長野大学紀要 第17巻第 4号 33-53貢 (339-359頁)1996
昭和初頭におけ る
救貧立法制定方針 の確定 と児童扶助法案 の帰趨 (
上)
― 救 護 法 の 成 立 過 程 で の ｢ 空 自 ｣ に 何 が あ っ た の か ―
The policy of the enactment of poorrelief law
and the consequence of Child Public Assistance
Bill in the early part of Showa era.
寺
脇
隆
夫
Takao Terawaki
目 次 は じめに 第1章 社会事業調査会 の ｢一般救護に関す る体 系｣ の位置 (1) ｢一般救護に関す る体系｣ の性格 と限界 (2) 法律案制定におけ る社会事業調査会の役割 (3) 社会事業調査会での ｢児童扶助法案要綱｣ 注 (第1章) 第2章 児童扶助法案 の立案 と議会への提案 の挫 折､その要田 (1) 児童扶助法案の立案 とその性格 (2) 議会提案に向けての妥協 と挫折 (3) 挫折 の要因 と問題点､ とくに児童保護立法 整 備におけ る位置 注 (第2章) 資料1 児童扶助法案 (b案) 2 児童扶助法案 (参考案) 3 児章扶助法案要綱 と児童 扶 助 法 案 (a 案) の対象規定 4 子女養育中ノ貧困寡婦等 二関 スル調査概 要 5 児童扶助法施行 二伴 フー ヶ年所要経費概 算､ 同昭和三年度所要経費概算 (以上本号､以下次号) 第3章 救貧立法制定におけ る路線対立 とその収 拾､救護法案へ (1) 救貧立法整備におけ る二つ の路線 (2)社会局 内での路線対立､その克服 と収拾 (3) 政実協定 と救護法 の立案 注 (第3葦) 第4章 その後 の児童扶助 (母子扶助) 問題 の処 理 とその行方 (1) 公救護法案摘要 での扱 い (2) 救護法案 ･救護法での扱い (3) 母子扶助問題 と母子保護法 注 (第4章) 資料6 救貧立法 の根本方針 (私案)7
救貧制度 の整 備に就 て (長 岡隆一郎) 8 公救護法案摘要 (母子扶助関係条項) ＼ 9 救護法逐条説 明 (母子扶助関係条項)ー3
3-340 長野大学紀要 第17巻第4号 1996
は じめに
昭和4(1929)年4月に公布 された ｢救護法｣ の成立過程については､十分に解 明されていると は言い難い｡ とくに､他救規則の限界を指摘 し新 たな救貧制度確立 の ｢要綱｣を打ち出した昭和2 (1927)年6月の社会事 業 調 査 会 (第二次) の ｢一般救護に関す る体系｣ の答申以降､昭和4年 3月の第56議会-の ｢救護法案｣ の提案にいた る 間の経緯や動向については､その大部分が明 らか になっていない｡ 戦前期の社会事業史研究､ と りわけ救護法につ いて触れた先行研究や研究業績は数多 くあるが､ それ らのいずれ もが この間の経緯についてはほ と ん ど触れていない*1｡多少触れているもので も､ ｢一般救護に関す る体系｣か ら直 ちに救護法案の 提案を指摘 し､ あるいは､その契機 としての ｢故 実協定｣に触れ るのみであるO ●1救護法の成立 ･実施過程についての先行研究は､ 昭和4年公布以降の過程についての､いわゆる実施 促進運動にかかわる労作 (柴田敬次郎 『救護法実施 促進運動史』昭15.5)に依拠 したものが多く､それ にとどまっている状況が､筆者にとっては不満であ り､それが本研究の動機の一つである｡ この間に､わずか数項 目の大綱 で しかなか った 新救貧制度確立 の ｢要綱｣は､ 6章33条にお よぶ 政府提 出の ｢救護法案｣に まで具体化 され､議会 に提案 (3月14日) された｡議会では､上程 され てか ら旬 日も経ずに無修正 で可決､通過 (3月23 日) している｡その結果､ 4月 2日に法律39号 と して公布 されている｡ 戦前期 の社会事業行政に占め る ｢救護法｣ の位 置が､極めて大 きい とい う点か らしても､ この一 年数 ヶ月の間に どの ような経過を経 て､救護法 の 制定方針が確定 し､｢救護法案｣が出来上が っ て い ったのか､その具体的な制定 ･立案過程を明 ら かにす ることは十分に意味があると思われ る｡ 結論を先取 りして言えば､ この救護法制定にか かわ る ｢空 自｣ ともい うべ き昭和2年夏か ら4年 春 までの期間にあって､昭和3年春に重要な転換 点があ り､その時点を境に､前後二つの時期に区 分 して とらえるべ きだ と考えてい る｡ すなわち､昭和3年春にいた って､それ まで酸 味 だ った救貧立法制定方針の最終的な確定 (より 具体的には､児童扶助法案ではな く ｢救護法｣制 定の路線選択)がなされたのであ り､ この時点を 境に ｢救護法｣ の制定が本格化す る､ と考 えるの である｡ つ ま り､昭和3年春 までの前半の時期は､救貧 立法制定をめ ぐる路線選択が不明確 なまま､(｢救 護法｣ではな く､む しろ)児童扶助法案の立案 ･ 制定作業に取 り組んでいた段階であ り､昭和3年 夏以降の後半の時期は､その路線確定に基いて､ 具体的な ｢救護法案｣ の立案 ･制定作業がなされ た段階である､ ととらえている｡ 筆者は､すでに､ この昭和3年夏以降の ｢救護 法案｣の具体的な立案 ･制定作業がなされた段階 については､従来明 らかに された ことのなか った 当時の内務省社会局の内部文書 のい くつかを新資 料 として紹介 しつつ､ この間における救護法の成 立過程の一端を明 らかに してきた*2｡ *2拙稿 ｢昭和3- 4年段階の救護法立案過程の史料 - 社会局保護課 く公救護法案摘要)および各種の 〈救護法案)
｣(『社会事業史研究』第23号､1995年 11月) 本稿では､ 昭和3年春以前の､ (同年夏以降の ｢救護法｣案の立案段階に先立つ)内務省社会局 の救貧立法制定方針の最終的確定にいたる経過 に ついて､ とくに法形式上 の救貧法制整備の二つの 路線 (いわゆ る分化立法主義 と単一立法主義)に 焦点をあて､路線選択 の経緯を明 らかに したい｡ その際､問題 の起点 ともい うべ き社会事業調査 会での ｢一般救護に関す る体系｣ と ｢児童扶助法 案要綱｣ の審議答申の経過 お よび路線対立 ･選択 の接点 ともなった ｢児童扶助法案｣の帰趨につい て､若干の新資料の紹介を行ないつつ､やや くわ しく取 り上げてみたい*3､ *4｡ ･3本稿の一部は､1995年11月の日本社会福祉学会第 43回大会での研究発表(｢救貧立法制定方針と児 童 扶助法案- 救護法立案の前段階で立ち消えた分化 立法主義路線｣をもとにしている｡ ･4 また､本稿は､本学の国内研究員制度に基づく筆 者の研究課題 ｢戦前昭和期における救護法の成立 ･ 実施と社会事業行政の展開過程に関する研究｣の成 果の一部分であることをお断 りしておきたい｡ - 34-寺脇隆夫 昭和初頭における救貧立法制定方針の確定と児童扶助法案の帰趨(上) 341 第
1
