神戸市における地域コミュニティ政策の系譜

神戸市における地域コミュニティ政策の系譜

著者

高橋 佳子

雑誌名

生活科学論叢

巻

39

ページ

11-20

発行年

2008-03-10

URL

http://doi.org/10.14946/00001633

神 戸 市 に お け る 地 域 コ ミュ ニ テ ィ政 策 の 系 譜

高 橋

佳 子

1  は じめ に

  筆 者 は 、2005年6月 に策 定 さ れ た神 戸 市 中期 計 画 の う ち、 東 灘 区 の 中 期 計 画 「で あ い ・つ な ぎあ い ・育 ち あ い 東 灘 」 の 検 討 作 業 に 携 わ っ た 。 そ の 過 程 で 、 地 域 コ ミュ ニ テ ィの 育 成 を 目 的 と す る 「地 域 の 将 来 像 を描 く」 を重 点 項 目 と して 設 定 す る に あ た り、 地 域 コ ミュ ニ テ ィの 成 立 条 件 とは 何 か を考 え させ ら れ 、 そ れ が こ の小 論 を 書 く き っか け とな っ て い る 。   言 う ま で も な く、 「コ ミュ ニ テ ィ」 は社 会 学 、 法 学 、 政 治 学 、 経 済 学 な ど さ ま ざ ま な 学 問分 野 の研 究 対 象 で あ り、 あ らゆ る 研 究 方 法 で ア プ ロー チ が な され て い る。   筆 者 は 、 限 られ た 行 政 経 験 で は あ るが 、 政 策 形 成 の視 点 か ら、 地 域 の 住 民 自治 と コ ミ ュ ニ テ ィの あ り方 に 興 味 を も っ て 取 り組 ん で きた 。 中 で も、 こ の小 論 で 筆 者 が 意 図 し て い る の は 、 地 方 行 政 が 地域 コ ミュ ニ テ ィ を ど う と らえ て 、 ど の よ う に育 成 し よ う と して い る か 、 そ れ が 実 際 に どの よ う に 機 能 して い る か 、 を神 戸 市 の 例 か ら探 っ て み る こ とで あ る 。   結 論 か ら先 に 書 く と、 地 域 コ ミュ ニ テ ィ の 成 立 に は 、 ベ ー ス と な る地 域 の 大 き さ、 そ の 地 域 で核 と な る 施 設 、 意 思 決 定 権 の 有 無 、 の 三 点 が キ ー ワ ー ドで は な い か と感 じて い る。   住 民 が 住 ん で い る生 活 圏 の 広 さや 範 囲 は 、 歴 史 的 に変 遷 が あ る。 古 く は い わ ゆ る地 縁 ・血 縁 と い わ れ る、 神 社 や お 寺 を め ぐる つ な が り、 水 利 権 や 入 会 権 とい っ た生 産 関 係 、 自 治 会 や 町 内 会 の 組 織 か ら、 鉄 道 や 道 路 に よっ て 、 あ る い は 学 校 区 に よ っ て 、 人 為 的 に 引 か れ た線 で 区 切 られ た り して 変 わ っ て きた 。 昨 今 は 地 理 的 な 条 件 に し ば られ ず 、 情 報 縁 や 選 択 縁 と呼 ば れ る つ な が りに よ っ て 形 成 さ れ る コ ミ ュニ テ ィ も発 達 して い る。   人 が 集 ま っ て 活 動 す る た め に は 、 拠 点 と な る施 設 が 必 要 で あ る 。 神 社 の社 務 所 や 自治 会 館 が 利 用 さ れ て い る と こ ろ もあ る し、 行 政 が 設 置 し た 地 区 セ ン ター が 利 用 さ れ て い る場 合 もあ る 。 新 開 発 団 地 に は最 初 か らそ う い う施 設 が 計 画 さ れ て い る こ とが 多 い が 、 そ う で な い と こ ろ で は地 域 の 要 望 と して 、 セ ン タ ー の 建 設 が 真 っ 先 に上 が っ て くる こ とが 多 い。   コ ミ ュ ニ テ ィ が 形 成 さ れ る の は、 道 路 建 設 反 対 や 公 害 工 場 反 対 とい う よ う な 住 民 運 動 が 発 端 に な る こ とが 多 い 。 そ の場 合 に は 解 決 す るべ き課 題 に つ い て 住 民 の 意 思 形 成 が は っ き り して い る 。 最 近 で は、 行 政 が 政 策 決 定 を行 う に あ た り、 住 民 の 意 見 を 聞 くた め に コ ミ ュ ニ テ ィの 形 成 を促 進 す る場

合 も あ る。   神 戸 市 に お い て は 、 特 に震 災 後 、 市 が 設 定 し た課 題 に 、 住 民 が あ る 程 度 の 裁 量 を も っ て 決 定 に 参 加 す る 方 式 が 定 着 して き た が 、 この よ う な 住 民 参 加 と住 民 の 自己 決 定 と は 違 うの で は な い か と、 私 は 感 じて い る 。   以 上 の よ う な 問 題 意 識 か ら、 地 域 政 策 と して の コ ミュ ニ テ ィを 取 り上 げ る。 本 稿 で は まず 、 神 戸 市 に お い て 、 市 行 政 当 局 が 地 域 コ ミュ ニ テ ィ に つ い て どの よ う に 認 識 し、 コ ミ ュ ニ テ ィ政 策 をす す め て きた か 、 に つ い て 振 り返 っ て み る 。

