 力 」 な ど が 必 要 で あ る と し て い る 。
（ 2 ） 組 織 的 な 政 策 形 成 力
① 学 習 す る 組 織
複 雑 化 ・ 多 様 化 す る 地 域 課 題 解 決 の た め に は 、 政 策 形 成 能 力 の 理 論 的 な 学 習 の み な ら ず 、 実 践 を 通 じ た 内 発 的 な 学 習 に よ っ て 課 題 解 決 の 方 策 を 見 い だ す よ
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う な 政 策 形 成 能 力 を 持 続 的 に 習 得 す る 仕 組 み が 必 要 で あ る 。
こ の 仕 組 み の 構 築 に 当 た っ て は 、「 学 習 す る 組 織 （ L e a r n i n g - O r g a n i z a t i o n ）」
と い う 概 念 が 参 考 に な る 。 こ の 概 念 は 、 自 己 マ ス タ リ ー （ あ り た い 姿 の 追 求 ）、
メ ン タ ル モ デ ル ( 思 い 込 み や 固 定 概 念 の 内 省 ) 、共 有 ビ ジ ョ ン 、（ 対 話 に よ る ）チ ー ム 学 習 、 シ ス テ ム シ ン キ ン グ と い う 5 つ の 規 律 で 構 成 さ れ る と し て い る５。 こ れ ら の 規 律 は 、 個 人 の 力 を 組 織 力 に 昇 華 さ せ な が ら Ｐ Ｄ Ｓ サ イ ク ル を 循 環 さ せ て い く 考 え 方 と み る こ と も で き る 。
② ソ ー シ ャ ル ・ キ ャ ピ タ ル
創 発 的 政 策 形 成 に は 政 策 形 成 能 力 を 有 す る 個 人 の 力 が 必 要 で あ る こ と は 言 う ま で も な い が 、 個 人 の 力 に よ り 完 結 で き る も の で は な い 。 組 織 の 中 で 個 人 の 力 が い か ん な く 発 揮 さ れ る 環 境 づ く り と と も に 、 複 数 の 政 策 形 成 主 体 の 関 係 性 に よ っ て 初 め て 成 立 す る 。 す な わ ち 、 政 策 形 成 能 力 を 組 織 的 に 向 上 さ せ る と と も に 、 個 々 の 政 策 形 成 能 力 を 組 織 的 な 力 と し て 転 換 、 更 に は 増 幅 さ せ る こ と が 必 要 で あ る 。
こ の こ と に つ い て 、 野 中 （ 2 0 0 3： p . 2 3 8 - 2 4 1 ） は 、 個 人 の 様 々 な 知 を 束 ね て 組 織 力 を 創 出 す る た め に 、 紐 帯 や 関 係 の 強 さ を 維 持 し て い か ね ば な ら な い と し て い る 。 関 係 性 を 資 本 と し て 捉 え る 考 え 方 に 、 ソ ー シ ャ ル ・ キ ャ ピ タ ル （ 社 会 関 係 資 本 ） が あ る 。 R・ パ ッ ト ナ ム （ 1 9 9 3 ） は 、 ソ ー シ ャ ル ・ キ ャ ピ タ ル を 「 人 々 の 協 調 行 動 を 活 発 に す る こ と に よ っ て 社 会 の 効 率 性 を 高 め る こ と の で き る 、「 信 頼 」「 規 範 」「 ネ ッ ト ワ ー ク 」 と い っ た 社 会 組 織 の 特 徴 」 と 定 義 し 、 経 済 的 な 資 本 や 社 会 資 本 （ イ ン フ ラ ス ト ラ ク チ ャ ー ） な ど と 同 様 に 、 地 域 や 組 織 の 経 営 に 必 要 な 資 本 と 見 な し て い る 。 ま た 、 そ の 基 本 的 な 分 類 と し て 、 結 合 型 と 橋 渡 し 型 を 挙 げ て い る 。 結 合 型 は 、 組 織 内 部 の 同 質 的 な 結 び つ き で 、 内 部 で 信 頼 や 協 力 、 結 束 を 生 む も の で あ る 。 こ れ に 対 し 、 橋 渡 し 型 は 、 異 な る 組 織 間 に お け る 異 質 な 人 や 組 織 を 結 び つ け る ネ ッ ト ワ ー ク で あ る と さ れ て い る 。
（ 3 ） 創 発 的 政 策 形 成 に 必 要 な 新 た な 組 織
① イ ノ ベ ー シ ョ ン の 実 行 組 織
イ ノ ベ ー シ ョ ン は 、 持 続 的 な タ イ プ と 破 壊 的 な タ イ プ に 分 類 で き る が 、 主 流
