食品安全行政が後押しする持続的農業への転換 --
流通段階の規制に着目して (特集 中国農業の持続
可能性)
著者
森 路未央
権利
Copyrights 日本貿易振興機構（ジェトロ）アジア
経済研究所 / Institute of Developing
Economies, Japan External Trade Organization
(IDE-JETRO) http://www.ide.go.jp
雑誌名
アジ研ワールド・トレンド
巻
193
ページ
12-16
発行年
2011-10
出版者
日本貿易振興機構アジア経済研究所
URL
http://hdl.handle.net/2344/00004132
中国農業は、耕地面積の拡大が す る こ と で の 単 収 増 加 を 計 り、 的 な 安 定 供 給 を 果 た し て き た。 方、 化 学 肥 料 や 農 薬 の 多 投 は、 リ ウ ム や リ ン 酸 な ど ） の 不 足 ど 耕 地 の 質 的 退 化 を も た ら し、 用 法 に 沿 わ な い 散 布 な ど に よ 造 的 に リ ン ク し て い る の で あ 中国政府は食品安全問題を解決 化学肥料や農薬などの生産資材お よび農産物・食品の流通・消費段 階も厳格に規制し始めた。そこで 本稿では、持続可能な農業の発展 を流通段階から後押しする食品安 全対策を紹介することとする。流 通段階を起因とした食品安全問題 事例、市場アクセス制度など流通 段階での新法規の進捗状況、行政 の役割、農業生産資材の流通段階 の規制を整理する。
一．
消
費
者
の
関
心
が
高
ま
る
食
品安全問題
中国では、農産物・食品の安全 性を巡る問題が頻発し、消費者か らのクレームが政府や消費者団体 に寄せられている。 中 国 消 費 者 協 会 の 調 べ ⑴（ 表 1）によると、二〇一一年上半期 の品目別商品クレーム三〇万六九 〇三件のうち、食品は第四位の一 万 七 八 七 二 件（ 前 年 同 期 比 二 五・ 〇％増）に増加している。クレー ム内容は、第一位の品質安全問題 が食品案件全体の六五・八％、第 二位の価格問題が七・七％を占め た。また、流通段階の食品安全の 監督管理を所管する国家工商行政 管理総局（以下、 国家工商局と略） の発表によると、二〇一〇年の商 品消費クレーム件数五一万一〇〇 〇件のうち、食品は七万一〇〇〇 件であり、家電（一八万八〇〇〇 件） 、日用品（一一万六〇〇〇件） に次ぐ上位品目であった。 食品安全問題の原因を段階別に 類型化すると、生産段階において は①使用不可農薬 （および添加物 ・ 生長促進剤・抗生物質など）の使 用、②不適切または過度な農薬散 布、③低品質原料を用いた加工食 品、④ラベル記載内容と実物の相 違（重量、製造年月日の改ざんな ど ）、 流 通 段 階 に お い て は ① 上 記 生産段階での問題を流通段階の検 査で発見できないケース、②賞味 期限切れや低温輸送未整備により 品質劣化した食品の販売、③模倣 品を含む違法な農業生産資材の流 通などに類型できる。こうした原 因のなかで、農業の持続的生産を 阻害しかねない原因は模倣品を含 む違法な農業生産資材の流通であ る。事案例として、二〇一〇年に 河南省鄭州市の農業生産資材卸売 市場から使用禁止農薬 （「菌三 渹 」） を信陽市の農家に販売し小麦が収 穫できなくなった「ニセモノ農薬 の散布による未収穫」案件⑵など 列挙するときりがない。二．流通段階での対応策
以上のように、中国で頻発する 表1 中国消費者協会が受理した品目別 投訴案件数 投訴受理件数 2010年上半期 2011年上半期 服装・靴・帽子 26,962 28,974 通信 21,485 21,463 携帯電話 21,506 21,406 食品 14,704 17,872 販売 10,759 13,394 インターネット 8,187 9,031 自動車 6,220 8,235 計算機類製品 8,152 7,388 外食・ホテル・娯楽 7,274 7,355 クーラー類製品 5,352 7,023 投訴受理件数合計 300,346 306,903 （出所）中国消費者協会発表資料から作成。中国農業の持続可能性
食
品
安
全
行
政
が
後
押
し
す
る
持
続
的
農
業
へ
の
転
換
︱
流
通
段
階
の
規
制
に
着
目
し
て
︱
森
路
未
央
