自 治 体 議 会 改 革 の 憲 法 問 題
小 林武
日次
はしがき一課題としての自治体議会改革1現況︑改革の提唱と課題ω改革が迫られている状況麟改革の提唱①国側・政府与党側からの改革提唱②主体の側のとりくみ⑧改革の射程範囲2憲法にもとつく現行法制検討の必要ω自治体議会改革と憲法論②地方自治法自体の見直し①古くて新しい課題としての自治体議会改革②︽国による画,的な地方行政法︾としての性格をもつ現行地方自治法
③憲法適合性に問題がある地方自治体議会関速規定二憲法が想定する自治体議会像
1九二条﹁地方自治の本旨﹂に込められた憲法原理m﹁地方自治の本旨﹂ー地方自治の総則としての機能
112一
自治体議会改革の憲法問題一(1)
( 2 )
働日本国憲法の国民主権の原理と地方自治2憲法による自治体議会の位置づけω通説の枠内での積極的解釈㈹議会の長に優位した位置づけの弁証三現行地方自治体議会法制の問題点長H議会関係を憲法適合的に規定しているか否か見直しの必要なものm議会の本来的地位にかかわる長の権限㈲長の議会に対する権限2議会の組織・権限にかんして憲法意思から乖離した規定ω選挙制度の問題と議員定数の﹁条例定数制﹂
②立法権行使の制約㈹議会の組織・運営への規制ω議員特権の存否をめぐって①免責特権②不逮捕特権③議員報酬請求権四自治体議会改革をもたらすもの1議会改革にとっての憲法改正の意味ω改憲提案の中の自治体議会㈹改憲は︑より充実した自治体議会への改革を可能にするか2住民自治を担う議会の新生‑むすびにかえて
ー﹁議会基本条例﹂のもつ可能性①制定の背景②制定への流れ③注目される内容④﹁基本置条例の最高法規性の論点②住民自治を実現する機関としての﹁志﹂
を も っ た 議 会 へ の 努 力 を 鱒 結 語
一111一
は し が き
地 〃 臼 治 体 議 会 か ︑ へ , ︑ 多 様 な 問 題 に 直 .面 す る 状 ゜滉 .ト て ︑ そ の あ り 方 を 見 直 し ︑ 新 生 を は か る ベ キ = }と か ︑ 各
方 而 '.﹂ 意 識 さ れ て い る
" 本 国 憲 法 は ︑ 第 .八 h掌 に お い て ︑ 地 方 自 治 体 に つ い て . .. .生 代 表 制 首 .長 制 の 統 治 構 造 を 採 川 し た ヒ で ︑ 自 治 体
議 会 を ︑ 住 民 代 表 機 関 ︑ 団 体 意 思 決 定 機 関 か つ 第 . 義 的 ㍍ .法 機 関 と し て 位 置 づ け て い る ﹁ と く に 九 .. .条 ︑ 九 四 兼
詳 細 は 後 に 論 し る ) そ の 点 で ︑ 議 会 は ︑ 地 方 自 治 の 一 力 の 本 源 '.﹂ あ り ︑ ま た ︑ 長 と の 関 係 に お い て む し ろ . ・.L
導 機 関 で あ っ て ︑ 民 i i Y我 の 根 幹 を な す も の で あ る ︑ 等 々 の 長 現 か こ れ ま で 川 い ら れ て き た の も ︑ 的 を 射
た も の と い え る
臼 治 体 統 治 構 造 に お い て こ の よ う な 位 置 に あ る 議 会 は ︑ し か し な が ら ︑ そ の 役 割 を ー︒ 分 に 果 た し て い る と は い
え す ︑ そ の あ る べ き 姿 へ の 回 帰 と そ の た め の 改 革 は ︑ 態 ﹂ に 則 し た 国 づ く り ︑ と く に 地 域 の ㌧L ぺ ,公 で あ る 住 民 の
自 治 の 実 現 の た め に も ︑ へ ' 11 ︑ .不 .吋 欠 の も の と な っ て い る そ し て ︑ こ の 課 題 の 達 成 の た め に は ︑ あ れ こ れ の 制
度 運 川 卜 . の f 直 し や ︑ 改 沸 の ア で テ ア で 事 足 り る も 望 .・ は な い 現 行 の 地 〃 自 治 制 度 ︑ と り わ け そ の 基 乍 的 規 範
た る 地 方 白 治 法 を 憲 法 に 照 ら し て 見 直 さ な け れ ば な ら な い と 疹 え る
す な わ ち ︑ 地 〃 白 治 法 ・ 以 .卜 ︑ 地 自 法 し ・略 称 も ・ は ︑ 日 本 国 池 擢 を 直 接 に 具 体 化 し た 基 乍 法 の ひ と つ 一 い わ