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市 場 の 競 争 力 が 優 位 に 立 っ て い る と き に 、 同 一 組 織 に お い て 破 壊 的 タ イ プ を 的 確 に 追 求 す る こ と は 困 難 と い う 見 方 が あ る６。地 方 自 治 体 に 置 き 換 え る な ら ば 、 従 来 型 の 政 策 形 成 が 主 流 を 占 め て い る 状 況 下 に お い て 、 持 続 的 な イ ノ ベ ー シ ョ ン に よ っ て 事 務 改 善 や 節 減 な ど の 取 組 は 対 応 で き て も 、 創 発 的 政 策 形 成 を 既 存 組 織 で 行 う こ と の 困 難 性 を 示 し て い る と い え る 。
② 場 の 論 理
創 発 的 政 策 形 成 を 生 み 出 す 環 境 整 備 に も 留 意 す る 必 要 が あ る 。
野 中（ 2 0 0 3： p . 2 6 5 , 2 6 8 ）は 、従 来 の 戦 略 計 画 － 機 能 組 織 と い う 関 係 に 代 わ る 新 た な 経 営 図 式 が 必 要 で あ り 、 創 造 的 な 場 の 創 出 、 活 性 化 を 行 わ な け れ ば な ら な い 時 代 に な っ た と し 、 そ の た め の 場 と し て 、 創 発 場 、 対 話 場 、 体 系 場 、 実 践 場 を 挙 げ て い る 。
伊 丹 （ 2 0 0 5 ： p . 4 2 ） は 、 組 織 は シ ス テ ム だ け で は 動 か ず 、 そ の エ ネ ル ギ ー を 生 み 出 す 「 場 の マ ネ ジ メ ン ト 」 が 重 要 で あ る と し て い る 。 こ こ で い う 場 と は 、
「 人 々 が そ こ に 参 加 し 、 意 識 ・ 無 意 識 の う ち の 相 互 を 観 察 し 、 コ ミ ュ ニ ケ ー シ ョ ン を 行 い 、 相 互 に 理 解 し 、 相 互 に 働 き か け 合 い 、 相 互 に 心 理 的 刺 激 を す る 、 そ の 状 況 の 枠 組 み の こ と 」 で あ り 、 そ こ か ら 組 織 的 な 情 報 蓄 積 と 協 働 的 な 組 織 行 動 が 生 み 出 さ れ る と し て い る 。
野 中 や 伊 丹 の 論 理 は 、 主 と し て 企 業 経 営 を 主 眼 に 置 い た も の で は あ る が 、 行 政 組 織 や 地 域 内 に お い て も 同 様 の こ と が い え 、 本 研 究 に お け る 政 策 形 成 基 盤 に も こ こ で い う 「 場 」 の 役 割 が 重 要 で あ る と 考 え ら れ る 。
16 2 - 1 - 3 本 研 究 に お け る 着 眼 点
既 往 文 献 等 に 基 づ く 基 礎 調 査 を 踏 ま え 、 本 研 究 で は 以 下 の 点 に 着 目 し て 政 策 形 成 基 盤 の モ デ ル 化 を 行 う も の と す る 。
① 課 題 認 識 － 目 標 設 定 － 活 動 実 践 に よ る Ｓ Ｐ Ｄ サ イ ク ル の 促 進
Ｐ Ｄ Ｓ サ イ ク ル は 、立 案 し た 計 画（ P l a n ）に 基 づ い て 事 業 等 を 実 施（ D o ）し 、 そ の 結 果 を 評 価 （ S e e ） す る こ と に よ っ て 、 計 画 の 見 直 し （ P l a n ） に つ な げ て い く 循 環 過 程 を 示 し た も の で あ り 、 各 種 論 文 で 述 べ ら れ て い る 政 策 形 成 プ ロ セ ス と も 合 致 す る 。一 方 、Ｐ Ｄ Ｃ Ａ サ イ ク ル は 、計 画（ p l a n ）、実 施 及 び 運 用（ D o ）、
点 検 （ C h e c k ）、 マ ネ ジ メ ン ト レ ビ ュ ー （ A c t i o n ） に よ っ て 構 成 さ れ て お り 、 国 際 マ ネ ジ メ ン ト シ ス テ ム 規 格（ I S O ）の 基 本 骨 格 で あ る こ と か ら 地 方 自 治 体 の 行 財 政 運 営 で は 頻 繁 に 用 い ら れ て い る 。
