地方自治体における福祉政策形成の構造過程分析

(1)

日立市「生きがい事業団」を中心にして

松村直道

働行政サイドの巾高年層の雇用安定」対策を統合1 課題の設定（注3）する，「第三の道」といえるのか否か，大きな疑

本稿は，近年，高令者就労の領域において労働問が残る。

政策および福祉政策の双方から注目の的になって次に，福祉政策の形成過程に関する研究は，三いる，雇用労働と生きがい就労の中間形態，ない浦文夫らもいうように，従来，ほとんど取り組み

し「第三の就労形態」といわれる「生きがい事業がみられていない。その背景には，第一に多くの（注4）

団」に往鴇て，地方自治体における，その政策形社会福祉研究者の関心が専ら，福祉サービスの提成の過程を，諸組織の連関関係及びイッシューの供内容や水準の低さと，施策の不安定性（換言す変容過程嬢，う二つの視点を統合しながら考察するなら潤民から見罐利性鰯弓さ）にあり，そ

るものである。その理由は以下のとおりである。の水準向上と安定性の確保に向けて，ニーズの所従来，高令者の生きがい問題は，老人福祉法に有者の生活分析や福祉サービスの内容や提供方法おける規定に典型視されるように，高令者の余暇について，研究が進められたことにある。第二に，

利用という範囲内において，彼らが生きがいを見自治体の福祉施策の多くは国の委任事務であり，

い出せるように，行政はどんな援助や福祉サービ国県の補助のあり方によって，自治体の負担額スを行うべきか，に焦点が設定されてきた。（福祉予算）が決定され，厚生省の事業実施に関他方，周知のように老人福祉法それ自体が，経する「要綱」や「最低基準」によって，自治体の済の高度成長に伴い必然的に派生する中高年問題福祉施策水準が自動的に決定されるケースが多いに対する予防的対応策であったが，それにもかかために，研究者自身が「政策形成を論じることのわらず，中高年の失業問題は昭和40年以降，全く有意味性」に価値を見出す事が少ないためである。

暖和されなかった。それどころか，第一次オイル以上の理由に加えて，政治社会学的観点からみシヨック以降，経済の低成長化と人員合理化の圧ると，以下の二点も重要な意味をもっているよう力は中高年層に集中され，企業や国家の無気力的に思う。第一は，福祉政策の領域は，医療や交通，

対応の中で，次節にみるように幾つかの自治体に産業，教育等の領域に比較すると，有力な圧力団おいて「第二失業対策的事業」が生まれ，これら体が政策形成に係わることが比較的少なく，政権を止揚する形で，東京都は「民営の事業団方式」党内部においても積極的な論議があるというより，

による「雇用関係を含まない就労事業」を開始し厚生官僚による政策提案の段階で，すでにかなりた（いわゆる「高令者事業団」のこと）。の合意形成がすんでいること。第二は，福祉の領日立市の生きがい事業団も，東京都のそれに類域では，他領域に比較して，政策目標についての似した政策論議を展開しているが，果して，こう価値論争があまりみられず，専ら革新政党側の提

した事業は，その一定程度の有効性は認めるもの案する福祉施策の「量的拡大要求」を，どの程度の，福祉行政サイドの「生きがい就労」政策と労に実現するかをめぐって論争される場合が多かっ

(2)

た。したがって，福祉政策をめぐる多元的な価値こうした問題に対する最終的な対応策としては，

関心への弱さや論争の不在が，政策形成過程それ従来，労働政策の側からは失業対策，福祉政策の自体への関心を低くさせてきたといえよう。側からは授産所や無料職業紹介所等が存在し，高

（注5）

以上の諸理由により，福祉政策の形成過程，と度経済成長期以降，主に労働政策の側の政策変容りわけて，地方自治体のそれについてはほどんどの中で，いわゆる「事業団問題」が派生し，シル研究が行なわれていないといっても過言ではない。バー人材センターの拡大発展と変容を経て，今日しかし，高令者福祉の領域に典型視されるように至っている。そこで，日立市の分析に入る前に，

に，高令者問題への対応方策が自治体の直轄事業上記の経緯を労働政策の側から簡単に整理しておという形態をとらないで，「民間活動の良さをときたい。

り入れる」形で，多様な展開を見せている現在，老人福祉法が成立した昭和38年に，労働省は緊なぜそのような施策実施形態の変異が広く生じて急失業対策法の改正を行ない，新たな事業としてきたのかは大変に興味深い。こうした変異は，当高令失業者等就労事業を提起したが，これはあま然なことながら一方で，福祉部局を越えて自治体り省みられることなく，昭和41年に一般の失業者内の関連部局および首長らの政策形成への深い関就労事業に統合されている。

与を導びくものであり，他方で，民間側の協力と中高年層の失業問題が雇用の観点から抜本的な理解を得るために，地元の諸関係団体がこれに係転換をみたのは，昭和46年の「中高年令者等の雇わってくるはずである。用の促進に関する特別措置法」によってであり，

本稿では，自治体内部での動態と民間側の対応ここにおいて，中高年者の失業対策事業への新規の両側から考察するつもりであるが，ここには大登録が停止され，代わって，職業訓練等による企きな限界がある。それは，ほとんどの自治体にお業内への吸収に重点がおかれることになった。

