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景品規制の見直しの評価
内 田 耕 作
1 はじめに 貿易摩擦問題に関連して，米国などの外国から，わが国における景品規制は 厳しすぎ，新規参入者や新製品を知る機会を消費者に提供するのを不当に妨げ 1） ている，との批判が加えられた。このことを契機として，公正取引委員会は， 1986年，景品規制を見直す方針を明らかにするとともに，以後，見直しのため の個別具体的な措置を採ってきた。その結果，見直しは，1993年3月末（1992 年度末）をもって，一応の終了を見るに至った。 しかし，その後も，依然として，景品規制の緩和要求は続いてきた。米国か らは，景品規制が米国製品に対する貿易障壁として働き，日本市場に対するア クセス阻害となるとの認識のもとに，わが国が，障壁を取り除く措置を採るよ 2） うにとの要求がなされた。また，わが国においても，景品規制の緩和を求める 3） 要望がなされてきた。 こういつたさらなる要求に公正取引委員会がどう対応するかは，注目される ところであった。この点，1994年1月，景品規制の見直しが一応終了したこと 4） を述べた後で，次のように言及されるに至った。「今後も，景品規制の具体的内 1）個別具体的な批判については，ダーク・ヤーガー「“日本のポワティエ”をなくせ」エコ ノミスト1986年2月18日号58，60−62頁，川越憲治「景品・広告規制と独禁法制」ジュリ スト873号23，26−27頁（1986年）参照。 2）アン・K・ビンガマン「競争政策の統一化と相互協力について」公正取引518号7，8頁 （1993年）参照。 3）例えば，中小企業からのものとして，南木通「平成5年度地方有識者との懇談会の開催 について」公正取引518号26，29頁（1993年）参照。 4）植松勲「取引部の今年の課題」公正取引519号12，15頁（1994年）。容について，必要に応じその明確化や見直しを一層図っていくとともに透明性 をより高めていくこととしています。」 また，1994年3月29日には，「対外経済改革要綱」において，景品規制の見直 しが，競争政策の積極的展開を図るための具体策の1つとして取り上げられた。 それは，次のように述べる。「公正取引委員会は，我が国市場における公正な競 争の確保・促進を図っていく等の競争政策の観点から，景品規制の見直し・明 確化に関する検討を進める。」 そして，1994年7月5日，「規制緩和推進要綱」において，最終的に，次のこ とが決定された。「景品規制について，平成7〔1995〕年度中に，百貨店業者が 行う景品付販売に係る公正取引委員会告示及び景品提供の各態様別の景品の価 額の上限等に関して見直しを図る。」 かくして，景品規制の見直しの第2ラウンドは，開始されることとなった。 しかし，本稿では，さしあたり，一応の終了を見た景品規制の見直しに限定し て，評価を加えることにする。というのは，今日，それについて客観的な評価 を加えることが可能になっており，また，その評価を通して，景品規制の見直 しの第2ラウンドが，どういつだ位置にあるかを確かめることができるからで ある。 評価に際しては，景品規制の見直しを，その目的に着目して，次の3つに分 けることにする。すなわち，①市場アクセス改善目的の見直し，②市場アクセ ス改善目的・現在の経済実態への適合目的の見直し，③現在の経済実態への適 合目的の見直し，である。実際にも，見直しは，まず①として開始され，その 後②として行われるようになり，最終的に③として行われるようになった。 なお，本稿では，見直しの実際については，必要な範囲で触れるにとどまり， 逐一検討を加えることはしない。 II 市場アクセス改善目的の見直し 景品規制の見直しは，まず，市場アクセスの改善を目的として開始された。
景品規制の見直しの評価 27 5） そこで，この目的での見直しについて，まず評価を加えることにする。以下， 見直しの基本的な考え方，見直しの実際を紹介し，その後，見直しの評価に及 ぶ。 （1）基本的な考え方 見直しの基本的な考え方は，公正取引委員会「市場アクセス改善のための競 争政策上の対応」（1986年5月29日）に見ることができる。それは，次のように 表明されている。 「事業者の提供する景品については，アメリカでは原則自由であるのに対し て，一部のヨーロッパの国では原則禁止となっており，国際的にみても様々な 立場がある。我が国の景品規制は，この両者の問にあり，弊害規制の立場に立 っている。 すなわち，我が国では，過大な景品付販売は，基本的には，不当な顧客誘引 となるおそれがあり，この結果，価格，品質による公正な競争が阻害されると ともに，一般消費者の利益をも損なうことになるという考え方に基づき，過大 な景品付販売は独占禁止法，景品表示法によって規制されている。 