章住民自治と住民運動

(1)

第Ⅱ

章住民自治と住民運動

第

1

節地域づくりと地方自治 1.自治と民主主義

市民オンブズマン･情報公開の運動は, まさに地域における住民活動であり,地域づくりと住民自治の関係を求める住民運動である｡それはまた,地域における民主主義を実現する運動といっても良いであろう｡本研究が対象とするものは, まさに地域づくりと民主主義をめぐる研究である｡

ここ数年間の日本の政治をみると, 日本国憲法の根幹に関わるような法律が次々と成立しているのが特徴である｡消費税の導入とその税率のアップ,小選挙区制,政党助成法,米輸入自由化,介護保健法,新ガイドラインによる周辺事態法 (自動参戦法),地方分権一括法,国旗国歌法,盗聴汰‑‑｡戦後50年を過ぎた現在,その動きは着実に憲法改正へ向かって収赦しつつあるという｡ 80 年代に中曽根政権がやろうとして挫折した｢戦後政治の総決算｣は,90年代において,防衛力の増強も,市場開放･自由化も.税･財政構造改革も,一気に動きを加速する状況の中で,私たちは21 世紀を迎えているのである｡ ̀1'

これらの法律の決まり方を見てみると,政党の選挙公約とは別個につくりだされているのが特徴である｡選挙による国民の信託を受けていないにもかかわらず,ある時は選挙公約は公然と踏みにじられ,国会における｢数あわせの論理｣で裁決されていることである｡国民世論において賛否が割れているにもかかわらず,国会内での実質審議もわずかしか行われず,形式的な公聴会を開いただけで十分な国民的議論も経ないで決まったものも多い｡議論の積み上げが省略させられることにより,中央の政治と国民の間の禾離の上で物事 (法律)が決まっていくという状況が続けられているといえる｡少数派の意見を最大限に尊重することが前提となっている民主主義の考え方からすると,かなり疑問の残る事態が進んでいるとはいえないだろうか｡

しかるに一方では, この同じ時期に, 日本の政治と民主主義をめぐって,地域から新しい変化がわき起こっていることも事実である｡例えば,情報公開制度という武器を持って, 自治体の不正を正す市民オンブズマン運動は瞬く間に全国的に広がってきた｡そのことによって, 自治体の説明責任を追求し,住民による監視という民主主義の基本的構造の確認が進められたことは.多くの国民が感じていることである｡また,新潟県巻町や沖縄県では,住民の圧倒的参加によって各種の住民投票条例が実施されてきた｡空港建設や巨大開発の是非をめぐって,各地で直接請求運動も繰り広げられている｡｢中央直結｣や｢外来型開発｣という政策に取り込まれ,保守政治の地盤といわれてきた農村地域においても,国の減反政策に反対したり,産業廃棄物処理 ‑ゴミ捨て場となることを拒否する自治体も現れてきた｡

これらの背景には,国や大企業が何を言おうが, 自分たちのことは自分たちで決めるという自治と民主主義の考え方が広がってきたことがあげられよう^｡その力が地方選挙や地域での運動の中で発揮されはじめたのである｡これは,従来の地方自治のあり方を問い直そうとする住民が,都市, 農村を限らず様々な地域で着実に増えてきたということを示している｡住民が自ら政治に参加することによって従来の議会や政治の在り方を変える動きは,地域再生のための新しい取り組みとして進められてきたのである｡

‑ 6 ‑

(2)

中央の構造的汚職に代表される政治腐敗は,民主主義とはほど遠い状況を示しているが.地方自治のあり方を追及する実際の活動を通して, これらの関連性がいよいよ検討されようとしている｡

一方では地域の民主主義の実現のために奮闘する住民があり,一方では政治的無関心の中で政治が動いていく｡この違いは,人々が日々体現している自治と民主主義の違いである｡民主主義は法律に書いてあるから存在するといったものではなく,人々の生活や生産活動の中で日々つくりだされているからである｡それはまた,住民の自律性,主体形成を伴って実体化するものであるから,地域の中での住民の諸活動のあり方によってその効力が違ってくるということにはかならない｡

自分たちの生きているこの地域をより豊かなものとしてつくりだしていく営み ‑地域づくりにおいても,地域の自治や民主主義のあり方は決定的であるとも思われる｡特に開発政策から見放されているような周辺社会の地域においては, なお一層の意義を持っているといえる｡なぜならば,厳しい条件の地域が再生していくためには,そこに住んでいる住民の力こそが重要であり, ほかの誰かにやってもらうというような形で進められていくとは到底思えないからだ｡すなわち, 自治と民主主義ということが地方自治のあり方をめぐって鋭く対立しつつある現在,地域の再生ということは, こうした地方自治のあり方を無視しては進まないものであるといえよう｡

2.日本国憲法と地方自治

自治と民主主義に関する以上の考え方は, 日本国憲法の地方自治についての考え方によって示されているものである｡改憲をすべきかどうかという考え方も,地方自治を重視するのかどうかによっても違ってくるということもできる｡そこで,現行憲法の示している地方自治についての考え方を整理しておくことにする｡

大日本帝国憲法のもとでは,地方自治や地方公共団体に関する規定は何ら定められていなかった｡

地方自治の問題を法律で決めるということは全く保障されていなかったのである｡その第一の理由は,短期間に上からの近代化と中央集権国家を建設せざるを得なかった明治政府において,地方自治の制度はまさに｢地方統治制度｣であったからである｡当時の制度は,教育,納税,軍事といった国民の義務を徹底して果たさせるための国家の末端組織としての地方制度であったといえる｡これは明治憲法第一条で｢万世一系ノ天皇コレヲ統治ス｣とあるように.主権が天皇のみに与えられたことと無関係ではない｡すべての国民が政治に参加する権利が保障されなければ,地方自治に参加する権利も与えられなかったのである｡