いて同様であるが，情報公開の原則が未確立のたこれに対して，全日自労や失業対策就労団体かめに政策立案過程の原資料が公開されず，聴取にら「失業対策事業の打ち切り反対」の運動が発生よる「間接的な資料収集」に頼ることが多いことし，その「成果」として，自治体レベルにおいて，

である。新らしい就労事業が始められている。当時の実情

したがって，本稿は，福祉政策形成の事実過程について，小山昭作は次のように語っている。（注6）

を整理する以上には，あまり発展していない。そ「東京都労働局が，これら諸団体の要請への対の意味で「緒論」の域を出るものではないが，以応に苦慮していた時期に，既に都内を始め全国下，構造過程分析の手順にしたがって考察を進め約30数市において，高令者就労事業のニーズにたい。考察の手順は第一に高令者就労をめぐる政応えるため，『生きがい事業』と称して公園清策の動向，第二に「生きがい事業団」の生成と発掃，花づくり等の軽作業による就労の場を設け展・変容のプロセス，第三に，政策の評価，の順る直営事業が小規模ながら始められていた。しで行ないたい。かしながら，一定期間継続されるにつれて，第

二の失業対策事業化の傾向が出はじあ，関係市2 高令者就労をめぐる労働政策当局は困惑の色をかくせない状況がみられはじ

と福祉政策めていた。

およそ現代日本において，高令者就労「問題」一方，兵庫県西宮市をはじあ関西の一部の市が成立する根拠は，第一・に所得保障の不完全性，においては，失業対策事業就労者団体等のイニ第二に労働における現在の定年制に象徴される年シアチブにによる高令者団体が結成され，r高令差別，および現代的な苦汗労働ともいえる不安令者労働事業団』等と呼称され，自ら雇用主と定就労の広範囲な存在にあるといえよう。なり，高令者会員を就労させ，日雇失業保険，

(3)

松村：地方自治体における福祉政策形成の構造過程分析 19

日雇健康保険等の適用事業として推進されてい近年，労働政策の側からの高令者就労に対する取た。いわば，日雇労働者集団としての組織化でり組みは意欲的である。しかし高令者の就労ニー

?驕E」ズとの関係をみると稿者の落差1ま大きく激策

的対応の問題性を残している。この点は，後に，

昭和49年，東京都が高令者就労事業実施要綱を日立市での事業団の施策評価において明らかにし作成し，「雇用政策ないしは失業対策の立場に立たい。

つものではなく，むしろ高令化社会の進展につれ

て，雇用になじまない高令者のための分野の施策 3 「生きがい事業団」構想の背景として，r労働と福祉』にまたがる新たなニーズ本節では，「生きがい事業団」という政策立案に対応することをめざして」（小山昭作）財団方の前提となる，中高年就労についての労動・福祉式の高令者事業団を発足させて以来，他の自治体ニーズがどのようなものであり，さらに既存の施でも類似の組織作りへの取bくみがみられた。策内において，どんな対応がなされていたのかに

他方，国家レベルにおいては，第一次オイルショついて，当時の労働関係の資料を中心にして，考ク以降の失業率の上昇，とりわけ中高年層へのし察したい。

わよせと雇用不安を背景にして，専ら「雇用の安最初に全国レベルの失業者の動態を各年の「労定と能力開発を図るための施策の現実を図るべき働力調査」からみると，完全失業者は，昭和48年こ耀7声指摘されていた。 67万人，同51年には100万人を越え，同53年にはしかし，同期における雇用政策調査会の諸報告 124万人に達している。その内，40才以上の失業によれば，高令者問題の解決は「雇用対策のみで者の割合は48年の343％から，53年の4U％へとは不可能」との考え方が強く出ている。（注、）増大している。

昭和51年6月の第三次雇用対策基本計画では，年令階層別の失業率の上昇は，第1図にみるよ労働能力が低下した人々に対する年金等社会保障うに，昭和48年から53年の間に，20才未満の若年施策の充実を前提にして，60才までの定年延長，層と55〜64才層で特に著しい。

64才までの再雇用ないし勤務延長，65才以上は総理府の「労働力調査特別調査」（昭和53年3

「社会参加の機会確保」という年令階層別の対応月）によると，完全失業者の内61．7％は「離職者」

策を打ち出し，同54年の第四次基本計画では，61 であり，55才以上では727％の高水準を示してい才以上層においても就業機会の確保のための対策る。離職理由については，人員整理，事業不振，

を講ずるように答申して愉これは・従来とら定年等の「会社都合」によるものが552％で湧れてきた労働政策と福祉政策との年令的分業関係子の55才以上層では78．6％になっている（内，定

（65才がほぼ境界）を労働政策の側から打破する年は50％）。

ものであり，それ自体は画期的なものであったと昭和47年調査では，離職理由に占める「会社都いえる、合」（一非自発的な理由）の割合は46％である

昭和55年予算編成において，労働省から提案さから，オイルショク以降の不況の深刻化によって，

れた高年令者労働能力活用事業（いわゆる「シルバーいかに企業の雇用調整が強力に展開されたかがわ人材センター構想」）は，東京都内高令者事業団かる。

の趣旨に沿って第四次基本計画を具体化したもの以上の結果，有効求人倍率も昭和48年の226かといえる。ら同50年はα65，同53年はα63へと低下し，55才

周知のように，シルバー人材センターはその後，以下では，とりわけてその指数が低くなっている。

全国各地に設立され，昭和61年3月現在，260団昭和48年と同53年とを比較すると，この間覇）

体，会員数12万人にまで拡大している。こうして，間有効求人数は186万人から86万人へと半分以下

(4)

