中山間地における地区防災計画
―
上大河平地区・えびの市の取組み
―井 上 禎 男
＊山 﨑 裕 行
＊＊山 辺 眞 一
＊＊＊川 田 伸 一
＊＊＊＊Ⅰ はじめに――地区防災計画制度について（井上）
Ⅱ 内閣府ガイドラインの役割、本件調査・協議の意義と経緯（井上）
．内閣府ガイドラインおよびガイドライン別冊の性格と特徴
．特長的な取組みの実践例とその「モデル」性
．本件調査・協議の意義と経緯
Ⅲ 上大河平地区について（川田、山﨑、山辺）
．位 置
．人口・世帯数
．就業状況
．日常生活
．気象・災害経験
Ⅳ 上大河平地区における取組み（山﨑、山辺、川田、井上）
．経 緯
．訓練等の状況
．資機材・備蓄の状況
．組織体制
Ⅴ 地区防災計画の策定に向けて（山﨑、山辺、川田、井上）
．本件調査・協議によって（再）認識された課題
．危機管理対策監（地域）の視点から（川田）
．防災士の視点から（山﨑）
．技術士の視点から（山辺）
．研究者の視点から（井上）
Ⅵ 結 語（井上）
＊ 福岡大学法学部准教授（行政法、情報法）、「地区防災計画アドバイザリー ボード」委員、地区防災計画学会理事
＊＊ ㈱よかネット、㈱地域計画建築研究所（アルパック）九州事務所研究員、
防災士（日本防災士機構登録 No． ）
＊＊＊ ㈱よかネット、㈱地域計画建築研究所（アルパック）九州事務所副所長、
技術士（都市および地方計画）
＊＊＊＊ えびの市総務課 危機管理対策監
Ⅰ はじめに ――地区防災計画制度について （井上）
災害対策基本法
（昭和 年 月 日法律第 号。以下、単に「法」もしくは「本法」と用いる）
第 章
（第 条ないし第 条）は、「防災計画」を定める。
ここで規定される計画には、従来から、「防災基本計画」「地域防災計画」
「防災業務計画」の 種があった。①「防災基本計画」の作成主体は「中央 防災会議」
（法第 条ないし第 条。内閣府に設置）であり、②「地域防災計画」の 作成主体は「地方防災会議」
（法第 条ないし第 条の 。「都道府県地方防災会議」が 作成する「都道府県地域防災計画」と、「市町村防災会議」が作成する「市町村地域防災計画」の別がある。なお第 条は、「都道府県相互間地域防災計画」ならびに「市町村相互間地域防 災計画」について規定する）
である。③「防災業務計画」は、「指定行政機関」
（内 閣総理大臣が指定する、内閣府、各省庁等の行政機関）の長がその所掌事務につき、
また「指定公共機関」
（日本銀行、日本赤十字社、日本放送協会その他の公共的な機関お よび、電気、ガス、輸送、通信その他の公益的な事業を営む法人。いずれも内閣総理大臣が指 定する）がその業務につき、防災基本計画に基づいて、その所掌事務または 業務について作成する防災に関する計画である
（法第 条ないし第 条）。
ここで計画作成主体のみが防災・減災活動に従事するものではない。しか し「基本法」としての性格に照らしても、枠組み設定あるいは本法での手法 としての計画策定の担い手は
――講学上一般に想起される「行政計画」「計画行政」の 観念に漏れず、まずは――行政による、すなわち トップダウン 型になる。こ うした トップダウン 型での計画行政の実践は、防災行政にかかる責任の 観点からは必然である。しかし平成 年の阪神・淡路大震災、平成 年の東 日本大震災等の大規模広域災害によって顕在化した「公助の限界」
（端的には 災害時における行政の機能不全。公的な支援あるいはその継続等が困難な状況に立ち至った場 合）によって、その再考が迫られることになった。
平成 年の本法改正は、「公助」のみならず、さらに「自助」あるいは「共
助」
（なお、「自助」「共助」「公助」の観念と相互の関連、「地域」「地区」「コミュニティ」の 観念等については、さしあたって井上禎男・西澤雅道・筒井智士（ ） ‐ 頁および、同 頁中での引用文献を参照）に資するべく、あるいは、新たな ボトムアップ 型 による地域防災力の向上を目指す、④「地区防災計画」制度を創設した
（平 成 年 月 日施行。その特色および意義については、室﨑益輝・西澤雅道（ ）ほかの地 区防災計画学会（ ）所収の特集・論文を参照。また、西澤雅道・筒井智士（ a） ‐ 頁、室﨑益輝（ ）ほかを参照）。
平成 年改正の同法
（現行法）第 条および第 条の は、以下を規定す る。
法第 条（市町村地域防災計画） ［注：下線等は筆者による］
Ⅰ 「 市町村防災会議（市町村防災会議を設置しない市町村にあつては、当該市町村 の市町村長。以下この条において同じ。）は、防災基本計画に基づき、当該市町 村の地域に係る市町村地域防災計画を作成し、及び毎年市町村地域防災計画に検 討を加え、必要があると認めるときは、これを修正しなければならない。
この場合において、当該市町村地域防災計画は、防災業務計画又は当該市町村を 包括する都道府県の都道府県地域防災計画に抵触するものであつてはならな い。」
Ⅱ 「 市町村地域防災計画は、おおむね次に掲げる事項について定めるものとする。
一 当該市町村の地域に係る防災に関し、当該市町村及び当該市町村の区域内 の公共的団体その他防災上重要な施設の管理者（第四項において「当該市町 村等」という。）の処理すべき事務又は業務の大綱
二 当該市町村の地域に係る防災施設の新設又は改良、防災のための調査研究、
教育及び訓練その他の災害予防、情報の収集及び伝達、災害に関する予報又 は警報の発令及び伝達、避難、消火、水防、救難、救助、衛生その他の災害 応急対策並びに災害復旧に関する事項別の計画
三 当該市町村の地域に係る災害に関する前号に掲げる措置に要する労務、施 設、設備、物資、資金等の整備、備蓄、調達、配分、輸送、通信等に関する 計画」
Ⅲ 「 市町村地域防災計画は、前項各号に掲げるもののほか、市町村内の一定の地区 内の居住者及び当該地区に事業所を有する事業者（以下この項及び次条において
「地区居住者等」という。）が共同して行う防災訓練、地区居住者等による防災活 動に必要な物資及び資材の備蓄、災害が発生した場合における地区居住者等の相 互の支援その他の当該地区における防災活動に関する計画（同条において「地区 防災計画」という。）について定めることができる。」
Ⅳ 「 市町村防災会議は、市町村地域防災計画を定めるに当たつては、災害が発生し た場合において当該市町村等が円滑に他の者の応援を受け、又は他の者を応援す ることができるよう配慮するものとする。」
Ⅴ 「 市町村防災会議は、第一項の規定により市町村地域防災計画を作成し、又は修 正したときは、速やかにこれを都道府県知事に報告するとともに、その要旨を公 表しなければならない。」
Ⅵ 「 都道府県知事は、前項の規定により市町村地域防災計画について報告を受けた ときは、都道府県防災会議の意見を聴くものとし、必要があると認めるときは、