しかし，景品付販売は景品提供の態様や条件によっては，消費者に新規参入 者や新製品を知る機会を提供し，消費者の商品選択の機会を増やすという効果 を持つ場合があるので，不当な顧客誘引の弊害が生じない範囲において販売促 進活動の手段としてこの種の景品提供行為を用いることができるよう景品表示 法等の解釈の一層の明確化を図るとともに，公正競争規約の見直し等を検討す るよう一部門公正取引協議会に対し所要の指導を行っている。」 （2） 見直しの実際 1987年度になって，家庭用合成洗剤及び家庭用石けん製造業，化粧石けん業， 雑誌業，マーガリン類及びショートニング業において，景品に関する業種別制 限告示・公正競争規約等の緩和的変更が行われた。 5）なお，利部脩二「実務家のための景品表示法基礎講座」公正取引465号28，29−30頁（1989 年），472号44，45−46頁（1990年），488号66，66−67頁（1991年），矢部丈太郎ほか（監修） 『流通問題と独占禁止法〔1992年度版〕』（1991年）317−18頁（山田昭雄執筆）をも参照。
また，同年度，化粧石けんについて，表示に関する公正競争規約（オープン 懸賞の制限が行われている。）の緩和的変更が行われた。 （3）評価 ここでは，次の2つの検討を行うことによって，見直しについての評価を下 すことにする。第1は，「市場アクセス改善のための競争政策上の対応」の記述 と，流通系列化国際比較研究会「流通構造・取引形態の国際比較と競争政策」 （1986年4月25日）の記述とを比較対照し，前者の対応策が，後者の政策提言 の基調をどの程度正確に反映しているか，またその政策提言をどの程度取り入 れているかを検討することである。というのは，前者の対応策をまとめるに当 たっては，後者の政策提言が総合的考慮の一部とされたと断言されているから である。そして，第2は，見直しの基本的な考え方そのものに，見直しの具体 的な指針が表明されているかいなか，表明されているとしてそれは妥当なもの であるかいなかを検討することである。というのは，個別の見直しは，見直し の具体的な指針に基づいて行われてしかるべきであったからである。 （a） 「市場アクセス改善のための競争政策上の対応」と「流通構造・取引形 態の国際比較と競争政策」との比較 両者の記述を比較対照してみると，そ の基調は決定的に違っているということが分かる。 ア 記述の相違 「流通構造・取引形態の国際比較と競争政策」には見ら れるが，「市場アクセス改善のための競争政策上の対応」には見られない，本質 にかかわる記述としては，次のようなものがある。 ① 「日本の景品規制に対して，自国の事情を踏まえた批判が一部の海外企 業から行われているが，海外企業は日本の制度を理解し，日本のルールに則っ た販売促進活動を行っていくことを期待したい。」 ②「公正競争規約の中には，許容される景品提供の範囲を景表法による規 制より更に限定する自主規制基準を定めているものがあるため，景品提供が原 則自由となっている国の一部の企業からは，効果的であり得る販売促進活動が 制限されているという不満が述べられている。」 ③ 「日本の実態に即した場合，一般的に言えば緩かな景品提供の制限の下
景品規制の見直しの評価 29 では，当該市場における有力企業が有利となり，かえって，海外企業等の市場 への新規参入を難しくする要因ともなり得ると考えられ，特に，景品提供が禁 止されている国の企業にとっては，景品提供に伴うマーケティングに不慣れな こともあって不利に働くおそれが強いであろう。」 イ 基調の相違 「流通構造・取引形態の国際比較と競争政策」は，最：終 的には次のように述べて，景品規制の見直しを提言した。「景品付販売は景品提 供の態様や条件によっては，消費者に新規参入者や新製品を知る機会を提供し， 消費者の商品選択の機会を増やすという効果を持つ場合があるので，不当な顧 客誘引の弊害が生じない範囲において販売促進活動の手段としてこの種の景品 提供行為を用いることは，景品表示法の趣旨に照らして差し支えないと考えら れる。この観点からこの種の景品提供行為までが自主規制基準等によって制限 されることとなっていないかどうか検討する余地があると考えられる。」 そこで，結論部分を切り取って表面的に見る限り，「市場アクセス改善のため の競争政策上の対応」は，この政策提言を全面的に受け入れて，その対応策を まとめたかのように見える。しかし，「流通構造・取引形態の国際比較と競争政 、策」においては，上述したような期待表明・事実認識・政策査定が，最：終の政 策提言に至る過程でなされていたのである。したがって，このことを合わせ考 えると，政策提言の基調は，むしろ，極めて慎重な態度で公正取引委員会が見 直しに臨むよう求めるものであったように思われる。この点，「市場アクセス改 善のための競争政策上の対応」の記述は，政策提言のこの基調を正確に反映し ているとは思えない。極言すれば，それをまったく無視しているとさえいうこ とができる。 なお，最終の政策提言に至る過程でなされた期待表明等を，公正取引委員会 が慎重に考慮したということは，考えられなくはない。そうであれば，公正取 引委貝会は，それらをどのように考慮して，どのような判断を下したのかを， 対応策の表明とともに明らかにしてしかるべきであった。 （b）見直しの具体的な指針 基本的な考え方のポイントは2つある。1つ は，景品付販売が，景品提供の態様や条件によっては，消費者に新規参入者や