ゆ る 揮 牛 旭 法 ・ と さ れ る の が 通 例 で あ る が ︑ し か し な が ら ︑ 憲 法 を .配 し く 11 .ハ体 化 し て い な い 規 範 を 遺 憾 な
が ら ︑ 私 見 に よ 11 は 多 数 ‑ 含 ん で お り ︑ そ れ は ︑ 以 ド に 見 る と お り ︑ 議 会 の 扱 い に か ん し て も 例 外 で は な い
・日 リ宿 体 革俄 ヘ ム 改 革 の 害 心法 川 題 : . 3 ・
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四1 め
た い と 思
う
こ の llf'ご Z暫
憲 法
の 光 を 当 て て こ れ 牟 抜 イく 1白 に 改 め る
レ
H 下 Il 治 1乍 議 会 改IIIII:
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疹 え、
以 ド、
検 討 を 准
課 題 と
押し
の 白 治 体 議 会 改 吊二
1現況︑改革の提唱と課題
山 改 革 が 50 壇ら れ て い る 状 況
臼 治 体 議 会 の 問 題 状 況 は ︑ つ と に ︑ 議 会 が 形 骸 化 ︒ 空 洞 化 し ︑ ま た 些11 .長 の 追 認 機 関 化 し て い る な ど
と 表 現 さ れ ︑ そ の 低 迷 ・.か り か ら 議 会 無 川 論 ま で 唱 え ら れ る こ と が あ る こ の 住 民 .不 在 状 況 に 照 ら し ︑ 溌 会 審 議 の
充 実 ・ 公 開 ︑ 住 民 参 加 を 軸 と し た 議 会 改 革 が 求 め ら れ て い る の で あ る ,
こ れ は ︑ 報 道 機 関 も 活 発 に 取 り ト .げ て お り ︑ 政 務 調 査 費 や 海 外 視 察 費 ︑の 度 重 な る .不 .止 支 出 の 事 案 ・の ほ か に ︑ た
と え ば ︑ こ う し た カ ネ の 問 題 か ら " ど ん 詰 ま り の 議 会 " の 状 況 が 生 し て ︑ そ ・の 仔 白 高 蒙 我 自 体 が 問 わ れ ︑ 定 数
削 減 の 直 接 請 求 に ま で 発 展 し た 自 治 体 や ︑ 議 会 を チ ェ ッ ク す る 市 民 グ ル ー フ に よ る 通 信 簿 づ く り の 試 み の 事
例 か 報 じ ら れ て い る , こ れ ら 報 道 さ れ た 問 題 の も つ 意 味 は ︑ 議 会 が 地 〃 自 治 の 柱 で な け れ ば な ら な い は ず の も の
で あ る こ と に か ん か み て ︑ 重 い
均働改革の提唱
①国側・政府与党側からの改革提唱
自治体議会改革は︑ヒからこれに関与するものと︑議会が主体的に取り組んでいるものとの二つがあるといえ
る︒
上から︑すなわち︑国側・政府与党側からの提唱としては︑二〇〇一年六月の地方分権推進委員会最終報告が
自治体議会活性化の必要性を指摘し︑それが地方自治法の改正を促しもした︒とくに〇五年一.一月の第二八回地
方制度調査会答申は︑﹁地方公共団体の自己決定権の拡大に伴い︑団体意思の決定をおこなう前提として︑議事
機関である議会の政策形成機能の充実が必要﹂であることを調い︑これを受けて〇六年に︑地自法の議会関係条
項に相当多数の見直しがなされている︒
そして︑この間︑憲法改正の動きが奔流をなして進行した︒その中で︑とりわけ..○〇五年一〇月に公にされ
た自由民主党﹁新憲法草案﹂が︑これは︑第八章﹁地方自治﹂を︑第二章(﹁戦争放棄﹂︒第九条)とともに︑全面
的に改変しようとする提案として注目される︒後に四1で取り上げるが︑第三次分権改革の首長制見直し議論が
憲法改正を視野に入れたものであることに︑とりあえず留意しておきたい︒
②主体の側のとりくみ
議会が主体的にとりくんでいるものとして︑まず︑一九九八年に出された地方議会関係三団体の報告書があり
(全国都道府県議会議長会︹一月︺︑市議長会ロ.月)︑町村議長会︹四月︺)︑それらは︑制度規制の緩和・縮減など︑議