当該市町村防災会議に対し、必要な助言又は勧告をすることができる。」
Ⅶ 「 第 条の規定は、市町村長が第 項の規定により市町村地域防災計画を作成し、
又は修正する場合について準用する。」
法第 条の ［注：下線等は筆者による］
Ⅰ 「 地区居住者等は、共同して、市町村防災会議に対し、市町村地域防災計画に地 区防災計画を定めることを提案することができる。この場合においては、当該提 案に係る地区防災計画の素案を添えなければならない。」
Ⅱ 「 前項の規定による提案（以下この条において「計画提案」という。）は、当該 計画提案に係る地区防災計画の素案の内容が、市町村地域防災計画に抵触するも のでない場合に、内閣府令で定めるところにより行うものとする。」
Ⅲ 「 市町村防災会議は、計画提案が行われたときは、遅滞なく、当該計画提案を踏 まえて市町村地域防災計画に地区防災計画を定める必要があるかどうかを判断し、
その必要があると認めるときは、市町村地域防災計画に地区防災計画を定めなけ ればならない。」
Ⅳ 「 市町村防災会議は、前項の規定により同項の判断をした結果、計画提案を踏ま えて市町村地域防災計画に地区防災計画を定める必要がないと決定したときは、
遅滞なく、その旨及びその理由を、当該計画提案をした地区居住者等に通知しな
ければならない。」
Ⅴ 「 市町村地域防災計画に地区防災計画が定められた場合においては、当該地区防 災計画に係る地区居住者等は、当該地区防災計画に従い、防災活動を実施するよ うに努めなければならない。」
法第 条 項によれば、「地区防災計画」とは、「地区居住者等」が「共同 して行う防災訓練、地区居住者等による防災活動に必要な物資及び資材の備 蓄、災害が発生した場合における地区居住者等の相互の支援その他の当該地 区における防災活動に関する計画」である
（なお、内閣府（ c）では、国・都道 府県・市区町村・警察署のような行政・公共機関に加え、家族・知人、近所の人、自主防災組 織（町内会）、勤務先、消防団、学校、防災ボランティアが、「災害対策について相談したい人 や組織」として挙げられている。さらにその割合としては、家族・知人［ ．％］が最も多く、次いで、相談したいところはない［ ．％］、以下、市区町村［ ．％］、近所の人［ ．％］、
自主防災組織（町内会）［ ．％］、勤務先［ ．％］、消防団［ ．％］、警察署［ ．％］、学校
［ ．％］の順（以下省略）である。西澤雅道・筒井智士（ a） ‐ 頁にも掲載）
。 地区防災計画は、市町村地域防災計画に「定
!
め
!
る
!
こ
!
と
!
が
!
で
!
き
!
る
!
」
（傍点は筆 者による）ものである。法第 条 項によれば、市町村防災会議が法第 条 所定の要件で「地区」あるいは「地域コミュニティ」
（後述する内閣府（ a）「内閣府ガイドライン」 頁および、西澤雅道・筒井智士（ a） 頁によると、「地域コミュ ニティ」とは、「地域住民が生活している場所、消費、生産、労働、教育、衛生・医療、遊び、
スポーツ（運動会）、芸能、祭り等地域住民の相互交流が行われている地域社会等」とされる。
町内会・自治会等はその一例であるが、地域コミュニティの範囲は可変的でもあり、最近では、
マンションの居住者が独自の防災計画の作成を行う例もある。なお、地域コミュニティの特徴 として、「①地域住民間の情報共有（ネットワーク）、②信頼関係、③お互い様の意識（規範、
互酬性）等」が認められることが指摘されている）
の意向を踏まえながら、地区防災
計画を市町村地域防災計画に定めることが可能である。
のみならず、法第 条の によれば、地区居住者等が共同して、市町村地 域防災計画に地区防災計画を定めることを市町村防災会議に提
!案
!（かつ、地区 防災計画の素案を添付）す
!
る
!
こ
!
と
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が
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で
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き
!
る
!
。そしてこの「計画提案」に基づいて、
市町村地域防災計画に地区防災計画を定めるか否かの判断を市町村防災会議 が行うことになる。
このように、いずれの方法に依拠しても、地区防災計画制度は明らかに トップダウン 的な要素を排除するものになってはいない。そうすると、
トップダウン的要素を内在したボトムアップ的な制度である以上、両者の併 存の枠内での「地区」「地域コミュニティ」のアクターによる 自主性 の 確保を基底としながらも、あくまで責任ある「地域」としての市町村
（基礎 的自治体）の制度運用の手腕が問われることになる。つまり、「共助」のため の地域と地区
（地域コミュニティ）との実効的な協働機能が試されることにな る。そうすると、もし仮に、市町村防災会議が地区防災計画の分析・検討や そのフィードバック機能を軽視するようなことがあれば、またその反面で、
過度に期待して追従・承認することがあれば、それは「共助」の責任転嫁に 他ならないはずである
（参照、井上禎男・西澤雅道・筒井智士（ ） ‐ および ‐頁［井上］、井上禎男（ ））
。
地区防災計画制度の特徴として、以下の 点が指摘されている
（参照、内閣 府「地区防災計画」ウエブサイト http://chikubousai.go.jp/guidline.html［URL には 年 月 時点でアクセス可能］、西澤雅道・筒井智士（ a） ‐ 頁）。
① 地域コミュニティ主体のボトムアップ型として、地区居住者等の意向が 強く反映されること。
② 地区の特性に応じたものとして、都市部のような人口密集地、郊外、海
側、山側、豪雪地帯、島嶼部等あらゆる地区を対象にしており、各地区
の特性
（自然特性・社会特性）や想定される災害等に応じて、多様な形態と
ることができるように設計されており、計画の作成主体、防災活動の主
体、防災活動の対象である地域コミュニティ
（地区）の範囲、計画の内 容等は地区の特性に応じて、自由に決めることができる。
③ 状況別すなわち、平常時、発災直前、災害時、復旧・復興期の各段階で 想定される防災活動を整理し、また、行政関係者、学識経験者等の専門 家のほか、消防団、各種地域団体、ボランティア等との連携が重要にな る。
④ 単に計画を作成するだけでなく、計画に基づく防災活動を実践し、その 活動が形骸化しないように評価や見直しを行い、継続すること、すなわ ち継続的に地域防災力を向上させる計画とすることが重要になる。
Ⅱ 内閣府ガイドラインの役割、本件調査・協議の意義と経緯 （井上）