章 社会 事 業 調査 会 の ｢一般 救 護 に 関 す る体系 ｣ の位 置 本章では､ まず､大正15年6月に設置された社 会事業調査会の答申 ｢一般救護に関する体系｣の 救護法の成立過程における位置付け､評価を行な う｡その上で､その答申をまとめた時点 (調査会 の特別委員会での原案決定は大正15年10月､総会 での決議答申は翌昭和2年6月)では､(当 該 の 答申そのものを含めて)内務省社会局の救貧立法 制定方針そのものが必ず しも確定 していなかった こと､ また､ この答申が後に､新救貧立法 として 誕生 した救護法にス トレー トにつながるものでは なか った こと､の二点を明 らかに したい｡ そのこととの関連 で､法律案制定における社会 事業調査会の役割お よび社会局の関係 を 検 討 す る｡ さらに､ この社会事業調査会が第一回の総会 (大正15年7月)で諮問を受けた三つの課題 (そ の一つの答申の一部が前記 ｢一般救護に関する体 系｣である)の審議状況 とその差異を検討する｡ (1) ｢一般救護に関する体系｣の性格 と限界 ところで､大正15年の6月に設置された社会事 業調査会が､昭和2年 6月に答申した ｢一般救護 に関する体系｣は､ よく知 られた ものだが､それ ほ ど長文のものではないので､読者の便宜 も考慮 して､以下に掲げてお こう｡ 一般救護に関する体系1) 現行他救規則は救助及其の費用負担の主体不 明にして被救助資格甚だ しく制限的な り又救助 額過少なるのみならず救助方法に付 き規定する 所な く現下社会の需要に適応せ ざるを以て左の 要綱に より救貧制度を確立することを要す｡ 第一 一､療疾､老衰､疾病､幼弱者を以て救貧 の客体 とし其の資格範囲を拡張すること 二､救助は原則 として被救助者の住所地市 町村の義務 とし国及都道府県は市町村の 救助費に対 し一定の補助をなす こと 三､救助は居宅､委託及収容救助の方法に よること 四､救助は現金､現品給与又は医療 とする こと 五､救助の為必要に応 じ方面委員の如 き機 関を設 くること 六､道府県又は市町村は必要に 応 じ養 老 院､施療病院､育児院等の施設をなし国 は之が助成の方法を講ずること 私人又は団体の経営す る前項の施設に 対 しては国文は公共団体に於 て之が助成 を為す こと 第二 老年､疾病､癒疾者に付 きては漸次社会保 険制度を確立 し又は拡張す ること 第三 失業者労働忌避者等労働能力ある者は前各 号に よる救貧制度 より除外 し特別なる方法を 講ずること そ もそ も､ この ｢一般救護に関す る体系｣の答 申は､大正15年 7月15日になされた社会事業調査 会への諮問第一号 (いわゆる ｢社会事業体系 二関 スル件｣)で､｢時勢 ノ推移 二鑑 ミ社会事業 ノ体系 ヲ如何 二定 ム-キヤ其 ノ会 ノ意見 ヲ求 ム｣ 2)とし て､諮問された ｢体系案｣の一環 としてまとめ ら れ､答申された ものである｡従 って､昭和2年6 月に､それまでにまとめ られた ｢社会事業体系｣ 中の三つの部分 (の一つ) として､ とりあえず答 申された ものだった8)のであるo つ ま り､その諮問は ｢其の範囲社会事業の全般 に亘 り非常に広汎な｣ 4)ものであ って､主眼はあ るべ き ｢体系｣の整序に置かれてお り､個別具体 的な方途である個 々の法制定 までも期待 していた とは言い難い､ と言える｡そのことは､以下に示 す ような､諮問にあた っての ｢説明｣5)において も､同様に窺える｡ 我国に於ける社会事業は近時著 しき発達を遂 げつ ゝあ りと雄 も其間統制を欠 き法規を以て体 系を整へたるもの甚だ少 し｡今後時運の進展に 伴ひ各種社会事業の組織的発達を期せむが為に は其施設経営に付て､公私の分界を区画 し其の 依遵すべ き規画を指示 し或は事業に必要なる経 費に対 し補助の途を講ずる等社会事業に対する 監督の組織及助成の方法を確立す る要あ り｡従 って､之に関する立法並財源に付､L特別の考慮342 長野大学紀要 第17巻第4号 1996 を払ひ以て社会事業の統制を計 るの緊要 なるを 認む.偽て之等に関 し各位の意見を求む｡ 社会事業調査会は､ この ｢社会事業体系｣ の審 議にあた って､特別委員会を設置 して審議す るこ とになるが､その際､｢社会局提 出の社会事 業 の 分煩に依 って｣6)､ それぞれの分岐の領域 ごとに 順次､調査 ･審議を行なってお り､その領域 ごと に､答申案を まとめている7)O 従 って､ ｢一般 救 護｣ の領域に関 して も､｢社会事業体系｣ の - 分 岐 として位置付け､答申をまとめた ことは言 うま で もない｡ 確かに､｢一般救護に関す る体系｣ の答 申 は､ 見ての通 り､他救規則の非近代的法規 としての側 面を批判 し､その全面改正を意味す る新救貧制度 確立 の必要を明示 している｡ しか し､その新たな 救貧制度確立 の ｢要綱｣は､いわば､｢一般救護｣ の体系 とい う観点か ら､制度整備の必要性 とその 基本原則のい くつかを明 らかに した と言 うべ きで あ る｡その点 の意義は大 きい｡ しか し､新救貧制度確立 の ｢時期｣については 触れてはいない し､新救貧法 の制定のための ｢法 案要綱｣を示 したわけで もなか った｡ また､ ｢社 会事業体系｣ の他の領域に対 しての関係について は､言及 してお らず､｢一般救護｣が他に優 先 し て整備 され るべ きか否かについても､何 ら触れて いないのである｡ そ こで､ この ｢一般救護に関す る体系｣ の中身 にやや立 ち入 って､検討を加えてみたい｡ まず､ この ｢体系｣は､第一に他救規則に代わ る新たな救貧制度の確立､第二に社会保険制度の 漸次的確立ない し拡張､第三に失業者 ･労働忌避 者に対す る特別 な方策の三点をあげ､ とくに実現 すべ き新救貧制度については､い くつかの基本原 則を明確に した ものである｡ これ らの うち､第二 と第三 (とくに第三)については､大変興味深い ものが暗示 されている様に思える8)が､ しか し､ その内容はあま りに簡単で､具体的内容が不明確 なので､それ以上の言及は避けたい｡ その意味で､やや具体的な内容を示 してお り､ 検討の対象た りうるのは､第一である｡ とはい っ て も､ そ こであげている実現すべ き新救貧制度の 基本原則は､見 られ るようにわずか数項 目に過 ぎ ず､ しか も､説明 もない簡単な ものである｡不明 確 さや暖昧 さを残 してお り､そ こに見 られ る個 々 の文言だけでは､厳密な評価は多分に困難がつ き まと う｡ そ こで､ この ｢一般救護に関す る体系｣に多少 ともかかわ りがあ った と思われ る当時 の 新 聞 報 道､関係文書煩な どの背景的資料9)や後 (昭和3 年8月以降)に登場す る ｢救護法案｣等 の関係文 書額 10)な どを参照 しつつ､吟味 ･検討 を 行 な っ た｡その詳細は煩項にわたるので､ ここでは省略 し､その結果の部分のみ､つ ま り救護法 との関係 にかかわ る評価の結果を記 してお きたい｡ 結論は､｢一般救護に関す る体系｣に盛 り込 まれ た数点の実現すべ き新救貧法 のい くつかの原則な るものは､そのままでは､総体 として､後 の救護 法に実 ってい くもの となっているとは言い難い｡ すなわち､後 (昭和3年秋以降)に 登 場 す る ｢救護法案｣ll)や成立 した ｢救護法｣には､それ らの原則を大筋 として踏 まえて､制定 された とは 言えない ものがある｡確かに､ ある原則はそのま ま盛 り込 まれてはいる12)が､原則に よっては､そ のまま盛 り込 まれていない13)だけでな く､ まった く異なるといって よい原則が､かな り登場 してい る14)か らである｡ その ような全体 としての判断か らすれば､ この ｢一般救護に関す る体系｣に示 され る新救貧制度 の中身は､(後の救護法案ない し救護法その も の と比べて) あま りに簡単す ぎる上､不明確で暖昧 な点 も多 く､中には異なった原則を打ち出 してい ると思われ るもの もい くつか見 られ る｡ 従 って､｢一般救護に関す る体系｣は､内 容 的 な面か ら見た場合､総体 として､救護法に実 ると い う意味での､新救貧制度の骨格を基本的に示 し ているとは言えないのである｡救護法にいたるま でには､ もう一段発展 ･変化 した､ よ り具体的な 形 で基本原則を打出 した ｢法案要綱｣ とい うべ き ものが登場す る必要があると思われ る｡ に もかかわ らず､ この ｢一般救護に 関 す る 体 系｣は
､