し か し な が ら 、C h e c k と A c t i o n の 分 離 は 経 営 層 に よ る 見 直 し の プ ロ セ ス を 意 識 し た も の で あ り 、 そ の よ う な プ ロ セ ス を 想 定 し な い 場 合 は 、 評 価 結 果 を 計 画 に 反 映 さ せ 実 践 に つ な げ て い く プ ロ セ ス の 方 が 馴 染 む も の と 考 え ら れ る 。 こ の こ と か ら 、本 研 究 に お け る 政 策 形 成 は Ｐ Ｄ Ｓ サ イ ク ル を 基 調 と す る 。そ の 上 で 、 政 策 形 成 サ イ ク ル の 起 点 を 課 題 認 識 に 据 え て 考 え る こ と か ら 、 便 宜 上 、 課 題 認 識 （ S e e ） － 目 標 設 定 （ P l a n ） － 活 動 実 践 （ D o ） の Ｓ Ｐ Ｄ サ イ ク ル に よ る 螺 旋 構 造 を 本 研 究 に お け る 基 本 型 と す る 。
② 創 発 的 政 策 形 成 の 実 現
課 題 認 識（ S e e ）に お い て 、短 期 的 課 題 へ の 対 応 の み を 意 識 し て し ま う と 対 症 療 法 的 な 政 策 が 生 ま れ が ち で あ り 、 中 長 期 的 視 点 に 立 っ た 課 題 設 定 を 行 う こ と に よ っ て 創 発 的 な 政 策 形 成 を 実 現 す る 必 要 が あ る 。 ま た 、 昨 今 の 地 域 課 題 は 複 雑 化 ・ 多 様 化 し て お り 、 創 発 的 な 政 策 形 成 を 行 う た め に は 、 特 定 分 野 の 垣 根 を 越 え た 取 組 が 必 要 で あ る 。 し た が っ て 、 対 象 と す る 課 題 は 特 定 の 分 野 に 限 定 せ ず 、 総 合 的 に 対 応 す る も の と す る 。 さ ら に 、 目 標 設 定 （ P l a n ） に つ い て は 、 形 式 知 に よ る も の の み な ら ず 暗 黙 知 に よ る も の も 念 頭 に 置 く 必 要 が あ る 。
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③ 自 律 的 な 政 策 形 成 を も た ら す Ｏ Ｊ Ｔ 機 能 の 保 持
本 研 究 で は 、課 題 認 識（ S e e ）に お い て 、個 人 の 学 習 に よ る も の の み な ら ず 組 織 的 な 学 習 や 議 論 を 重 視 す る 。ま た 、自 律 的・持 続 可 能 な 政 策 形 成 を 促 す た め 、 政 策 形 成 プ ロ セ ス を 推 進 し な が ら 政 策 形 成 能 力 を 向 上 さ せ る Ｏ Ｊ Ｔ （ O n - t h e - J o b - T r a i n i n g：日 常 業 務 を 通 じ て 行 わ れ る 教 育 訓 練 ）機 能 を 念 頭 に 置 く 。一 方 、 政 策 形 成 能 力 の 向 上 を 専 ら 取 り 扱 う 研 修 機 関 は 、 政 策 形 成 を 直 接 推 進 す る も の で は な い こ と か ら 、 こ こ で い う 政 策 形 成 基 盤 の 定 義 か ら は 除 外 す る 。
④ ネ ッ ト ワ ー ク や 信 頼 性 の 重 視
新 た な 政 策 形 成 基 盤 を 設 置 す る 場 合 は 、 そ の 政 策 形 成 基 盤 が 力 を 発 揮 す る た め の ネ ッ ト ワ ー ク や 信 頼 性 が 重 要 な 要 件 に な る と 思 わ れ る 。 そ の た め 、 政 策 形 成 プ ロ セ ス を 通 じ て 蓄 積 さ れ る ソ ー シ ャ ル ・ キ ャ ピ タ ル （ 信 頼 、 規 範 、 ネ ッ ト ワ ー ク 等 の 関 係 性 ） に つ い て も 、 組 織 的 な 政 策 形 成 力 を 高 め る 要 素 と し て 注 視 す る 必 要 が あ る 。
⑤ 既 存 の 政 策 形 成 プ ロ セ ス と の 調 和
創 発 的 政 策 形 成 は 、 政 策 形 成 に お け る イ ノ ベ ー シ ョ ン と い う こ と も で き る 。 イ ノ ベ ー シ ョ ン を 生 み 出 す た め に は 新 規 の 組 織 が 有 効 で あ る こ と は 既 往 研 究 が 示 す と お り で あ り 、 本 研 究 で は 新 規 の 組 織 が も た ら す 影 響 に 着 目 す る 。