．内閣府ガイドラインおよびガイドライン別冊の性格と特徴
内閣府
（防災担当）は、平成 年 月に、「地区防災計画ガイドライン
――地 域防災力の向上と地域コミュニティの活性化に向けて――」
（稿末【 参考文献一覧 】中の内 閣府（ a）。以下本文では「内閣府ガイドライン」と用いる）を、また同年 月に「地 区防災計画ガイドライン別冊 地区レベルの防災活動の取組事例」
（同上、内 閣府（ b）。以下本文では「内閣府ガイドライン別冊」と用いる）を公表した。これら は、地区居住者等が地区防災計画についての理解を深め、さらに地区防災計 画を実際に作成し、計画提案を行う際に資するように作成・公表されたもの である。
内閣府ガイドラインは、 「制度の背景」
（第 章）、 「計画の基本的考え方」
（第 章）からさらに進んで、「計画の内容」
（第 章）、「計画提案の手続」
（第 章）、
「実践と検証」
（第 章）から構成される詳細な内容を有するものであり、そ
の十分な利活用によって、実効的な地区防災計画の作成に資することが期待
解説・アドバイス STEP1
行政関係者、学識経験者等の専門家 ガイドラインの概要を参
考に、地区防災計画制 度の全体像を把握。
STEP2 STEP３
各地区の特性等に応じ て、気になる箇所や地 区の課題に対応してい る部分などをチェック。
ガイドラインを参考に、
地域コミュニティの課題 と対策について検討。
STEP４
地域コミュニティの地区 防災計画を作成。計画 に沿った活動の実践を 通じた人材育成や見直 し。
図表 ガイドラインの活用のイメージ
出典：「内閣府ガイドライン」（内閣府（ a）） 頁
運営ルールの決定
防災活動を行う地区居住者等 の意向反映・計画提案
（ボトムアップ型）
地区防災計画に基づく 防災活動の実践・評価・
見直し・継続 地区の特性に応じた
内容の計画作成
活動者の団結
活動内容・役割分担決定
活動体制の形成
図表 地区防災計画作成への流れ
出典：「内閣府ガイドライン」（内閣府（ a）） 頁
される。
以下は、内閣府ガイドライン中にあるいくつかの図表を引いて、その概要
の一端にふれるにとどめる。
図表 防災活動の例
① 平常時 ② 発災直前 ③ 災害時 ④ 復旧・復興時
・防災訓練、避難訓練
（情報収集・共有・伝 達訓練を含む）
・活動体制の整備
・連絡体制の整備
・防災マップ作成
・避難路の確認
・指定緊急避難場所、
指定避難所等の確認
・要配慮者の保護等地 域で大切なことの整理
・食料等の備蓄
・救助技術の取得
・防災教育等の普及啓 発活動
・情報収集・共有
・伝達・連絡体制の整 備
・状況把握（見回り・
住民の所在確認等）
・防災気象情報の確認
・避難判断、避難行動 等
・身の安全の確保
・出火防止、初期消火
・住民間の助け合い
・救出及び救助
・率先避難、避難誘導、
避難の支援
・情報収集・共有・伝 達
・物資の仕分け・炊き 出し
・避難所運営、在宅避 難者への支援
・被災者に対する地域 コミュニティ全体での 支援
・行政関係者、学識経 験者等が連携し、地域 の理解を得て速やかな 復旧・復興活動を促進
・消防団、各種地域団体、ボランティア等との連携
出典：「内閣府ガイドライン」（内閣府（ a）） 頁
図表 主な訓練の例
避難時の訓練の例 避難後の訓練の例 応急訓練の例
避難訓練 避難路、指定緊急避難場
所、指定避難所等確認 避難経路上の危険個所の
把握 要配慮者の把握
避難所開設 避難所運営
（燃料調達、給食・
給水、情報収集・
共有・伝達等）
消火訓練 救急応急措置訓練
（心肺蘇生法、AED 講習等）
防災資機材 取扱訓練
平常時から、災害時を想定した防災訓練を実施し、訓練の中から改善点を発見→検証→
改善へとつなげていくことが重要。
地区居住者等による訓練のほか、行政や事業者等と連携した合同訓練等災害時の総合的 な検証を行うことが重要。
出典：「内閣府ガイドライン」（内閣府（ a）） 頁
また、内閣府ガイドライン別冊は、 「自主防災組織等を中心とした取組」
（石狩市、仙台市、名古屋市、四日市市、尾鷲市、京都市、大阪市、神戸市、広島市）
、 「集 合住宅における取組」
（長谷工コーポレーション）、 「事業者を中心とした取 組」
（東京駅周辺防災隣組、旧居留地連絡協議会）、 「都道府県における取組」
（北 海道、福岡県）を分析・紹介するものである。いずれも内閣府ガイドライン作 成の際のヒアリング等に応じた団体等であり、先進的な地区レベルでの防災 活動の取組みについて、事例集として取りまとめたものである。
なお、地区防災計画学会（ ）
（稿末の【 参考文献一覧 】参照）の特集「徹 底解説地区防災計画制度
―― 地区の先進事例に学ぶ――」では、北海道石狩市、
高知県黒潮町、香川県高松市、岩手県大槌町安渡地区における取組みの詳細 が紹介されている。
図表 普及啓発活動の例 図表 計画の見直し
普及啓発活動の例 内 容
ク ロ ス ロ ー ド ゲーム
災害時の切迫した状況下での判 断・行動について、多彩な考え 方があること、そのような状況 への備えに気づきあうための二 者択一ゲーム。
防災運動会
担架リレー、バケツリレー、土 嚢積みリレー、防災クイズ等防 災をテーマにした運動会、地区 の行事とともに実施したり、幅 広い年代が参加することを想定。
DIG（災害図上 訓練）
地区に災害が発生したことを想 定して、大きな地図を使用して、
入手した情報を踏まえ、災害の 状況、予測される危険等を記入 する訓練。
HUG（避 難 所 運営ゲーム）
避難者の事情に応じて、避難所 に見立てた平面図に適切に避難 者を配置できるか、トラブルに どう対応できるか等避難所運営 を模擬体験するゲーム。
出典：「内閣府ガイドライン」（内閣府（ a）） 頁、 頁
．特長的な取組みの実践例とその「モデル」性
各々の地区・地域コミュニティあるいは地域に応じた自主的な取組みには、
その他では認められない固有性、実情に応じた独自性がある。そうすると、
特定の地区での地区防災計画への取組みを何らかの「モデル」として提示す る意義については疑義なしとしない。
この点については、地区防災計画のあり方をめぐる種々の観点からの議論
（さしあたって地区防災計画学会（ ）、特に所収の室﨑益輝・西澤雅道（ ）ならびに矢 守克也ほか（ ）における各コメントを参照）
、さらには、有識者会合
（Ⅱ‐ で後述 する「地区防災計画アドバイザリーボード」）においても種々の指摘がなされている。
ここでは、トップダウン的な要素を内在したボトムアップ的な制度設計、
あるいは両者の併存の枠内での各アクターの具体的な役割、つまり実際に誰
（どこ）
が、何をするのかという問題が重要になってくる。