になっており，月間有効求職者は，遂に，82万人再就職希望の理由は，「生活維持」68．4％，

から136万人へと60％以上の増大を示している。「健康のため」16．4％，「生きがい」1α1％，

特に45才以上の求職者は22万人から56万人へと「その他」5．1％であり，男子の60才以上をとっ 160％余の増加を示している。てみても「生活維持」は167人中の94人（556％）

r注12）

と高い。

（注13）

第1図年齢階級別失業率

（％） 3

^需卜_oO ゆ_ゆ o_cq ^一_頃 ^一_㊤ ^寸_卜

6 鯉一一野

5一 _転 o ^eq o ^◎う ^一 ^eg

一一 ^◎り一卜コ

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前 _卜 _寸 _① oり ① ^oう榊

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颪 2一昭和53年酬

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1一昭和48年醤

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資料総理府統計局「労働力調査」 ^ゆ叔

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次に，不況による労働市場の急変動と，中高年 ^？ゆ ^寸 ^cq ^oり ^① ^くロﾋ

層へのしわ寄せを，茨城県内と日立職業安定所管 ^寸 ^翻

内についてみてみよう。

@全労働省労動組合茨城支部が昭和53年に実施しｽ「中高年令求職者実態調査」（これは同年9月

?ﾉ県内の職安窓口に来所した45才以上の求職者 T118名の内9．3％にあたる474名に，アンケー

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ト調査したもの）によると以下のとうりである。

求職者の内，男子60才以上は35％と多い。退職

理由の内，会社都合によるものは，第1表にみる再就職の希望条件は，中高年就労の厳しさを反ごとく553％で，全国水準に等しい。手取賃金は映して，賃金では「前の賃金くらい」53％，「前第2表にみるように，5万円〜10万円未満が4a6 の賃金以下でもよい」28％，「前の賃金以上」15

％で最も多い。これは非常な低賃金といえる。％，職種は「前と同じ」48％，「変わってもよい

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第2表最後の勤務先での手取賃金

（人）

項目 ^男 ^女 ^計割合 5万円未満 ³ ²³ ²⁶ 5％

賃 10万円〃 ¹¹⁴ ^{93 207} ^43．6 15万円〃 ¹³⁶ ^{20 156} ³³ 20万円〃 ⁵⁰ ³ ⁵³ ¹¹ 25万円〃 ²¹ ² ²³ ⁵ 25万円以上 ⁶ ¹ ⁷ ² 金不明 ² ⁰ ² ^0．4

計 332 142 474 ^100％

（資料）第1表に同じ第3表求人、求職状況

（人）

年求人数求職数就職数 ^{失業保険支給額}_{i一般保険金）} 日雇

A労人員

52年度 ^7，591 ^5，788 ^2，299 685，286，593 743 51年度 ^9，680 ^5，583 ^2，658 661，273，245 11，773

50年度 7β66 ^5，637 ^2，347 577，923，290 14，567

49年度 ^11，130 ^4，648 ^2，290 140，251，054 17，332

48年度 ^19，444 ^4，687 ^2，735 147，614，109 13，806

47年度 ^14，597 ^4，791 ^2，474 147，737，591 ^6，973

（資料）日立商工会議所「日立市の経済動向」Nα1，Nα2より作成第4表中高年令者職業紹介業務取扱状況

（人）

月別 52 年度 _51年度

項目 4月 5月 6月 7月 8月 9月 ^10月 ^1i月 ^12月 1月 2月 3月 ^合計

新規求職数 192 154 109 140 131 147 207 108 89 168 150 161 ^1，756 1，502

紹介件数 ¹⁴⁸ ¹⁰⁴ ¹³⁵ ¹⁰³ ¹¹⁰ ¹²⁸ ⁹⁰ ⁸⁸ ⁹⁸ ¹¹⁹ ¹⁰² ¹⁵⁴ ^1，379 ^1，261 就職件数 ³² ²⁴ ³¹ ³¹ ²⁹ ²⁸ ⁵⁰ ³⁶ ³⁸ ²⁹ ²⁶ ⁴¹ ³⁹⁵ ⁴⁵²

資料日立公共職業安定所「昭和52年度業務概要」

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第5表昭和51年度の日立市高令者無料職業紹介所の業務概況（O内が50年度実績）

求人求人数（A｝求職数（B）紹介数（C）就職数の｝

件

職種 ^数 ^男 ^女 ^計 ^男 ^女 ^計 ^男 ^女 ^計 ^男 ^女 ^計

軽作業・雑役 ⁶¹ 80 36 116 82 35 117 94 38 132 48 18 66 事務 ⁷ ⁴ ³ ⁷ 9 4 13 7 4 11 4 3 7 家事手伝留守番 10 10 10 ¹ 11 12 1 11 12 9 9