新製品を知る機会を提供し，消費者の商品選択の機会を増やすという効果をも つ場合があるという認識である。もう1つは，不当な顧客誘引の弊害が生じな い範囲において，販売促進活動の手段としてこの種の景品提供行為を用いるこ とは，景品表示法の趣旨に照らして差し支えないという判断である。 この点，前者については，次のような評価を下すことができる。すなわち， 考え方そのものについては問題はなく，景品提供の態様や条件がどういつだも のである場合に，景品付販売が消費者に新規参入者や新製品を知る機会を提供 し，消費者の商品選択の機会を増やすという効果をもつことになるのかを，類 型的に明らかにすることが必要であった。そうでなければ，景品提供行為の規 制の見直しのより具体的な指針を理解することは困難である。 他方，後者については，次のような評価を下すことができる。すなわち，こ こでも，考え方そのものに問題はなく，どのような場合に不当な顧客誘引の弊 害が生じないと考えているのかを類型的に明らかにすることが必要であった。 そうでなければ，ここでも，景品提供行為の規制の見直しのより具体的な指針 を理解することは困難である。 したがって，基本的な考え方は，景品提供行為の規制の見直しとして採られ る具体的な措置に対して，意味のある指針を提供したと評価することはできな い。 なお，ここでも，公正取引委員会が見直しの具体的な指針をもっていたとい うことは，考えられなくはない。そうであれば，それを明らかにしてしかるべ きであった。むしろ，ここでは，見直しの具体的な指針なしに，上述のような 個別の見直しを行ったというのが，実情であるように思われる。 III市場アクセス改善目的・現在の経済実態への適合目的の見直し 市場アクセスの改善を目的として開始された景品規制の見直しは，1988年度 になると，市場アクセスの改善に加えて，現在の経済実態への適合を目的に含 むようになった。こういつた目的での実際の見直しとしては，チョコレート業 における景品に関する業種別制限告示・公正競争規約／チョコレート類の表示
景品規制の見直しの評価 31 に関する公正競争規約の緩和的変更がある。 また，1988年度には，景品規制の見直しの目的をさらに移動させて，現在の 経済実態への適合のみとするように，見直しの基本的な考え方を転換すること を決意したように思われる。 ここでも，まず，見直しの基本的な考え方を紹介する。そして，その後，こ の移行期の見直しについて評価を加える。 （1）基本的な考え方 見直しの基本的な考え方は，公正取引委員会によって明確に表明されている わけではない。それは，『昭和63年度公正取引委員会年次報告』等の記述から読 み取ることができるにすぎない。 この点，『昭和63年度公正取引委員会年次報告』は，チョコレート業における 景品に関する公正競争規約／チョコレート類の表示に関する公正競争規約の緩 6） 和的変更の理由について，次のように記述した。「規約が設定以来20年以上経過 していることから，最近の経済環境の変化等に適合したものにするとともに， 外国事業者等の新規参入を阻害することのないようにするため，変更を行っ た。」 7） このことは，解説において，次のように詳しく述べられ．ている。「今回のチョ コレート景品制限告示と公正競争規約の変更は，チョコレート景品制限告示及 び同景品規約が設定以来23年，表示規約が17年経っており，設定当時と今日と ではその間，我が国市場の国際化など経済・取引実態が大きく変化し，その変 化に対応するように規約の内容を見直しをする必要性があったこと，また，次 のように米国政府からの主張があったことによる。 米国政府は，昭和62〔1987〕年9月に開催された日米貿易委員会等において， 同国では懸賞による方法を除き，景品付き販売を原則として自由としているこ ともあり，我が国のチョコレート業における景品規制が，一般の景品規制より 6）157，159頁。 7）近藤勝義＝銭場忠夫「チョコレート景品制限告示の変更等について」公正取引459号51， 51−52頁（1989年）。