地区・地域コミュニティが地図上の線引きにはない多様なアクターを内包 する可能性は否定できない。ここでの「共助」のアクターは、必ずしも物理 的なエリアに縛られない存在として観念されるもので
（も）ある
（参照、井上 禎男・西澤雅道・筒井智士（ ） 頁［井上］）。
しかし、この点をさらに詰めてみると、活動内容と活動団体との区分の不 明確さを制度上どのように消化していくか、さらには自主的な活動が必ずし も地縁に終始しないネットワークによって展開することとあわせて、ボラン ティア・NPO・NGO が初動対応段階に参加する場合の地区・地域コミュニ ティとの関係性が問われることになる
（参照、小出治（ ）および、矢守克也ほか（ ） 頁［小出コメント］）
。さらにこの点については、地区防災計画の制度化
が権利と責任を与えるものであれば、単なる自由ではない責任および行政の
サポートを内在させていること、また、従来からの地縁理解を超えた、「住
んでいる人と事業所、NPO、ボランティア、行政といろんな人たちが集まっ
て、 つの新しい共同体概念がこれからは必要になってくる」ことも指摘さ
れている
（引用・参照、矢守克也ほか（ ） 頁［室﨑コメント］。さらに室﨑益輝（a）、室﨑益輝・西澤雅道（ ）も参照）
。
さらに「地区居住者等」のうち、事業所・事業者の BCP
（Business Continuity Plan：事業継続計画。その詳細については、磯打千雅子（ ）、中澤幸介（ ）、守茂昭（ ）、筒井智士（ ）、西澤雅道・筒井智士（ c）ほかを 参 照）
や CSR
（Corporate Social Responsibility：企業の社会的責任）をめぐる課題も残されている
（なお、高松市と BCP に関しては、地区防災計画学会（ ）所収の前記特集でも取り上げられている）。
このように、地区防災計画の作成主体が多様なアクターを含む地区・地域 コミュニティであるとしても、トップダウン的な要素を排除しないことによ る地域
（行政）の関与には、すなわち市町村地域防災計画へのコミットに向 けての地区と地域との協働についても、密度の固有性、実情に応じた独自性 が認められるはずである。しかしながら、ここでの行政の関与は、あくまで でも地区・地域コミュニティのイニシアティヴを損なうものであってはなら ない。
要は、そうした協働をもとに計画作成が動く、あるいは最初から積極的な 地区・地域コミュニティからの自発的なイニシアティヴがとられた場合で あっても、地区・地域コミュニティ自らが消化できるもの、その内容を実践 し、かつ検証し見直し続けることができるものにならなければ、 つくった ので、おしまい つくった以上は安心 に終始してしまうことになりかね ない
（なお、地区防災計画の規範性と効力をめぐる問題については、井上禎男・西澤雅道・筒井智士（ ） ‐ 頁［西澤・筒井］を参照）
。
端的に、地区・地域コミュニティは多様で、地区防災計画へのコミットも さまざまであると解した場合でも、当該地区の「モ
!
デ
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ル
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」性
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へ
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の
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地域
（市町 村）の理解と密度も考慮すべきことになる
（「地区防災計画アドバイザリーボード」第 回会合での井上発言要約）
。そうすると、両者のかかわりが排除されない以上、
「モデル地区」による計画であることに起因する過重性や性急さはむしろ慎
むべきであろうし、ここでもまた、地区・地域コミュニティのイニシアティ ヴを損なわない、実際の地域
（行政）の関与のあり方にこそ、制度の本質的 な成否がかかることになると考えられる。
多様性を認めることに地区防災計画の意義があると考えても、つまるとこ ろは、そうした個性を普遍性・一般性する必然性はなく、型にはまらない各々 の地区・地域コミュニティの個性を計画上で尊重し、他の計画にとっての参 考材料としての利活用の可能性に「モ
!デ
!ル
!」性
!を
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!る
!ことができることに なる
（「地区防災計画アドバイザリーボード」第 回会合における、守矢克也座長代理および 室﨑益輝座長発言からの要約。「モデル」性にかかる委員間での共通認識として捉えられる）。
．本件調査・協議の意義と経緯
内閣府
（防災担当）は、平成 年 月に、「全国からコミュニティレベルで の防災活動に取り組んでいる地区を選定し、各地区における地区防災計画の 作成及びそれに基づく防災訓練を通じて課題を抽出するとともに、優良事例 として広く PR することによって、地区防災計画制度の全国展開を図る」こ とを目的として、「平成 年度内に地区防災計画の作成を予定している地区 のある市町村」を対象とした「地区防災計画のモデル地区募集」を行った。
対象とする市町村
（の地区）の選定にあたっては、応募書類を基に、「市町 村の地区における地域特性、社会特性、過去の災害対応、想定災害、市町村 との連携の状況、計画作成に向けた地区居住者等の準備状況を総合的に勘案 して、外部のアドバイザーの意見を踏まえながら実施」することとされた。
内閣府ならびに外部アドバイザー組織としての「地区防災計画アドバイザ リーボード」および業務委託を受けた一般財団法人関西情報センターとが共 同で
（「地区防災計画アドバイザリーボード」の委員・顧問は以下の 名である〈敬称略・順 不同〉。室﨑益輝［座長］、守矢克也［座長代理］、小出治［座長代理］、大矢根淳、磯打千雅子、井上禎男、加藤孝明、鍵屋一、川脇康生、澤田雅浩、筒井智士［顧問］、中澤幸介［顧問］。な
お、内閣府（防災担当）からは、長沼裕史、桜田和明が参加、事務局は関西情報センター（深 町二郎・竹中篤・小島一哉・西田佳弘・坊農吉彦）が担当）
、同年 月に選定を実施し た。その結果、以下の地区が「地区防災計画のモデル地区」としての選定を 受けた。
あん ど こ おりまち
①安渡地区／岩手県大槌町、②桑折町半田地区／福島県桑折町、③よこす か海辺ニュータウンソフィアステイシア自主防災会／神奈川県横須賀市、④
おい が しま
笈ヶ島地区／新潟県燕市、⑤三木地区まちづくり推進協議会（三木地区自主 防災会）／石川県加賀市、⑥長野市長沼地区／長野県長野市、⑦下諏訪町第 一区／長野県下諏訪町、⑧下諏訪町第二区／長野県下諏訪町、⑨静岡市葵区