会活性化方策を提唱している︒また︑二〇〇四年二月の全国知事会自治制度研究会の報告書﹃地方自治保障のグ
ランドデザインー自治制度研究会報告書﹄は︑政府形態の選択を各自治体に認めることを提言した︒
自治体議会改革の憲法問題五(5)
一108一
六"
そ し て 何 よ り ︑ い わ ゆ る 叢 会 基 収 条 例 の 制 走 が . ︒
つ い て は ︑ 後 の 四 2 で 概 観 す る ∵ ハ 年 以 降 に 見 ら れ る こ と が 大 い に 注 日 さ れ る が ︑ こ れ に
別 改 革 の 射 稚 範 囲
こ う し た 臼 治 体 議 会 改 革 に つ い て は ︑ そ れ を 検 討 な い し 実 践 す る と き に ︑ そ の 射 程 範 囲 を ど の よ う な も の と し
て 設 定 す る か を 明 確 に し て お く 必 要 か あ る と 思 わ れ る そ れ は ︑ ひ と つ に は ︑ 自 治 体 議 会 に 絞 っ て そ の 活 性 化 を
追 及 す る の か ︑ そ れ と も . .. 疋 代 表 制 ー 首 長 制 の 自 治 体 統 治 構 造 金 体 を 見 直 す こ と ま で 視 野 に 人 れ て 議 会 改 革 を 考
え る の か ︑ で あ る も う ひ と つ は ︑ 現 行 法 制 度 を 前 提 に し て ︑ そ の 運 川 の r 直 し に よ り 議 会 改 革 を 図 る の か ︑ そ
れ と も 法 制 度 そ の も の を 検 討 ・ 批 判 の 対 象 に 据 え て 憲 法 に よ る 検 証 を お こ な う こ と で 議 会 改 革 を も た ら そ う と す
る の か ︑ で あ る 私 は ︑ い す れ に つ い て も 後 κ の 蹉 場 に 疏 っ て ︑ 本 稿 の 考 察 を 進 め た い と 思 う
な お ︑ . . ‑ 八 年 . . 月 に 開 催 さ れ た n 本 地 方 臼 治 学 会 は ︑ 共 通 課 題 と し て 自 治 体 議 会 改 革 を 考 え る ‑ を 症
て た 趣 ヒ ー‑ に か ん し て ︑ 改 革 r 法 が 国 レ ベ ル の 法 改 .止 に よ る べ き か ︑ そ れ と も 自 治 体 レ ベ ル の 条 例 改 .由 に よ る へ
き か は な お 別 に 検 討 す へ き 論 点 で あ る ビ ー‑ 記 し て い た 航 要 な 論 点 で あ る が ︑ 国 法 の 憲 法 適 合 的 な 改 .止 に よ
り 白 治 体 お よ び 自 治 体 議 会 の 活 動 の 自 山 が ト 令 に 確 保 さ れ る 条 件 を 整 え ︑ そ の ト .で 自 治 体 疏 法 に よ り 白 L 的 に 改
革 を 進 め る べ き で あ る こ と は 明 ら か で あ ろ う ︑
1(ii
2憲法にもとつく現行法制検討の必要
mn治体議会改革と憲法諭
自治体議会改革を憲法にもとついて検討しようとするとき︑さしあたり︑二点に留意しておきたい︒
ひとつは︑現行地方自治法の問題であるが︑すでに先にも示唆的に記しておいたように︑同法は︑合憲性の疑
わしい規定を少なからず含んでいる︒具体的には次項で指摘するとおりであり︑議会改革論も︑この点を避けて
は通れない︒
もうひとつは︑憲法学︑憲法理論の問題である︒従来より︑憲法学は︑地方自治が日本国憲法により独立の章
を立てて定められた統治の原理であり︑その制度であるにもかかわらず︑これを﹁辺境﹂の地に置いてきた︒こ
の状況は︑今日でも基本的に変わらない︒標準的体系書における地方自治の章を取り出してみるなら︑芦部信喜
著(高橋和之補訂)﹃憲法﹄第四版(岩波書店・.一〇〇七年)は︑三八.一頁中で一八頁を充てているにとどまる︒
そして︑憲法学説が地方自治論の領域で一般的に扱うテーマは︑地方自治保障の性質︑﹁地方自治の本旨﹂の
内容としての住民自治・団体自治︑自治体の機関とりわけ長・議員等の公選と二段階制︑条例論とくに法令との
関係とその範囲︑といったところである︒これは︑国との関係つまり団体自治のテーマに関心が偏重しているこ
とを示すものであり︑しかも︑議会の法構造は︑行政法としての地方自治法の論題とされ︑憲法学からの検討は︑