2  神 戸市 の コ ミュニ テ ィ政 策 の 系譜

  神 戸 市 で は 、1965年11月 に 、 は じめ て の 神 戸 市 総 合 基 本 計 画(マ ス タ ー プ ラ ン)が 策 定 さ れ た 。 そ のf備 作 業 は 数 年 前 か ら進 め られ て い た が 、 そ の 過 程 で 市 民 代 表 ・行 政 機 関 の 長 ・学 者 な ど125名 で 構 成 され る審 議 会 が 開催 さ れ た 。 そ の な か で 、 コ ミュ ニ テ ィ に 関 す る 議 論 が な さ れ た の が 、 最 初 で は な い か と思 わ れ る。   議 論 の 中心 とな っ た の は 、 従 来 の 日本 社 会 の 地 縁 ・血 縁 に か わ り、 都 市 の コ ミ ュ ニ テ ィ形 成 の 必 要 性 と、 そ の 核 と な る 集 会 施 設 で あ る。   神 戸 市 は地 域 の 中 心 と な り う る 施 設 と して の 公 民 館 を整 備 して こ な か っ た 。 コ ミュ ニ テ ィ形 成 の 核 と して は、 欧 米 に お け る 教 会 に対 し、 日本 で は小 学 校 が 中 心 に な る べ き で は な い か 、 とい う 意 見 が 展 開 され て い る 。   公 民 館 が 地 縁 的 な もの と して 否 定 的 に 評 価 さ れ た の に 対 し、 学 校 は 、 市 民 の 自発 的 な 市 政 へ の 関 与 と近 隣住 区 の 精 神 的 な核 と して 、 ま た社 会 教 育 の 場 と して も望 ま し い と位 置 づ け られ て い た よ う で あ る 。   こ の 議 論 の 成 果 は 、 マ ス タ ー プ ラ ン に 具 体 的 な事 業 と して は盛 り込 ま れ な か っ た 。 しか し、 そ の 頃 か ら神 戸 市 の 行 政 担 当 者 に は、 地 域 コ ミュ ニ テ ィ形 成 の必 要 性 につ い て の 意 識 と 自覚 が あ っ た の は確 か な こ とで 、 そ の 後 の 施 策 に い ろ い ろ な 形 を と っ て 現 れ る こ とに な る 。   こ の と き の議 論 で 興 味 深 い の は、 「この 近 隣 住 区 が 、 工 学 的 な単 な る計 画 手 法 一 容 れ も の 計 画一 で あ る の か 、 そ の 中 に は い る 人 間 の 連 帯 と 文 化 変 容 を め ざ した も の で あ る の か 、 が 原 案 作 成 時 に 、 と く に福 祉 計 画 と関 連 して 論 議 さ れ た。 結 局 原 案 で は 、 市 の マ ス タ ー プ ラ ンが 市 民 の 精 神 構 造 に ま で 立 ち入 り指 導 す る の はお か しい で は な い か と い う論 が 大 勢 を 占め 、 近 隣 住 区 は容 れ もの 計 画 と して 規 定 さ れ た 。」(註1)と い う一 節 で あ る 。   前 段 の 議 論 は、 後 に地 域 福 祉 セ ン タ ー を建 設 す る 際 の 、 ふ れ あ い の ま ちづ く り協 議 会 との 関係 に 見 られ る、 市 民 の 活 動 が 先 か 、 施 設 建 設 が 先 か と い う議 論 につ な が る部 分 が あ る よ う に思 わ れ る 。 ま た 後 段 の 議 論 は 、80年 代 後 半 か ら、 市 の 行 政 各 局 が そ れ ぞ れ の 行 政 目的 を 達 成 す る た め に 、 直 接

コ ミ ュ ニ テ ィ に働 き か け て 自前 の 組 織 を作 っ て い っ た 動 き と比 較 す る と、 い か に も節 度 を持 っ た 態 度 に 感 じ られ る 。   マ ス タ ー一プ ラ ンが 策 定 さ れ た 翌 年 、1966年 に 「住 み よ い 神 戸 を 考 え る 会 」 が 発 足 し た 。 こ れ は 、 30年 後(21世 紀 の 神 戸 を想 定 して い る と考 え られ る)の 、 住 み よ い 神 戸 の 姿 を描 い た マ ス ター プ ラ ンの 実 現 に 向 け て 、 神 戸 新 聞 社 、 関 西 学 院 大 学 社 会 学 部 、 神 戸 市 の 三 者 が 、 報 道 ・研 究 ・施 策 の そ れ ぞ れ の機 能 を 生 か しな が ら活 動 しよ う とす る趣 旨 で 、 数 年 間 に わ た っ て 継 続 的 に 開 催 され た。   こ こ で は 小 学 校 を近 隣 住 区 の セ ン タ ー と して 位 置 づ け る 考 え が打 ち 出 さ れ て い る 。   住 み よい 神 戸 を 考 え る会 は この 後 、 住 民 との 懇 談 会 を通 じて コ ミ ュ ニ テ ィ形 成 の 条 件 は何 か 、 あ るべ き コ ミ ュニ テ ィ像 は何 か を追 求 し て い く。   こ う い う経 過 の 中 で 、 実 際 に 実 現 した コ ミ ュ ニ テ ィ 政 策 、 コ ミュ ニ テ ィ活 動 は 、 年 代 的 に 羅 列 す る と以 下 の よ うに な る 。  丸 山 コ ミ ュニ テ ィ 学 校 公 園構 想  地 域 カ ル テ の 作 成  真 野 地 区 の 活 動 都 市 計 画 法 に お け る ま ちづ く りへ の 住 民 参 加  神 戸 市 地 区 計 画 及 び ま ちづ く り協 定 に 関 す る 条 例  ふ れ あ い の ま ち づ く り協 議 会 と地域 福 祉 セ ン タ ー   (阪神 ・淡 路 大 震 災)   コ ンパ ク ト ・タ ウ ン構 想  東 灘 区 中 期 計 画 「地 域 の 将 来 像 を描 く」   行 政 政 策 と して は、 特 定 の 地 域 で の テ ス ト的 な取 り組 み 、 全 市 的 に 展 開 さ れ た 活 動 、 あ る い は 住 民 組 織 が 主 導 権 を 持 っ て 進 め た もの 、 行 政 が 一 方 的 に押 し付 け た もの な ど、 さ ま ざ ま な形 態 が あ る。 で は こ れ らの 政 策 と事 例 につ い て 主 な もの だ け で あ る が 、 順 に見 て い こ う。