かみあしあらい たい わ
上足 洗 丁目、⑩富士駅南地区／静岡県富士市、⑪千種区大和学区連絡協
ふっ と とき し
議会／愛知県名古屋市、⑫布土区（時志区も含む布土小学校学区）／愛知県
か ら す
美浜町、⑬津市香良洲町／三重県津市、⑭二番丁地区コミュニティ協議会／
うえ お こ びら
香川県高松市、⑮上大河平地区／宮崎県えびの市。
（以上、順不同）なお、内閣府
（防災担当）が、上記選定地区すなわち調査対象とする地区に おける地区防災計画の作成に対して行う主な業務内容は、「①地区防災計画 の作成、計画に基づく訓練等に対する専門家等による助言、②地区防災計画 の作成過程について詳述した事例集の作成、事例発表会の開催等により、選 定された地区における事例を全国に紹介」することである
（当該モデル事業公 募、地区防災計画の詳細については、内閣府の地区防災計画ウエブサイト http://chikubousai.go.jp/［URL には 年 月時点でアクセス可能］を参照）
。
九州エリアで唯一、モデル地区として選定されたのが、上大河平地区・え びの市である。担当である井上および、一般財団法人関西情報センターから の委託を受けたサポーターとしての、よかネット・㈱地域計画建築研究所
（ア ルパック）九州事務所の山辺、山﨑の 名が、上大河平地区・えびの市にお ける上記業務に従事することになった。
当該地区および地域における調査・協議の経緯としては、まず地区を包含
する地域としてのえびの市の行政担当者である川田伸一氏
（えびの市総務課・危機管理対策監）
と山辺、山﨑との事前打ち合わせ
（井上による質問の照会を含む）を経て、平成 年 月 日に現地での事前打合せを実施した
（山辺、山﨑、川 田氏、有馬昭彦氏［えびの市総務課・防災専門員］が参加）。その上で、同月 日に、
平岡哲朗自治会長ほか「地区代表者等」の参加のもと、現地調査・協議に臨 んだ
（当日の参加者は、上大河平地区自治会長である平岡哲朗氏ほか 名の地区住民のみな さん、川田氏、有馬氏、井上、山辺、山﨑に加え、長沼裕史氏［内閣府政策統括官（防災担当）付参事官（普及啓発・連携担当）付参事官補佐］、野田忍氏［宮崎県総務部危機管理局危機管 理課（防災企画担当）主査］である）
。
本稿は、上記調査・協議で得られた上大河平地区防災計画の作成に向けて の中
!間
!的
!な
!確認事項に基づき、当該地区および地域での取組みについて、執 筆時点での到達点を確認するとともに、中山間地域における地区防災計画の ひとつの「モデル」としての有意性を踏まえながら紹介を試みるものである
――なお、稿末の【 付 記 】も参照されたい
。
Ⅲ 上大河平地区について （川田、山﨑、山辺）
本節では、モデル地区の対象となっている上大河平地区について、 ．位 置、 ．人口・世帯数、 ．就業状況、 ．日常生活、 ．気象・災害経験 の 項目から紹介する。
．位 置
上大河平地区は、えびの市の北東にあり小林市と市境を接し、えびの市役
所から約 km の位置にある。標高約 ⅿの高台にあり、周囲は山々に囲
まれ、地区内は田園風景が広がる。高台にあるため、高千穂峰や韓国岳、新
燃岳などを見渡すことができる。
地区内には市内中心部である飯 野方面と隣接市である小林市方面 を結ぶ広域農道が整備されている ほか、農道が数本整備され地区間 を結んでいる。
主要産業は農業であり、孟宗竹、
竹の子は特産品となっている。ま た、大 河 平 小 学 校
（休 校 中）の 正
門側の道路沿いには ⅿに渡ってキリシマツツジの生垣があり、これは「大 河平のつつじ」として観光資源になっている。
有島川の谷筋を越えて地区の南側には、陸上自衛隊えびの駐屯地がある。
上大河平地区の様子
（ 年 月：山﨑・山辺撮影）
図表 上大河平地区の位置
出典：国土地理院地理院地図（電子国土 WEB）
http://portal.cyberjapan.jp/site/mapuse4/#zoom=14&lat=32.05101&lon
=130.85838&layers=BTTT（アクセス日：平成 年 月 日）
図表 人口・世帯数の推移
出典：国勢調査（各年 月 日現在）
図表 年齢 階級別人口割合の推移
出典：国勢調査（各年 月 日現在）
．人口・世帯数
平成 年の国勢調査によると、人口は 人、世帯数は 世帯である。平 成 年と比べると人口は 人、世帯数は 世帯の減少となっている。
次に、高齢化率をみると、平成 年では ．％であったのが、平成 年に は ．％と ．ポイント増加している。これは、えびの市平均の ．％、宮 崎県平均の ．％を上回っている。一方、 歳未満の割合は ．％から ．％
と ．ポイント減少しており、少子高齢化が進んでいる。
年齢 歳階級別の人口推移をみると、 歳代、 歳代の人口流出が見られ る。これは、高校や大学等への進学あるいは就職が要因と思われる。一方、
歳代、 歳代では人口流入が見られる。これは、親の高齢化による同居や、
家業の跡継ぎなどが要因と思われ、男女とも同様の傾向を示している。
図表 年齢 歳階級別人口の推移
男 性 女 性 合 計
平成 年 平成 年 平成 年 平成 年 平成 年 平成 年 平成 年 平成 年 平成 年
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳
〜 歳 歳以上 合計
出典：国勢調査（各年 月 日現在）
図表 世帯類型別世帯数の推移
項目 平成 年 平成 年 平成 年
世帯 割合 世帯 割合 世帯 割合
一般世帯数 ．％ ．％ ．％
夫婦のみの世帯 ．％ ．％ ．％
夫婦と子供から成る世帯 ．％ ．％ ．％
単独世帯 ．％ ．％ ．％
うち 歳以上単独世帯 ．％ ．％ ．％
その他 ．％ ．％ ．％
出典：国勢調査（各年 月 日現在）
世帯類型別世帯数をみると、世帯数は減少傾向にあるなかで単独世帯が増
加しており、そのうち 歳以上単独世帯の占める割合が高くなっている。
図表 産業別就業者数の推移
項目 平成 年 平成 年 平成 年
就業者数 割合 就業者数 割合 就業者数 割合
総数 ．％ ．％ ．％
第一次産業 ．％ ．％ ．％
第二次産業 ．％ ．％ ．％
第三次産業 ．％ ．％ ．％
出典：国勢調査（各年 月 日現在）
．就業状況
就業状況をみると、平成 年の就業者数は 人であり、そのうち約 割 にあたる 人が第一次産業に就業している。
平成 年からの 年間の推移をみると、平成 年に 人であったのが、
平成 年には 人、平成 年には 人と減少傾向にある。第一次産業、第 二次産業の割合が低くなるなか、第三次産業の割合が高くなっている。しか し、依然として、第一次産業の占める割合が高い。