店番・倉庫番 ⁴ ³ ² 5 2 2 2 2 1 1

技能職 3 4 4 2 2 4 4 2 2

宿直・守衛 ⁵ ⁶ ⁸ ⁸ ⁷ ⁷ ⁴ ⁴

外務 ¹ ³ ³ ¹ ¹

その他

合計 ^⑫91 ^⑳100 ^⑬51 ^⑫151 ^⑭104 ^⑬50 ^⑰154 ^⑩116 ^⑪53 ^⑪169 ^⑳59 ^⑩30 ^⑳89

48％，「不明」2％，と，きわめて消極的である。入，を背後に感じさせる。

次に，日立公共職業安定所管内の動態を第3表しかし，社協の担当者の努力にもかかわらず，

からみると，昭和48年以降，4年の間に，求人数両年間の求人倍率（A／B）は1．09倍からα98倍は半分以下になり，逆に求職者は千人以上増加しへ，就職率（D／A）は68．2％から578％へ，紹ている。日雇就労も51年までは1万人以上の水準介率（D／C）は7α5％から527％へと，共に低を確保したものの，52年には急減している。下しており，労働市場の動向と同様に，「福祉的

これらの内，中高年令者の動態を第4表からみ就労」においても，きわめて就労環境が悪化してると．昭和51年から52年にかけて，求職者は1502 いることに注目したい。しかし，ここで重要なご人から1756人へと増加しており，紹介件数も1261 とは，就労環境の悪化以上に，「福祉的就労」市件から1379件へと微増しているが，実際の就職件場の拡大という事実である、筆者は，この「市場数は452人から395人へと低下しており，紹介件の拡大」と無料職業紹介所の機能拡大という事実

数に対する就職件数の比率もかなり低い。が，「生きがい事業団」という政策立案の第一の（注14）

最後に，福祉的就労の面から，日立市社会福祉誘因になった，と推定している。

協議会内に設置されている，高令者無料職業紹介

所の「取扱実績」を，昭和50年と51年度にっし謄） 4 「生きがい事業団」の構想立案からみてみよう（第5表参照）。基本計画策定へ

まず，職種は「軽作業・雑役」が約8割を占め（1）住民要求と行政側の対応

（注16）ていることに注意されたい。男女の「計」では・新規の政策立案の前提として，通常，社会的な

両年間において・求ん求職・紹介・就職の各絶ニーズの発生とその増大，第二に，二＿ズを行政対人数が25倍〜3倍に増大しており・社協によ施策として採用するか否かの適合性の判断，第三る適職の開発意欲・職安からの求職者の大きな流に全体計画との関係での施策の実施形態，の三点

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が検討課題として存在する。農林漁業の振興，健全な青少年育成）が掲げられ，

ここでは第1，第2の二点について考察を加え第三番目に福祉が入っている。51年度には三っのたい。重点（ひとづくりの基本である教育，生活環境の

中高年層の雇用ニーズの増大，また労働市場か整備，民生安定），52年度には，51年度に引き続ら事実上排斥された雇用ニーズの流人による，福いて三つの重点が掲げられているが，第一と第二祉的就労ニーズの増大という事実については前節の順位が入れ代わっている。

で考察したが，自治体行政側は，この事態にどういつれにしても昭和50〜52年における「福祉」

対応したのかをみてみよう。その際，「雇用」問は，生活基盤整備，教育の充実，に次ぐ第三位の題は専ら職安の管轄なので，自治体内での対応は，位置にあり，内容的には障害者福祉に重点がおか高令者「福祉」が焦点となる。れている。しかし，昭和52年度には「市民福祉の第6表日立市の老人人口の推移充実」の第一検討課題として「老人対策」が浮上

ｵており，施策方針における「順位」から判断す昭和餉 ^{人口（A）} ^{65才以上人口（B）} ^比率農）る限りでは，障害者福祉から老人福祉への重点の

44 190，571人 8，847 人 4．6％移向がみられる。（注18）

45 193，210 9，158 ^4．7 53年度は，ほぼ前年と同様な施政方針の下に，

ねたきり老人とひとり暮らし老人の在宅福祉サー 46 198，582 9，536 ^4．8 ビスの「整備」に重点がおかれ，54年度は，その 47 198，983 9，920 ^5．0 「充実」という方向がみられる。

48 201，955 10，536 ^5．2 同年の「施政方針」において「生きがい事業団」

の設立構想が表明されているが，その順位は，上 49 203，904 10，936 ^5．4

記の「充実」および市民ボランティアに次ぐもの 50 204，537 11，654 ^5．7 であり，政策の順位性から判断する限り，その画 51 203，646 12，263 ^6．0 期性にもかかわらず，さほど重要な新規政策とは，

52 204，059 13，017 ^6．4

考えられていなかったようである。（注19）

以上，「施政方針」内容の年次的分析からは，

（注）各年の「住民登録」より作成

昭和52年頃から市民福祉の中でも老人福祉が最重日立市の住民登録によれば，老人人口（65才以点課題となり，在宅福祉の整備から充実という文上）の動向は，第6表にみるように，年々増大し脈を経る中で，「生がい事業団」が提起されていており，老人人口比率も，昭和44年の46％からることが判明する。しかし，ここでは「提起」に同52年にはα4％へと上昇している。60才以上のいたる諸契機は明らかではない。

高年令就業者も国勢調査によれば，昭和40年から行政施策化に向けての最初の契機は，高令者就 45年の間に4276人から5558人へと増加し，就業者労機会の確保についての，市民団体からの陳情で全体に占める割合も50％からα0％へと上昇しあったといわれる。しかし，当時の市議会や市長ている。への陳情書類をみても，どれが，主要な契機になっ

こうした人口の高令化と高年令就労者の増大にたのかは明確でない。

対して，日立市当局は，どんな対応をしたのか，市当局が，政策立案にむけて，必要性が高いとこの点について，各年度の「施政方針並びに予算判断せざるをえなかった要因は，以下の三つの環案大綱」の内容から考察を始めたい。境変化にあったようだ。