厳しく，このため，米国のチョコレート製造業者が我が国に新規参入又は事業 拡大をすることの障壁となっており，制限を緩めるべきであるとの意見が出さ れた。また，この問題は，昭和63〔1988〕年9月1日の日米独禁当局の意見交 換の場においても協議の対象となった。」 なお，『昭和63年度公正取引委員会年次報告』は，進行中の見直しの指導に触 8）れて，次のように記述した。「その他の景品類の提供の制限に関する公正競争規 約についてもその内容が最近の経済実態の変化を踏まえたものとなるように， 関係公正取引協議会に見直しを指導している。」 （2）評価 評価のポイントは2つある。1つは，目的の追加，目的の重点の移動とかか わっており，もう1つは，経済実態の変化が意味するところとかかわっている。 （a）目的の追加，目的の重点の移動 この点に関しては，次のようにいう ことができる。公正取引委員会年次報告等の記述からは，目的の追加，目的の 重点の移動が行われた理由は判然としない。したがって，見直しの基本的な考 え方をどう評価すべきか，その視点を得ることはできない。その限りで，評価 も留保せざるを得ない。 ただ，次のような推察は可能であろう。すなわち，市場アクセスを改善する 目的で景品規制の見直しをいったん開始すれば，見直しが行われた業種と行わ れなかった業種とでバランスが取れなくなり，問題が生じてくる。たとえば， チョコレート業における景品に関する業種別制限告示・公正競争規約が緩和的 に変更されれば，ビスケット業におけるそれとの間でバランスを失することに なる。したがって，バランスを回復するためには，別の目的により，後者の緩 和的変更を図らなければならない。そこで，現在の経済実態への適合という目 的を追加し，また当該目的へと重点を移動することが企図された。例え意図的 ではなかったとしても，そのことは，現在の経済実態への適合を目的とする本 格的な見直しに向けて，橋渡しの機能を果たすこととなった。 このように見てくると，現在の経済実態への適合という目的の追加，当該目 8）155頁。
景品規制の見直しの評価 33 的への重点の移動は，市場アクセスの改善を目的として開始された見直しの， 論理必然ともいえる展開であったと評価することができる。 （b）経済実態の変化が意味するところ この点に関しては，次のようにい うことができる。確かに，公正取引寸寸会年次報告の記述からは，経済実態の 変化は，景品規制の見直しが問題になっている業界のそれを指しているという ことができる。しかし，経済実態の変化は，当該業界においてのみ生じるわけ ではない。それは，業種別制限告示・公正競争規約を制定・設定しているすべ ての業種において生じうるものである。また，それのみならず，業種別制限告 示・公正競争規約を制定・設定していない業種においても生じうるものである。 そこで，現在の経済実態への適合という目的での景品規制の見直しは，特定 の業種における業種別制限告示・公正競争規約の見直しにとどまる性格のもの ではなく，見直しの範囲を，すべての業種別制限告示・公正競争規約へと，さ らには一般則にかかる制限告示へと，拡大する論理を内在するものであると評 価することができる。 IV 現在の経済実態への適合目的の見直し 9） 1990年度になると，景品規制の見直しは，現在の経済実態への適合のみを目 的とするようになった。そして，その基本的な考え方の下に，業種別制限告示 ・公正競争規約等の全般的な見直しが断行された。その結果，1992年度末には， 見直しは，一応の終了を見るに至った。 （1）基本的な考え方 公正取引委員会「流通・取引慣行とこれからの競争政策について（概要）」（1990 10） 11） 年6月22日）においては，次のように述べられていた。「公正競争規約は，不当 9）なお，1989年度には，本稿にかかわりのある見直しは行われていない。 10） 「景品付販売と競争政策」公正取引478号30頁（1990年）をも参照。 11）なお，日米構造問題協議の最終報告書（1990年6月）では，次のように述べられていた。 「景品に関係する現行の全ての公正競争規約については，外国事業者を含め新規参入の妨 げとならないよう見直しを行っており，’外国貿易と投資に関する規約について，見直し及 び必要に応じた緩和をできるだけ早い時期に完了することに重点を置く。」
