第３部公共領域のマネジメント

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第３部公共領域のマネジメント

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第8章公共領域のマネジメント

公共領域では、政策的課題ごとに、多様な当事者や組織が、制度の作動している組織フィールドで協働する。組織単体、そして組織間関係以上に、複雑な利害を調整することが求められる。このため、核に位置する行政組織が、いかに公共領域をマネジメントしていくのかという点は、公共領域の組織過程論にとって重要な一部を構成している。ここにマネジメントとは、目標を達成するための一連の意思決定と行動である（大住, 2005, p.3）。経営者の目的の明確化および具体化のプロセスと、

経営者の目標の達成プロセスの2つを内容にもつと理解する。

ここで、第3部でとりあげるマネジメントの対象である公共領域については、以下のように解する。第5章で論じたように、公共領域は、政策的課題の解決を目的として、多様な流れをふまえて形成される。前述したように、マネジメントが、目標を達成するための一連の意思決定と行動であるならば、公共領域のマネジメントには、政策的課題解決のために、行政組織が核となって主導的に組織的形態としての公共領域を形成し、多様なアクターと対等な資格で意思決定を行い、行動する局面も含むと考えることが適切である。そこで、第 3部で分析する「公共領域のマネジメント」でいう「公共領域」には、①形成後の公共領域、ならびに、②形成途上の公共領域のいずれも含んでいると考える。

つぎに、本章では、組織間関係論を応用し、公共領域のマネジメントについて考察する。内容としては、以下の4点について議論をおこなう。

第 1に、第 5章であげた 3つのパースペクティブ（資源依存、ネットワーク、制度化）のマネジメントへのアプローチを再整理し、公共領域での活用を検討する。

第 2に、公共領域におけるコミュニケーションの側面について、組織間関係の議論を参照して考察を行う²⁴¹。近代組織論では、コミュニケーションが組織成立の 3 要素の一つとして重視されている（Barnard, 1938=1968）。組織間関係論が組織論の応用であり、公共領域が組織間関係論の拡張であるとすれば、マネジメントについても、コミュニケーションの観点より議論しておく必要があると考えられる。

組織間コミュニケーションの意義をふまえ、公共領域のコミュニケーション媒体としての IT に注目し、電子政府ないしは電子自治体を活用した政策形成の意義とマネジメントに言及する（環境政策分野における政策過程と自治体ホームページとの関係ならびにコンテンツ分析については第 9章で行う）。

第 3に、ガバナンス・レジームにおいて、公共領域の核となる行政の包括的マネ

241 なお、組織間のネットワークによるコミュニケーション構造については、信頼理論とともに、ネットワーク・パースペクティブでふれたところであることから、ここでは再論しない。このほかコミュニケーション・パターンについての議論については、山倉

（1993, p.133-136）を参照。

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ジメントのあり方に議論を展開する。多様な利害関係者に配慮するホリスティック・アプローチの重要性を指摘する。そのうえで、組織間関係論におけるホリスティック・アプローチを確認しつつ、公共領域のマネジメントへ戦略マネジメント論を導入する。本論文では、戦略マネジメント論のなかでも、ホリスティック・アプローチに立つ Balanced Scorecard（以下「BSC」という）に注目する（BSC のケーススタディおよび比較分析については第 10章で行う）。

最後に、以上を総括しつつ、公共領域の組織過程について論じる。

第１節

組織間関係におけるマネジメント論と公共領域

本節では、組織間関係論の3つのパースペクティブにおいてマネジメントがどのように扱われているかサーベイする。サーベイの軸としては、公共領域との接点を求め議論を集約する。資源依存パースペクティブでは、広範にマネジメントについて論じられていることもあり、公共領域に関連する、主体間の調整メカニズムの側面に焦点をあてる^{242 , 243}。

第１項資源依存パースペクティブ

資源依存パースペクティブでは、組織が存続し成長していくためには、第 1 に、

他の組織から資源を調達し、他の組織に何らかのアウトプットをもたらさなければならないこと、第 2に、組織は自らの自治を保持し、他の組織への依存を回避して、

可能な限りパワーの拡大を目指す存在であること、を前提とする（山倉, 1993, p.67）。

そして、他の組織との依存関係をどのようにマネジメントするかについて考察する。

依存の類型にはいくつかあるが、公共領域では「協働」に着目するので、双方依存、すなわち、複数の組織が双方向で依存している状態が基本である。双方向的であるほど、「組織間調整メカニズム」が重要となる。

組織間調整メカニズムについては、トンプソンら（Thompson and McEwen, 1958）がはじめて調整メカニズムの内実を明らかにした後、トンプソン（Thompson, 1967）がエマーソン（Emerson, 1962）のパワー依存モデルと結合し、組織が他の

242 組織間関係論については、もっぱら山倉（1993）の整理に依拠する。なお、第 3 章 3節 2項(5)で述べたように、資源依存パースペクティブと協同戦略パースペクティブとは、相互補完関係にある。そこで、以下資源依存パースペクティブの部分で協同戦略パースペクティブの議論についてもふれることとする。

243 以下に直接とりあげなかった主な論点として、「組織の組織」論（山倉, 1993, p.159-179）、すなわち、組織集合体の組織化の領域、および、組織間変動と変革（山倉, 1993, p.181-212）の議論がある。組織集合体の組織化および組織間変動の議論については、第 5章の公共領域の形成および深化に関係している。変革については、外縁が必ずしも明確ではない公共領域で議論することは、時期尚早ではないかと思われる。今後の課題である。

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組織との依存をどのように回避するのかという点から分析を行った。

これらの先行研究を背景にして、国内では、組織間調整メカニズムの分類については、主に山倉健嗣と佐々木利廣の 2人の論者がいる。

山倉は、フェファー＝サランシック（Pfeffer and Salancik, 1978）が依存関係処理のメカニズムとして、依存そのものの吸収、依存の部分的吸収、および、第三者機関を通じての操作、の 3 つを析出した点に注目し、それぞれを、①自律化戦略、

②協調戦略、③政治戦略、と称して整理する（山倉, 1993, p.97－117）。

①の自律化戦略は、組織が他の組織への依存、すなわち「制約条件」そのものを吸収したり回避したりする戦略である。例えば、直接制約条件そのものを吸収する合併や買収のほか、多角化や部品の内製化等がある。

②の協調戦略は、組織が他の組織との依存関係を認めたうえで、交渉により合意し、安定した関係を築く戦略である。依存、すなわち、「制約条件」そのものを全部吸収するのではなく、限定された範囲で部分的に制約条件を吸収することを目指す。

非公式なものから公式なものの順に、(a)インフォーマルなメカニズムとしての共通の期待あるいは暗黙の了解にもとづく規範形成、(b)契約、(c)役員の受け入れと兼任、