戦後の日本国憲法のもとで,初めて国民主権が保障された｡国の主人公は国民であることが明示されたのと同時に,地域レベルでは地方自治の主人公は住民であることを示したものであった｡憲法では第八章第九二条から九五条までの四ヶ条にわたって地方自治についての規定を述べている｡

中央政府の政治に関する章 (第四章･国会,第五章･内閣,第六章･司法) とともに一章を設けて地方自治を重視し,その保障のあり方を強化しようとしたのである｡

九二条では,｢地方公共団体の組織並びに運営に関する事項は,地方自治の本旨に基づいて,法律でこれを定める｡｣と書かれている｡これは地方自治の原則にあたるものである｡地方公共団体の組織や運営に関する事項は法律で定めるけれども,勝手に決めることはできず,｢地方自治の本旨｣に基づかなければならないという規定である｡｢地方自治の本旨｣とは住民自治と団体自治を含むものと解釈されてきたが,住民自治とはそれぞれの地域･自治体のことはその住民の意思に基

‑ 71

(3)

づいて決定するということであり, これを達成するために,一定の地域を基盤として国の関与をできるだけ排除して地域の行政を行う団体自治が必要とされたのである｡団体自治とは決定されたものを自治体の責任で自主的に執行するということである｡この両者によって健全な地方自治が達成されるということになるが,それは同時に,住民の基本的人権の保障のための方法や原則でもあり, この原則を離れては,法律をもってしても地方自治のあり方を定めてはならないとしているのである｡ (2)

すなわち,地方自治の保障を欠くと民主主義は不可能となり,その結果,国の政治全体にゆがみを生じさせることを意味している｡例えば中央政府の政治は,国民の直接参加ではなく,代議制 (代表制) を取っている｡選ばれた議員が政治を行うという形態であり.国民の直接参加の場面が少ない分だけ,国民不在の政治になりかねない構造を持っている｡特に,国が実施する政策のほとんどは地方自治体を通して実施されることになるのだが,そのために必要な財源や権限が十分保障されていない場合,国政を担うべき議員が出身選挙区の利害の代弁者となってしまうような政治構造が作られていった｡すなわち,地方自治体が中央政府に支配されてその自律性を確保できなければ, 自治体の財政危榛が引き起こされることは否めない｡それを解消するために利益誘導政治が行われるとすると,構造的汚職がはびこることになり, ひいては政治不信を引き起こし,低投票率に代表されるような自治的摸能と民主主義の崩壊が引き起こされやすいのである｡

そうしてみると,地方自治体において本来国の仕事とされている検閲委任事務が40%から80%も占めていたということは,結果として国の下部機構として役割を果たしてきたことを意味している｡

これは,地方分権を進めるとされた｢地方分権一括法｣(1999年) においても基本的には変わらない構造が見える｡新しい法律では検閲委任事務が廃止されたが,かわって法定受託事務というのが現れ,国は法律･政令によりさえすればいくらでも設置できることになった｡さらに, 自治体が独自に行う自治事務は比重が増すことになったが, これに対しては是正要求や代執行など, 国の権力的な｢関与｣を認める方向で法律が改正されたのである｡

しかし, 自治体はその反面,住民の自治組織として共同の事務の執行にあたってきたことも事実である｡市町村長,知事は住民が直接選挙で選ぶことができ. また解職請求権 (リコール) も保障されている｡さらに住民の共同の事務,住民が混乱なく生活していくために必要な事務を行っている｡おそらく,生まれたときから死ぬまで自治体は住民に関わっており, 自治体と自治体職員の働きなしには,住民は一日たりとも生活はできない状況にあるといっても過言ではない｡

地方自治体が以上のような二つの側面を持っているとするならば,現代の地方自治はどちらの方向を目指して行くべきなのか｡民主的な地方自治をつくりだしていこうとするならば,住民の自治組織として発展させていくこと,住民の共同の事務の拡大をはかるという方向が指し示されると思える｡人権や民主主義の保障のために憲法によって地方自治が認められたという経緯に立ち返れば国政とは違って｢住民の意思による住民のための政治｣を行いうる条件をより豊かに持っている地方自治が, より一層重視されねばならない｡地方分権の強化の動きが,世紀末における世界的な中央集権政治の行き詰まりに呼応しているならば,地域から民主主義を実現する新しい政治を求める必要がある｡周辺社会における地域の再生というような課題を考えた場合においてはなおさら,同様なことがいえるのではないか｡

‑ 8‑

(4)

3.開発政策と地方自治

戦後の日本の政治は,憲法の規定にも関わらず,地方自治は重視されずに. 中央集権的な政治, 中央政府の圧倒的優位のままの政治が展開されていった｡逆に言えば,地方自治のあり方によって戦後の国策は地域に急速に浸透していくことを可能にしたのである｡ちょうど戦前の戦争体制が.

決して軍隊だけの力では遂行できなかったことと同じである｡徴兵を仕事とする｢兵事係｣は各自治体の戸籍課に置かれていたし,軍事工場に対する徴用も物資の統制もすべて自治体がやってきたのである｡自治体を位置づけない限り本気で戦争はできなかったからである｡戦後の日本においても, この民主主義を逸脱した政治構造のゆがみによって,高度経済成長を初めとする地域開発政策が強行されていった｡地域経済においては,過疎,過密に代表されるような地域の産業構造の崩壊がつくりだされてきたが,住民は地域生活や地域文化全体において様々な困難に直面することにな

ったのである｡

戦後の地域開発政策は,1950年の国土総合開発法による総合的な国土政策として始まった｡これは, 高度経済成長 ‑資本の高蓄積を実現していくための基本政策であったが,1962年に出された第一次全国総合開発計画 (‑全総,所得倍増計画ともよばれた) を皮切りとした地域再編成の計画でもあった｡以降, 二全総 (1969年 ), 三全総 (1977年 ). 四全総 (1987年 ) と続き,1998年には｢21世紀のグランドデザイン｣という形で｢五全総｣の計画が閣議決定された｡この｢全総｣