3  丸 山 コ ミ ュ ニ テ ィ

  1965年11月 、 初 め て マ ス タ ー プ ラ ン を作 っ た 神 戸 市 が 、 ま ず モ デ ル ・コ ミ ュ ニ テ ィ に選 ん だ の は 丸 山 地 域 で あ っ た 。 基 本 理 念 と して あ る の は 、 コ ミュ ニ テ ィ 意 識 を は ぐ くむ よ う な 近 隣 住 区 づ く り で あ る。   1966年 、 先 に述 べ た 「住 み よい 神 戸 を 考 え る会 」 が 発 足 して 、 第1回 の 住 民 懇 談 会 の 相 手 が 丸 山

地 区 文 化 防 犯 協 議 会 で あ っ た 。 こ の 協 議 会 は 丸 山 地 区 の90%以 上 が 会 員 とな っ て お り、 住 民 の 生 活 課 題 の解 決 に力 を発 揮 して い た 。   こ の 地 域 の概 要 を簡 単 に 述 べ る と、 神 戸 市 長 田 区 の 北 部 ・ 六 甲 山 の 南 山麓 に 位 置 し・ 広 さ は210haで 中 学 校 区 とほ ぼ 一 致 す る 区域 で あ る 。 人 口 は、1960年 に は8,000人 で あ っ た も の が 、70年 に は22,000人 と急 増 して い る 。   こ の よ う な急 激 な 人 口 増 加 に よ り、 地 域 内 の 道 路 問 題 や こ ど もの 事 故 な どが 増 加 し、 地 域 環 境 問 題 で 住 民 運 動 が 起 こ っ て き た 。 この 運 動 の 中 で 、 神 戸 市 行 政 側 も参 加 す る コ ミ ュ ニ テ ィ研 究 会 が 開 催 さ れ 、 共 同 で 問題 解 決 を図 る 機 運 が 生 まれ た。   そ して71年 に は 、 自治 省 の モ デ ル ・コ ミュ ニ テ ィ構 想(全 国 で40箇 所)の ひ とつ に選 ば れ た 。   しか し、 な ん と言 っ て も丸 山 コ ミュ ニ テ ィが 全 国 的 に 注 目 さ れ た の は、 コ ミ ュ ニ テ ィ ・ボ ン ドの 発 行 に よ っ て で あ る。   運 動 の 中 で 、 地 域 の 「ヘ ソ」 と な る セ ン ター が ほ しい とい う声 が 起 こ っ て きた 。 モ デ ル ・コ ミ ュ ニ テ ィ に お い て は 、 コ ミュ ニ テ ィ施 設 を建 設 す る に あ た り、 必 要 な 資 金 を 証 券 の 形 で 地 区 住 民 に 引 き受 け て も ら う制 度 を 自治 省 が 提 唱 して い た の で あ る。 こ の こ と を通 じて コ ミ ュ ニ テ ィ意 識 を育 て る と言 うの が 趣 旨 で あ る が 、 実 際 に は 全 国 で40数 箇 所 の モ デ ル ・コ ミ ュ ニ テ ィの う ち実 施 に い た っ  ・ た の は 丸 山地 区 の み で あ っ た 。   コ ミュ ニ テ ィ ・セ ン タ ー一建 設 費 用 の1億5千 万 円 の20%、3,000万 円 の 証 券 が 発 行 さ れ 、 住 民 に よ って 消 化 さ れ た 。 こ う して コ ミ ュ ニ テ ィ ・セ ン ター は73年 秋 に 完 成 し た。