(d)合弁事業、および、(e)業界団体のようなアソシエーション、など幅広い。

③の政治戦略は、第三者機関の介入、あるいは、第三者機関への働きかけを通じて、依存関係を間接的に操作する戦略である。

一方、佐々木は²⁴⁴、ガルブレイス（Galbraith, 1977)、フェファー＝サランシック（Pfeffer and Salancik, 1978)、ツァイトハムルら（Zeithaml and Zeithaml, 1984) 等にもとづき分類し、①自発的戦略、②協調的戦略、③戦略的工作に区分する（佐々木, 1990, p.39－47）。②は山倉の②協調戦略に相当する。③は山倉の①自律化戦略に相当する。①の自発的戦略は、組織のもつ資源等をもとに、制御可能な要素のみを操作して対応する戦略である。製品多様化、広告、社会的責任への対応等がある。

なお、山倉の政治的戦略に対応したものも①に含まれるため、山倉の③よりも広い。

ところで、公共領域は、特定の政策的課題解決のために、行政組織を核として、

多様な当事者が協働する組織フィールドである。このため、2 人の論者の整理した戦略のうち、協調戦略に関係する。そこで以下、山倉の協調戦略に掲げられた戦略を公共領域で解釈してみたい。

(a)の規範形成は、公共領域にとって基礎となるものである。住民や企業から自治体に対する不信感のある状況で協働することは困難であり、そもそも公共領域は形成されないし、深化もないだろう。一方、たとえば環境政策の場合には、行政側か

244 佐々木は、類型化の前提として以下のように集団戦略への流れを整理する。即ち、企業の対外的戦略については、①所与の環境を前提とした｢経営戦略｣、②環境を具体的な組織からなることを前提に戦略的選択を行うとする｢企業戦略｣、③特定産業内の競争企業の動向に注目する｢産業戦略｣、④複数企業による意思決定をすすめることにかかる

｢集団戦略｣、とに段階的に区分でき、①から④の段階へと発展してきたとする。佐々木のいう集団戦略は、山倉のいう組織間調整メカニズムに近いものと考えられる。

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ら、企業や住民の自発的行動に期待する側面が規範化することもあるだろう。例えば、ごみの不法投棄については、法令による規制の以前に、企業や住民の「自制」

という規範が作動しているはずである。

(b)の契約については、PFIに代表される、行政と民間とのパートナーシップで用

いられる戦略である。例えば、民間が施設建設後に、行政へ施設所有権を移転したうえで、維持管理については民間で行う、いわゆる「BTO（Build－Transfer－ Operate）」方式でみた場合、設計・建設期間から運営期間にかけて発生する可能性のあるさまざまなリスクについて、行政と民間のいずれがリスクを負担するかについては、事業者選定の手続で明示されるとともに、厳しい交渉を経て事業契約に書き込まれる。

(d)の合弁事業については、一時期盛んに設立された第 3セクター方式による事業

がある。行政と民間双方の「無責任」の表出によりコンフリクトを生じたり、経営悪化する団体が散見されるものの、本来は、行政と民間双方の創意工夫が発揮できる可能性のある戦略である。ただ、過去の失敗を繰り返さないために、(b)の契約も併用して責任体制を確立し、明文化されたかたちでコントロールを行っていくことが必要であろう。

(e)のアソシエーションについては、公共領域では企業のような形式は考えにくい。

企業では、法の範囲内で、限られた市場をめぐりシェアや利益を分け合う行動に出ることはありえる。一方、自治体では一般に競争関係にあるとはいうものの、現実には企業誘致など一部である。ただし、特定の政策課題に関して、まず自治体が研究会のような会議体をつくって活動をはじめ、次のステップで、より公式の活動を展開するために実務者協議会のような組織を設置して、民間企業等との間で交渉をするようなことはありえる。そこで、アソシエーションも選択肢となるものと考える²⁴⁵。

以上に対して、(c)役員の受け入れ等については、民間企業から専門的知見を有する者を、行政組織の幹部に招くことが考えられる。たとえば、いわゆるIT関連企業から自治体の「最高情報責任者（CIO: Chief Information Officer）」として受け入れることがありうる²⁴⁶。ただ、行政組織の場合には、一般に総合職（ゼネラリスト）

の採用が多く専門的技術を持つ専門職（スペシャリスト）は少ないため（西尾, 2001,

245 なお、いくつかの自治体が集まって会議体を組織し、国に対して制度改正や補助金等の要望を行うことは協調戦略ではなく、政治戦略に分類される。ただし、公共領域では、自治体が、住民、NPOや企業などと協働することを前提とするため、このような政治戦略については考察の対象外である。

246 もっとも、一般的に自治体のCIOには、職員が就任する例が多いようである。都道府県においては 33団体（70.2％）がCIOを任命しており、市区町村においては1,340

団体（73.3％）が任命している。しかし、これらの団体において、CIOの役職は、都道

府県については副知事が17団体（51.5％）と最も多く、市区町村においては助役が1,039 団体（77.5％）と最も多い。内部の職員が就任するケースがほとんであると推察される。

（出所）総務省自治行政局地域情報政策室, 2007, p.4.

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p.144－145）、むしろ民間企業の有する専門的ノウハウを調達することが目的である。すなわち、協調戦略の本来の趣旨である、組織が他の組織との依存関係を認めたうえで、交渉により合意し、安定した関係を築くというものではない。そこで、

協調戦略としての役員の受け入れについては考えにくいだろう。行政と特定企業との癒着を防止する観点からも、この点は支持されると思われる。

しかしながら、役員の受け入れが協調戦略として利用が難しいとしても、行政組織がさまざまな専門的ノウハウや、顧客としての住民のニーズ等を適切に吸収し、

外部環境と協調していくかという問題は残る。対応としては、一つには、比較的ゆるやかな関係形成を通じて協調ないし交流を目指すタイプとして、委員会等への住民等からの公募委員の採用が考えられ、もう一つには、ITを活用して掲示板やメールのような電子的方法で交流を図る道が考えられる。

以上から、公共領域における協調戦略としては、①規範形成、②契約、③合弁事業、および、④アソシエーションを析出できる。

ところで、協調戦略では、自律化戦略と異なって、制約条件を完全には吸収していない。このため、柔軟性の面で優れる一方で、他の組織ないし行為者の裁量を認めるので、調整事項が増大する。

そのような問題があるとしても、協調戦略には以下のような利点がある（山倉,

1993, p.103）。第1に、他の組織の情報を得ることができる、第 2に、依存してい

る他の組織に対するコミュニケーション経路を確保できる、第3に、他の組織からの支持という正当性を獲得できる契機となる、といった点である。これらのメリットについては、前述した、規範形成など、4 つの戦略を公共領域で用いる場合にも類推することは可能であろう。

