震災に投影された国際協力の将来 -- 水平協力の時代へ (特集 東日本大震災と国際協力)

震災に投影された国際協力の将来 -- 水平協力の時

代へ (特集 東日本大震災と国際協力)

著者

山形 辰史

権利

Copyrights 日本貿易振興機構（ジェトロ）アジア

経済研究所 / Institute of Developing

Economies, Japan External Trade Organization

(IDE-JETRO) http://www.ide.go.jp

雑誌名

アジ研ワールド・トレンド

巻

192

ページ

18-21

発行年

2011-09

出版者

日本貿易振興機構アジア経済研究所

URL

http://hdl.handle.net/2344/00004154

東日本大震災は、日本を援助国 ナ ー） か ら 被 援 助 国 へ と 転 換 た。 一 時 的 に で あ れ 日 本 人 は、 り か 日 本 は、 ス ー ダ ン を 抜 き、 に な る 見 込 み で あ る。 こ れ は、 」 に 身 を 置 い て き た 日 本 人 に く 変 え る 可 能 性 を 孕 ん で い る。 日本人が、震災の前以上に深く国 際協力の意義を認め、国際社会の なかの一人のリーダーとしての自 覚 を 高 め る 可 能 性 を 感 じ て い る。 これからの日本の国際協力は、日 本人がしばしば大きな困難に直面 し、それに対処するために他国か ら支援を受ける可能性があるとい う こ と を 強 く 意 識 し、 「 困 っ た 時 はお互い様」という、健全な助け 合い精神に基づく水平的な協力に なるだろう。このことは、これま での援助が基本的に、先進国から 開発途上国に対する垂直的な協力 （ 南 北 協 力 ） で あ っ た こ と と 対 照 的である。さらに強く主張したい ことは、常に他国を助けるのでは なく、時には助けてもらうという ことが、他国との絆を強めるため に、大きな役割を果たすというこ とである。人口が増えず、移民も 受け入れず、急成長する周辺国に 比して経済の相対規模が縮小して いる日本が、今後もスマート・ド ナーとして、他国との結びつきを 深めていくためには、大国意識や 先進国意識を捨て、東北人が東日 本大震災で示した謙虚さを素直に 示すことがより重要になる。本稿 では、そう考えるに至った背景を 説明する。

●世界各国からの支援

　 東日本大震災と、その一六年前 に起こった阪神淡路大震災との間 には、震災対応に関して大きな違 いがあった。それは海外からの支 援が大規模かつ広範だったことで ある。支援を実施した、または申 し出ている国・地域は二〇一一年 七月現在で、一六一に及ぶ（外務 省 ホ ー ム ペ ー ジ に よ る ）。 阪 神 淡 路大震災の際には、支援国数が七 五であったので、今回の支援国数 は前回の数の約二倍に当たる（阪 神 淡 路 大 震 災 の 際 の 支 援 国 数 は、 豊田利久・瀬川智子「緊急援助に おける国際協力」 『国際協力論集』 第 五 巻 第 三 号、 一 九 九 八 年 一 月、 第 二 図 を 参 照 し た ）。 ま た、 阪 神 淡路大震災の際に受け入れた海外 からの救助チームはスイスやフラ ンス等に限定されたが、東日本大 震 災 の 際 に は 在 日 米 軍 を 筆 頭 に、 二三の国・地域が救助チーム等を 派遣した。なかにはインド、イン ドネシア、スリランカ、タイ、中 国、フィリピン、モンゴル、ヨル ダンといった開発途上国も含まれ ていたことが特筆される。活躍の 様子は、以下のサイトに詳しく記 さ れ て い る（ http://www .mofa. go .jp /m of aj/ pr es s/ pr /w ak ar u/ topics/v ol73/index.html ）。 　 さ ら に、 支 援 を 行 っ た 一 六 一 カ 国 の う ち 二 三 カ 国 は、 開 発 途 上 国 の な か で も 発 展 の 制 約 が 大 き い と さ れ て い る 後 発 開 発 途 上 国 で あ っ た（ 表 1）。 阪 神 淡 路 大 震 災 の 際 に も 後 発 開 発 途 上 国 か ら の 支 援 が あ っ た の で あ る が、 そ の 国 数 は 一 表1 日本の震災に対して支援を行った後発開発途上国数 アフリカ アジア ラテンアメリカ・_カリブ海 計 後発開発途上国総数 33 14 1 48 東日本大震災支援国 13 10 0 23 阪神淡路大震災支援国 5 6 0 11