他救規則の全面的な改正に よる新救貧制 度が必要であることを明示 した点での意義は大 き い｡ しか し､それを以て救貧立法の制定方針が確 定 した もの､ さらには､それを後 の救護法の制定 に､ ス トレー トにつなげて考えるわけにはいかな - 36-寺脇隆夫 昭和初頭における救貧立法制定方針の確定と児童扶助法案の帰趨(上) 343 い｡ 少 な くとも､それは個別具体的な ｢法案要綱｣ とい う形 での､具体性を持 った ものか らは程遠か った｡従 って､それに基づいた法制定の推進を政 策 として了承す るもの としての､法制定意思の表 明 (合意形成) としての性格があった とは言い得 ない｡ (2) 法律集制定における社会事業調査会の役割 そのことは､法律案制定の手続 き面か らも指摘 で きる｡すなわち､政府提 出の法律案制定の一般 的手法 としてほ､ まず各種の政策審議 調 査 機 関 (例えば､社会事業調査会) に対 して､ ｢法案要 綱｣ の原案を提 出､審議にかけた うえで､そ こで の ｢法案要綱｣ の決定 (合意形成)が な さ れ た 後､具体的な法律案の立案作業にはい り､社会局 案､政府案 として､法案が まとめ られて行 く15)と い うのが通例である｡ なお､審議機関での審議 の前後には､法制定の 必要性や理 由な どの根拠あるいは予算算出基礎な どに用いるため､当該問題にかかわ る各種の調査 が併行 して実施 され ることが しば しばある16)0 以上の ような法律案制定の手続 きにおける､政 策審議調査機関 としての社会事業調査会の役割 と 社会局 との関係が問題になろ う｡基本的には､社 会事業調査会は､政策決定に関与す る 機 関 と し て､政府内外の合意形成 (関係省庁お よび学識経 験者､議会関係者や利害関係者層のそれ)を図る 役割を負わ されていると考 え られ る｡従 って､法 律案の制定に関 し､ そ こでの合意形成
(
｢法案要 綱｣の決定)を得 ることは､社会局 (とい う官僚 機構)に とっては､極めて重要だ った と思える｡ この社会事業調査会 (第二次)は､第一次 のそ れ (大正10年の勅令 ｢社会事業調査会官制｣に よ り設置) とは違 い､官制に よってではな く､閣議 決定 (大正15年6月)に よって内務大臣の諮問に 応ず る調査審議機関 として設置 された ものであっ たが､第一次のそれが ｢関係各大臣の諮問に応ず る｣ とい う点を除 き､基本的性格はほ とん ど変わ っていない｡ いずれにせ よ､社会事業調査会は､社会局のイ ニシアチブに よって､すべての議案の用意をは じ め､(臨時委員 の任命や特別委員 の選定な ど も 含 め)そのお膳立てに よって､社会局の トップクラ スの官僚が就任す る調査会幹事を中核に運営 され る｡ その限 りでは､社会局 (官僚) の ｢意 の ま ま｣ とい う評価 もないわけではないOだが､政策 決定の関与検閲 としての､実効的な合意形成 を図 るためには､相対的な独立性 とそれな りの権威を 持たせ る必要があ った ことは言 うまで もない｡ この ような､法律案制定における社会事業調査 会 の役割 と社会局の関係を見てきた場合､次 の三 点を確認できる｡ まず､第一に､｢一般救護に関する体系｣ の 答 申は､当然の ことなが ら､通例の ｢法案要綱｣ の 決定 とい う､(それに引 き続 く)法案立案作 業 -の着手を意味す るような位置にあ ったわけではな く､その ような審議 ･答申が期待 された ものでは なか った と言い うる｡ 第二に､立法政策 と言 う点では､それが後の救 護法 として実 ると言 う意味で､他救規則を全面改 正 して新救貧制度を確立すべ きだ とい うことを明 示 した ことは大 きな意義がある｡ しか し､それが 法制定に まで結び付 く方針 (法案要綱) の決定 ま では含んでいない､ とい うことも確かである｡ 第三に､新救貧制度 として､一般救護法の制定 の必要 とその制定原則を打 出しているが､それは (他の形態 の救貧立法ではな く)一般救護法 とい う形態 の立法を優先 して採用す るべ きだ とい うこ とまで､明確に した もの とは言えない｡ この第三については､やや微妙であるが､それ は答申がそのことを明示 していないためで､やむ をえない｡ ただ､ほぼ同時併行的に､同 じ社会事 業調査会 (とい って も実質審議を行な う特別委員 会のメンバーは異なる) で審議 し､法案要綱 まで 答申 しているもの (児童扶助法案)があるとい う ｢事実｣ の存在がある｡ この ｢事実｣に依拠すれば､ 明示 していない と い うことは､少な くとも､優先性についての立法 政策の選択は行なっていない､ と考 えるのが妥当 であろ う｡つ ま り､ この時点では､法制定作業 と して児童扶助法案がやや先行 している実態 を ｢黙 認｣す る立場か､せいぜい､多少遅れたが一般救 護立法 も推進するとい う ｢両方 とも｣追求す る立 場か､ のいずれかの解釈 しか出来ない こ と に な るO 以上の点か らして､ この段階では､救貧立法制344 長野大学紀要 第17巻第4号 1996 定方針は未だ確定 していなか った と言えるのでは なかろ うか｡ ところで､ この大正15年 6月に設置 された社会 事業調査会は､設置後の最初 の第 一 回 総 会 (大 15.7.15)において､三つの諮問を受けて い る｡ すなわち､すでに指摘 してきた諮問第 - 号 (｢社 会事業体系 二関スル件｣) と並んで､諮問第 二 号 (｢児童扶助制度 二関スル件｣) と諮問第三号 (｢不 良住宅密集地区 ノ改善方策 二関スル件｣)が そ れ であるO この諮問第二号 と第三号の場合は､法律 案制定 との関係は どうだ ったのであろ うか｡ これ らの二つの諮問の場合に も､諮問第-号の 場合 と同 じく､それぞれ特別委員会を設け､そ こ で審議を行なって答申案をまとめ､それを総会で 可決 ･答申す るとい う手順は同様であった｡ 但 し､ この第二号 と第三号の場合には､諮問第 一号 とは明 らかに異なることがあっ た｡ す な わ ち､ この両者の場合には､それぞれ特 別 委 員 会 に､関係の ｢法案要綱｣が幹事案 として示 され､ その逐条審議を行なった上で､それを骨格 とす る 答 申案 (｢法案要綱｣､いわゆ る特別委員会の ｢成 案｣)を早 々と9月に まとめた こと､ さらに､ 時 をおかず開催 された社会事業調査会 (第 二 回 総 会､大15.9.29)で､ それを可決 し､ 大臣宛に答 申 した ことである17㌔ この うち､諮問第二号の審 議経過 については､次節でやや詳 しく取 り上げた い 18)
｡
付 け加えて言えば､その ように して 得 られ た ｢法案要綱｣に基づ き､社会局は次期52通常議会 への提案をめざして､それぞれの ｢法案｣を まと め る作業 (具体的な法案の立案段階)に入 ってい る (一般に､審議磯関で法案要綱をまとめた場合 には､直近の議会-提案す るための法案作成作業 に着手す るのが通例19)とされている)O 社会事業調査会に諮問 された三つの課題につい ての取扱い (審議状況) の差異か らして も､他の 二つの諮問 とは異な り､諮問第-号 (社会事業体 系) の場合には､具体的な法律の制定 (法案要綱 の決定)を予定 した ものではなか った ことが､明 らかであるO まして､ さきに指摘 した ように､第 一号諮問の場合には､｢社会事業体系｣全般 に お よぶ諮問であ り､その一部である ｢一般救護に関 す る体系｣ の答申においても､そ こまで予定 して いることはあ りえない と言え よう. (3) 社会事業調査会での ｢児童扶助法案要綱｣ む しろ､社会局は この時期には､以下の ように 児童扶助法案をかかえてお り､その立案作業を優 先 させていた とい う事情があったの で あ る｡ な お､念のために付言すれば､当時にあっては､ こ の児童扶助法案 もまたいわゆ る ｢救貧立法｣の一 つであったのであ り､その意味では､(この 時 点 での救貧立法制定方針 としてほ)一般救護法では な く､児童扶助法案が優先 されていた とさえ言え る｡ 詳 しくほ次章で見 るよ うに､ この児童扶助法案 は､総合的な一般救護法である単一立法主義に対 立す る分化立法主義 の立場 の代表 と言えるもので あった｡ したが って､すでにやや触れた ことでは あるが､先にみた ｢一般救護に関す る体系｣の答 申 (昭2.6) よ りも､ ほぼ六 ケ月 も早 く答 申し た ｢児童扶助法案要綱｣ の答申について､両者を対 比 させ る意味 も含め､社会事業調査会における経 過 な どを見てお きたい｡ この ｢児童扶助法案要綱｣は､ さきの指摘 と重 複す るが､社会事業調査会の第一回総会 (大正15 年7