一 方 、 新 た な 政 策 形 成 基 盤 を 設 置 す る 領 域 に は 、 既 に 何 ら か の 形 で 政 策 形 成 プ ロ セ ス の 推 進 体 制 が 構 築 さ れ て 場 合 が ほ と ん ど で あ ろ う 。 す な わ ち 、 特 定 地 域 、 特 定 分 野 の 課 題 に 対 し て は 、 コ ミ ュ ニ テ ィ の 各 種 団 体 や 市 町 村 の 各 担 当 部 署 、 県 ・ 国 な ど 、 何 ら か の 政 策 形 成 主 体 が 対 応 し て い る 。 こ の こ と か ら 、 既 存 の 政 策 形 成 プ ロ セ ス と の 調 和 に つ い て も 注 視 す る 必 要 が あ る 。
18 2 - 2 本 研 究 の 対 象 及 び 研 究 手 法
2 - 2 - 1 自 治 体 シ ン ク タ ン ク
（ 1 ） 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 設 置 動 向
自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 定 義 に つ い て 明 確 に 規 定 さ れ た も の は な い が 、 例 え ば 牧 瀬 （ 2 0 0 9 ： p . 6 8 ） は 「 地 方 自 治 体 の 政 策 創 出 に お い て 徹 底 的 な 調 査 ・ 研 究 を 行 い 、 当 該 問 題 を 解 決 す る た め の 提 言 を 行 う た め に 組 織 さ れ た 機 関 ( 団 体 ）」 と し て い る 。 こ の 定 義 か ら も わ か る よ う に 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 基 本 的 な 役 割 は 政 策 提 言 と い え る が 、 本 研 究 に お い て は 、 こ の プ ロ セ ス に 関 わ る 各 主 体 の 政 策 形 成 能 力 向 上 に 貢 献 す る 役 割 に も 重 き を 置 く 。 一 方 、 行 政 機 関 が 関 与 し て い な い 民 間 の 地 方 シ ン ク タ ン ク や 、 特 定 地 域 の 市 民 有 志 等 が 設 置 し た コ ミ ュ ニ テ ィ ・ シ ン ク タ ン ク は 対 象 と せ ず 、 あ く ま で も 設 置 主 体 が 行 政 機 関 で あ る も の に 限 定 す る 。 す な わ ち 本 研 究 で は 、 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 定 義 を 「 特 定 の 地 方 自 治 体 の 抱 え る 重 要 課 題 の 解 決 や 政 策 形 成 能 力 の 向 上 を 目 的 と し て 、 行 政 機 関 自 ら が 組 織 内 も し く は 外 部 に 設 置 す る 調 査 研 究 機 関 」 と す る 。
都 道 府 県 の 自 治 体 シ ン ク タ ン ク は 、1 9 5 9 年 の 神 奈 川 県 自 治 総 合 研 究 セ ン タ ー
（ 行 政 組 織 内 に 設 置 ） が 先 駆 け 的 存 在 と い え る７。 そ の 後 、 1 9 7 0 年 代 か ら 2 0 0 0 年 初 頭 に か け て 他 の 都 道 府 県 に お い て も 設 置 が 進 み 、 そ の ほ と ん ど は 財 団 法 人 の 形 態 を 取 っ て い る 。
市 区 町 村 に お い て は 、 1 9 5 1 年 の 大 阪 市 政 研 究 所 （ 行 政 組 織 内 に 設 置 ） を は じ め 、 1 9 7 0 年 代 か ら 9 0 年 代 に か け て 主 に 政 令 市 ク ラ ス の 大 規 模 都 市 で の 設 置 が 進 ん だ が 、 都 道 府 県 と 同 様 に そ の ほ と ん ど は 財 団 法 人 の 形 態 を 取 っ て い る 。 ま た 1 9 9 0 年 代 に は 、 岸 和 田 市 や い わ き 市 な ど 人 口 2 0 ～ 3 0 万 人 規 模 の 都 市 に お け る 任 意 団 体 の 形 態 が 出 現 す る 。