農 産 物・ 食 品 安 全 問 題 に 対 し て、 政府は農産物と食品の安全性を確 保するための基本法として、二〇 〇六年七月に 「農産物品質安全法」 ⑶、二〇〇九年六月に「食品安全 法」⑷を施行した。 農産品質量安全法は、農産物の 安全性を確保するために政府農業 主管部門の監督管理業務を強化す ることを主旨に立法された基本法 である。具体的には、農産品品質 安 全 リ ス ク 評 価 専 門 委 員 会 の 設 置、リスク評価分析の実施、農産 物品質安全標準の推進、農薬等使 用可能な生産資材の登録、農産物 の包装、ラベル管理、生産・販売 段階での検査システム構築と検査 の強化、販売者の仕入れ検査制度 を 構 築、 産 地 で の 廃 水・ 廃 ガ ス・ 有毒有害物質の排出規制などの監 督管理について規定している。 食品安全法は、加工食品の安全 性を確保するために、川上から川 下 ま で を 範 囲 と し た 基 本 法 で あ る。 政 府 の 管 理 監 督 体 制 の 強 化、 食品安全委員会の新設、行政・情 報の透明性、モニタリングとリス ク評価体制の構築、食品安全標準 の再構築・強化、市場アクセス制 度の強化、輸出入食品の安全性の 強化、過度な広告の禁止、罰則規 定の強化、 第四章 「食品の生産 （生 産と加工） と経営 （流通と飲食サー ビ ス ）」 で は 流 通・ 販 売 段 階 を 規 定している。 以下、中央レベルにおける食品 安全行政の実施体制、農業生産資 材 の 流 通 に 関 す る 政 策 と 法 規 制、 食品の流通・販売業者への規制に ついて順に解説する。 ⑴行政の役割と責任 流通段階における農産物・食品 安全の監督管理は国家工商局が所 管している。同局内で農産物・食 品の安全性に関連する部門は、 「法 規 司 」（ 関 連 法 律・ 法 規・ 規 則 の 起草） 、「食品流通監督管理司」 （安 全 監 督 管 理 に 関 す る 具 体 的 措 置・ 弁法の制定、安全監督検査、品質 モニタリング検査、市場アクセス 制度の実施、食品安全重大突発事 件の緊急措置など） 、「消費者権益 保 護 司 」（ サ ー ビ ス 領 域 で の 消 費 者権益保護業務、ニセモノ品の調 査・ 処 置、 消 費 者 へ の コ ン サ ル・ 訴え等の受理・処理など）および 「個人・私営経済監督管理司」 （個 人経営・私営企業・農民専業合作 社の登記・監督、個人経営の信用 分類管理、無免許経営の取り締ま り）である。 国家工商局は、食品流通段階で の安全性の監督管理を強化するた めに、二〇〇九年八月に「食品流 通段階での監督管理策となる八つ の制度」⑸を発表、行政全体のな かでの同局の役割と食品安全監督 管理にかかる管轄業務を制度化し た。八つの制度とは、①食品市場 アクセス主体者登記管理制度、② 食品市場品質監督管理制度、③食 品市場巡回検査監督管理制度、④ 食品サンプル検査業務制度、⑤食 品市場分類監督管理制度、⑥食品 安全警告・緊急措置制度、⑦食品 広告監督管理制度、⑧食品安全監 督管理執法協力制度である。 また、国家工商局は、この八つ の制度を基本方針とし、法的根拠 となる実施細則として、二〇〇九 年七月に「流通段階食品安全監督 管理弁法」 を施行した。同弁法は、 地 方 工 商 局 の 役 割 と 責 任 に つ い て、第三二条に「地方工商管理局 は、食品販売者の食品安全信用履 歴作成を構築し、各種許可証の発 給、日常監督検査結果、違法行為 調査、食品安全標準に合致しない 食品を販売した業者の販売停止措 置 な ど の 状 況 を 記 録 す る こ と 」、 第三七条に「地方工商局は流通段 階で定期的または不定期で食品安 全標準に従っているかどうかのサ ン プ ル 検 査 を し な け れ ば な ら な い」などを明記している。 国家工商局は、毎年三月に農産 物・食品の流通段階における安全 対策の全体実施計画を発表（二〇 一一年は「二〇一一年の流通段階 の食品安全問題を立て直す業務方 案 」） し、 市 場 や 品 目 ご と の 監 督 管 理 業 務 計 画 を 発 表（ 「 農 産 物 等 市場監督管理業務をさらに強化す る こ と に 関 す る 意 見 」） な ど ） を している。 ⑵ 農業生産資材の流通段階での課 題および関連する政策と法規制 国家工商局は、農産物や食品だ けでなく農業生産資材市場の監督 管理業務も所管している。かかる 年度方案として「二〇一一年の流 通段階の食品安全問題を立て直す 業務方案」では、農産物・食品の 安全性を保つための一つとして模 倣品を含む違法な農業生産資材流 通 の 監 督 管 理 の 強 化 を 示 し て い る。二〇一〇年三月に国家工商局 発表の「肥料・農薬市場の監督管 理業務を強化することに関する緊 急通知」⑹によると、①低品質商 品、②模倣品、③表示と異なる内 容の商品、④高い毒性を有する農