な顧客の誘引を防止し，公正な競争を確保するために適切なものであること等 の要件に適合するものを公正取引委員会が認定するものであるが，その中には， 認定されて以来，かなりの年数を経過しているものもあり，経済のグローバル 化が進むなど，経済環境も変化してきていることから，実情に即したものとす ると同時に，外国事業者を含め新規参入の妨げとならないよう見直しを行うこ とが必要である。」 12） しかし，『平成2年度公正取引委員会年次報告』においては，次のような記述 13） が見受けられるようになった。「景品類の提供の制限に関する公正競争規約につ いて，その内容が最近の経済実態の変化を踏まえたものとなるよう関係公正取 引協議会に対し見直しを指導した。」「最近の経済情勢の変化を踏まえて」，業種 別制限告示の変更を行った。 この基本的な考え方は，例えば，凍豆腐製造業における景品に関する業種別 制限告示・公正競争規約の変更に当たっては，次のように具体的に述べられて 14） いる。f今回の凍豆腐景品制限告示と凍豆腐景品規約の変更は，規約が設定以来 20年たっており，設定当時と今日とでは物価の上昇，量販店における取扱い量 の増加等業界を取り巻く経済環境が大幅に変化し，その変化に対応するように 規約の内容を見直す必要性があったことによる。」 （2） 見直しの実際 1990年度には，自動車業，チョコレート業，ドッグフード業，新聞業，雑誌 業，凍豆腐製造業，カレー・こしょう業，写真機類製造業，写真機類卸売業， ビスケット業，チューインガム業，歯みがき業，農業機械業において，1991年 度には，トマト加工品業，即席めん類製造業，酒類輸入販売業，清酒製造業， しょうちゅう乙類製造業，衛生検査所業，新聞業，旅行業，雑誌業，家庭電気 製品製造業，ゴム製履物及び合成樹脂製履物製造業，出版物小売業，ビール製 12） 「平成3年度公正取引委員会年次報告』にも，同様の記述が見受けられる。 13）それぞれ，5，152頁。その他，154，158頁にも，同様の記述が見られる。 14）平川三千男ほか「『カレー・こしょう業』，『凍豆腐業』，『写真機業』の景品制限告示の変 更及び『カレー・こしょう業』，『凍豆腐製造業』，『写真機製造業』，『写真機卸売業』の景 品規約の変更の認定について」公正取引482号59，61頁（1990年）。
景品規制の見直しの評価 35 造業において，1992年度には，洋酒製造業，果実酒製造業，合成清酒・しょう ちゅう甲類及び原料用アルコール製造業，しょうちゅう乙類製造業，清酒製造 業，ビール卸売業，酒類卸売業，みそ業，しょうゆ業，ソース業，タイヤ業に おいて，景品に関する業種別制限告示・公正競争規約等の緩和的変更が行われ た。 また，1990年度には，チョコレート類，化粧品，ドッグフード，ビスケット 類，チューインガム，歯みがきについて，1991年度にはトマト加工品について， 表示に関する公正競争規約の緩和的変更が行われた。 （3） 見直しの一応の終了 15） このことについては，次のように述べられていた。「景品規制については，過 大な景品提供が公正な競争秩序に及ぼす弊害を防止するという枠組みは維持し つつ，個々の規制の内容について経済情勢の変化を踏まえ，その明確化や必要 に応じた見直しを行うとの観点から景品の公正競争規約の見直し作業を進めて まいったわけですが，この作業もお陰様で本年〔1993年〕3月末までに完了す る運びとなっております。」 そして，『平成4年度公正取引委員会年次報告』においては，次のように述べ 16） られた。「最近の経済情勢の変化を踏まえて」，特定業種における景品類の提供 に関する事項の制限の変更を行った。「景品類の提供の制限に関する公正競争規 約については，その内容が最近の経済実態の変化を踏まえたものとなるように， 関係公正取引協議会に見直しを指導してきた結果，本年度〔1992年度〕末まで 17） にすべての見直し及び必要に応じた緩和を完了している。」 （4）評価 評価のポイントは2つある。1つは，業種別制限告示・公正競争規約の見直 しが蓄積されたことによって，とりわけ現在の経済実態に適合させる目的での 15）植松勲「取引部の課題」公正取引507号12，14頁（1993年）。 16）それぞれ，210，218頁。4，236頁にも，同様の記述が見られる。 17）なお，1993年度においては新聞業，酒類輸入販売業において，1994年度においては銀行 業において，公正競争規約等の緩和的変更が行われている。
業種別制限告示・公正競争規約等の見直しが行われたことによって，従来確立 されてきた景品規制の基本的枠組みが実質的な変更を被ったのではないかとい うことである。そして，もう1つは，現在の経済実態に適合させる目的での見 直しは，歯止めの論理を欠いているのではないかということである。 （a）景品規制の基本的枠組みの実質的変更 一般則にかかる制限告示によ り規制の大枠を定め，その上で，業種別制限告示・公正競争規約により，各業 種の特性に応じたきめ細かな規制を行うというのが，確立された景品規制の基 本的枠組みであったということができる。しかも，業種別制限告示・公正競争 規約の規制内容は，一般に，一般則にかかる制限告示の規制内容よりも厳しい ものとなっていた。 実際のところ，こういつた規制の仕方については，次のような積極的な評価 18） すら与えられている。