一方、協調行動を集合体レベルでみる、協同戦略パースペクティブでは、どのようにマネジメントについて議論しているのだろうか。

第 3章で素描したように、アストレイ＝フォムブランは、協同戦略を、①同盟型

（同種組織間で間接的結びつき）、②集積型（同種組織間で直接的結びつき）、③接合型（異種組織間で直接的結びつき）、④有機型（異種組織間で間接的結びつき）、

に4分類する（Astley and Fombrun, 1983）。

これを公共領域のマネジメントにあてはめれば、③か④になる。③の接合型では、

組織間の協定や契約締結や合弁がある。④の有機型では、ネットワーク型の組織的形態や制度化がある。

協同戦略パースペクティブでは、組織の協同体レベルを分析対象していることや、

組織間の共生に焦点をあてる点で、資源依存パースペクティブとはアプローチは異なるものの、そこでとられるマネジメントについては類似する部分がある。

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第２項ネットワーク・パースペクティブ

第 4章でも論じたように、ネットワーク・パースペクティブでは、社会ネットワーク分析と信頼理論とを複合する「埋め込み」アプローチが有力である。

すなわち、社会ネットワークのもつ構造特性、つまり、①関係的埋め込み、②構造的埋め込み、③文化や制度的埋め込みに代表されるネットワークの質的特性が、

信頼に影響を及ぼす、ということを命題に議論をすすめる（若林, 2006）。

ただ、構造特性から信頼へ影響を及ぼす、というときの構造特性は、必ずしも静的なものとしてはとらえられていない。

若林によれば、構造特性の内実を適切に把握することができるならば、「信頼のマネジメントも可能」である（若林, 2006, p.107）²⁴⁷。社会ネットワーク分析により、

組織がある信頼性を産み出す構造特性を持つネットワークを形成し、利用し、あるいは、変動させる戦略が可能であるとする。これが「組織の信頼戦略」である。

公共領域に直接関連するものとして、プロヴァンらも、社会ネットワーク分析を活用してネットワーク構造を分析し、各アクターの関係を捉えてネットワークの持続性を確認したり、協働する組織間の信頼の水準の高さや信頼の水準の変動などを明らかにしたりすることで、コミュニティ開発をマネジメントすることが可能であるとする（Provan et al., 2005）。

また、信頼の分析に社会ネットワーク分析「以外の」アプローチをとる研究でも、

マネジメントに言及する。スネイブリー＝トレイシーは、福祉関係の NPO 間の協働のケーススタディで、信頼形成に影響を与える要素を、内的要因と外的要因に分けて分析する（Snavely and Tracy, 2002）。このうち、内的要因としてのリーダーシップ、政治力および財政的資源については、マネジメントの対象となるという。

エデレンボス＝クリジン（Edelenbos and Klijn, 2007）は、PPPプロジェクトの失敗例における信頼関係の変化の分析のなかで、プロジェクト実施過程では、契約条項が厳密に作動することで、複数の協働関係が、二者間の機会主義的な関係に転じ、結果的に利害衝突による信頼状況の悪化が生じたと析出する。そして、この結果をふまえて信頼関係の継続的マネジメントの重要性を強調する。

こうして、ネットワーク・パースペクティブにおいては、コミュニケーションのあり方が重要となり、信頼のマネジメントのあり方が大きなテーマとなっている。

そして、このことは公共領域にもあてはまる。

247 若林は、自動車や電機産業をモデルに、大手発注企業と外注企業との間の外注品質管理におけるコミュニケーション・ネットワークを分析している。このなかで、大手発注企業メーカーが、強くて凝集的な紐帯を構築し、信頼を生み出すことは、目的達成のための「ソフトな権力と管理の手段」であるという（若林, 2006, p.129）。

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第３項制度化パースペクティブ

制度化パースペクティブでは、制度的圧力のもとでは同型化が起こりやすい点を指摘する。オルドリッチは、「組織が考慮に入れる主要な要素は、他の組織である」

という（Aldrich, 2008, p.265）。同型化については、主なものとして、①強制的同型化、②模倣的同型化、③規範的同型化である（DiMaggio and Powell, 1983, p.150;

DiMaggio and Powell, 1991, p.67; 山倉, 1993, p.53）。

制度は、組織フィールドに作用し、その内部で行動する特定の組織や行為者に対して制度的な文脈を与えている。一般化された模範型、つまり規範や信念は社会化の流れを経て「下へ」、つまり、組織フィールドへと至る（「トップダウン」の流れ）。

しかし、これらの模範型は、組織フィールドで同型化を通じて再生産されるだけではない。個人や組織などの解釈や創案によって、修正されたり再構築されたりもする（Scott, 1995=1998, p.228）。つまり、組織からの「ボトムアップ」の流れも存在する。組織と組織の行為者が、制度の構造を創り出すことに対して、より能動的でより大きく関与することもありえる。環境からの圧力に対する解決策として、

独特な文化が創造されるような「非合理的なプロセス」も生じうる（Scott, 1995=1998, p.227）。

以上を受けて、スコットはいう。

「組織は環境によって影響されたり、環境による侵入を受けたりすることさえあるが、組織はまた、これら影響の企てに対し、創造的にまた戦略的に反応することも可能である。組織は、類似した圧力に直面している他の組織と協力して行動することによって、環境からの要求に対し、ときには反撃、抑制、出し抜き、あるいは要求の再定義をおこなうことができる。・・（中略）・・組織は、それが置かれた制度的環境の産物ではあるが、大部分の現代的組織は、・・（中略）・・チェス盤を積極的に利用する棋士（active players）として構築されている」（Scott, 1995=1998, p.211）。

こうして、制度化パースペクティブにおいても、制度的圧力に直面しつつ、組織フィールドに位置する組織や行為者が、制度に戦略的に働きかけることを認め、マネジメントの可能性を肯定する。具体的なマネジメントの内容については、このパースペクティブでは必ずしも十分に明確にされていないものの、組織フィールドに対する制度の内容（（a）意味のシステムや行動パターン、（b）構成的・規範的規則、

（c）規制・強制プロセス）を解釈し、組織内部の行為者側からの戦略的選択あるいは創案を検討していくこと（「制度解釈―戦略的選択・創案」プロセス）が、制度化パースペクティブにおけるマネジメントの基礎となるものと解される。

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以上みてきたように、公共領域のマネジメントへ展開可能な手法として、資源依存パースペクティブないしは協同戦略パースペクティブでは、①規範の形成、②契約、③合弁、④アソシエーション、⑤ネットワーク型の組織的形態、がある。また、

ネットワーク・パースペクティブでは、埋め込みの操作等による信頼関係のマネジメントがある。制度化パースペクティブでは、具体的な手法について抽出することが難しいものの、「制度解釈―戦略的選択・創案」プロセスへの配慮を指摘することができる。

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公共領域のコミュニケーション―電子政府によるマネジメント第２節