さ ら に 2 0 0 0 年 代 か ら は 、小 田 原 市 、上 越 市 を 皮 切 り に 行 政 組 織 内 の 課・室 と 同 様 の 位 置 付 け で 設 置 す る 動 き が 始 ま る 。中 に は 、 八 王 子 市 や 三 浦 市 な ど の よ う に 、 課 ・ 室 の 中 の 会 議 体 （ プ ロ ジ ェ ク ト チ ー ム に 近 い 存 在 ） を 設 置 し 、 そ れ を 自 治 体 シ ン ク タ ン ク と 称 す る タ イ プ も あ る 。 人 口 規 模 は 、 政 令 市 ク ラ ス か ら 1 0 万 人 以 下 の 小 規 模 都 市 に 至 る ま で 様 々 で あ る 。 こ の よ う に 、 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 形 態 や 規 模 は 様 々 で あ る が 、 時 代 を 経 る と と も に 、 都 道 府 県 や 大 規 模 な 都 市 か ら 小 規 模 な 都 市 へ 、 独 立 性 ・ 専 門 性 の 高 い 研 究 機 関 か ら 簡 便 な 組 織 へ と 、 設 置 の 動 き が 広 が っ て き た こ と が わ か る 。
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一 方 、2 0 0 0 年 以 降 は 厳 し い 財 政 状 況 等 を 受 け て 休 止・廃 止 す る 組 織 も あ る が 、 新 設 さ れ る 組 織 と 休 止 ・ 廃 止 さ れ る 組 織 が 相 ま っ て 、 結 果 的 に 国 内 全 体 と し て は 微 増 傾 向 に あ る 。
市 区 町 村 レ ベ ル で の 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 数 を 公 式 に 示 し た 資 料 は な い が 、 日 本 都 市 セ ン タ ー （ 2 0 1 2 ） が 「 都 市 シ ン ク タ ン ク 」 と し て 把 握 し て い る 組 織 を 基 に 、ホ ー ム ペ ー ジ 等 を 通 じ た 独 自 調 査 に よ り 、 2 0 1 3 年 4 月 現 在 で 少 な く と も 3 4 か 所 の 存 在 を 確 認 し て い る （ 表 2 - 1 ）。
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表 2 - 1 国 内 市 区 町 村 に お け る 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 設 置 事 例
（ 設 置 年 順 。 は 休 止 ・ 廃 止 さ れ た 組 織 ）
設置年 休止・ No. 設置 自治体 人口 シンクタンク名 行政組織外 行政組織内
廃止年 1)
（万人）
2） 3)
財団 法人
任意 団体
大学 他
課・室 相当
会議 体
1951 2012 大阪府 大阪市 266.5 大阪市政研究所 ○
1975 1 兵庫県 神戸市 154.4 神戸都市問題研究所 ○
1986 2 東京都内 40市町村 － 東京市町村自治調査会 ○
3 兵庫県 尼崎市 45.4あまがさき未来協会
（尼崎地域産業活性化機構） 4) ○
1988 4 山口県 下関市 28.1 下関21世紀協会 ○
5 福岡県 福岡市 146.4福岡都市科学研究所
（福岡アジア都市研究所） 5) ○
1990 2000 兵庫県 伊丹市 19.6 伊丹都市政策研究所 ○
1991 6 愛知県 名古屋市 221.7 名古屋都市センター ○
1992 7 大阪府 堺市 84.2 堺都市政策研究所 ○
1995 8 大阪府内 市町村 －おおさか市町村職員研修研究センター ○
2006 兵庫県 宝塚市 22.6 宝塚まちづくり研究所 － － －
2007 宮城県 仙台市 104.6 仙台都市総合研究機構 ○
2012 福島県 いわき市 34.2 いわき未来づくりセンター ○
1997 9 大阪府 豊中市 38.9豊中市政研究所
（とよなか都市創造研究所） 6) ○ (○)
2009 大阪府 岸和田市 19.9 きしわだ都市政策研究所 7) ○
2000 10 新潟県 上越市 20.4 上越市創造行政研究所 ○
2009 神奈川県 小田原市 19.8 小田原市政策総合研究所 ○
2002 11 東京都 三鷹市 18.6三鷹市まちづくり研究所
（三鷹市まちづくり総合研究所） 8) (○) ○
12 神奈川県 横須賀市 41.8 横須賀市都市政策研究所 ○