による開発政策は, ｢地域は開発されるべきもの｣ととらえられた上からの開発 ‑政策的に推進された地域づくりであった｡

約10年を基準に計画化されているこの｢全総｣においては,公共投資を戦略手段として産業と人口の分散をはかるという方策であることや. 巨大プロジェクトを優先させる｢外来型開発｣政策であることが一貫した特徴である｡それはまた,産業立地づくりと情報システム整備構想の筋道に地方自治体を誘導･再編成しようとした.いわば国が自治体をとらえていくといった政策でもあった｡

地方自治体の多くはこの政策に巻き込まれ.その結果,本来果たすべき地域での自治機能を大きく変容させていった｡

開発の論理としては,公共事業や補助金を導入して産業基盤を先行的に整え,企業 (特に素材供給型の重化学工業など) を域外から誘致するという巨大開発の路線であった｡例えば二全総では全国が三大ブロックに分けられ, ｢東北は食糧供給と巨大開発地域｣というように上から指定･計画化され,そのブロックを高速交通網で結ぶという内容であった｡この開発地域 (新産業都市, 巨大コンビナートなど) に指定されると莫大な補助金が下りることになり,各自治体間で多額の予算を使った陳情合戦が引き起こされた｡そして開発された地域においては,工場誘致により関連産業が発展し,産業構造が変わる‑都市化することによって周辺農漁村の産業が近代化し,地域全体の財産価格,所得水準が上昇し, 自治体の財政収入が増大することによって住民福祉が向上するといった,バラ色なイメージが振りまかれた｡この開発計画が進展することによって,企業や人口が分散

し, 国土の均衡ある発展が図られる予定であった｡̀3)

しかるに,‑全総から40年近くたった今日,均衡ある発展どころか東京一極集中がますます激しくなり.過疎過密の解消などは実現できなかったということを,事実を持って検証することができる｡宮本憲一氏が70年代の初頭に指摘していたように,拠点開発の現実は,地方自治の危機を招いたということであろうO(4J宮本氏は二つのタイプに分けているが.産業基盤の公共投資を集中した

‑ 9‑

(5)

ところで,工場誘致に失敗すれば自治体が財政危横に陥ることは必至であり,その際には国の補助金に依存する体質や危険物誘致,環境破壊の観光開発などなりふり構わぬ対応をせざるを得ず,地方自治はゆがめられていく^｡他方,重化学工業誘致が成功した場合でも.誘致企業が地域と有効な関連を持たない場合が多かった｡域外から来る企業は大企業が多いが,①系列企業の利益を優先し地元企業との産業連関を構成しにくい,②利益は本社のある域外に流失し,地域経済の拡大再生産

に回らない,③環境破壊型が多く,地元企業でないため社会的責任をもつ度合いが少ない,④ 自治体は基盤整備はできても,進出･撤退の意志決定は民間企業であるため地域の意志で計画的な経済振興を行うことが難しい, などの理由によって, 自治体の経済構造や財政のゆがみをつくりだす傾向が強かったのである｡̀5'

結果として,外来型開発のあり方は,開発地域の格差是正や住民福祉向上には結びつかず, ことごとく失敗したといってよい｡四全総までは計画事態が達成できず, 目標年次を前に次の計画を出さざるを得ない状況が続いてきたのである｡経済合理性に基づいて推進される限りは,｢多極分散｣

などは不可能であることが実証されたとしてよいであろう｡すなわち, これらの計画は,‑,二全総は重化学工業,三全総はハイテク産業,四全総はリゾート開発と,ほうっておいても発展すると思われるその時々の先端産業の助成が中心であったのである｡むしろそうでない産業を助成すべきではなかったか｡また,地域の経済や文化との連携が考えられておらず,地域が開発されればされるほど東京が栄える (地域は工場だけで関連産業は東京で発展する) という結果をつくりだしてしまった｡さらには,環境保全政策が欠如しており持続可能な発展ではなかったことや,開発事業に対して情報公開や住民参加が全くなかったことなどが失敗の理由としてあげられよう^｡

以上のことは地方自治をないがしろにして進められた地域づくりの結果でもある｡住民の手から放れたところで地域がつくり変えられた結果, この政策の中で必然的に｢ハンディキャップ地域｣

が作られ,地域格差はますます増大していくことになった｡｢地域の自立の促進｣を目標としてかかげる｢五全総｣も,海峡横断道路や国際空港建設など巨大公共投資主義に彩られたこれまでの計画と同じ性格のものである｡中核拠点都市のネットワーク化が中心であり,中山間都市や地方中小都市でさえも見放される傾向がある｡開発地域に指定されるための陳情合戦を同じようにやることが,果たして地域の21世紀を切り開くことになるのか,大いに考える必要があろう｡

第

2

節地域づくりと住民運動 1.地域づくりと内発的発展論

80年代の後半以降,バブルの崩壊などによって外来型開発の欠陥や失敗が明らかになってきた｡

少なくとも,域外から企業を誘致するという方法を地域経済振興の基本に置くことは正しくないという認識が高まってきた｡地域経済の振興において企業誘致はあくまでも補完であること,大企業の投資戦略に振り回されないで地域が主体性を持つような振興策が検討されはじめてきたのである｡政府の国土開発計画の中でも内発性が強調されるようになり, ｢内発型テクノポリス｣や｢内外融合型開発｣という用語も現れてきた｡

一方,拠点開発からは見放されたり,その後背地として位置づけられたにすぎなかった周辺社会では,村おこしや地域活性化の運動が叫ばれざるをえなかった｡一躍有名となっていったのは,大

ー 10 ‑

(6)

分県の｢‑村一品運動｣のようなものである｡しかし,10年以上経ってみると, ｢‑村一品運動｣

は精神作興としての意義は兄いだされるものの,特産品の単品開発に終わらせる構想が中心のため.