月15日)でなされた諮問第二号 (い わ ゆ る ｢児童扶助制度 二関 スル件｣)に対す るもの で あ る｡ 内務大臣の諮問は､｢社会 ノ現況 二鑑 ミ児 童 扶 助 二関 スル法制 ヲ定 ムルノ必要 アル ヲ認 ム之 三関 シ其 ノ会 ノ意見 ヲ求 ム｣ 20)としてい る｡ その諮問の ｢説 明｣では､｢救貧防貧の社 会 施 設は将来国民の中堅た るべ き児童の保護 よ り始む ることを最 も適切有効な りとす｣ とし､ さらに､ (我国児童保護事業の現状の不備を指摘､憂慮 し た うえで)､｢各種児童保護施設中最 も緊要な りと 認む る貧困児童救済 の為児童扶助に関す る法制を 定めん とす｣21)と法制定への強い意向を明 らかに していることが注 目され る｡ 社会事業調査会の審議は､特別委員会を設置 し て行なわれた｡審議にあた っては､第-回の特別 委員会 (7月23日) で､調査会幹事の ｢私案｣ 22) として社会局で準備 していた｢児童扶助法案要綱｣ (原案)が提 出された｡ この法案要綱の審議に入 るにあた って､新たな児童扶助制度の確立につい て討議 し､結局､制度確立の必要 を 決 定 して い - 38--寺脇隆夫 昭和初頭 におけ る救貧立法制定方針 の確定 と児童扶助法案の帰趨 (上) 345 別表1 社会事業調査会での ｢児童扶助制度｣ と ｢一般救護に関する体系｣の審議 ･答 申をめ ぐる経過 特別委 員会 の
開
催 ･審議 児童 扶 助 制 度 大15.7.15 諮問第二号 特別委員会 の委員氏名 ○ -長､- -途中交替 ① 大15.7.23 ② 大15.8.5 ③ 大15.9.14 大15.9.29 〇二荒 芳徳 俵 孫- 潮 恵之輔 穂積 重遠 内 ケ崎作三郎 田沢 義鋪 守屋 栄夫 ≪特別委員会 での審議状況≫ ① 児童扶助 に関す る現行法規 と貧困児童の現状につ き､当局 より説 明｡幹事私案 として､児 童扶助法案要綱の提 出｡法案要綱の審議に入 るに先だち､児童扶助制度確立 につ き討議､結 局制度確立の必要を認め､審議 た入 る｡ ② 法案要綱の逐条審議｡ 当局 との質疑応答｡ ③ 前 回質疑応答に基づ き幹事提 出の法案要綱 に二三 の修正を加-可決｡ ≪調査会総会 では､特別委員会決定 の法案要綱を満場一致可決､答 申≫ 社会 事 業 体 系 (一般救護 に関 す る体系) *15.7.15 諮問第一号 の一部 ① 大15.8.16 ② 大15.9.16 ③ 大15.9.27 @ *15.10
.6 昭 2.6.18 ○東郷 安 浜 口儀兵衛 岩切 重雄 山 口 政二 鈴木寓士弥 山田準次郎 守屋 栄夫 《特別委員会 での審議状況≫ ① 富 田幹事 よ り､我国に於 け る救貧制度概要 の説明｡ ② 大野幹事 よ り､欧州各国に於け る救貧制度の説 明｡午後､施設の実地視察｡ ③ 幹事提 出の救護 に関す る体系を参考案 として審議を進め る｡種 々質疑あ り､当局者 より説 明｡ ④ 各国に於け る社会保険制度 の説明 (清水社会局書記官)｡ 引 き続 き審議｡ 結局､救貧制度 確立 の必要を認め､救護 に関す る体系を決議｡ 《調査会総会では､特別委員会決定 の体系案を満場一致可決､答 申≫ 社会 事 業 体 系 (児童保護事業 に関す る体系) 大15.7.15 諮問第一号 の一部 G) 昭 2.7.7 ② 昭2.7.19 ③ 昭 2.10.6 ④ 昭2.10.15 ⑤ 昭2.10.24 ⑥ 昭2.10.29 昭 2.12.16 ○東郷 安 浜 口儀兵衛 岩切 重雄 山 口 政二 鈴木富士弥 山田準次郎 守屋 栄夫 加藤久米四郎 末広厳太郎 穂積 重遠 (疏) 岩村 通世 関屋 龍吉-武部 欽一 生江 孝之 原 泰-《特別委員会 での審議状況≫ ① 富 田幹事 よ り､我国に於け る児童保護事業の概 況に関す る説明｡ ② 児童保護事業の専門的説明 (東京帝大栗 山博士､賛育会通水主事､書阪社会局書記官)｡ ③ 幹事提出の児童保護事業体系案を参考 として審議｡種 々質疑あ り､ 当局者 より応答｡ ④ 乳児保護の実際 の説 明 (京都帝大鈴木博士)､ 貧児保護 ･盲聾唖及び精神薄弱児教育の現 況 ･文部省の方針等 の説 明 (文部省小尾書記官)､質疑応答｡ ⑤⑥ 前掲幹事提 出の体系案につ き逐条的に審議 し､各部 門に多少の修正を加へ原案を決定｡ ≪調査会総会 では､特別委員会決定 の体系案を満場一致可決､答 申≫ *(答 申中で)｢貧困児童保護 に関 しては先ず桑 に本調査会 の審議決定せ る別記児童扶助法案要 綱に基 き之が制度を樹立す るを適 当 とす る｣ としている｡ 注 1 ≪特別委員会 での審議状況≫ 中の○内数字は,特別委員会 の開催回､上欄の開催 日に対応す る｡ 2 社会事業調査会の幹事 氏名は以下の通 りであるが､個 々の事案の担 当は､不詳｡富 田愛次郎､ 大 野 禄 一 郎 (大15.9.28まで)､安武直夫､小浜浄鉱 3 主 に､社会局 『社会事業調査会報告 (第一回)』(昭和3.2)に よ り作成｡ なお社会局 『社会事業調査会報 告 (第二回)』 (昭和 7.3)も参考 に した｡346 長野大学紀要 第17巻第4号 1996 る｡ その上 で､ 第二 回の特別委員会 では､ ｢法案 要綱｣ (原案) の逐条審議 を行 な ってい る｡ 特別委員会 では､委員か らい くつかの質問や疑 問点が 出され､社会局当局者か らの応答があ った とされてい る23)｡結局､第三回の特別委員会 (9 月14日) で､｢幹事提 出法案要綱に二三 の修 正 を 加 え可決｣24)してい る｡ さ らに､それを受 けて大 正15年9月29日に開催 された社会事業調査会 の総 会 で､特別委員会 の ｢成案｣が決議 され､答 申25) されたのであ る｡ なお､社会事業調査会 では､ さきに見た昭和2 年6月の ｢一般救護 に関す る体系｣ の答 申を挟 ん で､昭和2年12月に､ いわゆ る ｢社会事業体系｣ の一環 として ｢児童保護事業に関す る体系｣ の答 申 (特別委員会 では前年 の10月29日に可決) を行 な ってい ることに も触れてお きたい｡ その答 申中では､｢貧困児童保護に関 して は 先 づ嚢に本調査会 の審議決定せ る別記児童扶助法案 要綱に基 き之が制度を樹立す るを適 当 とす る｣26) として､ さきの ｢児童扶助法案要綱｣ を添付 して い ることを指摘 してお こ う｡ この ことは､社会事業調査会 の レベルでは､昭 和2年 6月の ｢一般救護 に関す る体系｣ の答 申以 後 も､少 な くとも､昭和2年12月 の時点 で も､ さ きの ｢児童扶助法案要綱｣ の答 申の実現 (法制度 化) を予定 もし くは期待 してい ることを意味 して い る｡ この ことは､ さきの答 申か らわずかに一年 三 ケ月 しか経過 していないのだか ら､ 当然 と言え は当然 の ことなのであるが--･｡ 以上に見 て きた社会事業調査会での､｢一 般 救 護 に関す る体系｣ と ｢児童扶助制度｣お よびそれ に関連す る ｢児童保護事業に関す る体系｣ にかか わ る諮問 ･答 申の経過 は､その時間的 な位置関係 がい ささか入 り組 んでい る｡ その関係を見易 くす るため､ この間 の経過 を一覧 に した ものが､別表
1