2003 13 東京都 八王子市 58.0八王子市都市政策研究会議
（八王子市都市政策研究所） 9) (○) ○
14 神奈川県 相模原市 71.8 さがみはら都市みらい研究所 ○
2008 沖縄県 那覇市 31.6 なは未来室 ○
2011 神奈川県 三浦市 4.8 みうら政策研究所 ○
2004 15 栃木県 宇都宮市 51.2 うつのみや市政研究センター ○
2005 16 福岡県 宗像市 9.6宗像市人づくり・まちづくり研究所 ○
2009 神奈川県 藤沢市 41.0 藤沢市政策研究室 ○
2006 17 宮城県 栗原市 7.5 くりはら研究所 10) ○
2012 愛媛県 今治市 16.7 今治市政策研究室 ○
2007 18 東京都 世田谷区 87.7 せたがや自治政策研究所 ○
19 新潟県 新潟市 81.2 新潟市都市政策研究所 ○
2010 東京都 中野区 31.5 中野区政策研究機構 ○
2008 20 岩手県 盛岡市 29.8 盛岡市まちづくり研究所 11) ○
21 埼玉県 戸田市 12.3 戸田市政策研究所 ○
22 東京都 新宿区 32.6 新宿自治創造研究所 ○
2011 大阪府 吹田市 35.6 吹田市まちづくり創造政策研究所 ○
2009 23 東京都 荒川区 20.3 荒川区自治総合研究所 ○
2010 24 茨城県 高萩市 3.1 げんたか研究所 ○
25 千葉県 松戸市 48.4 松戸市政策推進研究室 ○
26 滋賀県 草津市 13.1 草津未来研究所 ○
2011 27 埼玉県 春日部市 23.7 かすかべ未来研究所 ○
28 埼玉県 三芳町 3.9 三芳町政策研究所 ○
29 東京都 港区 20.5 港区政策創造研究所 ○
30 神奈川県 鎌倉市 17.4 鎌倉市政策創造担当 ○
31 神奈川県 伊勢原市 10.1 伊勢原市政策研究所 ○
2012 32 熊本県 熊本市 73.4 熊本市都市政策研究所 12) (○) ○
2013 33 栃木県 矢板市 3.5 矢板市政策研究会議 ○
34 東京都 町田市 42.7 町田市未来づくり研究所 ○
設置形態 3)
（日本都市センター（2012）及び筆者の独自調査を基に作成）
21 備 考 ）
1 ) N o . は 、 現 存 す る 組 織 に 対 し て 設 置 年 順 に 付 し た 連 番 で あ る 。 2 ) 人 口 は 、 平 成 2 2 年 国 勢 調 査 結 果 に よ る 。
3 ) シ ン ク タ ン ク 名 及 び 設 置 形 態 は 設 置 当 時 の も の で あ り 、 現 在 の 名 称 ・ 形 態 は
（ ） で 示 し た 。
4 )「 あ ま が さ き 未 来 協 会 」は 、1 9 8 6 年 に 財 団 法 人 と し て 設 置 さ れ た 後 、2 0 0 3 年「 尼 崎 地 域 ・ 産 業 活 性 化 機 構 」 に 名 称 変 更 、 2 0 1 2 年 の 公 益 財 団 法 人 移 行 に 伴 い 「 尼 崎 地 域 産 業 活 性 化 機 構 」 に 名 称 変 更 し た 。
5 ）「 福 岡 都 市 科 学 研 究 所 」 は 、 1 9 8 8 年 に 財 団 法 人 と し て 設 置 さ れ た 後 、 2 0 0 4 年 に 財 団 法 人 ア ジ ア 太 平 洋 セ ン タ ー と の 統 合 に 伴 い 「 財 団 法 人 福 岡 ア ジ ア 都 市 研 究 所 」 に 名 称 変 更 し た 。
6 ）「 豊 中 市 政 研 究 所 」 は 、 1 9 9 7 年 に 任 意 団 体 と し て 設 置 さ れ た 後 、 2 0 0 7 年 に 市 の 内 部 組 織 移 行 に 伴 い 「 と よ な か 都 市 創 造 研 究 所 」 に 名 称 変 更 し た 。
7 ）「 き し わ だ 都 市 政 策 研 究 所 」 は 、 2 0 0 9 年 に 研 究 所 と し て の 組 織 形 態 を 廃 止 、 そ の 機 能 を 市 企 画 課 の 都 市 政 策 研 究 ス タ ッ フ に 引 き 継 い だ 。 2 0 1 1 年 に は 専 任 職 員 制 を 廃 し 、 市 政 策 企 画 課 企 画 担 当 の 一 担 当 業 務 と し た 。 形 態 上 は 廃 止 と み な せ る が 、 機 能 は 存 続 し て い る と し て 都 市 シ ン ク タ ン ク カ ル テ （ 日 本 都 市 セ ン タ ー 作 成 ） へ の 掲 載 は 継 続 さ せ て い る 。