第１項組織間コミュニケーションの意義

第 2 章第 1 節で論じたように、組織が成立する 3 要素は、バーナードによると、

第1に協働意欲、第 2に共通目的、そして第 3に伝達、すなわちコミュニケーションである（Barnard, 1938=1968, p.85）。共通の目的があり、組織のなかで伝達がおこなわれ周知されていく必要がある。シンボル解釈やイメージ操作が可能な人間システム（Boulding, 1956）として機能するには、コミュニケーションを通じた社会的交換が不可欠である。

このことは組織間関係にもあてはまる。山倉は、組織間コミュニケーションについていくつかの局面から意義を明らかにしている（山倉, 1993, p.71－74）。ここでは、組織間コミュニケーションの内容と機能について論じる。

組織間コミュニケーションの内容には 3 つある。第１に、2つ以上の組織間の社会的交換のプロセスである。組織間では、物の売買に代表される経済的交換が行われるのが通常であるが、コミュニケーションを通じた情報のやりとりを含む社会的交換も行われる。第 2に、組織間コミュニケーションは、組織から他の組織への意図にもとづく働きかけである。これは組織成立の 3要素のうちの一つである協働意欲に関連する。組織間関係の成立に際しても、何らかの協働意欲ないし協働意図があり、伝達されて成立するのが一般であろう。第 3に、組織間コミュニケーションでは、組織間の意味の形成と意味の共有がおこなわれる。山倉によれば、コミュニケーションは「単なる情報交換としてではなく、2 つ以上の組織間で意味が伝えられ、解釈され、新たな意味を形成・共有していくプロセスである」（山倉, 1993, p.73）。

次に、組織間コミュニケーションの機能には3つある。第 1に、組織間調整機能である。第 2に、組織間の価値共有機能である。第 3に、組織間の資源交換の円滑化機能である。3 つの機能は並列関係にあるというよりは、調整の結果、共通の認知図式が形成されて価値の共有が進み、結果として円滑な資源交換が可能となる、

というように、因果の連鎖にあると思われる。

それでは上記のような内容と機能をもつ組織間コミュニケーションにおける「媒体」の特質をどのようにとらえればよいのか。

山倉は、組織間コミュニケーションは、その複雑性から、情報の多義性が生じやすいとみる。多義性から生じる不確実性は組織間の関係を不安定にすることから、

コミュニケーションの媒体を論じるにあたっては、情報処理能力の増大よりも、多義性への対応こそが中核的課題となるとする（山倉, 1993, p.82）。すなわち、コミ

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ュニケーション媒体の量的能力よりも質的能力を重視している²⁴⁸。

第２項公共領域におけるコミュニケーション・マネジメント

本項では、組織間コミュニケーションの規定と媒体のもつべき仕組みを、公共領域におけるコミュニケーション・マネジメントにも展開してみることとしたい。

公共領域は、行政組織を核に協働がおこなわれる、現実の、あるいは、仮想的なシステムである。協働は、複数の組織ないしは行為者が、対等な資格で、政策的課題解決のために、領域横断的に行う、自発的かつ透明で開かれた協力関係ないし共同作業である。コミュニケーションの必要性は組織および組織間関係の議論とパラレルにとらえられる。そこで、基本的には、前述のコミュニケーションの内容、機能および媒体の考察において、「組織間」とある部分を「複数の組織ないしは行為者間」と置き換えればよい。

ただ、公共領域が行政を核としていることや、領域の外縁が不分明な場合がみられるなど、組織間関係とは相違点があるために、検討しておくべきことがある。

第１に、公共領域では行政組織を核とするために、「協働」の定義にいう対等性や透明性の確保が難しい。一般に個々の住民には政策立案能力がないため、住民が、

適切に政策代替案を提示できることはまれであろう²⁴⁹。また、通常、住民よりも行政のほうが政策に関する情報量では優位に立つ。情報公開制度があるとしても手間暇がかかるとともに、住民が制度に通じ、欲しい情報を的確に得ることには熟練を要しよう。一部の自治体では、行政から積極的に情報開示を行う制度を設けているが²⁵⁰、普及するには時間を要しよう。こうして透明性の点にも難点があるだろう。

第 2に、組織文化の違いや行政独特の仕事の仕方等から、各主体間での意味の形成が円滑にはいかない可能性がある。現代においても「繁文縟礼」が残っているし、

トラブルなどへの対処が民間企業並に迅速におこなわれないことも多いだろう。

第 3に、公共領域では協働の外縁が不分明であることから、どのようにして周縁部のアクターと適切にコミュニケーションを図るのかという問題もある

248 山倉は、このことを「情報処理能力から意味移転能力へ」という（山倉, 1993, p.83）。

ただ、後者は、組織間における意味「形成」能力といったほうが適切だと思われる。山倉も別の箇所で意味形成の意義を強調している（山倉, 1993, p.81）。

249 このことは、第 4章 3節 4項(3)②(e)でも指摘したように、スコットも「現代社会で組織フィールドを産出し、かたちづくる合理化の枠組みは、主として知的職業と公職に従事する者によって構成される」（Scott, 1994b, p.71）と指摘する。協働する住民は、行政組織と同じ組織フィールドに属する。

250 たとえば東京都では、東京都情報公開条例（平成 11年3 月19日条例第 5号）のなかに、「情報公表制度」を設けている（第 31 条）。この制度は、基本計画や中間段階の計画などで重要なもの等については、住民などからの請求をまつまでもなく、東京都側から積極的に開示する責務を定めた制度である（第 30条情報公開の総合的な推進に関する都等の責務）。（出所）東京都

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（Stevenson and Greenberg, 2000）。多様な主体間での意味の形成と意味の共有には慎重さが求められる。

そこで、公共領域におけるコミュニケーションは、組織間コミュニケーションよりも一層複雑である。情報の多義性は、格段に増す可能性がある²⁵¹。

このため、組織間コミュニケーションとは異なり、情報処理能力の増大化と多義性の解消への対応とを、「同時に」達成する必要があると考えるべきである。いいかえれば、コミュニケーション媒体の「量的能力」と「質的能力」の双方を重視しつつマネジメントする必要がでてくる。ここに、電子政府あるいは電子自治体を利用する、本来的な意義あるいは可能性を見いだすことができるのではなかろうか²⁵²。それでは、仮想的なシステムとしての電子政府に関し、｢量的能力｣および｢質的能力｣の内実ならびに充実については、どのように政策へ具体化され、議論されてきているのだろうか。公共領域に関連する事項にしぼりつつ、次項で概観してみたい。

第３項電子政府・電子自治体による公共領域のマネジメント

まず、国レベルについてみる²⁵³。わが国では、21 世紀の社会経済の基盤となる

IT化への取り組みについて、国家戦略として強力に推進するために、2001 年 1 月

にIT基本法（高度情報通信ネットワーク社会形成基本法）を施行し、IT戦略本部を設置した。同時に、IT国家戦略として「e-Japan戦略」を策定し、IT化に取り組んできた。IT化のテーマとしては、 ① 超高速ネットワークインフラ整備や競争政策、