4  学校公園構想

  先 に述 べ た神 戸 市 の マ ス タ ー プ ラ ンの 審 議 過 程 で 、 近 隣 住 区 に コ ミ ュ ニ テ ィ形 成 の 方 向 づ け を す るべ き だ と い う意 見 が 提 起 され 、 そ の 核 と して 位 置 づ け られ る の は、 欧 米 諸 国 で の 教 会 に あ た る も の と して 、 日本 で は小 学 校 で は な い か とす る 意 見 が 強 か っ た と され て い る 。 そ こ で 、 近 隣 住 区 の 単 位 と して校 区 コ ミ ュ ニ テ ィ を想 定 し、 学 校 、 公 園 、 公 益 施 設 、 シ ョ ッ ピ ン グ施 設 を 集 め よ う とす る 構 想 が 生 ま れ た 。   この 背 景 に は都 市 化 の 進 展 で 、 こ ど もの 遊 び 場 や 市 民 の 憩 い の 場 の 確 保 が 必 要 と な っ た が 、 用 地 確 保 や 予 算 の 制 限 か ら、 公 園 を 設 置 し た くて も で き な い 都 市 の 実 情 が あ っ た 。 そ こで 教 育 施 設 の 運 動 場 を開 放 し よ う と言 う動 きが 出 て き た。 しか し、 当 然 、 学 校 管 理 者 か ら は 強 烈 な 反対 が あ っ た。 縦 割 り行 政 の 中 で は、 具 体 的 な 問 題 と して 、 マ ス ター プ ラ ン を 策 定 す る企 画 局 、 公 園 を つ く る都 市 計 画 局 、 子 ど も の 教 育 と学 校 施 設 を管 理 す る教 育 委 員 会 の そ れ ぞ れ の 立 場 か らか な りの 意 見 の 開 き が あ った と され る 。   こ の よ う な 中 で 、 最 初 の試 み は 、1965年 に灘 区 の 六 甲 小 学 校 、 長 田 区 の 五 位 の 池 小 学 校 で始 め ら れ た 。 手 法 と して は、 校 舎 と運 動 場 が コ ンパ ク トに セ ッ トされ て し ま っ た 市 街 地 の 学 校 で 、 運 動 場

開 放 を 円 滑 に行 う た め 、 一 校 あ た り500万 円 の 経 費 をか け て 市 民 に開 放 す る 部 分 と学 校 機 能 本 体 を金 網 で 仕 切 っ た とい う もの で あ る 。   こ れ は学 校 公 園 構 想 と言 う に は 、 あ ま りに も当 座 しの ぎの 試 み で あ っ た。 しか し、 議 論 の 当 否 は と もか く と して 、 こ の 試 み は試 行 錯 誤 を重 ね つ つ 、 毎 年 開 放 校 数 を拡 大 し現 在 に至 っ て い る。   本 格 的 な 学 校 公 園構 想 が 実 現 した の は 、1973年 、 市 が 開 発 した 団 地 で あ る 須 磨 区 高 倉 台 地 区 にお い て 、 高 倉 台 小 学 校 が 、 地 域 の コ ミュ ニ テ ィ ・セ ン タ ー と して 学 校 開放 を想 定 して 設 計 ・建 設 さ れ た 。 こ れ は 、 全 国 的 に も先 進 的 事 例 と して 注 目 さ れ た が 、 そ の 後 こ の よ うな 形 で の 小 学 校 建 設 は続 か な か っ た。

5  真 野 の まちづ くり

  昨 今 、 神 戸 市 に お け る ま ち づ く りの 事 例 と して 、 真 っ 先 に 取 り上 げ ら れ る の は 「真 野 」 で あ る 。 ま ち づ く りは 、 何 か の 課 題 が 持 ち 上 が っ た と き、 住 民 の 運 動 と して 盛 り上 が る こ とが あ っ て も、 そ れ が 解 決 し収 束 した あ と は 、 続 か な くな る 例 が ほ と ん どで あ る 。 真 野 が 注 目 され る の は 、30年 以 上 に わ た っ て、 常 に 新 しい 課 題 に 取 り組 ん で 住 み よい まち を作 っ て きた 継 続 性 と、 行 政 と は一・線 を 画 して 常 に住 民 の 主 体 性 を貫 い て きた 姿 勢 で あ る 。   真 野 地 区 は、 長 田 区 の 南 部 に位 置 し、 広 さ は40ha、 当 時 の 人 口 は2,200世 帯4,500人 で あ っ た 。 店 舗 、 町 工 場 が 混 在 す る 下 町 情 緒 の 濃 い 地 域 で あ る。   こ こで は 、 地 域 の 特 性 と して 公 害 問 題 が 発 生 し、1960年 代 か ら公 害 に 対 す る住 民 運 動 が ス タ ー ト した 。   そ の 後 、 真 野 地 区 を住 み よ い 町 に して い く とい う継 続 的 な運 動 が 立 ち 上 が っ た 。 そ の 時 々 の 生 活 課 題 で あ る 住 環 境 の 整 備 、 高 齢 者 福 祉 な どに 活 動 を展 開 し な が ら発 展 した 。 そ して 生 活 課 題 を解 決 す る だ け に と ど ま らず 、 住 み よ い ま ち を積 極 的 に 作 っ て い こ う とす れ ば 、 将 来 構 想 が 必 要 に な っ て くる の は 当然 の 成 り行 きで あ る。   そ こで1980年 、 真 野 地 区 ま ちづ く り推 進 会 が 「真 野 ま ち づ く り構 想 」 を ま と め る 。1981年 に 、 「神 戸 市 地 区 計 画 及 び ま ちづ く り協 定 に 関 す る 条 例 」 が 制 定 さ れ る と、 推 進 会 は い ち 早 くま ち づ く り条 例 上 の まち づ く り協 議 会 と して 認 定 され 、82年 に は こ の 内 容 に沿 っ て 、 神 戸 市 長 との 問 で 「ま ちづ く り協 定 」 が 締 結 さ れ た 。 同 時 に真 野 地 区 計 画 が 都 市 計 画 決 定 され て い る 。 こ れ に よ っ て ハ ー ド面 で の住 民 参 加 型 の ま ちづ く りの ひ とつ の 典 型 を形 づ く る こ と に な る 。   しか し、 そ の 後 、 真 野 地 区 は 阪 神 大 震 災 に よ っ て 大 き な被 害 を受 け た 。 そ こか ら立 ち 直 る 過 程 で も、 い くつ か の貴 重 な事 例 を全 国発 信 し、 記 録 と して も残 して い る 。   と こ ろ で 、 真 野 地 区 に お い て 地 域 の 核 と も言 え る コ ミュ ニ テ ィ ・セ ン ター が で きた の は震 災 後 で あ る。 震 災 復 興 計 画 の 中 で 、 さ ま ざ ま な 制 度 を工 夫 して 、 シ ル バ ー ハ ウ ジ ング や 児 童 館 も一 緒 に 入 っ た 建 物 に 、 真 野 地 域 福 祉 セ ン タ ー と して 平 成9年 に 設 置 さ れ た0こ こ で は 大 きな 集 会 所 と厨 房 を