である｡ 見 られ るよ うに､調査会- の諮問その ものは､ 同 じ時点 (大正15年7月)であったが､準備が進 んでいた (｢法案要綱｣ の原案作成 のほか､ 法 制 定 のための全 国調査 も実施済みな どの)故 もあ っ て､｢児童扶助法案要綱｣は､ 9月の総会で い ち 早 く答 申を行 な ってい る｡ これに対 して､ ｢一 般 救護 に関す る体系｣は､ この大正15年9月の時点 では､特別委員会 での審議中であ り､総会で答 申 に至 るのは､翌昭和2年 の 6月である｡付け加え れば､ この後､｢児童扶助法案要綱｣ について も､ 同年12月の時点 の ｢児童保護事業に関す る体系｣ 中で､改めて念押 し的な確認を行 な ってい る｡ もっとも､｢一般救護 に関す る体系｣ に して も､ 実質審議を行 な う特別委員会 では10月に審議 を終 了 し､｢体系｣ を決定 してい る｡ しか し､ 総会 で の答 申を急がなか った ことか らすれば､｢一 般 救 護 に関す る体系｣に基づ く新救貧法については､ い まだ具体的 な法制定作業に入 ることは予定 され ていなか った ことな どがわか る｡ 注 (第一章) 1)社会局 『社会事業調査会報告 (第一回)』(昭3.2) の20-21貢｡ 2)社会事業調査会に対する内務大臣の諮問中の文言 (前掲､社会局 『社会事業調査会報告 (第一回)』､ 15頁)0 3)この ｢社会事業体系に関する件｣(諮問第 一 号) の答申は､全部で七つからなるが､まず最初に昭和 2年6月に三つ､次に昭和2年12月に一つ､最後に 昭和4年6月に三つ､に分けて答申され て い る｡ ｢一般救護に関する体系｣は､その最初の昭和2年 6月になされた答申のうちの一つである｡注7参照 4)調査会での本諮問 ･答申の審議経過を説明した文 章中の表現 (前掲､社会局 『社会事業調 査 会 報 告 (第一回)』､16頁)0 5)前掲､社会局 『社会事業調査会 報 告 (第一回)』 15-16頁｡ 6)注4と同じ｡ 7)いわゆる ｢社会事業体系に関する件｣(諮問 第 一 号)に関しては､次のように七つに分けて､順次､ 審議を特別委員会で行ない､それぞれ総会で特別委 員会の決定案を可決､答申している (社会局 『社会 事業調査会報告 (第一回)』昭3.2および社会局 『社 会事業調査会報告 (第二回)』昭7.3による)0 一般救護に関する体系 (昭2.6.18答申) (特別委員会の審議､大15.8.16-15.10.6) 経済的保護施設に関する体系 (昭2.6.18答申) (特別委員会の審議､大15.10.18-15.ll.24) 失業保護施設に関する体系 (昭2.6.18答申) (特別委員会の審議､大15.12.3-昭2.1.14) 児童保護事業に関する体系 (昭2.12.16答申) (特別委員会の審議､昭2.7.7-昭2.10.29) 社会教化事業に関する体系 (昭4.6.19答申) (特別委員会の審議､昭2.12.1-昭3.2.17) 社会事業機関並経費に関する体系(昭4.6.19答申) -40-寺院隆夫 昭和初頭における救貧立法制定方針の確定 と児童扶助法案の帰趨(上) 347 (特別委員会の審議 ､昭3.3.2-昭3.3.16) 医療保護事業に関す る体系 (昭4,6.19答申) (特別委員会の審議､昭3.4.21-昭3.12.18) 8) とくに､第三の ｢失業者 ･労働忌避者｣に対す る (前各号の)｢救貧制度 より除外 し特別なる方法を講 ず る｣ とは､何を想定 していたかが､気になる｡ち なみに､注9の小島幸治文書中の ｢救貧法案に関す る意見｣(大15.4.10)に含 まれ る ｢救貧法案要項｣ には､その第五章 (救助方法)で､失業者には (原 則居宅救助だが､場合に より)｢公益的 場 舎 (労働 寄宿舎)｣､避業者には ｢特別の施設 (労働植民地)｣ -の収容 と訓練的労働 (失業者)ない しは懲戒的訓 練 (避業者)を規定 している項 目がある｡ 9)当時､新聞報道 された ｢新救貧法の骨 子 ま と ま る/社会局｣(大15.5.24)などの記事に 見 られ る ｢救貧法案要綱｣､お よび､大正10年か ら15年春 まで 社会局嘱託 として携わ ってきた小島幸治の文書中に 含 まれ る ｢窮民救助法案要綱｣ (大14.7.4)､ ｢他救 規則改正案要綱｣ (大14.12.12)､ ｢救貧法案に関す る意見｣(大15.4.10)､ さらに､ 社会事業調査会幹 事 として特別委員会富 田愛次郎が行なった ｢救貧制 度概況｣な ど｡ 10)後 の昭和3年以降に社会局内で作成 され るい くつ かの ｢救護法案｣やそれ らの救護法案に つ な が る ｢法案要綱｣的文書類な どo ll)昭和3年秋以降に登場す る ｢救護法案｣は､五つ (その五番 目のものは､成立法 と同じ)が確認 され ている｡ これ らについては､注1で示 した論稿で､ そのすべてを､新資料 として紹介 したので､参照 さ れたい｡ また､それ らの法案に実 る基本原則を打出 した事実上 ｢法案要綱｣ ともい うべき資料 (｢公 救 護法案摘要｣)についても､同様に紹介 した の で､ あわせて参照 されたい｡ 12)一項 (救助の客体 と範囲拡張)､四項( 救助手段-現金 ･現品 ･医療)､五項 (委員制度 の設置)､六項 但書 (施設-の助成)な どは､救護法案や成立 した 救護法にはばそのまま盛 り込 まれた｡ 13､14)二項 (救助義務者の住所地主義 と救 助 費 補 助)､三項 (救助方法)､六項本文 (道府県 ･市町村 の救護施設設置 と国の補助)な どについて は､ ｢体 系｣ の趣 旨が瞭昧な部分 もあ り､項 目に より程度の 差はあるが､その主要な基本的部分が救護法案や成 立 した救護法にそのまま盛 り込 まれた とは言えず､ む しろ､異なる原則が登場 している｡すなわち､こ れ ら三点について､救護法案や成立 した救護法では 次の ようになっている｡ 二項 居住地主義を原則 としている｡ また､救助 費補助は､当初 の三つの法案 (①∼③案)段 階 までは､国庫のみの補助 とな っている｡ 三項 三つの方法を並列せず,居宅救助が原則 と している｡ 六項本文 設置主体には､主に市町村 と私人を予 定 している (道府県の設置は否定 してい ない)0 15)さらに､具体的な法案の立案過程は､まず該当部 局の (例えば社会局では保護課)の担当書記官 ･事 務官などに より､法案要綱に基づ く最初の ｢法案｣ (仮草案)が起草 され る｡ この仮草案が､省内 (外 局である社会局の場合は､局内)に設置 された法令 審査委員会の審議にかけ られ､数慶にわたる修正 ･ 練 り直 しが行なわれた後 ､ ｢法案 (完成草案)｣ (い わゆる ｢社会局原案｣)がまとめ られ る｡ この局原案を もとに､政府部内の関係各省 (主 と して大蔵省)などと折衝が行なわれ､その修正を盛 り込んだ最終案が まとめ られ ､閣議に提出 して､政 府案 として決定 されることになる｡ 16)この社会事業調査会が､第一号諮問 (社会事業体 系) と同時に手掛けていた第二号諮問 (児童扶助制 度) と第三号諮問 (不良住宅地区改良事業)に関 し ては､次節以降で見 るように､社会局はそれぞれ関 係法制定を意図 して､以下に示す ような大掛か りな 全国調査を実施 している｡ 児童扶助問題では､大正15年6- 7月に ｢子女養 育中 ノ貧困寡婦等 二閑スル調査｣を全国にわた って 実施 している (詳 しくは､本稿末尾の資料4参照)0 また､不良住宅問題では､大正14年6月に不良住 宅についての全国調査 (｢不衛生住宅地区調｣､人 口 5万以上の都市お よび隣接町村が対象)を実施 して いる｡ 17)前掲 『社会事業調査会報告 (第一回)』 の53-58頁 (諮問第二号関係) お よび58-66頁 (諮問第一号関 係)参照｡ 18)諮問第三号についての審議経過については､読者 のため､以下に簡単に紹介 してお こう｡ 諮問第三号 (｢不良住宅密集地区 ノ改善方策 二 閑 スル件｣)に関す る社会事業調査会の審議 も､ 特 別 委員会を設置 して行なわれている｡ 第一回の特別委員会 (大15.7.20)では､｢不良住 宅地区改良事業実施に関す る大体方針｣について検 討 し､｢改良事業実施要綱｣ と ｢実施に関す る 希 望 条項｣を決定 している｡第二回の特別委員会(8.17) では､幹事の提出 した ｢不良住宅地区改 良 法 案 要 綱｣の逐条審議を行な う｡ 第三回の特別委員会 (9.15)では､｢前回に 於 け る各委員の意向に基 き幹事に於 て作成 した る 案｣ (修正案か)につ きさらに審議､幹事提出の ｢法案 要綱｣ と希望意見 (｢附帯決議
｣
)