②電子商取引ルール等の整備、③電子政府の実現、および、④人材育成をあげ、目標などを示した。

その後、2003 年7月に「e-JapanⅡ戦略」、2005年 2月には「e-Japan戦略Ⅱ加速化パッケージ」を策定し、戦略のレベルアップを図っている。ここでコミュニケーションのマネジメントの側面についてみると、加速化パッケージにおいて、「コンテンツ政策の推進」や「電子政府・電子自治体の推進」という項目について議論がおこなわれ、推進する政策として盛り込まれている。

251 第 7章のPFIの公共領域では、応募する民間企業グループは一般に複数ではあるが、比較的数は限られている。それでも、審査手続き段階では、外縁は不分明である。このため、可能な限り、行政組織と、企業グループのコミュニケーション（例えば、行政への質問→行政からの回答など）は、行政のホームページを通じて開示されている。公共領域の深化の過程は、アクター間のコミュニケーションの深化の過程でもある。

252 なお、いうまでもないが「直接接触で双方向である対面関係」（山倉, 1993, p.83）

の重要性は、ITや電子政府にとってかわられるわけではない。また、公共領域でのコミュニケーションにはこのほか、半ば自然発生的に形成されるインフォーマルなコミュニケーションもある（山倉, 1993, p.74）。ただ、公共領域では、多様なアクターがかかわることから、基本的には透明性が重要となり、公式なコミュニケーションが中心になると思われる。

以下の国レベルの政策の整理は、一柳（2007）を参考にした。

253

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もっとも、内容的には、さまざまな行政手続へオンライン手続を導入することによる利便性の追求と行政コストの削減に代表されるように、行政事務の効率性や政策コストの削減に重点をおいた政策が中心となっているように思われる。

次に、自治体レベルでの取り組みについてはどのように議論されているだろうか。

たとえば須藤は、対外的な電子申請システムや電子調達システムを構築し、基幹システムと連携することで行政事務の効率化とサービスの向上を目指す、といった IT の利便性に注目した議論を行っている。すなわち、「電子自治体の構想は、まずは情報システムを適切に導入することによって行政プロセスをより効率化し、透明性を拡大させること、すなわち業務と情報システムの全体最適化を含意」するとしている（須藤, 2007, p.76）。

諸橋は、電子自治体実現の必要条件として、インターネットなど通信インフラ、

電子認証など技術インフラ、他団体とのネットワークシステム、事務効率のための庁内情報共有環境、および、行政サービス向上のための窓口サービスのIT化をあげる（諸橋, 2007, p.32）²⁵⁴。

これらの議論は、基本的に電子自治体を行政事務の効率向上や利便性の向上の視点でとらえており、国レベルと大差ない。そのこと自体に異論はない。ただ、本節で論じてきたコミュニケーション、および、コミュニケーションのマネジメントの側面については等閑視されているといわざるをえないであろう。

一方で、先進的な取り組みを行う自治体もある。市川市では、IT活用の実態を評価するために、23 種類の評価項目を設定し、市民ニーズの観点から協働の状況をチェックする仕組みを作っている。具体的な評価項目としては、「市政や地域などへの市民参加が促進された」「情報の公開や透明性、公平性が向上した」および「健康・安全・教育・環境・市民自治など社会的課題の解決に向けて貢献した」といった評価項目に、公共領域ないし協働に関する評価を盛り込んでいる（井堀, 2007, p.109）。

（やや主観的であるが）「質的能力」を評価しようとしている姿勢がうかがわれる。

以上をふまえ、コミュニケーションの見地からとらえた電子政府あるいは電子自治体の意義と、マネジメントについて議論してみたい。

ITを活用した公共領域である電子政府あるいは電子自治体では、ホームページにおける情報掲載、掲示板あるいはe-mailなどを通じて、大量な情報を瞬時あるいは段階的に交換することが可能である。このため情報伝達能力は格段に増す。データベースの構築も比較的容易であることから、情報の貯蔵も進む。電子政府あるいは電子自治体における、情報フローとストックの充実によって情報処理能力の向上が期待できる。そこで、コミュニケーション媒体の「量的能力」については、情報セ

254 なお、諸橋は、情報共有の側面も注目し、事務効率化から共有の意義にふれつつ、地域住民との情報共有にも注目する。地域住民との情報共有環境整備を行って、住民自治の実現を図っていくことが電子自治体の姿であろうとしている（諸橋, 2007, p.42）。

もっとも、具体的な住民自治の実現についてはふれていない。

(14)

キュリティの確保を前提に、充足できる可能性は高い。

一方、媒体の「質的能力」の面はどうか。使い方次第では、行政組織と、そのほかのアクターとの間の意味の形成や共有が促進される可能性がある。しかしながら、

意味の形成や共有が促進されるためには、いくつかの条件があるだろう。第1に体制整備、第 2に政策分野毎のコンテンツ整備、そして、第 3に多様なアクターの参加ルートの確保である。以下にそれぞれを敷衍する。

第 1に、地域のさまざまな政策的な情報を蓄積し適切なタイミングで更新する体制をととのえることが必要である。このためには、政策にかかわる情報発信に対する行政サイドの組織および組織文化の改革や²⁵⁵、制度的な担保が前提となるだろう。

第 2に、行政が住民等に対して個々の政策分野の情報をきめ細かく、かつ、わかりやすく周知することも必要であろう。公共領域は特定の政策課題解決を目的として協働される。このためには、政策分野ごとの政策過程の特徴をふまえ、情報フローが充実されることが前提となる。

第 3に、パブリックコメント、電子掲示板や電子会議室などを併用して、住民等の側から電子的に参加し、情報交換ができるような枠組みのあることが必要である。

公共領域の社会的交換過程が組み込まれ、意味の形成と共有に配慮しつつ政策過程へ生かされるかたちで運用されることが、「質的能力」の向上に求められる。

以上の考察をもとに、電子自治体ないし IT の活用による、コミュニケーション媒体の「量的能力」および「質的能力」の両面に配慮した、公共領域のマネジメントのあり方を規範的かつ仮説的に提示することができる。

公共領域のコミュニケーションの特質をふまえた電子自治体の枠組みには、電子的な政治参加システムと、行政情報データベースに裏付けられた行政事務処理システムの両者を具備する必要がある。

さらに、政策分野ごとに、そなえるべき情報の要素を明らかにし、その要素を各自治体のホームページのコンテンツ構造へ適切に反映することが求められる。

以上の仮説的な議論については、第 9 章において、具体的な政策分野を提示し、

自治体ホームページのコンテンツ構造にかかる実証的な検討をおこなう。

それでは、第 1章および第 2 章で論じた、行政部門をとりまく環境変化と NPM などの理論や実務状況、ガバナンスの議論、ならびに、本章第 1節および第2節で論じてきた組織間関係論における手法ないし考え方や IT を公共領域に導入する場合に、どのようなアプローチで行政組織全体のマネジメントに臨めばいいのだろうか。第3節では、公共領域の包括的マネジメントについて考察することとしたい。