地域全体を対象とする政策には結びつかない例が多かった｡他の地域も同じようなことをやり始めると地域間競争を激化させるだけで,国や県が乗り出した時点で官製化すると. 内発的な取り組みや地域の政策主体性は後退する傾向にあった｡

その中で. 同じ大分県でも湯布院町や大山町の事例は独創的な成果を上げていると評価されている｡湯布院町は, ｢‑村他品｣の原則によって地元の産物や食品を観光地の食材や土産物にして, 観光業と農業をつなげる文化創造型観光開発に成功している｡大山町では.農業と工業の産業連関を構想する1.5次山村農業開発を目指していった｡どちらも,地域の地場産業であった農業と他の産業が結びつくことによって,付加価値の多くが地元に還元されることとなっていった｡そうする

ことによって,地域の産業である農業の技術も伝承されていったのである^{｡ (6)}

このような取り組みは内発的発展とよばれ,特に周辺社会といわれる小額域の農山村の実践をもとに,外来型開発に対抗するオールタナテイブ (代替案) として定式化されていった｡整理して述べれば, ｢地域の企業･組合などの団体や個人が自発的な学習により計画を立て, 自主的な技術開発をもとにして,地域の環境を保全しつつ資源を合理的に利用し,その文化に根ざした経済発展をしながら,地方自治体の手で住民福祉を向上させていくような開発｣ (7)という理解が一般的になってきているようだ｡

重森暁氏は, 内発的な地域発展にはいくつかの原則があるとしている｡それは,①外からの企業誘致などにたよることなく, まず地域にある資源,技術,資本,人材を生かすこと‑自治の原則,

②地域内の需給や,地域内の分業と協業の発展を重視すること‑自立の原則,③個人や集団の努力を地域の共同へと高めていくこと‑共同の原則,であるが, このほかに大事な点として,④地域経済の問題を,保育や教育,医療や福祉,環境や文化などの課題と結びつけて構想する人間発達の原則があることを指摘している｡地域づくりに一つの思想を貫き,文化性や地域アイデンティティを確立することによって,地域づくりを人間発達の問題として捉えるという視点である｡'8'

すなわち,内発的発展を目指す地域づくりは,外来型開発という他者の力に依拠するのではなく, 自らが地域の｢設計者｣となることによって地域が自ら発達していくためのいとなみであるといえよう^｡それは,地域の活性化や地域振興を生産性向上運動としてのみ考えるのではなく,地域が中央によって支配されその主体性を喪失していくことに対抗するという内容を含んでいる｡まさに, 住民自治 ‑民主主義の発展を目指す運動であり,生活課題の解決や仕事おこし等を通じて地域に生きる主体形成をはかる運動ということになろう｡この地域づくりのあり方は,住民自治に依拠した形で展開されるものである｡その意味では,地域の再生と住民自治の力量の拡大は一つのものとして理解されており,そこに現代の地域づくりの課題がある｡

2.内発的発展の条件

地域が内発的発展を実現するためには,いくつかの条件が必要である｡保母武彦氏は, それらを外的条件と内的条件に分けて整理している∴ 9 ノ

外的条件としてまずあげられているのは, ｢平和であること｣である｡地域づくりにおいて平和の問題がなぜ重視されるのか｡それは,戦争と軍事化は民主主義や地方自治の制限という点におい

‑ ll‑

(7)

て内発的発展と矛盾するからである｡歴史的に見ても戦争の災厄は住民生活を採用していった｡現在でも,基地問題の沖縄や,NLP(米空母艦載機夜間発着訓練)基地計画で揺れた三宅島,実際に夜間の騒音が問題となっている三沢基地周辺などにおいて,その傾向は日常的によく見ることができる｡首長や住民が何度も抗議を行っても, ｢安保は地方自治に優先する｣という一言で片づけられてしまうのである｡99年に成立した新ガイドライン関連法が,国家の戦争政策のために地方自治を空洞化する目的を持ったものでもあったように,平和の問題は大きく関わっているのである｡

内発的発展の地域づくりを考えるならば,戦争や軍事化の動きをくい止めるための鋭い感覚を, 日常的に持っている必要がある｡

2点目は｢大企業に対する規制｣である｡前述したように,外来型開発でやってくる大企業は, 資本の蓄積が第一の目的であり,地域社会の発展に貢献するために来るのではない｡地元企業より

も地域に対する社会的責任の意識は弱いものである｡資本の蓄積は,一切の社会的障壁の克服を通じてなされていくものであるから,地域の存在などはどうでもいいものである｡それは,伝統的な地域関係を解体に導いたとしても,新しい地域を創造するなどといった作用はもともと持ってはいない｡よって,大企業の投資戦略は地域の命運を左右することになっているが,その行動様式である輸出志向,土地騰貴,経営都合による一方的撤退等により地域は振り回される結果をつくりだしていた｡そういったものを規制できる力を地域は持つことによって,大企業に応分の社会的責任を果たさせることが必要である｡

歴史的な経験で言えば,70年代の初頭に人口の4割までが生活していた革新自治体は,その後次々と崩壊していったことはよく知られている｡その理由に,福祉行政をやりすぎて財政が破綻したという分析がされることが多い｡しかし,それよりも大事な点は,法人事業税の外形標準課税ができなかったこと,赤字法人からも税金を取れなかったことがあげられる｡すなわち景気が良かろうと悪かろうと日本の法人の約半数は赤字決済をしているのであり,赤字といって税金を納めず,一方で政治献金をしていた大企業に対して,応分の責任を果たさせる力がなかったということである｡