（注17）

昭和50年度には，「5つの公約」（住みよい生第一は，前節でみたような「福祉的就労」への活環境，民主教育の推進，社会福祉の向上，商工期待増大とそこでの就職率の低下である。このこ

(8)

とから，抜本的な福祉的就労機会の再編成をせま公園等の野外作業，がイメージされている。

られたこと。同年11月には「老人。障害者福祉推進連絡会議第二は，職業安定所が中高年令者の仕事紹介に要綱」が作成され，正式な構想立案が始まっていついて，新たなコーナーを設定したり，職業訓練る。このプロジェクトチームのスタッフは関係11

に努力を傾注し始めたこと。日立製作所が定年年課の課長と「市長が適当と認めた者」で，かなり令を6・才に引き上げ濯用確保の実質努力をした総舗総角から事業団を検討しょうという，市

こと。先進都市で，「生きがい事業団」に類する側の積極的な姿勢が伺がわれる。連絡会議への付独自事業を開始する自治体が増大した等，外部諸議事項は「地域福祉の推進」，「在宅授護の充実」，

機関における改善力の具体化．「注2°／「福祉施設の充実」，「生きがい文寸策の雛」，

第三は，「いきがい事業団」に類する事業を実「保健医療の充実」，「その他の施策の充実」と施する場合，それを直轄形態にするか，委託方式なっており，要綱の名称が示すように，福祉施策をとるのか，または新しい「公設民営」の方式をの総合的な体系化と強化拡充を図る，という文脈とるのか，が大きな論点になる。しかし，日立市の中で，事業団の構想が検討されることになった。

では，それ以前に，「太陽の家」や社会福祉事業こうした「総合的な体系化」の視点が，事業団に団，等にみられるように，運営委員会方式，また障害者を加えるのみでなく，後にみるような個性は事業団方式の「公設民営」による福祉事業の拡的な事業団構想を生み出す出発点になっているよ大を，行政自身がすでに経験しているために，事うだ。

業の実施形態や方式をめぐる法律議を最初か講婆議では，昭和55年に事業団発足をめざし

ら始める必要がなかったことである。て，当局の課題として，高令者等の仕事意向調査，

企業主に対する仕事依頼アンケートの実施，54年

（2）行政内部におせる構想立案の過程からの暫定的な事業発足，高令者無料職業紹介所構想立案の基礎作業の一つとして，高令者就労との機能謹，等があ騰れている。事業の実施状欄査が，貼部老人福祉課を中心最初の居銚して，昭和5算1月から2月にカ、

にして，昭和53年夏に実施されている。他市の実けて，高令者と障害者を対象にした就労意向調査情は（注20）に示した通りであるが，これらの就が実施されている。

労事業の多くは，すでに考察したように，自治体その鞭をみ製調査対象は高令者6585人，障の直轄事業として，高令者向けの「第二の失業対害者466人であり，郵送法によって実施され，回策」としての性格が強い。つまり，これらの諸事収率は6a1％，740％とかなり高い。生きがい事業の多くは，昭和46年に国側が「特別措置法」の業への「参加したい」は高令者31．2％，障害者立法化によって，失対事業の新規登録を停止した 357％と，かなり高い。その希望理由を高令者のことに対する，先進的自治体の「対抗的」ないし男子についてみると，「健康のため」6a4％，

は代替的な対応策だったのである。したがって，「社会に役立ちたい」349％，「能力を生かした

「社会参加と生きがい」を重視する市当局からすい」192％，が上位三位を占め，「生きがい事業」

ると，主な検討対象は，金沢市や西宮市のような，のニーズの高さを示している。反面，「家計補助」

事業委託方式または事業団方式であったようだ。 1＆3％，「生活維持」17．0％の合計は35．3％であ 53年秋には，計画原局の内部において，構想のり，経済的理由をあげる者も無視できない。障害大枠が検討されている。それによると，事業の名者の場合は「家計補助」と「生活維持」の合計が称は「日立市生きがい福祉事業団」，対象は高令 5α4％と，実に過半数に及んでいる（以上，複数者に加えて，障害者も入れる。目的は社会参加と選択）。

生きがいにおかれ，就労内容は，企業への出向，その調査の結果，プロジェクトチームが考える

(9)

の

ような「生きがい就労」のニーズがかなり高い割ている。労働能力と意思を有し働くことが生活の合で存在することが確認されたが，他方，経済的糧の獲得ではなく，生きがいの発見と増進にある理由からの就労ニーズもいっそう高く存在するこ者の集団（任意団体）に対する，仕事の開拓と情

とが判明している。さらに，高令者男子の「希望報の「提供」啓蒙を目的とする。

する勤務形態」では，1週4〜5日，1日6〜7 つまり，事業団の会員である高令者に対する，

時間が過半数に達しており，就労目的では「生き就労情報の「伝達」は任意団体が行うものとされ，

がい就労」と回答しながらも，就労内容では「福競合関係は成立せずむしろ，三者が生きがい対策祉的就労」というより，「一般雇用」に近いものの推進を補完する関係に立つ，と理解されている。

を望んでいる。昭和54年5月には，全体的な討議をふまえてプ調査実施と前後して，チーム内では，事業団設ロジェクトチームは，「生きがい事業団」の設立立に係わる制度的な問題点の整理と検討が行なわ基本計画をとりまとめている。その要点は以下のれている。主な論点は，第一に財団法人形態の適とうりである。