．日常生活
地区内には日用品や生鮮食品を扱うスーパー、医療施設はない。また、以 前は市の中心部である飯野地区に向かう路線バスがあったが、現在は廃線と なっている。
住民の方へのヒアリング結果から、日常的な買い物などは、自分で車を運 転して市中心部である飯野に行くか、週 回地元のスーパーが移動販売に来 るのでそれを利用するか、あるいは 歳以上の一部の方については、市がタ クシー券を配布しており、それを利用して買物、通院等に利用していること がわかった。
また、救急医療については、救急車は電話をしてから地区に到着するまで
分〜 分かかる。ドクターヘリは、宮崎大学医学部付属病院から上大河平
地区から約 km の距離にある飯野中学校に飛んで来るが、到着まで 分程 度かかる状況にある。
その他、警察は、駐在所が地区から約 km 離れた所にあり、通学は、小 学生の子どもたちは親が送り迎えをするが、中学生だと自転車で通学してい る。
．気象・災害経験
大河平地区では、これまで大きな災害経験は無いが、豪雨の際に個人宅の 裏山の土砂の崩壊は起こっている。
ヒアリングでは、地区全体が高台にあるために浸水の心配はないが、台風 の通り道であるので大雨や強風に対する不安の声が聞かれた。また、昭和 年のえびの地震を経験し、「えびの―小林地震」の震源地に近いことから、
地震に対する不安の声も聞かれた。
Ⅳ 上大河平地区における取組み （山﨑、山辺、川田、井上）
本節では、上大河平地区の防災に関する取組について、 ．経緯、 ．訓 練等の状況、 ．資機材・備蓄の状況、 ．組織体制の 項目から紹介する。
．経 緯
上大河平地区の防災に関する取組は、平成 年にえびの市が実施した自主 防災組織設立に向けたモデル事業に選定されたことからはじまる。モデル事 業に選定を受けて、自主防災組織の活動がはじまった。
地域住民が自覚している地区の弱みとしては、一人暮らしの高齢者が多い
こと、医療施設が近くにないこと、市役所や消防署から離れており、災害時
に公助が期待出来ないことなどである。そのため、自助、共助を中心とした
活動が必要かつ重要であった。
．訓練等の状況
平成 年から今日まで継続して、様々な防災訓練や消火訓練を行っている。
平成 年度については、 月に防災講座を行い、その中で、災害時要支援者 のリストアップと避難協力員を地図に落とす作業を行った。 月には、危険 箇所を地図に落とす作業を行った。今年度
（平成 年度）末には、避難訓練を 実施する予定である。
また、社会福祉協議会が年 回行っている地域福祉推進会議において、災 害時要援護者
（以下、要援護者）の情報更新を行っている。要援護者の情報
（性 別、年齢、掛かり付けの病院・薬局、緊急時の連絡先）はデータ化しており、パソコ ン上で修正可能な状態である。推進会議で見直しがあれば、その都度、更新 を行っている。
なお、要援護者については本人同意を得るようにしている。手続としては 同意書に押印を行うが、世帯全員が顔見知りであり、同意を断る人はいない。
要援護者の避難体制としては、 人の要援護者に対して、 人の避難協力 員を地域の話し合いによって決めてもらっている。ヒアリング時点では、地 区の役員で「上大河平自治会要配慮者（災害時要援護者）・協力員一覧表」
を用いて班単位
（自治会の構成については後述）で把握した段階であり、今後は
周知を図っていくとのことである。
図表 これまでの主な防災訓練の内容
訓練実施日 訓練課目 訓練の内容等
Ｈ ． ． 防災講座
自主防災組織育成について
①自主防災組織について
②位置づけについて
③目的・役割
④機能構成例
⑤組織の編成
⑥ PDCA サイクルによる継続的活動
⑦活動例
⑧上大河平地区自主防災会規約案
Ｈ ． ． 図上訓練 大河平地区、鍋倉地区に分かれて DIG（災害想像ゲーム）を 実施
Ｈ ． ． 防災（消火）訓練 ①災資機材の取扱い説明
②可搬消防ポンプ D 級を使用した消火訓練
Ｈ ． ． 勉強会
①自主消防隊員の心得
②図上訓練
消防本部の計画による DIG
※ コグループに編成し実施
③次回の防災訓練の内容についての協議
Ｈ ． ． 初期消火訓練
①可搬消防ポンプによる消火訓練
②消火器による消火訓練
③火災報知機の取扱い説明
Ｈ ． ． 防災訓練
①可搬消防ポンプによる消火訓練
②地元消防団による放水訓練
③炊き出し訓練（社会福祉協議会が支援）
④避難誘導訓練
⑤地震によるがけ崩れで負傷 者発生の想定による訓練
〇消防本部の救助隊、救急 隊による救助活動
〇防災ヘリによる収容訓練
（ホイスト）
Ｈ ． ． 防災講座・DIG ①防災講座
② DIG（要配慮者・協力者の地図落し）
収容訓練の様子
（えびの市提供）
．資機材・備蓄の状況
平成 年のモデル事業実施に際して、
防災倉庫や小型ポンプ車、発電機、投 光器などの資機材を購入している。小 型ポンプ車は ヶ月に 回点検してい る。
発電機、投光器なども災害時だけで なく、平常時に必要に応じて使ってい る。平常時にも使用することで地域住 民が使い方を覚え、災害時に活用でき るようにしている。なお、資機材で不 足するものは農業道具で応用するとい う考え方のもと、毎年の防災訓練にお
いても身近な道具を積極的に活用するようにしている。
備蓄については、特には行っていない。農業中心の地区なので食料の心配 はない。また、炊き出しも高齢者を中心に経験豊富なので心配ない。
インフラについては、まずガスは、各家庭ともプロパンガスを使用してい る。プロパンガスが使用出来なくても、地区の周囲は山林であり、木材があ るので火の心配はない。次に、水道については、災害の程度によっては、例 えば地区に至る水道管が敷設される橋の落下などの事態が生じれば分断の可 能性もあるが、井戸が生きているところもあるので、その範囲での利活用は 可能である。電気についても水道と同様に分断の可能性はあるが、自家発電 機の利活用が考えられる。自家用車・軽トラックを動かすのに必要なガソリ ンについては、自宅にタンクを持っている家庭もある。仮に自家用車・軽ト ラックが使えない場合でも、トラクターなどの農耕器具があるので、災害時 においても機動力は確保されている。
防災倉庫及び資機材
（ 年 月：山﨑・山辺撮影）
．組織体制
上大河平地区の自治会の構成として、自治会長 名、班長 名、 人組も しくは小組 名の体制となっている。自治会長以外はほとんど毎年交代とな るが、住民が少ないので、 回、 回経験した班長、組長も多い。
引き継ぎはその都度文書で行っているが、班長、組長を複数回経験して、
一通り何をするか分かっている人が多いため、マニュアル的なものはない。