8 ) 「 三 鷹 市 ま ち づ く り 研 究 所 」 は 、 2 0 0 2 年 に 市 の 組 織 内 に 設 置 さ れ た も の の 、 活 動 自 体 は そ の 以 前 か ら 三 鷹 市 ま ち づ く り 公 社 内 で 行 わ れ て い た 。 2 0 0 9 年 に は 同 組 織 を い っ た ん 廃 止 し 、N P O 法 人 三 鷹 ネ ッ ト ワ ー ク 大 学 と の 共 同 に よ り「 三 鷹 市 ま ち づ く り 総 合 研 究 所 」 を 設 置 し た 。 な お 、 運 営 は 同 大 学 に て 行 っ て い る 。 9 ) 「 く り は ら 研 究 所 」 は 、 市 産 業 経 済 部 田 園 観 光 課 の 呼 称 で あ る が 、 都 市 シ ン ク
タ ン ク カ ル テ （ 日 本 都 市 セ ン タ ー 作 成 ） へ の 掲 載 を 行 っ て い る こ と か ら 、 自 治 体 シ ン ク タ ン ク と み な す 。
1 0 )「 八 王 子 市 都 市 政 策 研 究 会 議 」 は 、 2 0 0 3 年 に 市 総 合 政 策 部 政 策 審 議 局 内 の 会 議 体 と し て 設 置 さ れ た 後 、 2 0 1 0 年 に 体 制 強 化 を 行 い 、 正 式 な 組 織 と し て 設 置 さ れ た こ と に 伴 い 「 八 王 子 市 都 市 政 策 研 究 所 」 に 名 称 変 更 し た 。
1 1 ) 「 盛 岡 市 ま ち づ く り 研 究 所 」 は 、 岩 手 県 立 大 学 内 に 設 置 さ れ て い る が 、 市 の 共 同 研 究 申 入 れ を 受 け て 設 置 さ れ た 組 織 で あ り 、 市 企 画 調 整 課 の 職 員 2 名 が 研 究 員 と し て 活 動 を 行 っ て い る こ と か ら 、 実 質 的 な 自 治 体 シ ン ク タ ン ク と み る こ と が で き る 。
1 2 ) 「 熊 本 市 都 市 政 策 研 究 所 」 は 、 2 0 1 2 年 に 会 議 体 と し て 設 置 さ れ た 後 、 2 0 1 3 年 に 体 制 強 化 を 行 い 、 正 式 な 組 織 と し て 設 置 さ れ た 。
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（ 2 ） 政 策 形 成 基 盤 と し て 着 目 す る 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 設 置 形 態
自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 設 置 形 態 に つ い て 、 確 立 さ れ た 分 類 方 法 は な い が 、 本 研 究 で は 、 ① 行 政 組 織 外 に 単 独 で 設 置 し た も の 、 ② 行 政 組 織 外 に 共 同 で 設 置 し た も の 、 ③ 行 政 組 織 内 に 設 置 し た も の に 分 類 す る こ と に よ っ て 、 設 置 形 態 に よ る 特 徴 を 整 理 す る と と も に 、 地 方 都 市 が 政 策 形 成 基 盤 と し て 設 置 し う る 形 態 に つ い て 絞 り 込 み を 行 う （ 表 2 - 2 ）。
ま ず 、 ① の 行 政 組 織 外 へ の 単 独 設 置 型 に は 、 財 団 法 人 や 任 意 団 体 と い っ た 設 置 形 態 が あ る 。 こ の 形 態 は 歴 史 の 古 い 自 治 体 シ ン ク タ ン ク に 多 く 見 ら れ 、 後 述 す る 他 の 形 態 に 比 べ て 組 織 の 安 定 性 や 専 門 性 に お い て 優 れ て い る 。し か し 、2 0 0 0 年 以 降 は 、 設 置 形 態 の 主 流 が 財 団 法 人 か ら 行 政 組 織 内 設 置 へ と 変 化 し て い る 。 そ の 主 な 要 因 は 、 地 方 都 市 に お け る 市 場 規 模 及 び 経 済 情 勢 の 厳 し さ に 伴 う 財 団 法 人 と し て の 経 営 の 困 難 性 や 、 研 究 成 果 の 実 効 性 や 行 政 施 策 へ の 反 映 を 重 視 す る 姿 勢 が う か が え る 。 今 後 と も 、 地 方 都 市 が 行 政 組 織 外 に 独 立 し て 設 置 す る 手 法 は 、 極 め て 困 難 と 考 え ら れ る 。