を可決 している｡ その結果､ 9月29日に開催 された第二回社会事業 調査会 (総会)は､特別委員会の経過報 告 と と も に､｢法案要綱｣ とその ｢附帯決議｣お よび ｢改 良348 長野大学紀要 第17巻第 4号 1996 事業実施要綱｣を決議 ･答申している｡ なお､付言すれば､その後､要綱に基づき社会局 がまとめた不良住宅地区改良法案は､昭 和 2年 2 月､開会中の第52通常議会に提案され､通過 して､ 法律となった (昭2.3.29公布､施行は7.15)｡ 19)例えば､大霞会 『内務省史』第一巻 (昭46.3)に は､ こうした法案作成作業の慣行の事例があげられ ている(795-803頁). 20)前掲 『社会事業調査会報告 (第一回)』 53貢､諮 問の文言｡ 21)前掲 『社会事業調査会報告 (罪-回)』53-54頁｡ 22)前掲 『社会事業調査会報告 (第一回)』中の 議 事 経過の文言 (54頁)｡. 23)質疑の応答内客の詳細は不明であるが､特別委員 会の審議で各委員から出された質問や疑問点は次の ようなものであったことが､報告されている (前掲 『社会事業調査会報告 (第一回)』54-55頁)｡ これら の諸点のい くつかほ､児童扶助法案の問題点にかか わるものであ り､社会局側の ｢応答｣により､いさ さか強引に押切 った点なきにLもあらずの感を抱か せる｡ (児童扶助制度に関 して) ｢児童扶助制度の確立は我国古来の美風たる隣保 相扶の観念を破壊するの供なきや｣ ｢本制度の実施は当初大都市にのみ限 り漸次農村 に及ぼしては如何｣ ｢児童の扶助のみ制度を確立 し､老人の救済を後 にするは東洋道徳に反するものにあらずや｣ (法案要綱に関 して) ｢児童の年齢を十四歳未満 と限定 したる理由｣ ｢私生児を含まざるは社会立法 としては不可なら ずや｣ ｢内縁の妻の意義如何｣ ｢児童の養育を拒絶 したる場合の強制方法如何｣ 24)前掲 『社会事業調査会報告 (第一回)』中の 議 事 経過の文言 (55頁)｡ なお､ここで注目しておきたいのは､｢二三 の 修 正を加へ｣られた ｢幹事提出の法案要 綱｣ で あ る が､これについては次章で触れる｡ 25)この答申 (｢児童扶助法案要綱｣)については､い うまでもなく､前掲 『社会事業調査会 報 告 (第 一 回)』中に掲載されたものを用いた｡なお､当 時 の 社会局が作成 した と思われる､この答申のみの単独 のテキス ト (謄写印刷､B5判 7貫､カ タ カ ナ使 用) も存在するが､カタカナ使用の点を除き､当然 ながら､同文である｡ このカタカナ使用のテキス ト は､守屋栄夫述 『大正十五年の社会事業を顧みて』 (昭2.4)にも掲載 (12-15頁)されている｡ ところが､このほかに､小沢- ｢母性及児童保護 の社会事業立法概観｣(『教育』昭9.ll)で紹介 して いる ｢児童扶助法案要綱｣がある｡ しか し､これは 著 しく異なるテキス トであ り､何かの ミスで案文の 段階のものか何かが､間違って掲載されてしまった ものと思われる (当該論稿の本文で､小沢が法案内 容の要点を紹介 しているが､それと対照 しても異な る)ので､ついでに指摘 しておきたい｡ 26)｢児童保護事業に関する体系｣の答申文中の ｢四､ 貧困児童保護｣の項 (前掲 『社会事業調 査 会 報 告 (寡-回)』､29頁) 第
2
章 児童扶助法案の立案と議会への 提案の挫折､その要因 本章 では､ まず社会事業調査会 の答 申を得 て､ 社会局が大正15年 末か ら開会 され る第52議会へ の 提 案をめ ざ して､ ｢児童扶助法 案｣ の立案作 業 を 行 ない､社 会局原案 ともい うべ き法 案が ま とめ ら れた ことを指摘す る｡ あわせ て､従来､知 られ て い なか った法 案 を資料 として紹介す るO 次 に､｢児童扶助法案｣ の議会 への提案を め ざ した法案提 出へ の妥協や努 力 のい くつ か を 紹 介 し､それにかかわ る資料 につ いて も提示す る｡ さ らに､昭和 2年暮れか ら開会 され た第 54議 会 で も､法 案提 出は行 なえず､つ いに挫 折す る経過 を 指摘す る｡ さ らに､挫 折す るに至 った要 田や問題点 につ い て､主 に調査会 での審議経過 を通 じて検討 を行 な うが､そ の際､大正15年 -昭和初頭 の段 階 で､児 童扶助法案が登場 す るにいた った経緯 (と くに児 童保護立法構 想 におけ る児童扶助法案 の 位 置 な ど) に も触れつつ､その特徴 や限界 な どを見 てみ たい｡ (1) 児童扶助法案の立 案 とその性格 社 会局 は､大正15年9月末に答 申 された ｢児童 扶助法案要綱｣ に基 づい て､直 ちにその秋 には､ 年 末か ら開会 され る通常 国会 に提案すべ く ｢児童 扶助法案｣ の立 案作業 に と りかか ってい る｡ 当然､調査 会 の ｢法案要綱｣ に基 づいた最初 の 草案が できあが り､それ を も とに､検討作業が行 なわれ､修正 ･改 良が行 なわれ て､最終的には局 内の法令審査委員会 も通過 した いわゆ る社会局原 案が ま とまった と思われ る｡ しか し､その間 の具 体的 な経過 につ いては､ 明確 に伝 え る ものはほ と ん どない｡ い くつか の雑誌記事 や関係者 の論稿 に して も､断片的 な ものが多 く､ それ らを総合 して - 42-寺脇隆夫 昭和初頭における救貧立法制定方針の確定と児童扶助法案の帰趨(上) 349 も､不明な ところが多い｡ とくに､残念なのは､法令審査委員会を通過 し た法案 (いわゆ る社会局原案)が まとめ られた時 点が不明確 で､それを確定す るのがやや困難な こ とである｡一般に､ この社会局原案が まとまった 時点以降に､政府部内での (大蔵省 ･法制局な ど との)折衝が開始 され､(場合に よっては法 案 を さらに修正 して)閣議決定に持込む (その政府案 を国会に上程す る)段取 りとす るとされている｡ 社会事業調査会での答申を急いだ ことか らすれ ば､(第52議会提案予定案件の)通例 とし て も､ 大正15年 の秋遅 く (遅 くも12月)には､社会局原 案が まとまっていた と考え るのが妥当であろ う｡ それを示す有力な論稿 もある1)｡ しか し,第52議 会-の提案は出来ないで終わ り､昭和2年 4月に は､内閣は交替 (若槻礼次郎-田中義一) して し ま う｡ 他方では､昭和2年秋に も (第54議会提案予定 案件 として)､社会局原案が まとめ られた こ と も 考 え られ､それを示唆す るような論稿 もある2). その場合には､ この時点で始めて社会局原案が ま とめ られた とす るよりも､前年度のものを再度確 認 した ものか､ない しは多少修正 した も の と し て､改めてまとめ られた可能性が大 きい｡ それ らの何れかであることは明 らかであろ う｡ だが､それを根拠づける文献資料は見当た らない ため､明確 な断定が出来ず､確定 できないのであ る｡多分､社会局原案 としての法案は､同 じもの か､多少の修正があったか否かは不明だが､大正 15年秋 と昭和2年秋 の二度にわた って､ まとめ ら れたのであろ う｡ いずれにせ よ､それ らの どち らの時期 の ものか を知 ることはできないが､ この過程 のもの と考 え られ る ｢児童扶助法案｣が二点 (仮に､ ここでは a案､ b案 と呼ぶ)｡ さらに､ その一点 (b案) -の書込みに よる修正 した もの (ここでは､ a､ b両案の ように印刷物になった もので は な い の で､仮に参考案 と呼ぶ)を含めれば､三点8)とい うことになる｡ これ らの うち､ a案､ b案の二点は､いずれ も 調査会答申の ｢法案要綱｣ とその構成がほ とん ど 同 じであることは ともか く､内容的には､十分に 仕上げ られているとは思えない拙 さが見 られ る｡ その点か らこの二点は､社会局の法令審査委員会 通過前の草案段階の もの (恐 らくは保護課作成) と推測 され る｡ この二点の差異は､法 の対象規定 の部分に集中 してい るが､それ らを除 きほ とん ど 違いはない｡ これに対 して､b葉上-の書込みを 基に した参考案は､内容的には よく整備 されてい る｡その上､ これ らが含 まれ る文書 の所蔵資料の 性格4)や書込み修正な どの状況5)か ら､前記の法 令審査委員会の結論を書留めた ものと推定 して も 無理がない｡ したが って､ ここでは､比較的整備 されてい る 一点 (b案)お よび､それに書込み修正 した もの (参考案)を資料1､資料2として､本稿 の末尾 に紹介す る｡ さらに､資料