3点目は｢分権と地方自治の確立｣である｡中央集権化された画一的行政で振興事業が行われたとすると,中央官庁の統制が強く創造的な事業には制約となることが多い｡またその結果, リゾート開発構想が典型的であったように,全国のどの開発地域でも, ゴルフ場, スキー場, マリーナ関連施設といったような画一的なものが作られていった｡そうしないと補助が得られないからであるが.結果として共倒れするというケースが目立ってきた｡内発的な地域振興を支援する行財政制度を作るためには, こうしたあり方を改め,分権や地方自治が検討されなければならないということである｡

以上の事柄は, 内発的発展を実現するために地域を外側から規定する条件である｡しかし, これは地域的関係で課題にされるというよりも, 日本社会全体にわたる政治的状況下で問題とされるものでもある｡いわば,政府がこれまでの地域政策の失敗の責任を明確にし,開発政策の根本的な転換を実施するという社会状況を作っていくという課題である｡この点を地域の状況下で検討するためには,内発的発展を内側から規定する条件が提示されねばならない｡保母氏はこのことについて 3点ほど簡単に指摘している｡1点目は,住民の自発的参加に基づく民主的な政治と行政を実現すること,2点目は,環境保全の社会計画とこれを枠組みとする地域経済計画をつくりだすこと, 3 点目は, これを支え推進するに足る住民の文化水準の向上,社会教育と自己学習を豊かに発展させ

ること,である｡

これらは相互に関連しあっている項目であるが,逆に言えば内発的発展という地域経済は運動概

‑ 1 2 ‑

(8)

念であるということを証明している｡内発的発展の｢原則｣に基づいてこれらの｢条件｣を作り出していく (変革していく)主体 ‑地域自治の担い手が必要だということにはかならない｡つまり, これらは自治を創り出す住民自身にとっての課題でもあり,住民の日常活動のあり方とそれに伴う自らの成長,発達なしには達成できないものでもあるといえよう｡

3.

住民運動の果たす役割

宮本憲一氏は, 内発的発展の成功的な事例を検討しながらも, ｢まだまだ日本では内発的発展は環境保全よりも経済的な発展を中心に考えられており,また,住民参加の制度や自治体の力が弱い｡｣

てlo)と述べている｡21世紀の地域社会では,内発的発展であっても各地域ごとに競争して大量生産が進めば,地球全体の環境破壊へと進んでしまうことがまず指摘される｡いわば｢維持可能な内発的発展｣(sustainableEndogeniousDeyelopment)という考え方が新たに必要とされる時代となっている｡中央集権型の公共政策が行き詰まってきた現在,政策を進める主体は多様化し,自治体を初め, 協同組合や各種NPO,NGOなどが力を発揮する時代を迎えているといえる｡

また同氏は,環境経済学の立場から.地域政策において｢政府の失敗｣があったとしても,環境問題の解決に政府が自発的に介入する例は少ないことを述べている｡そして,住民の世論と運動によって初めて公的介入が行われ,その後押しで政策が有効となってきたことを指摘する｡住民運動は地域政策をつくりだす上でも主体的な役割を果たしているということである｡そこで次に,住民主体で地域づくりを考えるならば,地域経済の発展を運動概念でとらえなければならないのと同時に, どのような運動を作ったらよいのかという課題が提示されよう｡

住民が地域で協同的な活動を行うということは,たぶん人類発生時からあっただろうし, 日本においても中世では惣,‑操など農民の集団的活動があり,地域の自治的伝統‑｢連帯としての地域｣

を作ってきた｡戦前の地域社会においても,農漁民を中心とする資本の本源的蓄積に対する抵抗は存在していた｡戦後日本の地域の住民運動の特徴は,歴史的に形成された地縁血縁関係を中軸とする運動ではなく,人口の大移動をふまえ,新しくつくりだされた寄せ集めの｢市民｣の結びつきによる運動であることである｡特に.高度成長期以降,公害反対運動をはじめ様々な運動が生み出され,地域づくりに対して大きな影響を与えていった｡

その運動は,政策に対して｢反対｣する運動として始まったケースが多いが,約30年間の流れの中で,住民生活のあらゆる分野にわたるものになり,課題解決のための対案や政策を提示するものも現れてきている｡その中には,宍道湖の中海干拓･淡水化阻止の運動のように成功を収めたものも多かった｡宮本氏は,住民運動の成功の教訓として,①運動の要求が正当で合理的であること,

②諸党派の連帯.③科学的な運動であること,の他に,④地方自治体運動であったこと, をあげている｡運動の成功のためにはその地域で多数者となる必要があり, 中央交渉もあるが, ｢ほとんどのエネルギーを地元の府県や市町村の政策をかえることにつぎ込んでいる｣ことを指摘する｡そのためには,憲法で認められた (地方自治の)諸権利を最大限に利用することは重要で, ｢戦後の社会運動の教訓は地方自治にある^｣ ̀llノと述べている｡

以上の点から周辺社会における地域再生 ‑地域づくりの運動を考えてみると, ｢つくる｣といっても実際は現実に存在している不都合を変えていくことであるから,その運動は地域の変革 ‑ ｢地域なおし｣と言い換えるべきであろう｡周辺社会の困難が,開発政策下での｢政府の失敗｣による

ー1 3‑

(9)

ものが大であるならば,その失敗の責任を明確化するとともに,失敗の事実を新しい事実に置き換えていく‑ ｢なおす｣というのが本来の課題だからである｡｢なおす｣ためには,①だれがなおすのか (なおす主体),②何をなおすのか (なおす対象),③ どうなおすのか (なおす方法)が理解されねばならない｡内発的発展の原則からすれば,第一の点に関しては,他人にやってもらうのではなく｢住民自身の力｣ということになるが.第二,第三の点では,住民の共同,協同の実践を通して獲得していくべき課題でもある｡そこに住民運動の意義が存在するといっても良いのではないか｡(12'