持 ち 、 給 食 サ ー ビ ス が で き る よ う に な っ て い る 。

6  都 市計 画 法 に よ る ま ちづ くり協議 会

  先 に 述 べ た 真 野 の ま ち づ く りで ひ とつ の 転 機 と な っ た の が 、 「神 戸 市 地 区 計 画 及 び ま ち づ く り協 定 等 に 関 す る条 例 」(1981年12月 制 定  い わ ゆ る ま ちづ く り条例)で あ る 。   こ の 条 例 は 、 前 年 の 都 市 計 画 法 改 正 に よ り導 入 さ れ た 地 区 計 画 制 度 の 運 用 を 目的 と し て 制 定 され た が 、 そ れ に と ど ま らず 、 ま ち づ く り協 議 会 に法 的 位 置 づ け を 与 え て 住 民 参 加 の 方 法 を提 示 した こ と に大 き な意 義 が あ り、 全 国 的 に注 目 さ れ る こ と と な っ た 。   都 市 計 画 で あ る か ら、 一 定 の地 域 を 限 定 し、 そ こ で ま ちづ く りを進 め る 住 民 組 織 の 相 手 方 を特 定 し な け れ ば な ら な い が 、 こ の 条 例 第4条 で 定 め られ て い る市 長 が 認 定 す る 「ま ちづ く り協 議 会 」 の 要 件 は 以 下 の よ う で あ る 。 (1)地 区 の 住 民 等 の 大 多 数 に よ り設 置 さ れ て い る と認 め られ る もの (2)そ の 構 成 員 が 、 住 民 等 、 ま ちづ く りに つ い て 学 識 経 験 を有 す る者 そ の 他 これ らに 準 ず る者 で あ     る もの (3)そ の 活 動 が 、 地 区 の住 民 等 の 大 多 数 の 支 持 を得 て い る と認 め られ る も の     とい う よ う に 、 か な りあ い ま い な基 準 で 認 定 され る こ とに な っ て い る 。 既 成 の 自治 会 や 町 内会     を 母 体 とす る こ と も可 能 で あ る 。   この 条 例 に よ っ て 活 動 し て い る 住 民 の ま ち づ く り協 議 会 は現 在 数 十 に 上 るが 、 締 結 さ れ た ま ち づ く り協 定 は12で あ る。 「ま ち づ く り協 定 」 締 結 に至 るの は そ れ ほ ど容 易 な こ とで は な い と い う こ と を 物 語 る数 字 で あ る。   真 野 の場 合 は既 に 成 熟 した 地 域 コ ミュ ニ テ ィが あ り、 そ れ が こ の 条 例 に よ っ て 、 ハ ー ド面 の ま ち づ く りの具 体 的 な よ り ど こ ろ を得 て 結 実 した と言 う こ とで あ る 。   従 っ て こ の 条 例 が 、 一 般 的 に コ ミ ュ ニ テ ィ形 成 に どの よ う に 関 わ る か は、 ま だ ま だ研 究 の 余 地 が あ る 。

7  ふれ あ いの ま ちづ くり協議 会

  神 戸 市 で は 、1980年 代 に 入 り、 背 景 に 高 齢 化 社 会 の 進 行 が あ っ て 、 地 域 福 祉 の 必 要 性 が 認 識 され は じめ た 。   1977年 に 制 定 さ れ た 「神 戸 市 民 の福 祉 を守 る 条 例 」 に 基 づ き、 近 隣 住 区 の 中 で 、 地 域 の 人材 や 情 報 等 の福 祉 資 源 を活 用 して 、 地 域 の福 祉 ニ ー ズ を解 決 す る た め に構 想 さ れ た の が 「ふ れ あ い の ま ち づ く り協 議 会 」 で あ り、 そ の 拠 点 と して 設 置 が 進 め られ た の が 地 域 福 祉 セ ンタ ー で あ る 。