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として､法案要綱 と法案(a案) については､対象規定 の部分 のみを抽 出して比較 した ものを掲げておいたO なお､それ らを補足す るために､別 表 2と し て､調査会答申の ｢児童扶助法案要綱｣お よび残 りのも う一点 の法案 (a案) も含め､その構成を 対比 させた ものを掲げてお く｡ 別表2で概観 できるように､ これ らの三つの案 は､当然 のことなが ら､調査会の答申 した ｢法案 要綱｣に基本的に沿 った構成 となってい る｡ とは いえ､内容的には､｢法案要綱｣ と比べ､① 要 綱 の対象規定が寡婦を前面に出 し､母子 (寡婦)扶 助の性格を明瞭に していたのに対 して､法案はそ の他の貧困児童を含めて､児童の扶助を基本に､ 母 (寡婦) の扶助 もあわせ行 な うと児童扶助的性 格を中心に した こと､ さらに､②救助主体の住所 地主義原則か ら現在地主義-の移行が見 られ るこ と､③児童保護委員の規定が法案では消失 してい ること､な どが主な相違点 としてある｡ しか し､対象規定の変化は多少あった ものの､ 貧困寡婦 (母子)を主対象 とす る性格は､基本的 に変わ ってお らず､論議のあった欠格条項を利用 した私生児の排除 も大 きな変化はなか った｡ (2) 議会提秦に向けての妥協 と挫折 作成 された児童扶助法案は､局内の法令審査委 員会 も通過 した といわれ るか ら､一応､社会局案 として政府内の折衝が始め られた もの と 思 わ れ る｡だが､政府部内 (主に大蔵省 と法制局な ど) の折衝が うま く進 まなか った ようで､結局,第52350 長野大学紀要 第17巻第4号 1996 通 常 議 会 (昭 元 .12.26-2.3.25)へ の 提 案 は ､ あ き らめ ざ る を 得 な か った よ うで あ る｡ とは い え ､ 児 童 扶 助 法 案 は､ 9月 の調 査 会 の 答 申 以 後､12月 に は 第 - 回 全 国 児 童 保 護 事 業 会 議 が 開 催 され る6)こ とな ど も あ り､ 大 正15年 の 秋 に は ､ 児 童 扶 助 法 案 へ の期 待 や 関 心 が 盛 り上 が っ て い た ｡ と くに ､ 社 会 事 業 ･児 童 保 護 事 業 関 係 者 か らは ､ 批 判 も含 め て具 体 的 な 改 善 要 望 や 意 見 も 出 され て い た 7)0 そ う した 期 待 や 関 心 に 応 え る よ うに ､ 昭 和 2年 度 に 入 っ て か ら も､(4月 に は 内 閣 交 替 が あ っ た が ) 努 力 は 続 け られ た ｡ 最 終 的 に は ､ 昭 和3年 度 別表2 児童 扶助法案 要綱 (答 申) と三つの児童扶助 法案 の構成概 要 児顎 莞莞習 l児童扶㌍ 5*∼&a完 ) 児童扶助法案-(大15-(b案)昭 2頃
)
児童扶助法案 ((大15-参考案)昭 2頃) 1-18項 lト24条 ･附則 十 四歳未満 の子を養育 す る寡婦等 (内縁 の妻 た りし者含む) 十 四歳未満 の寡婦 の子 十 四歳未満 の孤 児 (餐 困の為生活す る こと能 は ざる とき) 母 (寡婦) の欠格事 由 十 四歳未満 の 寡婦等 の子 孤 児等 (貧 困の為生活す る こ と能 はざる とき) 母 (-寡婦等) (内縁 関係含む) ト21条 ･附則 十 四歳未満 の 父母死亡等 の子 父母一方死亡等 の子 (生活す る こと能 は ざ る とき) 母 (-寡婦等) (内縁 関係規定 な し) 虐待､不行跡､其 の他 の事 由に よ り子 の養育 を為す に適せ ざる とき 養育を為す に適せず と 認め る とき (取 消 ･停 止 ･変更) 扶助主体 と そ の扶助義 務 住所地 の市町村長 (住 所地不分 明等 の とき現 在地 の市町村長) 施設家庭-の収容委託 処分 同 左 同 左 卜16条 ･附則 同 左 虐待 ･不行跡 ･其他子 の養 育を為す に適せず と認 め るとき (取 消) 同 左 現在地市町村長 規定 あ り (当該処分を拒 む とき 児童 の扶助せず) 規定 あ り (当該処分を拒 む とき 扶助せず) 同 左 規定 あ り (当該処分を拒 む とき の欠格競走 な し) 扶助 の種類 】現金､現品､医療同
左
l 同 左規
定
あ
り
l規定 あ り扶
助
の
程
度
方
法
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規定 あ り l規定 あ り 市町村 の任意設置､市 町村 の補助機関､ 名誉 職､費用 ･報酬 の規定 当該 (-住所地)市町 村 讐警護表芸謂 芽昌 と Z 同 左 扶助をなした る (-現 在地)市町村 国庫2/4 道府県1/4 同 左l
同 左 詣 裏芸)(資力 あ る扶 l莞写真基#(叢書)& る本
同 左 同 左 同 左 規定 あ り 1規定 あ り l規定 あ り 笠蒙霊芝吉報 歴芝 垣副 同 左 同 左 同 左 注 1 それ ぞれ の､要綱 ･法案か ら筆者 (寺脇)が要約 ･ま とめた もの｡ とくに､対象規定については ､別紙 に 原資料 の関係条項 を添付 した ので参照 された い｡ 2 ｢児童扶助法案要綱｣ (答 申) は､ 社会局 『社会事業調査会報告 (罪- 回)』 (昭3.2)に収録 されてい るも のを使用 した｡三 つ の ｢児童扶助法案｣(a案､ b案､参考案) は､ 大 正15年9月以降､ 昭和2年 頃 までの 間に､社会 局保護課 内で作成 され た と思われ る文書 (謄写 印刷､未 刊) を使用 した｡ - 44-I寺脇隆夫 昭和初頭における救貧立法制定方針の確定と児童扶助法案の帰趨(上) 351 途中 (4年 1月)か らの施行や大幅な経費減額な ど法案提出-の妥協や努力 も行なわ れ た｡ 例 え ば､資料4お よび資料5(-①､-②)として示 し た ものは､その一端 と思われる｡ これ らの資料に は､その作成 日付の記載がないが､その内容 (昭 和3年度予算への計上を予定)か ら､ほぼ､第54 議会前の昭和2年秋頃のもの と思われ る｡ まず､資料4は､社会局が児童扶助法の制定を 意図 して (｢児童扶助 二関スル基礎資料 ヲ得 ソ ガ 為｣に)､大正15年 6- 7月に全国的な規模 で 実 施 した調査をまとめた ｢概要｣である｡ この資料 を見 る限 りでは､ ごくあた りまえの､児童扶助問 題の要扶助老数を知 るための調査概要 に 過 ぎ な い｡ しか し､問題は､その結論たる ｢全国的推算 ノ 結果｣に示 される数値にあるし､それを導 き出し た最大のポイン トたる ｢貧困 /程度｣(謂査標準) の如何にあると思われる｡ とい うのも､そ こで得 られた結果 (｢寡婦､準寡婦及子女等の数｣80,714 人)が､資料5で示す ｢所要経費｣の積算根拠の 中核部分 (ほかには､孤児 ･棄児 ･迷児 ･遺児が 2,203人) として使用 されているか らである｡ とい うのも､ この ｢子女養育中 ノ貧困寡婦等 二 関スル調査｣については､調査にあた った社会局 の関係者に よって､結果が まとめ られた直前 ･直 後の時点で､さきの数値 とは著 しく異なる結果が 公表 されている8)9)か らである｡ この うち､直後の確定 した結果 として ほ､ ｢全 国世帯総数の約四割の範囲に付 き･･--調査 し其の 結果を以て推定｣ した数値 として､｢全国の 子 女 養育中の貧困寡婦､四二､九〇四人､其の養育せ る子女九一
､
〇三五人､準寡婦 (配偶者の所在一 年以上不明なる者､夫在監中の老その他)一三､ 三七四人､其の養育せる子女二七､七八二人であ って之が合計数は一七五､