第一の点は,いわば政策をめぐる｢中央｣と｢地方｣の関係という縦の関係である｡主としてこの縦の関係によって現れてくる地域課題を突破できるのは,地域の横の関係を作り変えることによってであるからである｡内発的発展論は｢地域主義｣であるという批判(13)もあるが,住民相互の横の関係が縦の関係の変革に結びつくという関連 ‑運動発展の主体形成論を問うことによって, この課題を克服することができると考える｡すなわち,横の関係を変えていくことによって新たな主体を創出するということは,地方自治や住民自治の力である｡それらの持っている共同性の論理や公共性の論理が住民にとって問われているということであろう｡地域生活を公共性の論理でとらえることによって初めて,公的福祉や公的教育など公的機能の充実をつくりだすことができるからである｡それらの営みもまた運動概念であって,その中で初めてなおす対象や方法の共通理解が得られるということである｡

4.住民運動組織化の条件

｢戦後社会運動の教訓は地方自治にある｣というとらえ方は,地方自治の場で地域運動や住民運動の経験が蓄積された結果,運動自体が民主主義や自治に対する見識を高めていったことを意味する｡戦後の地域運動,住民運動は,民主主義の実践として展開されていった｡多数の有権者が統治に参加することによって,主権者にふさわしい責任と自覚を養ってきたのである｡そして,地域での運動を組織化していくために問われていたものは,多種多様な地域住民の間で共同･協同の力をつくりだしていくことであった｡そのためには,運動組織化の条件といったものが追及されていた｡

例えば,60年安保が闘われていた時期では,政策的な背景の政治的分析に偏るあまり外側の条件を強く考える傾向‑ ｢安保といえば反対と答える｣ことを目的とするだけの運動が展開されがちであった｡しかし,それは構造変動が始まった農村地域においては必ずしも有効に機能しない状況が指摘されていた｡この中で栃木県茂木町の笹島保氏による地域的な発想に基づく運動論が現れた｡

その実践上の特徴は,①作られたイメージと実際生活を対比させて考えること‑実態や事実を明らかにする調査に基づいて活動が組み立てられること,②個人主義的な経験主義に陥らないためにサークル的な集団での経験の持ち寄り,吟味,③サ‑クル的人間関係を維持発展させていくための共通関心事項としての地域の重視であった｡笹島はこれを｢茂木式経験主義｣理論とよび, ｢地味であっても本物を｣目指した地域運動の実践であると主張した｡̀14)

また,80年代の戦後第二の反動期といわれる時代において,保守一革新の枠で問題とされていた地域住民運動は新たな転換が求められ,東京日野市の池上洋通氏による｢新しい金太郎飴の理論｣

が登場した｡̀15.様々な共同体の複合体として存在している地域での運動は,一つの共同体の理念で他を組織するという運動は不可能であり,お互いが学びあい結びつきを強める中で人間関係を豊

‑ 14 ‑

(10)

かにする運動の必要性を述べている｡共同の決定的条件は事実判断･認識を共有するということであり,組織論としては,組織間の折り重なり合いの結節点として存在している個人が,意識的に共同･協同を追求するという活動を提起していた｡地域づくりが｢ネットワーク型｣や｢文化協同型｣

として発展してきた根拠にもなっている｡

これらは,90年代にいたって,議会の｢オール与党体制｣とバブル崩壊･｢財政再建｣路線の政策の中で登場してきた,情報公開･市民オンブズマン運動にも引き継がれていると思える｡｢市民 (シチズン)の末成立｣や｢日本型集団主義の克服｣を掲げ, ｢お任せ民主主義｣の転換を目標とするこれらの運動が, なぜ一気に全国をかけめぐり脚光をあびているのか｡そこには,民主主義の成熟や財政破綻という客観的条件のほかに,新しいスタイルを持った運動論があることを見る必要がある｡すなわち, ｢総論中心ではなく,各論から各論につなぐ運動｣, ｢世論の説得は各論つまり事実の持っている説得力に任せる｣といった運動論である｡(16)

いずれも,事実判断に基づかない価値判断を排除するスタイルの運動を目的としているのが特徴である｡こうするべきであるというところからはじまらないで,事実から始まり,事実は何であるのかを明らかにすること,実態や事実を明らかにする調査にもとづいて運動を組み立てていこうとする志向である｡事実を変革し新しい事実に置き換えるのが地域づくり (なおし)の運動であるならば,住民の共同･協同をつくりだす上で決定的条件となるものは,思想の同一化ではなく,以上のような事実からの発想である｡

内発的発展をめぐっては.湯布院町のような実践は｢過疎を逆手にとる｣といった表現で語られている｡地域の現実の中に存在しているもののもつ価値･特性を兄いだし,開発･発展させる取り組みは,事実発見の調査活動を抜きには語れないであろう｡事実からの発想は,住民自らが実施する調査活動を要求し促進させる｡そして調査に現れた結果は次の課題の発見であるということであるから,それを一貫して追求することは自分たちの運動に系統性をつくりだすものである｡また調査では少数意見に対して悪意的解釈や切捨てをとらない態度が求められているので.民主主義の原点をつくりだす｡科学的な調査自体が学習であり運動であることからすれば,調査を組織することによって共通認識の獲得や調査対象者の主体的エネルギーの組織化という機能を果たすことが可能である｡

5.共同･協同の運動が切り開くもの

以上の点において,同じことでも誰が言ったか,何党が言ったかによって判断基準としたり,異なった考え方に対してレッテル張りをするという傾向が,日本社会では依然として存在する｡また,