「このような方向は，景品についての基本的な評価からす れば，望ましいことであり，とくに公正競争規約によって，景品の提供を全廃 する等の措置が図られ，それが一般化することによって，本来の姿に近づくこ とを期待することもできます。」「基本的な考え方としては，景品の原則的全廃 に向かっての各業界の公正競争規約による自主規制は，積極的に評価されるこ とが必要です。」 以下，この基本的枠組みが実質的な変更を被ったかいなかを検討する。そし て，その変更によって，どういつだ事態が招来されうるのかを明らかにするこ とにする。なお，それに先立ち，基本的枠組みの確立について簡単にまとめて おくことが，有益であろう。 ア 基本的枠組みの確立 景品規制の基本的枠組みは，景品表示法制定以 降に限れば，規制体系の整備の揺藍期（1962−66年度），充実期（1967−75年度） を経て，確立期（1976−85年度）にその確立を見たということができる。 一般則にかかる制限告示としては，懸賞にかかるものとして懸賞制限告示， オープン懸賞制限告示（これのみが，独占禁止法に基づいている。）があり，懸 賞にかからないものとして事業者景品制限告示，消費者景品制限告示がある。 18）正田彬＝金森房子『消費者間題を学ぶ〔第2版〕』（1994年）220−21頁。
景品規制の見直しの評価 37 これらは徐々に整備され，その結果，1977年をもって，一般則にかかる告示の 整備は一応の完了を見るに至った。 他方，景品表示法に基づく業種別制限告示・公正競争規約も，同様に，徐々 19） に整備されてきた。その結果，公正競争規約についていえば，1985年度末をも って，景品に関する公正競争規約が合計で51件，オープン懸賞を制限する表示 に関する公正競争規約が合計で21件，設定されるに至った。 イ 実質的変更 景品規制の基本的な枠組みは，いくつかの要因が重なり 合うことによって，実質的な変更を被ったといっても過言ではないように思わ れる。そういった要因としては，次のようなものを挙げることができる。すな わち，①公正競争規約の緩和的変更は上乗せ規制を是正するためであるという 誤解の蔓延，②業種別制限告示・公正競争規約等の広範囲の見直し・相当程度 の緩和的変更，③業種別制限告示・公正競争規約の新たな制定・設定の不存在， である。以下，それぞれについて敷面する。 i 誤解の蔓延 公正競争規約の緩和的変更が，一般則にかかる制限告示 に対する上乗せを是正するために企図されたということであれば，直ちに，規 制の基本的な枠組みに対する実質的な変更であるということができる。 しかし，公正競争規約による規制は上乗せではなく，したがって公正競争規 20） 約の見直しは上乗せの是正を図っているのではないというのが，公正取引委員 21） 会の立場である。このことは，例えば，次のように述べられている。「景品規制 については，有効な販売促進手段を制限し，日本市場への参入を阻害するもの として日米構造協議における主要な課題の1つとなっている。とくに一一般的な 景品制限の上乗せ規制をしている公正競争規約に問題が多いと指摘されている。 19）業種別制限告示だけが制定されるのは稀であるので，公正競争規約の整備を例にとって 説明しても，大過はない。なお，景品に関する業種別制限告示と公正競争規約との関係は， 一般に，次のようにいうことができる。すなわち，アウトサイダーが存在しないか有力で ない場合には，公正競争規約が設定されるにすぎない。他方，有力なアウトサイダーが存 在する場合には，それに加えて業種別制限告示が制定される。 20）この点については，利部脩二「実務家のための景品表示法基礎講座一21一」公正取引488 号66，67−68頁（1991年）をも参照。 21）矢部丈太郎「取引部の今年の課題」公正取引495号12，15頁（1992年置。
これに対し，公正取引委員会は，規約によるものを含め景品表示法の景品規制 は，公正な競争を確保し一般消費者の利益を保護することを目的とするもので あり，新規参入を妨げる趣旨のものではないと主張している。しかし，公正競 争規約のなかには，設定後相当の年数を経過したものがあるので，最近の経済 環境の変化に適合したものとするよう景品規約の見直しを行っている。」 それにもかかわらず，公正競争規約の緩和的変更は上乗せ規制を是正するた めであるという誤解は，蔓延している。こういつた誤解の一因は，景品規制の 見直しに対する公正取引委員会の態度にあったように思われる。この点，見直 しは，すでに検討したように，その基本的な考え方を十分に確立し，かつ具体 的指針を明らかにした上で行われてきたわけではない。むしろ，米国からの再 三の要請に応じて，その場限りで遂行されてきた面が強い。このことを背景と して，かつ表面的に捉えれば，公正競争規約の緩和的変更は，米国が上乗せの 是正を要求し，それに公正取引委員会が応じた結果であるということになって くる。