255 組織改革の点は、縦割りの弊害も関係する。総務省の作成した「地方公共団体におけるITガバナンスの強化ガイド」では、「組織体制の確立」として、CIOのほか、情報担当部門と業務担当部門の協力体制の整備をあげている（総務省, 2007）。

(15)

第３節

ガバナンスと自治体マネジメントの改革

第１項ガバナンスとNPM

現在、行政が政策的課題に対して、的確に政策立案し単独で課題解決を図ることは、能力的に困難になっている。要因としては、政府が「自らの行動をうまく律し切れていない」という面と、住民が、行政部門の行動を適切に「誘導・監視」できていないという 2つの側面から「ガバナンス」の問題を指摘できる（井堀, 2002,

p.28）²⁵⁶。伝統的なガバナンスつまり、行政部門が主役となって、政策立案と実施

にあたるという「政府による統治」が制度疲労を起こしている。このため、1990 年代中葉以降いわゆるガバナンス論が隆盛をみているところである。

ガバナンス概念は、第 2章第3節でも論じたように多義的な概念である。本論文では、ガバナンスを、組織や個人が相互に関係する、社会を統治する仕組み（すなわち「構造」）とプロセス（すなわち「過程」）であると理解している（宮川, 2002）。

政策的課題解決の主体として、国家や地方政府などの政府以外の企業、国民、住民そして NPOも組み込み、行政を核としつつ「協働」あるいは「協働化」を求める。

一方、国や自治体レベルでは新しい公共管理すなわちNPM「的」な考え方を導入する動きが本格化しつつある。NPMは、論者によってさまざまに特徴づけられている。

フッドは、①専門家による実践的経営、②業績と指標、③成果による統制、④公共部門のユニット毎の分解、⑤競争の導入、⑥民間部門の経営手法導入、⑦資源の効率的活用の7点を構成要素として掲げる（Hood, 1996）。近時の国内では、①公的セクターと民間セクターとの融合（民間経営手法の導入と競争）、②公的機関の分解、③成果による管理の 3要素（田邊, 2003）、あるいは① 成果志向、 ② 顧客志向、

③市場原理、④分権化の 4要素（山本, 2000）をあげている見解がみられる。4要素をあげる見解は、前2者は企業経営に近く経営学（マネジリアリズム）が基本にあり、後 2者は新制度派経済学や公共選択論を基調とするものとし、NPMが対立した要素を内包するものと指摘する。

これらの見解からNPMの要素を抽出すると、①成果志向と戦略経営といった企業的経営手法、②擬似市場などもとりこんだ市場原理や競争原理、ならびに、③分権指向の組織マネジメント、を共通するファクターとして抽出することができるだろ

256 井堀は、中央政府を念頭に議論している。日本の自治体を地方「政府」と位置づけることができるかは、現行の地方税制では財源の自立を図ることは厳しいといった議論など、難しい面もある。しかし、ここでは、ガバナンスの主体性において自治体を含めることに問題はないとして論を進める。

(16)

う²⁵⁷。

「行政経営」改革にとってNPM的な考え方は重要な位置づけを有していることは間違いない²⁵⁸。しかしながら、公的部門の担う行政サービス全てにおいて、市場原理の基盤整備を図り、また企業的経営手法により、効率的効果的に行政経営を進めていくことはできない。なぜなら、NPMが結果における平等性を考慮しないため、強者の論理となることや、「小さな政府」論あるいは市場メカニズムへの過信から生じる不平等などの指摘（北川, 2003, p.194）は看過しえないからである²⁵⁹。また、行政が人的、物的、あるいは、財政的に関与できない分野に対して、住民（コミュニティあるいは地域のNPO）が主体的に関与することが適切な場合もある。

以上から、NPMの重要なファクターである企業経営的手法自身に、ガバナンスで捉えた「協働化」といった考え方をも反映していく必要がある。ここでの住民や NPOは、消極的関与、つまり行政サービスの顧客から一歩進んでステイクホルダー

（利害関係者）としての役割を果たす。

上記に加えて、2007年度末で国と地方合わせて 737兆円程度の見込みである、

国内の公的部門が抱える長期債務を勘案すると²⁶⁰、投資家あるいは金融機関（以下、

「投資家」と総称する）の存在も看過しえない。結論からいえば、投資家は消極的参加者としてガバナンスに影響を与える存在である。統治概念には一見すると無関係に思われる。しかし、投資家は、行政サービスを企画立案したり、供給する過程で直接的関与はしないにせよ、公的部門の償還確実性いかんで投資態度を決定し、

投資態度が公的サービス供給に多大な影響を及ぼす。この意味で投資家は、不可欠なステイクホルダーである²⁶¹。投資家サイドからの行政経営の監視とチェック機能は、格付会社による格付けが地方債市場に大きな影響を及ぼす点にみられるように、

重みを増している。ただし、投資家は国民や住民とは異なり、能動的にガバナンスのプロセスに参加するというよりも、資金拠出あるいは信用供与という限られた領域で関係する。市場から資金供給を受ける国または自治体は、投資家に対して情報開示、すなわち、いわゆるディスクロージャー義務を負う。

257 なお、NPMは、理論というよりは、公共セクターを運営するにあたっての一つの

傾向といったほうが正しいかもしれない。また、仮に理論であるとしても日本では市場原理の導入など環境整備が不十分との指摘も多い。

258 本稿においては、行政部門、たとえば、国や自治体のマネジメントあるいは運営のことを「行政経営」と称する。

259 ただし、結果における平等を極端に強調することは、自由競争に基づく経済社会の活力をそぎかねない危険性がある点には留意を要する。

260 財務省ホームページ「国・地方の長期債務残高」

（http://www.mof.go.jp/zaisei/con_03_g03.html）. 2007.11.6取得.