｢大本営発表｣や｢マスコミ報道｣に易々と踊らされる傾向もいまだに指摘されている｡自分の頭で考えて行動するということよりも,政党,労働組合,農協,町内会など大きな組織の動向に左右され,事実論証ぬきで行動するスタイルの問題である｡日本の近代化において,保守革新を問わず, いまだに｢社会的権力‑中間団体からの個人の解放｣が課題となっていることの問題であろう017

地域づくりの運動では, この｢解放された個人｣によって組織される運動をめざすことが意識されざるを得なかった｡その典型的な例が情報公開･市民オンブズマン運動である｡この運動は,情報公開条例に基づいて地域自治に主体的に参加し, 自治体の監視を行う中で地域づくりに積極的に関与している運動である｡やろうとしていることの基本は,主権者としての主体づくりである｡情

‑ 15 ‑

(11)

報公開というのは住民にとっては｢知る権利｣という基本的人権であるが,行政にとっては,納税者に対する｢説明する責任｣(accountability)である｡日本では国政を初め多くの地域において,氏主主義社会であるならば備わっているはずのこのシステムが欠如しており,accountabilityを追及する主体をつくりだすことが運動のスタートであった｡オール与党体制の地方政治の中で,その不正を暴くために市民の代理人として地方公共団体の財政活動を監祝し,不正があれば即刻適切な手段を執ってきたのが市民オンブズマンである｡

地方自治の中で, 自分たちの意志を伝えて地域･自治体の意思を形成するために,住民には様々な権利が与えられている｡直接選挙により議員も首長も選ぶことができる｡住民の直接参加制度としては,議会の解散要求,議員･首長の罷免要求,条例制定･改正･廃止の直接請求,監査請求, 請願,議会傍聴, などがある｡そのほかに,情報公開制度や住民投票制度も多くの自治体で条例化されており,直接的な住民参加の仕組みができている｡｢お任せ民主主義｣の克服のためには,形式的な参加ではなく実質的な参加が必要である｡権利を実際に｢使う｣ことが重要なのである｡オンブズマン運動は,まさにこうした権利を実際に行使することによって,政治家や役人任せにしない自立した市民の集団をつくりだしてきたといえよう｡

この運動の全国的な広がりによって,地域づくりにおける共同や協同が新しい次元で把握されようとしている｡それは,地域循環を軸として地域経済を成り立たせるために,異業種交流や共同化の実践を追及していた内発的発展の運動と共通する内容を含んでいる｡こうして,地域の再生 ‑地域づくりということは,地方自治を場とした住民自治とそれをつくりだす住民運動を媒介として, 日本社会の歴史的課題に対応している｡それはまた,21世紀の時代にあって,地球を主語とする｢維持可能な発展｣への転換を開く地域からの実践として,大きな役割を果たすことになろう｡

第3節初期の市民オンブズマン･情報公開運動 1.市民オンブズマン運動の社会的背景

なぜ市民オンブズマン･情報公開運動か｡それは, これらの運動が現段階の地域づくり運動の到達点を示しているからである｡資本主義発展の現段階において,地域づくりの課題そのものが変化していることは疑い得ないが, シングルイッシューの運動として始まった地域の住民運動が,地域づくりの総体に目を向けざるを得なくなってきたことが,近年の特徴だからである｡

階級社会における社会運動には,階級的運動とそれ以外の運動の2種類がある｡階級的運動とは階級に基礎をおく不平等に対して生産諸関係の再組織化を目指す階級闘争としての運動であるが.

それ以外の運動といわれるものは,市民運動など階級闘争に還元できない筒域などで存在するものである｡後者は階級的運動を拒否する運動 (無党派という党派) と階級的運動と連帯する運動 (多党派の運動) に分かれているが,市民運動の歴史的展開では参加者･階層を拡大していきながら, 対象とする筒域を拡大していったことが重要である｡特に,80年代の生涯学習政策 (臨教審) によ

っては,社会教育の運動もその中に関わる基盤が与えられたことが大きな意義を持っている｡

その過程で,市民運動のなかに市民自身の捉え方の変化が起こってきたことがあげられる｡鈴木敏正氏は｢市民｣における社会的個人と私的個人の分裂や矛盾の止揚を課題としているが,一連の過程の中で矛盾の自覚が深まっていったことは事実であろうし,そのことによって,市民運動自体

‑ 16‑

(12)

も質的に変化してきたのである｡^̀18'また,以上のことは階級的運動にも反映された｡｢闘う階級｣

の闘い方とはどういうことなのか, 自分たちの組織の足下を見つめ直すことから, 日本型集団主義の克服へと組織方針を明確にしつつある運動も見られるようになってきたのである｡

これらは,運動の理念が変わったというよりも,その基盤となっている地域が日本資本主義の展開に伴って変化してきたこと,地域づくりの課題の変化である｡労働運動は地域課題を掲げざるを得なくなっていること, コミュニティづくりは労働問題を対象とせざるを得なくなっていることである. また,環境問題やエネルギ‑問題などを見れば明らかなように,地域の課題が全国化し,全国の課題が地域の中に顕在化してきつつあることがあげられよう｡

90年代初頭にオンブズマン運動が動き始め,瞬く間に支持されていった社会的背景は以上のような地域づくり運動の展開過程から説明することができるであろう｡ 70年代に各地で革新自治体を成立させた市民が,その後の低成長 ‑不況の中で中央直結のオール与党体制を支持したものの,90年代にいたってその反対物であるオンブズマン運動を支持しているのである｡これは単なるバランス感覚ではない｡そこには次のような要因が存在していると考えられる0

第1に,一連の政･官･財をめぐる汚職や不祥事に代表されるように, オール与党体質への批判が浸透してきたことである｡この運動の火付け役となったのは仙台市民オンブズマンであるが, まさに知事と市長がゼネコン汚職で逮捕されるという状況の中で,地方政治の腐敗への怒りと,それをチェックできなかった議会に対する異議申し立てが直接市民を動かしたということであろう｡