注： 国連の後発開発途上国（Least Developed Countries）の定義はしばしば変更されている。上記の定義は 2011年7月時点のものを用いている。詳しくは、以下のサイトを参照のこと：http://www.unohrlls.org/ en/ldc/related/62/。

震災

に

投影され

た国際協力

の

将来

︱水平協力

の

時代

へ

山

形

辰

史

一であり、 この数も倍増している。 また、全後発開発途上国四八カ国 のうち、約半数の二三カ国が何ら かの支援を行ったことにも注目し たい。阪神淡路大震災の際にも世 界の多くの国々が日本に支援を寄 せたのであるが、東日本大震災に 対しては、さらに多くの国々が物 心両面で支援してくれたことが分 かる。 　 外務省関係者に拠れば、通常は 他国への緊急支援の窓口になって いる外務省国際協力局緊急・人道 支援課に対して、各国から緊急支 援 の 問 い 合 わ せ が 相 次 い だ と い う。

●日本の援助吸収能力

　 このように阪神淡路大震災と比 べて東日本大震災の際に国際的な 支援の輪が広がった背景は二つあ ると考えられる。ひとつには支援 する側の先進国・開発途上国共に 緊急支援対応能力を拡充していた り、経済力が上がって支援の余裕 が生まれていたことである。 　 いまひとつ阪神淡路大震災の時 から大きく変化したのは、日本の 側の支援受入準備である。前述の 豊田 ・ 瀬川論文のまとめに拠れば、 阪 神 淡 路 大 震 災 直 後 に、 ス イ ス、 フランス、ロシア、ドイツ、イス ラエル、シンガポール、アルジェ リア、ハンガリーから緊急援助隊 の 派 遣 の 申 し 入 れ が あ っ た の だ が、日本政府はスイス、フランス の緊急援助隊のみを受け入れるこ ととした。 後にイギリス、 スウェー デンからの救援チームも受け入れ たが、 関連省庁の許可の関係から、 これら二チームは本来の役割を果 たせなかったという。救助犬につ いても、ほとんどの申し入れに対 して農林水産省が、検疫を理由に 受入を認めず、スイスの救助犬の みが入国を認められた。 　 これに対して今回の東日本大震 災では、緊急援助従事者の入国管 理（ 法 務 省 ）、 救 助 犬 の 検 疫（ 農 林水産省）に代表される救助チー ム受け入れ全般に関して、阪神淡 路大震災の場合より、条件整備が 進んだ。その結果として災害救助 犬は、韓国、シンガポール、ドイ ツ、スイス、メキシコ、オースト ラリア、アメリカ、英国、オラン ダの九カ国から、計四六頭が受け 入 れ ら れ た（ http://www .maff. go .jp /j/ sy ou an /s ou m u/ sa ig ai/ kyuujyo_ken.html ）。二三もの国 ・ 地域の海外救助チームが活躍した ことは前述のとおりである。 　 このように東日本大震災に際し ては、 阪神淡路大震災と比較して、 日本政府の「援助吸収能力」が増 加したと言える。援助吸収能力と は、被援助国が、申し出のあった 援助を受け入れて、その趣旨にし たがって活用する能力を指す。一 般に低所得国では、人材不足や制 度の未整備等のため、援助を受け 入 れ る こ と が で き な い こ と が あ る。阪神大震災の際の日本は、ま さ に 援 助 吸 収 能 力 が 低 い 状 態 に あった。

●水平協力の萌芽①

　