食品安全行政が後押しする持続的農業への転換―流通段階の規制に着目して―
「 農 業 生 産 資 材 市 場 監 法 」（ 二 〇 〇 九 年 一 一 月 農 薬 管 理 条 例 」（ 一 九 産 資 材 市 場 の 監 督 管 理、 ム 受 理 と 処 理 を 所 管 す 管 理 条 例 」 は、 農 薬 を 販 売できる業者を、供銷合作社の農 業生産資材販売単位、植物保護ス テーション、土壌肥料ステーショ ン、農業・林業技術普及機構、森 林病害虫予防機構、 農薬生産企業、 および国務院が規定したその他の 販 売 企 業 に 規 制 し て い る。 ま た、 農 薬 の 市 場 ア ク セ ス 規 制 と し て、 農 薬 登 録 制 に よ る 商 品 ア ク セ ス、 農薬販売業者が工商局から営業許 可証を取得し製造業者から品質合 格証明書を取得しなければ販売で き な い な ど の 販 売 者 ア ク セ ス を ルール化している。 しかし、模倣品や違法農薬が市 場に流通している実態を鑑み、二 〇一一年八月現在、政府は同条例 を修正している。主な修正ポイン トは、①二段階になっていた農薬 登 録 制 の う ち 臨 時 登 録 の 取 り 消 し、②農薬登録審査評価委員会に 農薬登録の審査・許可を付与、③ 農薬品質基準に従った生産、④農 薬生産企業に原料入荷検査記録制 度と農薬出荷販売検査記録制度を 採用、⑤農薬販売業者に入荷検査 と 販 売 台 帳 制 度 の 構 築 を 義 務 化、 ⑥農薬販売許可制度の採用、⑦農 薬販売者が購入者に使用方法・技 術的要求・注意事項の正確な説明 の義務化、⑧未包装農薬の販売禁 止などである。また、農薬購入者 に対して、農薬購入時に、農薬登 録証明書、農薬生産許可証、農業 生産標準がそろっているかを確認 し、包装に明記されている農薬登 記証明書番号を中国農薬信息ネッ トから検索し、その農薬が正規の 農 薬 生 産 企 業 が 生 産 し た も の か 確 認 を す べ き と 指 導 す る こ と の 明 記 も 検 討 さ れ て いる。 ⑶ 食 品 の 流 通・ 販 売 業 者 へ の規制 川 上 か ら 川 下 ま で の 農 産 物・ 食 品 に 関 す る 規 制 の 全 体 像 は 図 1に 示 し た と お り で あ る が、 な か で も 国 家 工 商 局 が 中 心 に な り 構 築 し て い る 農 産 物・ 食 品 の 主 な 市 場 ア ク セ ス 制 度は、①許可証制度、②トレーサ ビ リ テ ィ シ ス テ ム、 ③ 検 査 制 度、 ④ラベル制度があげられる。 ①食品流通許可証制度 食品流通業務従事者は「食品流 通許可証管理弁法」に従い食品流 通許可証を取得しなければならな 市場アクセス制度 消費者 消費段階 国内卸・小売段階 レストラン等 外食段階 レストラン等 外食段階 港湾（税関）・検疫 輸出段階 生産・加工段階 安全管理規制 安全管理規制 中国国内供給 海外市場 ︵輸出︶ ・登録農場制（作付生産資材管理等） ・検査（作付生産資材管理等） ・認証（HACCAP、ISO等） ・標準化（国家、地方・業界等） ・検査（法定、強制、自社等） ・認証（有機、緑色、無公害、 ブランド化） ・生産資材管理（農薬、肥料等） 外資企業 龍頭企業 龍頭企業 農民専業合作組織 農場 農家 農場 卸売市場 農貿市場 スーパーなど 食品流通許可証の取得、品質モニタリング検査、模倣品取締、サンプル 検査、トレーサビリティ制度（仕入販売記録管理制度）、生産資材サンプ ル検査、包装品質規制、ラベル制度、リコール制度など。 図1 中国の段階別食品安全規制
い。同弁法は、食品流通許可証の 申請方法、費用など取得条件が明 記されている。中国では個人経営 な ど 小 規 模 な 食 品 流 通 業 者 が 多 く、行政の管理が行き届かないこ とから、同ライセンス制度を二〇 〇九年に導入。ライセンス未取得 者を市場から排除し、ライセンス 取得者を取締対象者に絞り込み適 正に運営しているか調査し取り締 まることが目的である。 ② トレーサビリティシステムの構 築 消費者の信頼の確立、責任所在 の明確化、欠陥商品回収効率の改 善のために、政府は二〇〇九年に 「 流 通 段 階 食 品 経 営 者 仕 入 検 査・ 記録制度規範指導意見」 を発表し、 流通段階での食品入荷検査記録制 度の構築を義務化している。