第2には, なりふり構わぬ合理化･財政再建路線の中での弱者の怒りが現れたことである｡知事の辞任まで追い込んだ秋田県での運動の中心を担ったのは｢生活と健康を守る会｣という組織である｡この組織は全国組織であり,その歴史も古いものであるが,全国的に注目を集めたのは,生活保護訴訟や消費税反対闘争を展開していたときよりも,情報公開条例をもとに税金の使い道を追及した一連の経過からである｡最低限の生活も保障されないほど福祉が切り捨てられる中で,公務員のカラ出張, カラ飲食などの無駄遣いに対する怒りがわき上がったのである｡

第3に,政府与党の90年代戦略は,産業構造調整の名のもとに,農林漁業者という従来の支持層に対して,米の輸入自由化に見られるように切り捨て策を断行し,新中間層を中心とした都市型市民の支持を拡大することに踏み切っていた｡農業･中小企業補助金を切り捨てて,そのかわりにサラリーマン減税路線で基盤をつくり,草の根保守主義から新保守主義への転換を図ったのである｡

しかし,そのサラリーマンが,消費税などの増税が推進されたときに,税金の使い道そのものに目を開いたのである｡これは一気に全国的反乱となって現れざるを得なかった｡

さらに,その他の要因としては,特に原発･核燃など地球規模で生存に関わる領域が拡大し, accountabilityが権利問題として浮上したこともあげられよう｡

2.市民オンブズマン組織の基盤

2001年4月1日から国の情報公開法が施行されることになったが,全国的に見ると,市民オンブズマン組織が大阪で日本で最初に作られたのは1980年のことである｡自治体レベルで最初に情報公開条例を施行したのは山形県金山町で,それでも1982年のことである｡また,行政オンブズマンが川崎市で成立したのが1990年,全国市民オンブズマン連絡会議が結成されたのは1994年である｡しかし,20年近くの歴史の中で情報公開･オンブズマン運動が一躍脚光をあびたのは,なんと言っても,

‑ 17 ‑

(13)

95年4月に全国市民オンブズマン連絡会議が.都道府県と政令指定都市の財政課･秘書課･東京事務所の食糧費に関する情報公開請求を全国一斉に行ったことがきっかけである｡連絡会議に加盟していない県には主として弁護士の組織を中心に呼びかけがなされ,各都道府県に請求をする団体が結成されていった｡それ以前に全国市民オンブズマン連絡会議に加盟していたのが17ぐらいの組織であったから,圧倒的多数はそれ以降組織化が図られたものといっても良い｡どちらにしても, まだ若い組織であることは疑いえない｡̀19'

97年7月に, この全国市民オンブズマン連絡会議に結集している各都道府県のオンブズマン組織の代表者に対するアンケート調査を実施した｡沖縄県を除く46都道府県に地域を代表するオンブズマン組織があり.郵送法によって34組織代表者からの回答を得た｡(回収率73.9%,未回答は秋田, 山形,茨城,千葉,愛知,長野,静岡,三重,奈良,島根,北九州,熊本) この運動が全国に広が

ったいわば初期の時点での運動組織の内容が読みとれるものとなっている｡

結成のきっかけを見れば明らかなように,オンブズマン組織は住民運動の基盤を持っている｡(資料Ⅱ‑1)市政浄化や住民自治運動一般を基盤とするものは少数であり,環境,原子力問題など地域的.個別的課題が多いのが特徴である｡それらは90年代の地域づくりを巡る課題の中で矛盾として現出せざるを得なかったものであるといえよう｡地域づくりにおいては,いっの時点においても, 政策的に推進されるものと住民自治とが矛盾し合う形で展開していったからである｡

例えば,70年代の代表的な地域づくり運動にはコミュニティづくり運動があったが, これは,地域開発での諸問題を自助･自力で乗り切るために,反対運動を体制内に包括するためのイデオロギー戦略でもあった｡しかし一方では,地域主義に基づいて地域への愛着,連帯,環境改善への意志などを伴う住民運動をも醸成する基盤を作っていったことも事実である｡80年代では,低成長 ‑不況対策のもとで地域活性化運動が推奨された｡これは｢‑村一品運動｣など経済的自立の競争が組織されたことを意味したが,一方では地域づくりの住民の中に地方自治の経済的基盤を自己形成しなければならないとする‑それは内発的発展論につながるような‑運動が形づけられていったことを見逃してはならない｡90年代は生涯学習のまちづくり運動がさけばれた｡一気にすすむ産業構造再編策に従って,地域の流動化に対応する労働力陶冶の課題が持ち込まれ, ｢いっでもどこでも生きられる｣人材養成が求められた｡しかし,生涯学習の理念とは,地域での問題の所在を学習し解決を図る能力やそれを身につけていく学習の権利の保障を意味するものであったが故に,人権が息づく地域が問題とされてきたのである｡

これらの矛盾的展開の中で,地域での様々な問題の解決のために,政策に対抗し住民自治に依拠しながら進められていった住民運動の中から,監視,情報公開という能動的な形で市民が求めたものがオンブズマン運動であった｡地域の経済的基盤の自己形成を目指すために,地方自治体の税金の使い道に着目し,情報公開やaccountabilityという権利を生存権に関わる権利として位置づけてきたところに,一連の地域づくり運動の発展過程が位置づけられるし,それらの蓄積を受ける形で, 具体的成果を上げながら進んでいったのである.(20'

資料Ⅱ‑1 結成のきっかけが｢住民運動｣,｢学習会等の積み重ね｣である団体の｢住民運動｣の内容

( *

は中心メンバ‑が住民運動のグル‑プであるもの)

岩手‑環境仙台‑地域自治

‑ 18 ‑

章 住民 自治 と住民運動