また，公正競争規約の緩和的変更が，こういつた誤解を生むパターンで 繰り返されれば，業種別制限告示・公正競争規約の一層の緩和的変更・廃止に 向けての動きに，将来とも力を与えることになろう。 誤解は，蔓延するだけで，景品規制の基本的な枠組みを浸食するということ ができる。また，誤解はやがて誤解ではなくなり，基本的な枠組みの実質的な 変更を導くことにもなりかねない。実際にも，臨時行政改革推進審議会は，「公 的規制の緩和等に関する答申」（1988年12月1日）において，次のように述べて いた。「公正競争規約による上乗せ規制の内容は，公正な競争の確保と消費者利 益の増進のために必要な範囲を超え新規参入を阻害することのないよう必要最 少限のものとし，現行規約について見直しを行なうとともに，新設審査を厳正 に行なう。」この答申内容が実行に移されたということであれば，誤解ではすま されないことになる。 ii業種別制限告示・公正競争規約等の全般的な見直し・相当程度の緩和的 変更 業種別制限告示・公正競争規約等の見直しは，上述のように，全般的 に行われた。この点，見直しがわずかの告示・規約にとどまっておれば，規制
景品規制の見直しの評価 39 の基本的な枠組みに及ぼす影響はほとんどないということができる。しかし， それも全般に及べば，影響がないということはできなくなってくる。 しかも，緩和の程度は相当なものであり，一般則にかかる制限告示と同等の 22） 制限まで緩和されることも少なくなかった。そうなると，業種別制限告示・公 正競争規約の存在意義は小さくなってくる。ここでは，臨時行政改革推進審議 会が，上乗せ規制の是正を図るために現行公正競争規約の見直しを行うべきで あると答申していたことが，想起されなければならない。 そこで，全般的な見直し・相当程度の緩和的変更は，規制の基本的な枠組み に実質的な変更をもたらす大きな要因であったということができる。 iii業種別制限告示・公正競争規約の新たな制定・設定の不存在 1986年 度に，景品に関する公正競争規約が1件，オープン懸賞を制限する表示に関す る公正競争規約が1件，新たに設定されたのを最後として，今日まで，業種別 制限告示・公正競争規約は新たに制定・設定されていない。この状況は，景品 に関する公正競争規約が27件，オープン懸賞を制限する表示に関する公正競争 規約が12件設定された規制体系の確立期と比較すれば，顕著な相違を示してい る。 この点，新たな制定・設定がなされなかったことの説明は，2通り考えられ うる。1つは，一般に行われている説明であるが，規制体系の確立期をもって， 問題のある業種においては，業種別制限告示・公正競争規約はほぼ制定・設定 され尽くされたということである。例えそれが真実であったとしても，新たな 制定・設定が行われない状況においては，他方で既存の業種別制限告示・公正 競争規約が全般的に見直され，かつ相当程度の緩和が行われれば，それが規制 の基本的な枠組みに影響を及ぼすことは十分に考えられる。 そして，もう1つの説明は，既存の業種別制限告示・公正競争規約の緩和的 変更に合わせて，新たな制定・設定を見送ったのではないかということである。 この点，精力的な整備の結果，確立期に業種別制限告示・公正競争規約の制定 22）公正競争規約の緩和状況については，公正取引委員会事務局『公正取引委員会の最近の 活動状況』（1993年）81頁参照。
・設定が尽くされたとしても，その後，問題となる業種がまったく存在しなく なったとは，にわかに信じがたい。そこで，既存の業種別制限告示・公正競争 規約等の緩和的変更に連動する形での新たな制定・設定の不存在は，規制の基 本的な枠組みに実質的な変更をもたらす大きな要因となったということができ る。ここでは，臨時行政改革推進審議会が，公正競争規約の新設審査を厳正に 行うよう答申していたことが，注目される。 ウ 変更が招来する事態 景品規制の基本的枠組みの実質的変更は，やが て，次の2つの事態を招来することが考えられる。すなわち，1つは，業種別 制限告示・公正競争規約等の一層の緩和的変更であり，進んでその廃止である。 そして，もう1つは，一般則にかかる制限告示の見直しによる緩和的変更であ る。 実際のところ，景品規制の基本的枠組みは実質的変更を被ったといっても過 言ではないので，上述の事態のいずれに対しても，道は開かれてきたと評価す ることができる。 （b）歯止めの論理の欠如 現在の経済実態に適合させる目的での業種別制 限告示・公正競争規約等の見直しは，制度の基本的枠組み，すなわち，過大な 景品提供が公正な競争秩序に及ぼす弊害を防止するという枠組みを維持しなが 23）ら，行われてきたと主張される。例えば，次のような記述がそうである。「景品 規制は，日米構造問題協議においても取り上げられたが，制度の基本的枠組は 維持しつつ，景品に関する公正競争規約は，設定以来かなりの年数を経過して いるものもあることから，現在の経済環境に対応したものとするよう，その見 直しを各公正取引協議会に要望し，各協議会において見直しが進められ，必要 に応じて規制緩和が行われ，平成4〔1992〕年度末をもってこの見直しが完了 した。」 しかし，すでに検討したように，現在の経済実態への適合という目的での景 品規制の見直しは，特定の業種における業種別制限告示・公正競争規約の見直 しにとどまる性格のものではない。その証拠に，それは，見直しの範囲を，極 23）元永剛（監修）『独占禁止法質疑応答集〔平成5年版〕』（1993年）281頁。