261 企業のガバナンスであるコーポレートガバナンスでは、企業と株主の関係のあり方を基本としつつも、企業の関係者である株主、経営者、従業員、および債権者等の利害調整をするためのメカニズムととらえられることがあり、債権者もガバナンスにおける主体の一角を占めている。

(17)

ではこのようにガバナンスやNPMを捉えた場合に、自治体のマネジメント改革へはどのようにアプローチすればよいのだろうか。

第２項ガバナンス型自治体マネジメント改革―ホリスティック・アプローチ

大住によれば、国内自治体のマネジメント改革のアプローチとしては、①トップダウン型アプローチ、②ボトムアップ型アプローチ、③意思決定プロセス変革型、

④行政評価・公会計情報アプローチがある（大住, 2003）。①と②が業績評価システムの構築方法に、③と④が組織の意思決定の合理化と、そのための基礎情報の構築を意味するものと指摘しており、構造とプロセスの両面におけるガバナンス改革の影響が色濃く出ている。なかでも日本の自治体では、業績測定（Performance

Measurement）が強く意識された改革が行われている様子が窺われる²⁶²。NIRA

（総合研究開発機構）が中心となって構築を進めているベンチマーク（「NIRA型ベンチマーク」）の活用についても、この文脈でとらえられると思われる²⁶³。これらの取組みの方向性は「一般化」あるいは「総合化」と解される。

一方、古川（2004）は、NPMの導入に関連して行政改革の事例をあげ²⁶⁴、①静岡県（「業務棚卸表」）と福岡市（「DNA運動」）はTQM（Total Quality Management：

総合品質管理）をベースに戦略経営をミックスしたもの、②三重県は事務事業評価から施策評価に発展しており、予算編成つまり経営資源配分との連携を図っていること、③三鷹市は「日本経営品質賞」の考え方などの導入による行政経営の効率化努力と従来型の市民参加から協働（ガバナンスのうちプロセスへの市民関与）への流れが特徴であること、④横須賀市は、②③の発展型として成果重視による戦略的枠組みによる行財政運営を目指し、政策・施策評価と事務事業評価の統合化（「行政評価システム」として構築）を図っていることなどを指摘する。

ちなみに横須賀市では、行政評価に住民参画と協働の枠組みを取り入れつつ、IT により庁内と庁外とのコミュニケーション活性化と情報資源の共有化による業務効率化を推進している²⁶⁵。情報や人材育成の観点は直接の有形資産形成ではなく、中

262 国レベルでも成果（アウトカム）を強く意識した政策評価システムの導入が進められている（林, 2004）。

263 基本指標、結果指標、成果指標、コスト指標の 4指標から構成される。これら指標を総合して「自治体総合行政評価システム」への展開を図るとした（山本和枝, 2003）。

264 なお、以下の記述では、筆者が取材等にもとづいて整理しなおしたり、説明を加筆・

修正したりした箇所がある。

265 評価プロセスは内部評価（1 次評価：部内、2次評価：組織横断的なプロジェクトチーム）と外部評価の 2段構えとなっており、外部評価（3 次評価）は市民参画による

「まちづくり評価委員会（公募市民、学識経験者、市民団体代表の計 20 名）」が行う。

3次評価を経て確定し、評価結果が公表される。知的情報資源については、市役所内に

「都市政策研究所（UPI）」を設置し、外部からも研究員を招聘しつつ活発に政策研究を行うと共に、職員啓発ならびに職員と一体的に政策情報の発信を行うなど、人的資源

(18)

長期的観点からの無形資産の構築とみることができる。これら4事例の方向性は「個別化」あるいは「差別化」である²⁶⁶。

このほかの改革に向けた取り組みとしてあげられるのは、行為規範の制定がある。

これには、国と地方の役割分担を規定しなおした一連の分権改革と制度改正（例として地方自治法）があることはもちろんであるが、自治体独自の動きとして自治基本条例、あるいは、まちづくり条例のような自主的な規範策定の動きがある²⁶⁷。分権後、ガバナンスに基づいた行政経営の構造と発現形態を定めるうえで重要な規範である。規範を定立し、それにしたがって行政サービスを提供するという場合、旧来の行政管理的発想と同様と捉えられそうだが全く異なる。なぜなら、一部自治体で導入されつつある自治基本条例は、住民参加あるいは住民との協働プロセスを経て制定されている規範だからである。いうまでもなく、この規範策定は「個別化」

あるいは「差別化」の要素が全面に出る。

これらの改革の流れや事例から得られる特徴を一般化し、ガバナンスに配慮した自治体マネジメント改革の要素として一般化すると表8－1のように整理できよう。

若干説明を加えると、まず、「改革の観点」としては、これまでの分析から、①戦略的枠組み、②行為規範の定立、③政策評価システムの構築、④無形資産の充実、

そして⑤経営基盤の確立といった 5つの観点を抽出できる²⁶⁸。5つの観点に対応して、「改革の戦略」が導き出される。例えば、①については、企業的経営手法と、経営の中身をチェックし改善する経営品質賞などを導くことができる。改革の「方向性」は、それぞれの自治体の取組み方である。個別化は理念や仕組みを導入するのでは不十分であり、個々の団体の身の丈にあった取組みが必要であることを示す。

「ガバナンスとの関連」は、5つの観点が、ガバナンスの意義でいうプロセスとの関連が強いのか、構造問題との関連が強いかを示す。例えば①は、戦略が組織の構造を規定し、どのように戦略目標が具体化されるかというプロセスが重要である。

②はそもそもの出発点を決め、組織体の仕組みと行動の両者を構造的に決する。最後に、「ステイクホルダー」は複雑である。例えば①は、住民はもちろんのこと、住の拡充に向けた動きが活発である。後の章でとりあげるUPIのBSCも政策研究の成果である。

266 一見すると、TQM、評価の予算編成との連携、市民との協働や評価システムの一元化といった道具は普遍的なように思われる。しかしながら、企業でのTQMに象徴されるように、個別性が強い。経営品質賞でも、評価枠組みは一般的でも、実際のプロセスは個々の組織の性格や実態を反映する。

267 たとえば、筆者の居住する東京都杉並区では、自治の基本理念や区政運営の原則（区政への住民参画と協働の枠組みを持つ。区では「憲法」類似のものとする）について定めた、「杉並区自治基本条例（平成 14年 12月 3日条例第 47号）」がある。

268 ① 戦略的枠組みは静岡県や福岡市の取り組みから、②行為規範の定立は自治基本条例などの規範定立の動きから、③政策評価システムは業績評価にかかる一連の動きから、

④無形資産の充実については横須賀市の取り組みから、⑤経営基盤の確立については地方債市場の動向（第 1項で論じた）から導出した。

(19)

民意思を汲んで行為する議会が利害を有しよう。また行政トップの首長はまさに枠組みを決める当事者である。さらに、戦略が償還確実性を担保するという意味で、

投資家もステイクホルダーの一角を占める。②については全ての者が利害関係者足りうることは自明であろう。③はもっぱら行政内部の道具であるが、議会に対し説明可能な評価制度でなければならず、ひいては行政サービスの名宛人である住民も最終的には射程に含まれよう。