  当 初 、神 戸 市 の福 祉 施 設 の 中枢 と もい うべ き 「しあ わせ の村 」 に対 して 、 「しあ わせ の まち づ く り」 と表 現 され た こ の構 想 は 、   「そ れ ぞ れ の 近 隣 住 区 の な か に 、 市 民 が 相 互 に 交 流 と人 間 関係 を保 ち なが ら、 自 らの 地 域 の 福 祉 ニ ー ズ を見 出 し、 そ の解 決 の た め に 身 近 に あ る福 祉 資 源 を 活 用 して 、 その ニー ズ を満 た しつつ、 自 ら も ま た ボ ラ ンテ ィ ア と して 奉 仕 す る機 会 を見 出 す こ と に よ っ て 、 将 来 の 福 祉 コ ミュ ニ テ ィ の実 現 へ の 足 が か りを つ くろ う とす る もの 」(註2)で _{あ り、福祉 コ ミュニ テ ィ とい う概念 が打 ち 出 され て} い る 。   1990年 に 制 定 さ れ た 神 戸 市 ふ れ あ い の ま ち づ く り条 例 第3条 に は 、 ふ れ あ い の ま ち づ く り協 議 会 に つ い て 、   「協 議 会 は 、 地 域 福 祉 の 向上 を 図 る た め 、 地 域 の 福 祉 関 係 団 体 お よ び 公 共 的 団 体 の代 表 者 並 び に 地 域 の 住 民 に よ り 自主 的 に組 織 す る も の とす る。   協 議 会 は 、 セ ン タ ー そ の 他 の 施 設 を活 用 し、 地域 福 祉 活 動 を 実 施 す る もの とす る。 こ の 場 合 に お い て 、 市 長 は協 議 会 に 対 し必 要 な 援 助 をす る こ とが で きる 。」 と規 定 され て い る。   こ れ に よ っ て 、 ふ れ あ い の ま ち づ く り協 議 会 は 、 福 祉 活 動 を す る 組 織 と し て想 定 され て い る こ と が わ か る 。   こ の よ う な 経 過 の 下 に 、 第1番 目の 地 域 福 祉 セ ン ター は1986年 に 高 倉 台 に 建 設 さ れ た 。 そ の後20 年 の 間 に 、 毎 年 計 画 的 に建 設 が 続 け られ 、 現 在185館 が 整 備 さ れ て い る。1991∼94年 に か け て は 毎 年 20数 館 ず つ 建 設 さ れ て い る こ とか ら見 て も、 神 戸 市 が こ の 事 業 に どれ だ け力 を入 れ て い た か が うか が え る 。   しか し本 来 は 、 そ の 地 域 の福 祉 ニ ー ズ に も とつ い て 住 民 の 個 人 や 団 体 の ボ ラ ン テ ィ ア活 動 が 先 行 して 、 そ れ が 施 設 に 結 実 す る と言 う理 念 で あ っ た もの が 、 い つ の 間 に か 箱 物 建 設 が 目的 に な り、 活 動 は あ とか ら付 い て くる とい う形 に な って い っ た 。   従 っ て 、 地 域 福 祉 セ ン タ ー で の 活 動 内 容 や そ の 地 域 の コ ミュ ニ テ ィ形 成 は 、 地 域 に よ っ て 全 く違 う様 相 を呈 して い る と い う の が 現 実 で あ る 。 利 用 者 が 高 齢 者 に 偏 っ て い た り、 貸 し館 事 業 が 多 くな っ た り と、 問題 が な い わ け で は ない が 、 利 用 の さ れ 方 は 多 様 性 に富 ん で お り、 利 用 率 は 高 い。   震 災 時 に は百 数 十 館 が 完 成 して い た と思 わ れ るが 、 そ の 多 くが 、 地 域 の 避 難 所 と して 利 用 され 大 き な役 割 を果 た した 。   あ る 調 査 に よ る と、 「一 次 避 難 場 所 と な っ た 主 な公 共 施 設 に は、 公 民 館(22)小 学 校(88)地 域 福 祉 セ ン タ ー(122)が あ り  一 中 略 一   共 通 す る こ と は 、 ま ず そ の 場 所 が 破 壊 され て な く安 全 で あ る とい う確 認 作 業 が な され 安 堵 の 気 持 ち を持 っ た 後 、 そ こ に 集 ま っ た 人 た ち に よ っ て 緊 急 活 動 拠 点 と して 発 動 し始 め る こ とで あ る。 一 中 略 一   そ して救 援 活 動 が 迅 速 に 行 わ れ た場 所 に は 、 そ れ な りの 地 域 活 動 が 日常 的 に