―先進国同士の緊急支援

　 このように援助国日本は、東日 本大震災という災害に直面し、一 時 的 に で あ れ 被 援 助 国 に な っ た。 同 様 に、 先 進 国 が 大 災 害 を 被 り、 他の先進国から援助を受けるとい う現象は、東日本大震災が初めて ではない。 例えば二〇一一年二月、 ニ ュ ー ジ ー ラ ン ド の ク ラ イ ス ト チャーチでの地震に際しては、国 際協力機構（ＪＩＣＡ）も国際緊 急 援 助 隊 救 助 チ ー ム を 派 遣 し た。 東日本大震災でも、アメリカの国 際開発庁（ＵＳＡＩＤ）が緊急物 資を日本に提供した。 　 ＪＩＣＡやＵＳＡＩＤは基本的 に、開発途上国への支援を行う機 関である。ＪＩＣＡの場合は、一 九八二年に日本政府が国際緊急医 療チームを発足させた際に、担当 室 を 立 ち 上 げ て チ ー ム に 加 わ り、 それ以来、主に開発途上国での災 害に対して緊急支援活動を行って きた。一九八七年には、国際緊急 援助隊の派遣が法制化され、一九 九二年には、自衛隊の参加が認め られた。これにより現在国際緊急 援助隊は、救助チーム、医療チー ム、専門家チーム、自衛隊部隊に よって構成されている。国際緊急 援助隊は先進国・地域への緊急支 援 も 行 っ て お り、 ク ラ イ ス ト チャーチ地震に対する支援に先立 ち、二〇〇七年には、韓国西岸で のタンカー衝突事故による油流出 事故に対して、二〇〇九年には台 湾での台風に対して、それぞれ国 際緊急援助隊専門家チームを派遣 した。これらの実績から明らかな ように、 国際緊急支援については、 開発援助という枠を超えて、先進 国・地域間の水平協力が既に実施 されている。

●水平協力の萌芽②

　

―中進国、中国、インド、

　　

産油国の援助国化

　 国際協力の水平化は、開発途上 国の大国や、産油国、中進国が援 助を始めることによっても、より 一層顕著になっている。 　 韓国は一九九六年に経済協力開 発機構（ＯＥＣＤ）に加盟し、先 進国の仲間入りをした。今年はＯ ＥＣＤで四回目となる援助効果向 上ハイレベル・フォーラム（一一 月二九日〜一二月一日）の開催国 として、国際協力への気運が盛り 上がっている。韓国にとって、先 進国の一員として世界に認められ るためにも、国際協力の推進が必 須である。また台湾も、急拡大す る中国の政治・経済的影響力に対

震災に投影された国際協力の将来―水平協力の時代へ

（小林誉明 「中 策 」『 開 発 金 融 研 究 所 二〇〇七年一〇月、 れ に よ っ て 一 九 七 一 その後、 ナ ー と 見 な さ れ る に 訪 問 し、 ア フ リ カ・ 低 利 融 資 を 行 う こ と、 う援助も重要性を高めている。こ のように、非ＯＥＣＤ援助国が増 えたことは、ＯＥＣＤ諸国が自己 規制的に設定した国際協力の効率 化と透明化のルールを適用されな いケースが増えるという副作用を 生んでいる。

●バングラデシュは日本を

　