ま た 、 ② の 共 同 設 置 型 は 、 近 隣 に 志 を 同 じ く す る 自 治 体 や 地 域 政 策 に 関 す る 研 究 分 野 を 有 す る 大 学 が 存 在 す る な ど 、 一 定 の 物 理 的 条 件 が あ る 場 合 に 可 能 な 手 法 で あ る 。 設 置 事 例 が 多 く な い の は 、 こ れ ら の 要 因 に よ る も の と 考 え ら れ る
８。 ま た 、 複 数 の 経 営 主 体 で 構 成 さ れ て い る こ と か ら 、 結 果 と し て 最 大 公 約 数 的 な 事 業 と な る 基 礎 調 査 や 職 員 研 修 に 重 点 が 置 か れ る 可 能 性 が 高 い 。
一 方 、 ③ の 行 政 組 織 内 設 置 型 は 、 組 織 外 へ の 設 置 形 態 に 比 べ て 組 織 と し て の 中 立 性 や 専 門 性 が 低 下 す る 傾 向 を 課 題 と み る こ と も で き る が 、 そ の 形 態 の 簡 便 性 を 鑑 み れ ば ほ と ん ど の 自 治 体 に お い て 設 置 可 能 と い え る 。
以 上 の こ と か ら 、 本 研 究 に お い て は 行 政 組 織 内 設 置 型 の 自 治 体 シ ン ク タ ン ク に 着 目 す る 。
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表 2 - 2 市 区 町 村 に お け る 自 治 体 シ ン ク タ ン ク の 設 置 形 態
分類 概要 一般的な長所・短所 設置例
（ ）内は設置年
行 政 組 織 外
（ 単 独 設 置
）
財団 法人
行 政 の 一 部 ま た は 100%
の出資によって設置。
歴史の古いシンクタンク に多い（2000 年以降に設 置されたシンクタンクは ほとんどなし）
○ 調 査 研 究 専 門 の 機 関 であり、組織の安定性 や専門性が高い。
△ 組 織 経 営 の 煩 雑 さ や 成 果 反 映 の 面 で 課 題 あり。
神戸都市問題研究所 (1975)
名古屋都市センター (1991)
荒川区自治総合研究所 (2009)
任意 団体
1990 年代に多い
（いずれも廃止もしくは 形態変更。現存する組 織は確認できず）
○ 財 団 法 人 に 比 べ て 設 置は簡便。
△ 組 織 の 安 定 性 や 専 門 性は、財団法人に比べ て若干劣る。
いわき未来づくりセンタ ー(1995※)
豊中市政研究所(1997＠) きしわだ都市政策研究所 (1997※)
行 政 組 織 外
（ 共 同 設 置
）
複数 自治体 の連携
複数の主体の連携によっ て設置された外部機関 もともと市区町村が設置 し、その後大学へ移管す るケースもあり
○ 共 同 設 置 者 が 存 在 す る と き に 設 置 可 能 で あり、単独設置よりも 効率性あり。
△ 研 究 方 針 の 合 意 形 成 や 成 果 反 映 の 面 で 課 題あり。結果として、
研 修 的 要 素 が 強 く な る可能性もあり。
東京市町村自治調査会 (1986)
おおさか市町村職員研修 研究センター(1995)
大学等 との 連携
三鷹市まちづくり研究所 (2002)
盛岡市まちづくり研究所 (2008)
行 政 組 織 内 設 置
課･室 相当
行政組織内の課・室と同 様の位置付けで設置。
市職員を中心に構成しつ つ、外部有識者を加える 場合が多い。
ほとんどが 2000 年以降 に設置。
○ 比 較 的 簡 便 に 設 置 可 能。
○ 首 長 や 庁 内 各 課 と の 距離感が近く、成果反 映の面で強みあり。
△組織の専門性、安定性 については課題あり。
大阪市政研究所（1951※）
上越市創造行政研究所 (2000)
町田市未来づくり研究所 (2013)
会議体 企画部局等の課内に会議 体として設置。
（プロジェクトチームと いう見方もできる）
○課・室相当の設置に比 べ、さらに簡便。
△ 調 査 研 究 の 質 の 確 保 に向けた工夫が必要。
八王子市都市政策研究会 議(2003＠)
矢板市政策研究会議 (2011)
備考）※はその後休止・廃止した組織、＠はその後設置形態を変更した組織
＊＊＊ は、本研究において政策形成基盤として着目する組織形態
（筆者作成）