表 8－1 ガバナンス型自治体マネジメント改革の要素

改革の観点改革の戦略・戦術

（代表例）方向性ガバナンスとの関連

主要なステイクホルダー²⁶⁹

① 戦略的枠組み

企業的経営手法

TQM、経営品質賞個別化構造

＋プロセス

住民＋企業＋議会

270 ＋首長＋投資家

②行為規範住民参加と協働

自治基本条例個別化構造

住民＋企業＋首長・職員＋議会＋

投資家

③ 政策評価システム

業績測定

ベンチマーク一般化プロセス首長・職員＋議会

＋住民

④ 無形資産の充実

人的資源再構築情報資源の蓄積と ITによる共有

個別化

＋一般化

構造

＋プロセス

首長･職員＋住民

＋企業

⑤ 経営基盤の確立

財源（税収･手数料等）確保、効率的資金調達（地方債）

個別化

＋一般化

構造

＋プロセス

住民＋首長＋投資家

（出所）稲生, 2004, p.15を一部修正

ガバナンスは、組織や個人が相互に関係する、社会を統治する仕組みとプロセスである以上、表から理解されるように、ステイクホルダーがネットワーク的かつ複雑に関係し合うことを示している。このため、行政のマネジメントを進めるうえで最適解を見いだすことは困難である²⁷¹。同時に、NPMが効率的で効果的な組織マ

269 ガバナンスの議論では、行政部門におけるステイクホルダーは政府と理解されているが、具体的プレーヤーは首長（厳密には経営陣。自治体では部局長以上となろうか）

と職員とに二分できる。本稿で取り上げるBSCでは職員の位置づけも重要であることから、あえて首長と職員とに二分して位置づけた。

270 議会は、会期にもとづいた会議体という性格から行動に制約がある。機能的には住民の代表として戦略目標の設定に関与する。設定後は、評価システムを通じて首長を頂点とする行政機構の監視役に任ずることとなる。

271 特に、行政は、種々の権力を有する存在であることから、単純にガバナンスを強調しても、実態が伴わない可能性が高い。そこで、以下の議論を現実のマネジメントに具現化する場合には、民主主義との関係を慎重に配慮していくことが求められる。そこで、

①行政以外のステイクホルダーに対する情報公開ないし情報開示、②行政への監視シス

(20)

ネジメントを求める以上、業績目標を定め、業績を測定し、評価する枠組みも備える必要がある。そこで、多様な利害者集団ないしは利害関係者（ステイクホルダー）

への配慮を適切におこないつつ、一定の仮説にもとづいた戦略的経営をめざすアプローチ（以下、このような経営手法を「ホリスティック・アプローチ」という）が重要となっている。ガバナンスでは、構造から見た場合にステイクホルダーの参加と協働が重要であるが，プロセス面でも，行政のみが，顧客としての住民に対して行政サービスを提供するという単方向でマネジメントをすることは適切とはいえない。多様なステイクホルダーが関与する過程が，時に双方向となりつつ，所掌分野に対する免責の前提としてのアカウンテビリティのもとで，合理的にマネジメントされることが必要である。

それでは、多様なステイクホルダーに配慮するホリスティック・アプローチとしてのマネジメント手法にはどのようなものがあるだろうか。

第３項ホリスティック・アプローチにもとづくマネジメント手法

ホリスティック・アプローチについてはいくつかの手法が考案されている。組織間関係論からは、山倉が、①労使関係論、②マーケティング・チャネル論、③利害関係者アプローチ（stakeholder approach）の3つをとりあげている（山倉, 1993, p.225－236）。このほかに、より戦略性を強めたものとして、 ④ パフォーマンス・プリズム、⑤Balanced Scorecard（BSC）、などがある。以下、各アプローチの概略について素描する。

①の労使関係論は、労使関係、とくに団体交渉の行動論的・組織論的研究を行う。

組織間関係論との関わりのある労使関係論としては、コーチャン（Kochan, 1980）

およびカッツ＝コーチャン（Katz and Kochan, 1999）等がある。コーチャンは、

折衝過程、交渉結果、環境要因のほか、組織間構造としての交渉構造、経営組織の特性、および、労働組合の特性を組み入れている。特に、後 3者の要素を十分に考慮することで、ステイクホルダーの要因の分析が精緻になり、組織内および組織間のパワー関係やコンフリクトについての組織論の成果を取り入れることが可能であるとされる（山倉, 1993, p.226）。

②のマーケティング・チャネル論は、チャネルつまり製品の流れを、製造業者、

流通業者および消費者からなる組織間システムととらえる（Stern and El-Ansary, 1977）。各組織ないし行為者は、目標を持ってチャネル全体の目標を追求する。追テム、③ 第三者にアウトソーシング等を行う場合のモニタリング、などの仕組みが重要である。

(21)

求がすすむと内部の役割分化が生じ、各組織ないし行為者が相互に依存する。一方、

コンフリクトが生じる。そこでコンフリクト解決が問題となる。また、組織や行為者間のパワー行使関係も問題となる。マーケティング・チャネル論は、このようなチャネル内部のステイクホルダーの存在と機能を考慮しつつ、コンフリクト解決とパワー行使状況を分析し、マネジメントに生かそうとする（山倉, 1993, p.228－229）。

③の利害関係者アプローチでは（山倉, 1993, p.230－236）、「経営戦略は変動する環境のなかで策定され実行される」ということを前提に、多様なニーズを有する利害関係者との関係をどのようにマネジメントするかについて考察を行う

（Freeman, 1984）。手続的には、(a)利害関係者の分析（経済的、政治的な影響力の行使や、利害関係の範囲を識別する）、(b)組織をとりまく社会状況もふまえた組織の役割の決定、(c)個々の利害関係者への対応を含んだ全社的な戦略プログラム策定、と大きくは 3段階を経る。

(a)の利害関係者の分析では、個々の利害関係者の目的、利害および行動について把握されるとともに、他の利害関係者との関係についても解析される。(c)の戦略プログラムの策定では、個々の利害関係者の行動把握等をふまえて、自分の組織との関係が協調関係にあるのか、競争関係にあるかなどを分析し、戦略の方向性が決定される（方向性には、攻撃型、防御型、ルール変更型、現状維持型の 4つのタイプがある）。以上をふまえて、どのように組織が行動していくのかについての、全社的プログラムおよび特定の利害関係者向けのプログラムが作られる。

④のパフォーマンス・プリズムは、ニーリーらが開発したもので（Neely, Adams and Kennerley, 2002; 清水, 2004）、利害関係者に対する配慮を因果の流れから再構成し、戦略性をさらに強めたマネジメント・システムと位置づけることができる。

基本的な考え方として、戦略的マネジメントには、個々のステイクホルダーごとに、戦略、プロセスおよびこれを遂行するための能力（capability）を保有することが必要であるとする。

具体的には、個々のステイクホルダーを満足させることで彼らから貢献を引き出すために、戦略を策定し、戦略策定のためのプロセスを提案し、そのプロセスを実行するための能力を模索する。これらは因果連鎖で結ばれている。この因果の連鎖は、ステイクホルダーごとにひとまとまりと理解され、「プリズム」と称される。ステイクホルダー毎に構築されたプリズムは、模式図として描かれる（「可視化」という）。ステイクホルダーは、(a)投資家、(b)顧客と中間業者、(c)従業員、(d)規制当局とコミュニティ、(e)サプライヤー、であり、それぞれについてプリズムが策定されるため、合計5つのプリズムとして可視化されることとなる。

第３部 公共領域のマネジメント