〇九五人 となる｣ 9)と している｡ 数値が異なった最大の理由は､ほぼ明 らかであ って､実際の調査時の 対 象 者 の ｢貧困の程度｣ (調査標準)は､ この資料4の ｢概要｣ とは大 き く違 って､かな り高 く設定 されていた10)ためであ る｡それゆえに､調査結果の要扶助人員は､半分 近 くに減少 してしまったのである｡実際の作業 と してほ､恐 らくは､中間的な集計表 レベルで､新 たな低い調査標準に基づ き､再集計を行なった結 果 と思われ る. このような操作を した直接の理 由は､ほぼ明白 で､問題の児童扶助法の所要経費の概算額を抑え るためだ った と思われる｡恐 らく､財源が逼迫 し ている中での､大蔵省な どとの事前折衝で､法案 の了承を取付けるための手段 として､用いる (め るいは用いた)ためだったとも思える｡ しか し､ これを小手先の操作 と見 るべ きではな く､法の対象に対 して行な う ｢扶助の程度｣(｢法 案要綱｣等では施行令に委任)について､当初予 定 していた水準 より低 く設定す る方針を採用 し､ それに合致 させて調査標準を引き下げることとし た とい うのが妥当な ところであろ う｡ その反映 とい うべ きものが､次にあ げ る よ う な､｢扶助の程度｣についてあ らわれた新た な 文 言に見 ることができることを指摘 してお こうOす なわち､法案そのものの中で､｢扶助-生活 二 必 要ナル限度 ヲ越-ル コ トヲ得 ズ｣(b案の9条) とその程度に言及 した り､｢法案要綱｣の趣 旨説 明で､(扶助の程度につ き)｢其 ノ程度-児童養育 二必要ナル程度 二止 ムル コ ト｣を新 た に 加 え た り11)､ とい うのがそれである｡ 資料5の所要経費が､実際上､当面の初年度予 算 としてほ､｢- ヶ年所要経費｣そのまま (資料5 -①)ではな く､昭和3年度の ｢三 ケ月分｣だけ の計上 (資料5-②)であることな どもまた､財 源がない中での苦心を物語 るものであろ う｡ この 資料か らすれば､法の施行は年度途中ぎ りぎ りの 昭和4年1月を予定 していることになる｡ しか し､その折衝は難航 して､昭和3年初頭に なってか らも､閣議決定に持込む体制 までに至 ら ず､結局､第54通常議会 (昭2.12.26-3.1.21)は 政争が激化 し衆議院解散 となったことも絡んで､ 児童扶助法案は挫折 してしまうのである｡ (3) 挫折の要因と問題点､とくに児童保護立法 整備における位置 大正15年∼昭和初頭の時期に登場 した ｢児童扶 助法案 (要綱)｣は､ 細部は ともか くとして､ ほ ぼ見てきた ような経過を辿 って挫折 してしまった わけである｡ 言 うまでもな く､ この児童扶助法案は､大正15 年6月に設置 された社会事業調査会が､不良住宅352 長野大学紀要 第17巻第4号 1996 地区改良法案 とともに最初に手がけた､制度整備 のための立法政策上の答申であ ったo Lか も､大 正6年 の救済事業調査会以降､同8年 の社会課､ 同9年 の社会局設置以来､多年にわた って懸案 と な っていた児童保護立法の一番手でもあった｡ 社会局にあって も､その実現のた め に は､ 当 然､それな りの準備を行な っていたであろ う｡ に もかかわ らず､一方 の不良住宅地区改良法案が立 法化に成功す る中で､児童扶助法案はその実現を 見 ることな く､誕生 させ ることが出来なか ったの である｡ その原因は何だ ったのだろ うか｡い くつかの原 田が考え られ るが､以下､三点にわた って､その 要田や問題点を検討 してお こ う｡ ①社会事業調査会の審議 ･答申過程での問題点 ここでは､最初に､社会事業調査会の審議過程 ですでに見 られた､次 の二つの側面か ら問題に迫 ってみ よう｡すなわち､ さきの1章の(3)で指摘 し た ことだが､社会事業調査会の特別委員会での審 議の際に､い くつかの質疑がなされた ことと､幹 事提 出原案に ｢二三 の修正を加へ｣て可決 した こ との二つに､注 目したい｡ まず､第一に､質疑応答についての問題 である が､質疑内容 自体はすでに1章 の注23で紹介 して ある｡その うち､次 の二点 の質疑が とくに注 目さ れ る｡ 一点は､｢老人の救済を後にす る｣ ことを 問 題 視 した と思われ る質問である｡ これは､児童扶助 法案の先行 ･突 出ともい うべ き事態を憂慮 した質 問である｡ しか し､それは,直ちに均衡の とれた 総合的な救護を行な うべ きだ とい う議論につなが る｡ さらに､同様な状況にある児童 ･老人 ･不具癒 疾者 ･病者な どを､それぞれ分野別に立法整備す るのは容易ではない｡ とすれば､均衡を保ちつつ ｢救済｣す るためには､それ らの救済対象をすべ て包含 した総合的な救貧法 の方が好 ましい とす る 議論への発展 も予想 し得 ることである｡ 二点は､｢私生児を含まざるは (不可)｣ とい う 意見的質問だが､ これは後に､児童扶助法が実現 しなか った有力な原田 と誤 って言われた12)問題点 である｡但 し､問題だ ったのは､ この児童扶助法 案の対象か ら私生児を排除 した ことにあった｡ こ の点を社会事業関係者は問題に したが､彼 らはむ しろ児童扶助法案の推進側であ った｡ ｢法案要綱｣においてほ､原則 として寡婦 と そ の子に限定 し､私生児や鮮夫 の場合は対象 とな ら ず､ とくに､母 (秦)が法上 の婚姻関係ない し内 縁関係にない場合には､私生児お よびその母は扶 助 の対象 とな らない (欠格事 由 と も関 連13))｡つ ま り､私生児 とその母を排除す る方針だ った｡ この点について､注7で指摘 した東京府社会事 業協会､大阪社会事業連盟､全国児童保護事業会 議な どの児童扶助法案要綱-の意見 ･決議な どで も､｢私生児｣ (大阪の場合は､その母 も含む)杏 排除すべ きでない ことを主張 し､再考を要望 して い る｡ しか し､この社会局の方針は､調査会の ｢法 案要綱｣ の審議過程のみな らず､その後 の法案の 立案過程で も変わ らなか った とされている1
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この後者に示 され るものは､ ここでの私生児問 題は､児童扶助法案をなん とか推進 したい とす る 立場か ら､私生児 とその母は対象 としない (排除 す る) もの として登場 し､推進派か らは非難を浴 びていた ことに､注 目してお きたい｡ ところで､第二に､社会事業調査会 (特別委員 会) で修正を加え られた幹事提 出の原案がいかな るものだ ったか｡ また､ どの ような点が どう修正 されて､答申の ｢法案要綱｣ となったかが問題 で ある｡ しか し､当初の ｢法案要綱｣ の 答 申 原 案 は､その内容が公表 されてお らず､い くつかの社 会局関係の内部資料類に も見当た ら な い｡ さ ら に､ この間の修正についての経緯 ･内容を伝 える 文献 ･資料類 も見当た らないo Lたが って､わずかに言えることは､質疑応答 で問題に された諸点の うち､い くつかにかかわ る ものが､何 らかの修正を加 え られ､答 申原案が成 案 とな った と推測す ることが出来るだけである｡ なお､ この答申原案については､当時 の雑誌に それ らしい もの (｢扶助児童の保護 要 項｣15))が 紹介 された ことがある｡筆者 の判断では､ これは 原案をつ くるための素材的試案18)が リー クされた もの と思われ る｡それ故､ある程度の参考にはな るが､それを以て､疑問点 の検討を行 な う こ と は､ほ とん ど不可能 と言わねばな らない｡ とはいえ､参考になる関連事項 として､素材的 試案 と見 られ るこの ｢扶助児童の保護要項｣ との ー 46-寺脇隆夫 昭和初頭における救貧立法制定方針の確定と児童扶助法案の帰趨(上) 353 対比か ら､次の二点は指摘 してお くべ きだろ う｡ その一つは､ この ｢保護要項｣の内容は､注16 で示 した､かつての大正