景品規制の見直しの評価 41 めて多数の業種における業種別制限告示・公正競争規約へと拡大させた。この ことからすれば，それが，見直しの範囲を一般則にかかる制限告示へと拡大さ せることは，論理的に見れば，大いにありうることであった。実際にも，業種 別制限告示・公正競争規約の見直しがすべて終了した今日，景品規制の一層の 見直しは，一般則にかかる制限告示を組上に載せるところまでエスカレートす ることが予測された。 現在の経済実態への適合という目的での景品規制の見直しは，確かに，一般 則にかかる制限告示を廃止することに対しては，歯止めの役割を果たすことに なろう。しかし，それは，一般則にかかる制限告示を緩和的に変更することに 対しては，歯止めの論理を欠いており，その緩和的変更に道を開くものであっ たと評価することができる。 V むすび 景品規制の見直しについての以上の検討からは，次のことが明らかになる。 第1は，景品規制の見直しが，見直しの過程で，その目的を徐々に移動させて いったということである。すなわち，それは，まず，市場アクセスの改善を目 的として開始され，次に市場アクセスの改善・現在の経済実態への適合を目的 とするようになり，そして最後に現在の経済実態への適合を目的とするように なった。 第2は，見直しが，拙速のうちに開始されたということである。この点，市 場アクセス改善目的の見直しに際して表明された基本的な考え方は，あらかじ め十分な検討を経たものと評価することはできない。また，それは，見直しの 具体的な指針を表明していない。 第3は，見直しが，その後，状況に流される形で遂行されていったというこ とである。しかも，その余の見直しに際しては，基本的な考え方の転変につい て，明確な説明がなされることはなかった。 第4は，現在の経済実態への適合目的の見直しに至り，より根源的な見直し へと道が開かれたということである。この点，1つに，業種別制限告示・公正
42 彦根論叢第290号 競争規約の一層の緩和的変更・廃止へと道が開かれることとなった。そしても う1つに，一般則にかかる制限告示の緩和的変更へと道が開かれることとなっ た。 なお，最後に，景品規制の見直しの第2ラウンドの位置を確かめておけば， 次のようにいうことができる。景品規制の見直しの第2ラウンドにおいて，「景 品提供の各態様別の景品の価額の上限等に関して見直しを図る」こととされた のは，見直しの第1ラウンドにおいて開かれた道の一方，すなわち，一般則に かかる制限告示の緩和的変更の道を選び取ったと見ることができる。しかも， それは，論理必然的な展開であった。 他方，「百貨店業者が行う景品付販売に係る公正取引委員会告示に関して見 直しを図る」こととされたのは，景品表示法に基づく業種別制限告示・公正競 争規約の見直しの完了に引き続いてのことであった。その限りで，論理必然的 な展開であったと見ることができる。 しかし，1986年の見直しの開始から1993年3月末の見直しの一応の終了まで， 見直しが実際にどのように行われてきたかを振り返って見れば，見直しの第2 ラウンドが過去の見直しの論理必然的な展開であったと言い放つのは，大いに 問題が残る。この際，過去の見直しを厳しく反省することが必要である。そし て，見直しの基本的な考え方・具体的指針を確立し，かつそれを明らかにした 上で，実際の見直しに臨むことが望まれ．る。この点，見直しは1995年度中に図 24） ることとされているので，そのための時間は十分にある。 24）景品規制の見直しのあり方に触れた文献としては，次のようなものがある。利部脩二「景 品表示法25年を振り返って一立法目的は実現されているか一」公正取引443号10，11− 12頁（1987年），波光巖「景品付販売の規制について」香川法学10巻3・4号461頁（1991 年），石田英遠『独禁政策強化の波を乗り切る』（1994年）165−69頁，正田＝金森・前掲（注 18）220−22頁，丹宗曉信＝厚谷嚢児（編）『現代経済法入門〔第3版〕』（1994年）59頁（本 間重紀執筆），正田彬「規制緩和と国民生活」ジュリスト1044号36，41−42頁（1994年）， 川浜昇「独禁法運用の透明性」法律時報66巻7号27，31頁（1994年）。