助けられるか

　 国際協力に対して人々は様々な 思いを込めており、それは日本の 国益であったり、 人道であったり、 相手国との信頼関係の深化であっ た り す る。 な か で も、 「 困 っ た 時 にはお互い様」という素朴な心情 は、 か な り の 範 囲 の 人 々 の 間 で、 国際協力支持の基底にあるものと 思われる。しかしながら先進国と 開発途上国の間では長い間、国際 協力は 「お互い様」 ではなかった。 先進国が一方的に開発途上国に援 助 を 与 え る の で あ っ て、 （ 一 部、 国連での投票による見返り等を除 いて）先進国が開発途上国に助け られるような機会は、予測可能な 近未来には訪れないと捉えられて きた。 　 このような認識は開発途上国の 人々にも共有され、彼らの持つ無 力感の一部となっている。筆者は 同 僚 の 村 山 真 弓 氏 と 二 〇 〇 三 年 に、バングラデシュのある大学の 研 究 所 の 研 究 員 ら と 共 同 研 究 を 行った際、ひとつの印象的な体験 をしている。この調査は、バング ラデシュで広く尊敬されている教 授と、その下で働く勤勉かつ有能 な三〇代前半の調査員がリーダー となり、筆者と村山氏が彼らの調 査チームに合流する形で実施され た。ある日、この若手調査員と村 山氏、 筆者がひとつの車に同乗し、 おしゃべりしていた。その際、そ の 若 手 調 査 員 が、 「 そ も そ も あ な たたち日本人は何のためにバング ラデシュを援助しているのか？ 　 バ ン グ ラ デ シ ュ を 助 け る こ と が、 何か日本の利益になるのか？」と 問いかけてきた。この滅私奉公的 に働く調査員が真剣に質問してき たので、これは真面目に答えなけ ればならないと、村山氏も私も覚 悟した。 　 我 々 は こ う 答 え た。 「 日 本 人 の な か に も い ろ い ろ な 人 が い ま す。 一部の人が、日本のＯＤＡは、回 り回って日本のためになるように 用いられるべきだと考えているこ と は 確 か で す。 Ｏ Ｄ Ａ に よ っ て、 バングラデシュが日本に恩義を感 じるようになり、 国連であるとか、 地域安全保障・地域協力を議論す るような国際政治の舞台で、日本 の味方になってくれるのではない か、とそういう人たちは期待して います。その一方で、 より素朴に、 ＯＤＡは助け合いの一環だと考え て い る 日 本 人 も た く さ ん い ま す。 今はバングラデシュが困難を抱え て い る か ら 協 力 し ま す け れ ど も、 逆にいつか日本が困った時にはバ ングラデシュが助けてくれればい い。だからお互い様でしょ。 」 　 す る と 彼 は 驚 い て こ う 言 っ た。 「 信 じ ら れ ま せ ん。 日 本 が バ ン グ ラ デ シ ュ を 助 け る こ と は あ っ て も、バングラデシュが日本を助け る こ と な ど で き る と 思 え ま せ ん。 日本人は本当にそんなことを思っ ているのですか。 」「本当に思って いますよ。だってこれから先、何 があるか分からないじゃないです か。バングラデシュも急速に発展 していますし。第一、あなたのよ うに真面目で優秀な人がいるんだ から、バングラデシュ人が日本人 を助けてくれることがあってもお かしくないでしょう！」 　 彼は納得しなかった。彼はバン グラデシュ政府の腐敗や公務員の 汚職の蔓延を指摘したが、 我々は、 それらは程度の差こそあれ、日本 でも他の先進国でもしばしば見ら れることだ、と応じた。しかし彼 は 最 後 ま で 納 得 で き な い 様 子 で あった。 　 彼 と 別 れ た 後、 村 山 氏 と 私 は、 あんなに勤勉で有能な彼が、なぜ ああまで自分たちバングラデシュ 人の力を過小評価し、卑下してい る の か、 を 話 し 合 っ た。 結 論 は、 実際にバングラデシュが日本を支 援する機会がまだないからだ、と いうことであった。

●援助する誇りを途上国にも

　 東日本大震災の直後に、日本政 府やＪＩＣＡが、途上国を含む外 国からの支援を受け入れるために 尽力したことは、今回の震災の初 期対応として高く評価されるべき である。それは一義的には、被災 者に対するより手厚い支援、励ま しになった、という点に拠ってい るが、いまひとつの意義は、こう いった国際協力が互恵的であるこ とを確認する機会になったことで ある。 　 困った時に支援を受けることで 初めて日本人は、これまでの援助 の意義を身をもって確認した。そ して開発途上国は、状況によって は、彼らが援助をする側にまわる という可能性を実感した。 　 そもそも誰かの援助を受けると いうことは、気詰まりなものであ る。援助を受けることが、自分の 無力さを暴露しているように感じ られるからである。援助を与え続 ける人と、 受け続ける人の関係は、 それ以外の何かで補いが付けられ るのでなければ、対等ではあり得 ない。援助を受けている側は、表 面上援助に感謝しつつも、抱く感 情は卑下や嫉妬であって、共感で はない。相互に協力し合う対等の 立場になって初めて共感が生まれ るのではないだろうか。一般の人 間関係でも、世話好きだが人の好 意を無にする人は 「かわいくない」 と思われのが常である。 　 対照的に、他人の力になる、と いうのは誇らしいことである。筆 者は、開発途上国で貧困層に分類 されそうな人が、日本人の自分に 対して、何かを振る舞うことを申 し出る、ということをしばしば経 験するが、それは彼らの誇りがな せる技であり、その心根を大事に したいのである。