用の是非，第二に法人内組織，第三に基本財産，（a）社会の高令化との関係

第四に無料職業紹介所との関係である。「日立市における60才以上の人口比率は，昭和第一の論点について。チーム内での主流の意見 53年11月には1α3％になっており，近年，高令者は，この事業は行政の直営でやるべきではなく人口の増加率は著しい。高令者人口が増加すれば，

（第二失対化への懸念），民間人の力で，自ら作当然に健康な老人の生きがい対策や要援護老人のり出していく福祉事業，にすべきという考え方で福祉対策が行政の重点課題となり，長くなった老あり・したがって法儲を与えられた財団騒IF 後をみんなで喜べるような施策の展開が期待され・

すべきだ，という。かつ，注目される。」

第二の論点について。事業収入の伴なう事業を（b）障害者の社会参加の促進

財団法人が実施すること（具体的には，労働者の「障害者の社会参加の促進のたあ，各種の立法あっせん供給事業）は法令違反の疑いがでてくる措置が講ぜられているが，現在の経済情勢・市場ので，財団法人とは別に任意団体を作り，そこでメカニズムなどから，その実効を挙げることは，

会員組織を作るという，二段がまえの組織案が結なかなか困難である」。それにもかかわらず「社論になってい魯ここには凍京都の高令者事業会参加のニーズが急速に高まってきており・この団における，都と区（または市）レベルの組織連ための環境づくりと条件整備が当面する大きな課関が，検討の素材になったようだ。題である。」

第三の論点について。通常の財団法人は基本財（c）市民が創り出す福祉（一民間の主導性）

産の法定果実（利子）をもって，事業運営をして「高令者及び障害者の生きがいを助長するためいるが，この事業にはそんなに大きな基本財産はには」「社会的適応を容易にする手段を講じ」，

期待できない。結論としては，市が出資者として彼らが「社会に貢献できることを」「地域社会全 1千万円の基本財産を作り，不足する必要経費は体に認識してもらう必要がある。」

市が助成することになった。それゆえ，「この事業は，行政から与えられる第四の論点について。結論としては，職安が64 福祉でなく，市民自からが創り出してゆく福祉と才までの職業紹介をするのに対して，高令者無料いう認識に立って，いわゆる民間型の推進体制を職業紹介所は，65才以上の高令者に対して，長期とるべきであり，そのために，法人格を与えられの雇用または一般の労働条件になじむ者の就労あった公益法人である財団法人が，推進の中核となるせんを取扱う，という分業関係の認識を前提にしものである。」

て，事業団の業務の性格をほぼ次のように規定し

(10)

第2図生きがい事業団をめぐる組識連関図日立市助成

■ 一． o ， o ．一雫一 … ，噂 o ■ ■ 日立市社会福祉

協議会 i指導

日立市高齢者

設無料職業紹介所 ^{°脚曹}

立助成鏡／指 ⑦／導誰誇

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奄穴盾苑I澹

i ∀

i仕普及啓蒙

L報活動 ^{（仮称）} ^{仕事の情報}繒W、開拓

官公庁 i

@ i事

市民事業所 iの

関係団体

財団法人

坥ｧ市生きがい事業団 _{個人}

…iあ

参加、協力協力 1つ

（仕事の情報提供）（仕事の提供側）：

@ iせ …

@ 能力開発 4 iん

@ 響及啓嚢尊脇灘供鍵／ i噛広報活動競奉仕活動のあっせんの i 奉仕活動． i

@ の指導理絶ψ … 助 i 箏／の i ／専 i

意団体 i会員組識）

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例）福祉の店（会員組識）

：

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@ Oq）○○○○○

(11)

（d）「生きがい」の考え方許可申請書」が「日立市長，立花留治」名で，茨生きがいは「十人十色であり，それぞれ個人ご城県知事に提出されている。同時に提出されたとに異なり」，「社会参加による地域社会との調「設立趣意書」には，「公的対応領域」と「私的和と連帯感」によって，「日常生活の充実感」も対応領域」が「密接なる連携」の下で，「70才代増し，「これが生きがいにつながるものと考えたまでの健康なヤングオールド」に対して，「可能い。」ここで，「生きがい」の具体的な構成要件な限り社会参加の機会を提供」すべきだ，と述べとして「働く」「奉仕する」「学ぶ」の三要件がている。

（注28）起され，これらが，「生きがい事業団」の取扱以上が，「生きがい事業団」の構想立案から，

業務として新たに設定されている。設立許可に至るまでの，政策形成の動態的な過程

（e）主な事業内容であるが，この過程で，市当局が常に強調してい能力開発訓練・研修・社会奉仕活動を推進するる「市民参加」は，どのように機能しているのだための組織的活動・働く意欲のあるグループ作りろうか。次に，この点を考察してみたい。

の促進とグループ運営の援助・育成。仕事の開拓昭和53年11月に，庁内にプロジェクトチームがと情報提供。この事業についての市民への普及活編成され，公的な検討が開始されて以降の，最初動。の市民との関係は，翌54年2月に実施された，高