災害時の連絡方法については、会長から班長、班長から 人組（小組）長 に連絡がいくようになっている。防災無線もあるが、大雨の時などは聞こえ ないこともあるので、戸別訪問で声かけをして周知を図るようにしている。
あるいは、ほとんどの住民が携帯電話を持っているので、携帯電話でやり取 りをするようにしている。
避難所である上大河平小学校体育館の鍵は自治会長及び民生委員・児童委 員が持っており、災害時は原則、自治会長が解錠することになっている。
Ⅴ 地区防災計画の策定に向けて （山﨑、山辺、川田、井上）
．本件調査・協議によって（再）認識された課題
年間にわたる上大河平地区での自主防災活動への取組み
（前項参照）を踏 まえ、今回の調査・協議においては以下 点の課題ないし対応の必要性が
（再）認識された。
⑴ 自力で歩けない方の移動手段をどうするか
自力で歩けない住民について、車での運び出しや移動が可能であるとし
ても、そこに至るまでの問題がある。つまり、人の手で運び出し・移動
を行う場合に、現在、 人の避難協力員で 人の要援護者を手当・対応
する体制を敷いているものの、 歳以下が少なく、 歳以上が多い現状
では次第にこうした体制の維持が厳しくなりつつあるのが現状である。
⑵ 認知症の方をどのように見守るか
この点は民生委員の方でも特に留意・配慮して対応しているが、各家庭 での対応も引き続き重要になるものと考えられる。
⑶ 地区内に AED がない
自治会として市に要望書を提出する方向で検討している。
⑷ 緊急連絡先の把握
緊急連絡先として住民本人ではなく、その子ども等の連絡先を把握し、
共有したいと考えている。しかし、子ども等の本人同意が必要であるた め、なかなか進まないのが現状である。手立てとして、他機関が別途把 握している連絡先の提供を受けることを検討したが、個人情報保護の観 点から目的外利用・第三者提供となるので受領することができなかった 経緯がある。そのため、あくまで地区の防災活動、特に緊急時の連絡の 必要性から本人から子ども等への連絡依頼が要望された場合については、
一括して同意を得る方向での検討・対応も考えていく必要がある。
⑸ 災害時の医療面での支援体制の構築
地区内には病院がないので、看護師
（医師、看護師等の経験者）などによる 支援体制が必要である。
⑹ 避難所としての設備の充実
体育館に自主避難しても、横になるための備品
（マットなど）を確保して いない。
こうした課題ないし問題への対応の必要性も踏まえながら、以下は、地区 での調査・協議に臨んだ執筆者各々の視点から、「上大河平地区防災計画」
（「たけんこ計画」（仮称））
の策定に向けたコメントを付す。
．危機管理対策監
（地域）の視点から
（川田）平成 年度の地域福祉推進会議
（区長［現在は自治会長］、民生委員・児童委員、福 祉推進員）で、自主防災組織の確立とそれに伴う支援体制の説明をする中で、
えびの市内の中学校区毎に自主防災組織の 地区にモデル地区として選定を お願いした。
飯野地区においては、上大河平地区にお願いすることになり、早速、防災 講座、図上訓練を行い、地区の自主防災組織に対する機運も高まったことか ら、宝くじ助成事業により可搬消防ポンプ
（D 級）、発電機、担架等の防災 資機材の配備を行い、毎年、大河平、鍋倉地区交替で初期消火、避難訓練等 を行っている。
また、地区のスローガンは「協働・共生・交流で心も癒せるふるさとづく り」で、重点的な取組みとして「要援護者支援計画の見直し」「定期的な避 難訓練実施」「健康づくり受診率の向上」「悪徳商法未然防止」「地域支え合 い事業」の 項目を掲げてあり、取組みの内容は殆どが高齢者を意識したも ので、高齢化率 ． ％
（平成 年 月 日）が示すように二人に一人が 歳以 上の高齢者で、今後の自主防災組織としてのあり方を考える時期に来ている のではないかと思われる。
地域で万が一災害が発生した場合、支援を受けないと自力で避難できない 要配慮者の方が地区に 名
（ ．％）おられ、要配慮者一人につき避難協力 員を 名割当てているが、意志疎通を図って行くことが今後のテーマとして 自主防災組織の取組みの一つに挙がっている。また、昼間、若年層が極端に 少なくなることからその対応も重要な問題で、図上訓練、地域福祉推進会議 の中で検討してきたところである。
個別的な困りごととして、交通手段の確保、食事、病院
（通院）、近所付合
い、介護、仕事
（農業）等があり、支援を考える観点から、買い物代行、地
域住民が気兼ねなく行ける交流の場の確保、地域の高齢者に聞く
（何をして欲しいか）
、市職員の協力を得ることが意見としてある。また、地域の困り毎と して、交通手段、伝統行事の継承、耕作放棄、高齢化、空家、老老介護、鳥 獣害駆除等で、地域で出来ること・すべきこととして、大河平、鍋倉地区に それぞれ 人程度の有償ボランティアのアイデア等が出されている。
今後の自主防災組織のあり方として、地区住民が一堂に会する機会を多く し、今までの自主防災組織の型にとらわれることなく、地区にある物
（者）を最大限活用し、 年後、 年後を見据えて、高齢者が自主防災組織の中心 となりうる独自の「たけんこ計画」を地区住民話合いのもと策定し、毎年、
地区の総会等の機会を利用し、検証を行うことで内容の充実に努めて行く。
．防災士の視点から
（山﨑）まず、平成 年以降、今日に至るまで防災活動に継続して取り組んでいる ことに敬意を表したい。普段、各地で地域住民の方に防災活動を初めとする 地域活動についてのお話を伺うと、「高齢化が進んで活動の担い手がいない」、
「自治会の役員が代わって活動が終わった」という声を多く聞く。そのよう ななか、大河平地区では高い高齢化率、人口減少が続くなかでも活動が継続 できている。地域住民の高い防災意識と、えびの市の支援体制の賜物である。
さて、地区防災計画の策定に向けた課題と到達点ということで、 点述べ たい。 つ目に、地区防災計画も普段の地域活動同様に策定したら終わりと いうわけではない。計画である以上、必要に応じて見直しや修正を行いより よい計画にしていくことが望まれる。従って、これまでの防災活動と同様に 年に 回は計画内容を確認し、必要とあれば見直しなどを行う体制を構築で きるか、という点がある。
つ目に、地区内に医療機関がなく、かつ地区外の医療機関からも遠いこ
とから、既述の「 ．本件調査・協議によって（再）認識された課題」にもあ
るように、災害時の医療面での支援体制について、計画に盛り込めるかとい
う点がある。医療機関との連携となると、対象となる医療機関との調整が必 要であることから、えびの市が調整役となり地域と医療機関とを結ぶことが 期待される。また、地域住民で看護師
（医師、看護師等の経験者）などがいるこ とも考えられる。策定を進めるなかで、それらを確認し、リスト化や図面化 するなどして、相互に共有しておくことが重要だろう。