たと えば、食品販売企業が食品を買い 付ける場合、買い付け先の販売許 可証・営業許可証・食品合格証明 を 入 手 し て 保 管 し、 食 品 の 名 称・ 規格・数量・生産ロット番号・賞 味期限・出荷業者名と連絡先、入 荷 日 等 を 記 録 し な け れ ば な ら な い。統一配送により入荷を行う食 品販売企業は本社から出荷業者の 許可証・営業許可証・食品合格証 明を入手・保管し、食品入荷検査 記録を作成し、かつ関連資料のコ ピーを企業に保管することが規定 さ れ て い る（ 「 流 通 段 階 食 品 安 全 監 督 管 理 弁 法 」 第 一 三 条 ）。 問 題 原因を調査する地方工商局はこの 入荷検査記録を参考に食品原料を 出 荷 し た 企 業 を ト レ ー ス し て い く。 ③検査の強化 生産段階での検査漏れなどを流 通段階でカバーするために、国家 工商局は「流通段階の食品のサン プル検査業務を誠実に実施するこ とに関する通知」 、「食品サンプル 検査業務制度」 、「二〇一〇年の流 通段階における食品サンプル検査 業 務 を 実 施 す る こ と に 関 す る 通 知」などの政策発表や法規制施行 により流通段階における検査の強 化 を 実 施 し て い く 方 針 を 示 し た。 食品取引市場の経営者、販売ブー スをレンタルする業者、展示即売 会主催者、食品販売企業に対する 検査設備設置の義務化、商品が卸 売 段 階 に ア ク セ ス す る 際 と ス ー パーなど販売段階に移行する際の 検査の徹底、商品の品質だけでな く容量や原材料などラベル表記内 容の検査、検査技術レベルの向上 などについても上記政策や法規で ルール化している。 ④ラベル規制 農産物・食品を市場販売する際 に、法規や基準に従って包装、ラ ベルを添付することで、消費者が 安心して、その商品を購入するこ とが可能となる。政府はこの基本 法として、農産物は農業部が二〇 〇六年一一月に「農産物の包装と 表示の管理弁法」を施行した。同 弁 法 は、 有 機 農 産 物、 緑 色 食 品、 無公害農産物など認証を取得した 農産物などを対象にラベル記載内 容を規定している。農産物の包装 物に、商品名、産地、生産者また は販売者名、 生産日、 適用標準コー ド、使用添加物、等級の記載が義 務づけられている。 また、中国のスーパーなどで販 売される農産物は、品質基準が厳 格 な 順 に、 有 機 食 品、 緑 色 食 品、 無公害農産品（以上を「三品」と 略 称 さ れ る ）、 一 般 の 農 産 品 に 分 か れ て い る。 有 機 食 品 は、 《 有 機 産 品 認 証 管 理 弁 法 》（ 二 〇 〇 五 年 四月施行）に基づいて国家環境保 護総局有機食品発展センターなど が認証した食品である。二〇一一 年六月末時点の有機食品認証企業 は全国で一三九七社（二〇〇〇七 年 は 六 九 二 社 ）、 製 品 数 は 五 五 九 八製品が認証されている。表示は 国家環境保護部有機食品発展セン （写真1）福建省厦門市近郊の野菜農場 （写真2）有機認証を取得した「越 光」米 （写真3）「100％有機」と記され た有機認証野菜
食品安全行政が後押しする持続的農業への転換―流通段階の規制に着目して―
3と写真 4を参照） 。緑色食 薬 基 準 に 達 し た 食 品 を 指 一年は一二一七社）で製造されて いる。緑色食品は二段階のランク （ Ａ Ａ 級 と Ａ 級 ） が 設 定 さ れ、 中 国緑色食品発展センター（一九九 二年設立）の統一標準により分け ら れ る。 表 示 に つ い て は、 「 緑 色 食 品 標 示 管 理 弁 法 」（ 一 九 九 三 年 施行）により中国緑色食品発展セ ンターが国家工商局に登録した表 示でなければならない。スーパー などでは統一した緑色食品マーク を貼付または印刷した商品が販売 されているが、ランク別表示はさ れていない。無公害農産品は、二 〇〇二年の 「無公害食品行動計画」 の発表、 「無公害農産品管理弁法」 の施行により開始した減農薬認証 で あ る。 無 公 害 農 産 品 の 認 証 は、 産地認証と製品認証に分かれてい る。産地認証は省レベル農業行政 主管部門、製品認証は農業部農産 品品質安全センターが認証管理機 関である。表示は、二〇〇三年五 月に施行された《無公害農産品標 示管理弁法》により、標示マーク の図案が公開されているが、実質 的には各地の認証機構によって異 なり、各省が独自に制定した無公 害農産品標示が存在している。