（f）組織と市民参加令者，障害者，企業主に対する「意向調査」であ

「市民各層の参加を求めながら，多様化した高る。次に庁内での基本計画がほぼ固まった5月に，

令者・障害者のニーズに効果的な公益事業を展開非公式ではあるが，民生委員や老人クラブ等の役する」ために，理事は「商工団体，労働団体，社員から意見聴取が実施されている。さらに，許可会福祉団体，学識経験者，行政機関，その他」か申請書の検討段階にあった，8月中に，任意団体

ら10名程度で構成する。の会員として期待される階層の人々（老人クラブ，

以上，「生きがい事業団」の構想立案から基本

計画までの政策形成過程を考察してきたが，基本第7表設立準備委員会への市民参加区分計画によって明確になった，「生きがい事業団に

関する全体的な組織連関図は，第二図のようにな選出区分役職名

る。商工団体日立商工会議所会頭

上記の「設立基本構想」は5月下旬の庁議決定労働団体県労連日立地区協議会議長を経て，6月の市議会産業民生委員会に報告され

ﾄいる。社会福祉

c 体

日立市社会福祉協議会会長坥ｧ市連合民生委員協議会会長坥ｧ市老人クラブ連絡協議会会長 5 「生きがい事業団」の設立と市民参加ボランティアグループ代表

日立市福祉団体連絡協議会代表事業団設立基本構想のプロジェクトチームによ日立市長

る原案は，庁議，および市議会関連委員会におい ^{日立市収入役} て，ほとんど修正はなかったようである。行政機関日立市民生部長

市レベルでの意思統一をふまえて，6月になる ^{日立市議会議長}

坥ｧ市議会産業民生委員会委員長と，事業団設立の許可権者である茨城県知事の申

日立市青年会議所理事長

請窓口になっている老人援護課との事前協議が開日立市民運動推進連絡協議会会長始され，8月上旬までに，許可申請書の内部的検学職経験者株式会社日立製作所

討が行なわれ，事業団設立準備会と設立総会を経日立工場総務部長て，9月に，「財団法人日立生きがい事業団設立 ^{日立市教育委員}

(12)

第8表日立働くしあわせの会の会員構成

年齢

@ 一分ｫ別

59歳

@以下 ^60歳 ^61歳 ^62歳 ^63歳 ^64歳 ^65歳

66〜

@69歳

70歳

@以上 ^計

男 7人 ^人29 31人 23人 32人 25人 28人 24人 11人 210人

女 9 7 8 21 11 13 11 9 4 93

計 16 36 39 44 43 38 39 33 15 303

（昭和55年4月30日現在）

第9表生きがい事業団の政策形成過程

年月関係機関内容 53．11．下老人障害者福祉推進連絡会議設置設立準備のための庁内プロジェクトチーム構成

12．上連絡会議設立趣旨の確認及び意向調査実施決定

54．1．中連絡会議意向調査原案検討

2．上意向調査票発送

2．下連絡会議事業設立基本構想（案）検討

3，下意向調査集計・連絡会議委員に報告

5．中連絡会議事業団設立基本構想（案）決定

5．下民生委員・老人クラブ等の意見取聴

5．下庁議事業団設立基本構想決定

6．中市議会産業民生委員会に報告事業団設立基本構想について報告 6．下県老人援護課との協議基本構想を提出

8．上庁議事業団設立許可申請書検討

8．上市議会産業民生委員会に報告

8．上県老人援護課との協議申請書（案）の提出 8．中老人クラブ障害者団体代表者との話合事業団設立について 8．下事業団設立準備委員の委嘱委員16人委嘱 8．下事業団設立準備会

（注）上は上旬、中は中旬、下は下旬の略

障害者団体）の代表との話し合いがもたれている。らいがある。「第三の就労」という生きがい事業以上の経過からみると，市当局は，政策形成のの性格からすれば，勤労団体の計画への参加も当各区分ごとに，意見聴取という形態で，政策の直然に必要であったといえる。

接的対象者と想定される人々に限定して，「市民しかし，8月下旬に設立された，事業団設立準備委篭 Q加」のシステムを採用してきたことが判明する。員会（設立許可以降は理事会に改組）の委員構成と

ここには市当局のそれなりの努力が伺がえるが，委員会での討議の様子からすると，かなり多様な市

「市民参加」の対象が，あまりにも福祉的な関係民階層から委員が選出され，意欲的な討議が行なわ団体に片寄りがちであり，行政からみて意思疎通れたようであり，政策形成の後半期には，かなり改

が容易な団体内において意見聴取が行なわれたき善された市民参加が確保されたように思われる。（注29＞

(13)

設立準備委員会の選出区分と役職名は，第7表の転換は「補助金の論理」によってなされたといっとうりである。ても過言ではない。ここでの「論理」とは，国県，

設立準備委員会一理事会が，組織管理面からの自治体，社団法人の三者間において自治体（日立市民参加であったのに対して，主体的な市民参加市）は補助金の受け入れによって，社団法人の補としての「任意団体」は，「日立働くしあわせの助額を大幅に節約できるという経済合理性を獲得会」として昭和54年12月に結成された。会員構成するが，民間組織の側からみると，社団法人としは，第8表のとうりである。ての資格条件および補助基準の達成という，二重

最後に，政策の立案から事業団の設立に至る経のかなり厳しい条件を課せられることになり，市過を，要約的にフォローすると，第9表のように民団体としては組織的に疎外されかねない状況になる。おかれるに至っている。