つ目に、次の世代も巻き込んだ計画づくりという点がある。これからの 地域づくり、地域活動の継続という観点からも、例えば中学生以上の子ども にも参加してもらい、図上訓練や避難訓練などを行うことが考えられる。普 段、大人の視点では気がつかない危険箇所や問題点を発見できるだけでなく、
多様な世代が参加して取り組むことで交流が生まれ、地域の活性化にもつな がる可能性がある。「普段からよく知っている」、「隣近所だから今さら話し 合うこともない」との声があるかもしれないが、一緒に取り組むことで新た に発見することは必ずある。ましてや、世代が異なると視点や考え方に違い があるはずなので、それらを排除することなく、受け止めて、計画に反映さ せることが重要であろう。
．技術士の視点から
（山辺）効果的な防災活動の基盤と言われる地域コミュニティについては、当地区 の場合、昔から地域コミュニティが維持されており、地区防災計画策定への 積極的な取り組みが行われている。この自助・共助の防災計画策定への取り 組みを後押ししているのは、川田氏の記述にもあるように、 割を超えた高 齢化率の問題、要配慮者の増加、昼間の若年人口の流出や、医療施設の地区 内未設置等、災害時の危機感が地区全体に共有されているためと思われる。
しかし、それでも 年後、 年後にはさらなる高齢化により、要配慮者も
増加することを想定した場合、どういう対策が必要となるかについて、 点
を提案したい。
第一は、今後も増加するであろう要配慮者の移動支援を高齢者によって円 滑に行うためには、日頃の訓練とともに、電動車いす等の移動手段の準備や 居宅から道路までの段差の解消、フラットな歩道整備等、外部環境や移動手 段を準備することによって、支援する高齢者の負担を少しでも軽減する方策 が必要と考えられる。
第二に、医療施設が近接していないため、地区内の看護師などによる支援 体制の構築において、緊急時の対策として、遠隔画像診断システムなどの導 入により、ドクターヘリや救急車が到着するまでの対応を ICT 導入によっ て円滑に行うことが考えられる。
第三は、地域を持続していくためには、やはり地域の農・畜産業を継承す る若年人口の確保が必要であり、Ｕターンだけでなく、Ｊ・Ｉターンの拡大 にも取り組むことが必要である。そのため農家民泊など地域と地域外との交 流機会を活用し、地域の良さをアピールし、地域の応援団作りにより、情報 発信を展開するなど、外部のファンづくりへの取り組みによる定住人口拡大 も考えられる。
．研究者の視点から
（井上）現地調査・協議へ臨む前段階での
（事前調査に先立っての）井上からの質問は、
以下の 点である。
① 自主防災マニュアルの作成や定期的な点検と訓練の実践は、上大河平地 区における消防署等公的機関からの距離に関係していると考える。実際 に、災害にともなう火災等が発生した場合、地区としてはどのように対 応するのか。また、上大河平地区では消防団等が組織されているか。組 織されていれば、その構成状況
（人数や年齢層等）について、さらにこれ までの対応例と問題点・改善に向けての認識等をうかがいたい。
② 上大河平地区で高齢化が進む点は、他の地区や地域への示唆にもなり得
る。実際に、高齢者が単独で行動することができればよいが、それが不 可能あるいは困難であれば、日頃からの避難ルートの認識や同伴・支え となって、ともに動く者が必要になる場合もある。その際に、地区ない し地元の中学生・若者などが訓練の際から一緒に動いて、実効性を高め るケースなども見受けられる。このように、世代を問わずに地区の構成 員をあげて、特に高齢化にそくした何らかの取り組み・工夫を行うこと が、上大河平地区においては可能か。
③ 防災無線など災害時の情報伝達手段について、その問題点・課題をうか がいたい。たとえば SNS のようなツールを活用することは、高齢化が 進んでいるエリアとして、事実上の困難さをともなうか。上大河平地区 の住民の方が、最も確実に災害時の情報を把握できるツールについて、
また、地区での情報共有についての現状・運用状況、課題を知りたい。
④ 気象庁が
［注：上大河平地区での事前調査・協議のための調整段階にあった、平成 年］月 日に、霧島山のうち、えびの高原・硫黄山周辺に火口周辺警 報を発表した。硫黄山から半径 km の入山規制を、えびの市が決定し たことが報じられたが、当該決定はどのようなプロセスと判断で行われ たのか。また、上大河平地区の位置関係とあわせて、さらに上大河平地 区以外の地区も含めて、えびの市内における対象エリアでの反応や現状 に対応した地区ごとの動き、地域の防災活動等に与える影響等があれば 知りたい。
このうち④については、前掲 図表 からもうかがえるように、上大河平
地区が今回の当該災害対象地区となったえびの高原から km 以上の距離に
位置し、上大河平地区自体は顕著な影響を受けないこと、しかし火山噴火予
知連の「今後状況によっては噴火が発生する可能性がある」との評価に基づ
き、気象庁が、えびの高原の硫黄山から概ね km の範囲での警戒警報発表
したことを受け、市町村の応急措置を定める法第 条による措置、すなわち
「災害が発生し、又は発生するおそれがある場合に災害の発生を防禦し、又 は応急的救助を行う等災害の拡大を防止」するものとして、防災、人命最優 先の観点で市長が立入制限区域を設定し、えびの市内全域に防災行政無線で 警報発令の放送を行ったこと、またえびの高原には、ホテル、レストセンター、
土産品等のお店があることから、市では、噴火活動が活発化した場合のえび の高原周辺噴火等対応マニュアルを作成しているとの回答を、川田氏から得 ることができた。
上大河平のみならず、地域内でのその他の地区・地域コミュニティの多様 性に応じた対応をえびの市が速やかに講じている背景には、おそらく、過去 にも災害を経験し、身近にある自然と向き合ってきた経験があることを痛感 した。こうした地域としての責任ひいては地区・地域コミュニティでの独自 の意識の醸成は、上記①ないし③に対する川田氏からの回答にも顕著であり、
すでに整理・紹介した上大河平地区の優れた実践からも明らかである。
重複を避け、ここでは特に③に関連する問題点についてのみ、現地での調 査・協議の際に述べた私見を敷衍しながらコメントしておく。
上大河平地区における実際の要支援者・要援護者の避難体制は、実態に即 してよく練られたものであり、さらなる高齢化に向けた課題を残しながらも
（なお、本稿校正段階で、地域レベルでの同様の課題をめぐる名古屋市および輪島市の現状、
さらに石巻市八幡町における要援護者への取組みを報ずる、 年 月 日付「朝日新聞」掲 載「要援護者命どう守る――厳しさ増す支援者確保」にもふれた）