な さ れ て い た こ とが 記 され て い る。 つ ま り安 全 な 構 造 物 と普 段 の 地 域 活 動 が 、 一 次 避 難 所 が 形 成 され る 条 件 で あ っ た と 考 え られ る 。」 (註3)   整 備 が 始 ま っ て か ら10年 ほ どの 新 しい 施 設 と、 日常 的 な福 祉 活 動 とい う実 績 を持 つ 地 域 福 祉 セ ン ター(ふ れ あ い の ま ちづ く り協 議 会)が 、 非 常 時 に 役 立 っ た と い う こ とが うか が わ れ る 記 述 で あ る 。   そ れ ま で 地 域 の セ ン ター 機 能 を 持 つ 建 物 は 、 地 域 の 成 立 過 程 に よ っ て さ ま ざ まで 、 財 産 区 の 会 館 で あ っ た り、 町 内 会 館 で あ っ た り、 団 地 の 集 会 所 で あ っ た り して 住 民 の 自 由 な 利 用 が 難 しか っ た 。 また そ の よ う な 施 設 が 近 隣 住 区 に 全 く な い 地 区 も あ っ た が 、 地 域 福 祉 セ ン タ ー の 建 設 に よ っ て 、 少 な く と も小 学 校 区 に1つ 、 セ ン ター 機 能 を持 つ 建 物 が で き た こ との 意 味 は 大 きい とい え る の で は な い だ ろ うか 。

8  ま と め

  振 り返 って み る と、神 戸 市 の コ ミ ュニ テ ィ政 策 とそ の 形 成 に は い くつ か の特 徴 が あ る こ とが わか る。   まず 、 ま ち づ く りの さ きが け と な っ た 丸 山 、 真 野 地 区 にお け る コ ミ ュ ニ テ ィ形 成 に共 通 す る の は 、 公 害 、 道 路 な ど の住 環 境 問 題 に 対 す る住 民 運 動 が ス タ ー トに な っ て い る こ とで あ る。   住 民 主 導 で 地 域 の 課 題 解 決 に 成 功 した 先 見 的 な事 例 と して 、 大 き な役 割 を果 た した が 、 成 功 の 要 因 と して は 、 ま ち づ く りに対 す る 長 期 的 な 展 望 を持 っ て 運 動 を展 開 し、 対 立 は あ りな が ら も行 政 と も連 携 して 運 動 を展 開 し た。 ま た 両 者 に共 通 す る の は 、 指 導 力 を持 つ リ ー ダ ー の 存 在 が 大 きい こ と で あ る。 地 域 の 広 さ に 関 して は 、 小 学 校 区 な い しそ れ よ り も狭 い 地 域 で の 活 動 で あ る 。 住 民 が きめ 細 か な 活 動 を展 開 す る に は 、 そ れ が 適 当 な 大 き さで あ る とい う こ とで あ ろ う。   次 に、 学 校 公 園 構 想 に よ る 学 校 開 放 と、 ふ れ あ い の ま ち づ く り協 議 会 の 活 動 が 全 市 に 広 が っ た の は 、 行 政 主 導 の 地 域 政 策 と して ほ ぼ 全 市 に 施 設 整 備 が な さ れ た こ と で あ る 。 さ ら に市 が 補 助 制 度 を 設 け る こ と に よ っ て 継 続 的 な 活 動 が 展 開 され た 。 こ れ らの 施 設 は 原 則 と して 小 学 校 区 を 単 位 と して 構 想 され て い る。   ま ち づ く り協 議 会 と、 ふ れ あ い の ま ちづ く り協 議 会 は 、 都 市 計 画 と福 祉 と い う、 行 政 課 題 を担 っ て 制 度 的 に 発 足 した もの で あ る 。 ま ち づ く り協 議 会 は 地 区 計 画 の 決 定 と い う非 常 に 高 度 な 意 思 決 定 で あ るの で 、 そ こ に い た る まで に か な りの 道 程 が あ る。 神 戸 市 で は 専 門 家(コ ンサ ル タ ン ト)の 派 遣 とい う支 援 制 度 を設 け て い る 。   ふ れ あ い の ま ち づ く り協 議 会 は 地 域 福 祉 セ ン タ ー と い う施 設 を持 っ た こ と に よ り、 多 様 性 に 富 ん だ 活 動 が 可 能 に な っ た 。 そ こ で 行 わ れ る事 業 に、 補 助 金 を 出 す こ とに よ っ て 活 動 支 援二も行 っ て い る 。   こ れ ら を通 して 言 え る こ とは 、 コ ミュニ テ ィの形 成 は、住 民 の 自主 的 な活動 だけ では 自然 に拡 が って い くわけで は ない、 行政 施策 と して 目的 と展 望 を持 って 長期 的 に育 成 して い く必 要 が あ る とい うこ とで あ る。   神 戸 市 が 行 政 の 課 題 と して 地 域 コ ミ ュ ニ テ ィの 形 成 を 意 識 し始 め て か ら、 ほ ぼ 半 世 紀 が 経 過 し よ