（注30）（注32）

「日立働くしあわせの会」はシルバー人材セン6 組織構想の転換と補助金の論理ターへの改組に伴ない，次のような運営および事

昭和54年12月に結成された「日立働くしあわせ業実施上の要請を受けている。

の会」は，設立後3ケ月間に会員数は287人にふ第一に，運営にあたっては，県，市，職安，無え，受託の仕事件数も17件に達し，総代14人を中料職業紹介所，生きがい事業団等との「相当に緊心に，順調な市民中心の活動を展開し始めている。密な連携」を図ること。

しかし，昭和54年3月末に，労働省の「シルバー第二に，「日常生活に密着した補助的・短期的人材センターの100ケ所設置構想」を背景にして，な仕事」を請け負い，その際，「最低賃金を下回県の職業安定課から，かなり強い設置要請を受けらないよう配慮」する。

ている。第三に，組織については，総代会を理事会に改

r注31）

要請下での市当局，生きがい事業団，日立働くめ，新たに，学識経験者20人以内で，評議員会をしあわせの会，の論議は，生きがい事業団の趣旨設ける。

を変えないで，いかにしたら補助金を導入できる第四に，「日立働くしあわせの会」は「愛称」

のかという経済合理性の最大限の追求，の下でなとして残す。

されている。この背景には，補助金は積極的に受社団法人への改組は，六月市議会での予算措置け入れたいという市側の強い意向があったことはを得て，7月に行なわれている。

言うまでもない。 7 政策の実施効果の評価論議の結論としては，第一に，生きがい事業団

と労働省のシルバー人材センター溝想は，基本目的が前節までに「生きがい事業団」の生成過程につ一致している。第二に，「日立働くしあわせの会」を，いて，福祉政策の立案後の経過を中心にして考察事業団の下部組織から切り放して公益法人としてしてきた。本節では，この政策形成過程について，

の社団法人に改組すれば，国の補助基準に適合す幾つかの観点から評価を試みることによって，結る体制が整えられる，との判断から，補助金導入論としたい。

及び生きがい事業団の組織構造の転換が「短期的第1に，政策形成過程への市民参加について。

な議論で決定」されている。その結果，「日立働この点については，村松岐夫が指摘したように，

くしあわせの会」は社団法人「シルバー人材セン「生きがい事業団」それ自体としては，全く新しター」として，「生きがい事業団」とは組織的にい統合的な性格を有する福祉政策であったが，政並列され，直接に補助金を受けることになった。策対象がいわゆる「弱者」であったたあに，諸社生きがい事業団の事業が正に本格的に開始され会階層にわたる利害関係の対立，という側面がほようとする矢先における，こうした組織構造の大とんどなく，したがって，住民側からの強い参加

(14)

第10表入会の動機と就労の条件希望

（％）

入A 昭和 55／2当時 56〜57 条件 55／2当時 56〜57 健康のため 52．4 51．8 3時間以内 ^13．4 ^2．0

友達がほしい ^6．4 6．6 一日

磨@り 4〜6時間 ^63．6 ^71．0

自分の能力を発揮したい ^3．2 ^4．9 7〜8時間 ^23．0 ^27．0

社会のため役立ちたい 13．9 12．1 3日以内 ^28．9 ^23．6

小遣いがほしい 12．8 12．8 一週

磨@り 4〜6日 ^44．9 ^63．1

家計の補助又は生活の維持 11．2 11．8 毎日 26．2 13．3

（注）生きがい事業団の業務報告資料より作成

第12表会員の希望職種と仕事の受注状況

第11表仕事の受注先の構成 _（％）

（％）希望職群受注状況

昭和 55 年 57 年 1 専門技術群 ^2．9 0．3

分公共 _民間 _公共 _民間 2 事務整理群 15．0 5．3

受託件数 ^16．6 ^88．4 ^15．9 84．1 3 施設管理群 ^6．4 5．1

契約金額 ^41．9 ^58．1 ^42．3 57．7 4 販売外交群 ^0．4 0．8

5 技能群 17．5 48．1 延就労人数 52．1 47．9 53．3 46．7

6 軽作業群 52．2 35．7

（注）第10表に同じ

7 サービス群 ^5．4 4．6

i8その他

^0．2 ⁰

（注）第10に同じ

第13表紹介業務実績の推移（人）

昭和 53 年 54年 55年 54年度に対する55年度の増減

求人件数 109 252 215 一37（−14．7％）

求人数 157 379 291 一88（−23．2％）

求職数 166 318 250 一63（−21．4％）

紹介数 191 301 276 一25（− 8．3％）

就職数 106 147 178 ＋31（＋21．1％）

（注）第10表に同じ

要求もなく，市当局側の「市民参加重視」というがある。したがって，本稿では，この手法の方法姿勢に支えられて，市民参加の内実が専ら形成さ的有効性はあまり成功していない。

れた，と結論することができる。政策形成過程へ第2に，補助金の論理と官僚性について。このの「構造過程分析」の手法の適用は，政策利害の点については，前節でみたように，専ら市当局側対立を，地域内の諸社会層や官僚組織との関連での経済合理性的判断の下に，容易に結論が下され理解することによって，地域社会内における階級た。しかし，事はそれ程に単純ではない。当時対立や官僚支配の実相を明らかにし，民主的な地「福祉見直し」の風潮の中で，国側はほとんど新域政策のあり方を提起できる所に，大きな有効性しい政策を打出せず，専ら，先進的自治体で事業

地方自治体における福祉政策形成の構造過程分析

（％） 3

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も 者者 Ω

i8その他

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