●お礼を言われるのは

　

お礼を言ったとき

　 これまで日本は、戦後半世紀に わたる援助に対し、開発途上国か ら の 明 示 的 な 感 謝 を 求 め て き た。 その方法は、日本の「顔」を見せ るというアプローチで、日本の援 助で与えた物資や、建てた構造物 に、日本のマークを付けるもので ある。言うなれば、感謝を要求す ることによって感謝を得ようとし たのである。これをイソップ寓話 になぞらえて、北風アプローチと 呼ぼう。 　 しかし筆者は、震災直後の今年 四月にバングラデシュを訪問した 際、これと好一対の太陽アプロー チを見いだした。バングラデシュ で 出 会 っ た 人 々 に、 バ ン グ ラ デ シュの人々の東日本大震災に対す る 支 援 に つ い て 御 礼 を 述 べ た 時、 例外なく彼らから 「それは当然だ。 なぜなら日本はこれまでたくさん 援助してくれたではないか」と感 謝された。押しつけがましく感謝 を要求したり、これ見よがしに日 本のマークを物資につけたりする こ と は、 「 そ も そ も 日 本 は ア ジ ア を軍事的 ・ 経済的に支配してきた」 とか「結局日本の援助は日本企業 のためになされている」といった よ う な 相 手 の 反 発 を 招 き か ね な い。むしろ、感謝することで感謝 されるという、言うなれば「へり くだりアプローチ」の方が、相手 を立てる、手柄を譲る、といった ことを重視してきた日本人気質に 合 致 し て い る の で は な い だ ろ う か 。

●南北対等な国際協力へ

　 これまでの国際協力は、植民地 関係や戦争責任といった歴史に影 響され、北の先進国から南の開発 途上国に対してなされてきた。そ んななかでいくつかの途上国は被 援助国から卒業し、途上国が途上 国を支援する南南協力が増加して いる。またＯＥＣＤ加盟国以外の 援助国の援助拡大が著しい。これ に加えて、特に緊急支援の分野で は、先進国が他の先進国を支援す る北北協力も見られるようになっ た。さらに東日本大震災では、南 の途上国が北の日本を支援する北 南協力が注目されている。これに よって国際協力が、タテヨコ様々 な方向からなされる傾向が強まっ ている。 　 このような、より水平的な助け 合いは、国際協力の将来の姿でも ある。開発途上国が徐々に先進国 にキャッチアップしていき、 中国、 インドも大国化している。そのな かで、人口が増えず、移民も受け 入れない日本の、世界経済に対す る影響力は、世界第二位の経済大 国であることを誇った時代と比べ れば、縮小していくであろう。こ れは開発途上国が経済発展や貧困 削減を達成したことによるもので あり、これまで日本が国際協力に よって目指してきたことが実現さ れた結果である。その意味で喜ば しいことである。 　 開発途上国が発展を遂げて、経 済的に日本と肩を並べる時が来る としたら、その時国際協力は消滅 す る の だ ろ う か。 そ う で は な い、 ということを東日本大震災は示し たのである。先進国といえども他 者 の 支 援 を 必 要 と す る 時 が あ る。 その際、先進国だから自分で何と か し ろ、 と 考 え る の で は な く、 「 困 っ た 時 に は お 互 い 様 」 と い う 素朴な精神で、上下関係ではなく 隣人関係として、助けたり助けら れたりする。東日本大震災は、国 際協力がその将来の姿である水平 関係へと変容する、ひとつの大き な転機となったのではないかと考 える。 （ や ま が た 　 た つ ふ み ／ ア ジ ア 経 済 研究所 　 開発研究センター）

震災に投影された国際協力の将来―水平協力の時代へ