う と して い る 。 都 市 の 生 活 環 境 は 変 わ り、 住 民 の 意 識 も変 わ っ て い る 。 特 に神 戸 市 で は 、 阪 神 ・淡 路 大 震 災 を経 験 した こ と で 、 住 民 も行 政 も コ ミュ ニ テ ィ に 関 す る 認 識 が 変 わ っ た とい え る。 住 民 は 行 政 に 頼 れ ず 、 自力 で 立 ち 直 ら ざ る を得 な い 経 験 か ら 自立 を学 び 、 行 政 は なす 術 の な い 現 実 を 目の 前 に して 、 自 らの 限 界 と無 力 を 知 っ た。 そ こ か ら学 ん だ こ と は 大 きい が 、 都 市 の 住 民 は 日々 入 れ 替 わ って い く。 震 災 を 経 験 した 住 民 は、 地 域 に も よ る が 、 東 部 地 域 で は 全 住 民 の50∼60%に 減 少 して い る の で は な い だ ろ うか 。 地 域 コ ミュ ニ テ ィ の 重 要 性 を 認 識 し た と い っ て も、 そ れ は 日々 風 化 して い くの で あ る。   今 、 住 民 と行 政 の 両 者 が 地 域 コ ミュ ニ テ ィの 重 要 性 を言 う と き、 そ の ス タ ン ス に は微 妙 な ず れ が あ る と、 私 は 感 じて い る。   生 活 の 場 所 で あ る 地 域 で 快 適 な 生 活 を送 る た め に、 イ ン フ ォー マ ル な 人 的 つ な が り と して の コ ミ ュ ニ テ ィ と、 課 題 解 決 の た め に そ の 地 域 で の 組 織 意 思 の 決 定 を 担 う コ ミ ュ ニ テ ィは 、 見 た 目や メ ン バ ー は 同 じで あ る こ と もあ る が 、 違 っ て い て 当 然 で あ る。 行 政 が 地 域 に 求 め る こ とが 、 地 域 の 実 情 に 沿 わ な か っ た り、 過 大 で あ っ た り して は い け な い 。   一 方 で 、 住 民 が 自己 決 定 を す る 必 要 の あ る課 題 は 、 都 市 計 画 のハ ー ド面 か ら地 域 福 祉 な ど の ソ フ ト面 、 あ る い は 伝 統 を守 る 行 事 や 親 睦 の た め の イ ベ ン トな どへ と広 が っ て い る。   あ く まで も住 民 が 自 らの 生 活 課 題 や 興 味 な ど に従 っ て 、 地 域 で 自発 的 な 活 動 を 始 め る 、 そ こ か ら ま ちづ く りへ と発 展 す る 契 機 が あ る の は確 か な こ とで あ る。   行 政 は そ の 条 件 を整 え て援 助 す る こ と、 そ して 住 民 が 自 ら下 した 決 定 を 尊 重 す る。 そ れ を、 市 や 区 とい っ た 行 政 機 関 が 計 画 や 実 行 に 反 映 させ る シス テ ム が 大 切 な の で は な い だ ろ うか 。 (註1)桜 井 宗 男 ・大 河 原 徳 三 ・児 島 雄 次   学 校 公 園 構 想 とそ の 周 辺       行 政 計 画 の 理 論 と実 際   勤 草 書 房(1972年5月)319頁 (註2)今 井 鎮 雄   市 民 福 祉 の 展 望 と課 題   都 市 施 策43号(1986年4月)66頁 (註3)浅 野 平 八 ・光 野 秀 治 ・広 田 直 行   阪 神 大 震 災 に お け る避 難 所 調 査 一 神 戸 市 地 域 福 祉 セ ン ター       を中 心 と して一       日本 大 学 生 産 工 学 部 研 究 報 告(1996年12月)13頁

参 考 文 献

(1)新 しい コ ミュ ニ テ ィの 形 成 を求 め て一 神 戸 市 長 田 区 丸 山地 区一   大 河 原 徳 三 ・山下   進  地 方 自治no.294地 方 自治 制 度 研 究 会(1972年5月 〉

(2)学 校 公 園構 想 とそ の周 辺   桜 井 宗 男 ・大 河 原 徳 三 ・児 島 雄 次   行 政 計 画 の 理 論 と実 際   勤 草 書  房(1972年5月) (3)開 発 主 義 神 戸 の 思 想 と経 営   広 原 盛 明編 著   日本 経 済 評 論社(2001年10月) (4)阪 神 ・淡 路 大 震 災 と東 京 の ま ちづ く り一 阪 神 ・淡 路 大 震 災 の 教 訓 は東 京 の ま ちづ く りに 生 か さ   れ て い るか 一 宮 西 悠 司   フ ロ ンテ ィア2002(F-4)で の 講 演 (5)都 市 施 策43号(1986年4月)今 井 鎮 雄   市 民 福 祉 の展 望 と課 題 (6)地 域 福 祉 セ ン ター の利 用 実 態 と配 置 構 成 に 関 す る研 究 一 神 戸 市 の ニ ュ ー タウ ンに お け る事 例 調  査 を通 して 一   安 田丑 作 他   日本 建 築 学 会 大 会 学 術 講 演 梗 概 集(1998年9月) (7)神 戸 市 に お け る 地 域 福 祉 セ ン タ ー の 整 備 状 況 と利 用 実 態   岡  利 枝 ・佐 々 木 厚 司   日本 建 築 学  会 大 会 学 術 講 演 梗 概 集(2000年9月) (8)阪 神 大 震 災 に お け る避 難 所 調 査 一 神 戸 市 地 域 福 祉 セ ン ター を 中心 と して∼   浅 野 平 八 ・光 野 秀 治 ・広 田 直 行   日本 大 学 生 産 工 学 部 研 究 報 告(1996年12月) (9)コ ミュ ニ テ ィ の 法 理 論   名 和 田是 彦   創 文 社(1998年9月) (10)都 市 的 共 同体 の社 会 学 一 コ ミュ ニ テ ィ形 成 の 主 体 要 件 一  神 谷 国 弘 ・中 道   實 編   ナ カ ニ シ ヤ   出 版(1997年5月)