国会との異同を表面的に論ずるにとどまっている︒
まことに︑ここでは︽憲法は変わったが憲法学は変わらず︾の状況が残っているというべきであろう︒憲法に
もとつく自治体議会改革論には︑このような憲法学の実情を認識した上でとりくまなければならないのである︒
自治体議会改革の憲法問題七(7)
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八(8)
捌地方向治法自体の見直し
①古くて新しい課題としての自治体議会改革
自治体議会改革の提唱は︑今始まったものではなく︑つとになされてきた︒その背景には︑議会権限が地方自
治法制定以来一貫して低下してきた状況がある︒すなわち︑議会は︑地域の全体的課題にかんする審議・決定機
関としての活動の実績をもたず︑むしろ地元への利益誘導の役割に傾斜してきたため︑住民も︑議会を迂回して
長に直結する事態が︑かねてよりみられたのである︒
たとえば︑一九七一年の東京都議会議会局調査部﹃首長主義と地方議会‑制度とその実際﹄は︑議会の機
能低下を惹き起こしている要因として︑専門的能力の不足のために行政機能の拡大に対応できないこと等のほか
に︑とりわけ︑戦前の執行機関が議会に優位する体制が存続し︑とくに当時の機関委任事務の増大が議会の自主
的活動を困難にしていることを指摘している︒地方自治法の自治体議会関係規範を︑国ー地方関係︑首長制の在
り方に遡って見直すことの必要が認識されていたのである︒
②︽国による画一的な地方行政法︾としての性格をもつ現行地方自治法
現行地方自治法は︑自治体に向けられた国法として過度に詳細かつ煩項な内容をもつ規範である︒その︑細か
すぎ︑厳しすぎるパターナリズムは︑あたかも学校の校則を彷彿とさせる︒つまり︑それは︑地方自治保障法と
しての役割にそぐわない︑国による画一的な地方行政法としての色彩を濃厚に帯びている︑といわざるをえない︒
なお加えて︑形式の面でも︑度重なる複雑な改正によって︑﹁枝﹂条文が著しく多く設けられているなど︑法典
全体が見通しの利かないものとなっている︒
それに見合って︑先にもふれたように︑地方自治法には︑合憲性に問題があると思われる条項が相当含まれて
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いる︒それゆえ︑同法を﹁準憲法﹂ないし﹁憲法付属法﹂と位置づけることには︑十分慎重でなければならない
ものと思われる︒
すなわち︑合憲性の疑わしい規定として1議会関係のものは別に次項でとりあげるがー︑たとえば︑ま
ず︑市町村の廃置分合・境界設定手続(七条)が挙げられる︒関係市町村の申請にもとついて知事が都道府県議
会の議決を経てこれを定めるという手続(一項)は︑住民の直接的意思決定を必要事項としておらず︑憲法上の
住民自治の要請にそぐわない︒しかも︑都道府県の廃置分合・境界設定の場合には法律(これは︑憲法九五条の住
民投票を伴う地方自治特別法を意味する)で定めることが原則とされていることと較べて︑著しく平灰を欠くといわ
なければならない︒また︑住民の条例改廃請求権について地方税等の徴収を対象から除外している制限規定(七
四条一項括弧書き)は︑合憲性に大きな問題がある︒さらに︑請願の手続︒対象の制約(一二四・二一五条)も憲法
上の権利である請願権を正しく具体化したものではない︒加えて︑関与の諸類型(二四五条以下)︑とくに代執行
(.一四五条の八)が憲法に照らして疑問があることは︑すでに多方面から指摘されてきたところである︒
③憲法適合性に問題がある地方自治体議会関連規定
議会にかんしても︑憲法を正しく具体化しておらず︑違憲と疑われる規定が少なからず見られる︒
それら規定を体系立てて整理して検討することは︑後に(三で)おこなうが︑典型的なものを挙げておくなら︑
議員定数(総定数)の上限の法定(九〇条二項・九一条.一項)︑長の議会招集権(一〇一条一項︑臨時会については,︑・
三項)︑議会解散権(.七八条)︑長の特別拒否権(一七六条四〜八項)および専決処分(一七九条)などがそれにあ
たる︒これらについては︑まず解釈によって憲法との乖離を埋める努力がなされるべきであるが︑それがなしえ
ないときには︑憲法体系から排除することが当然であるといえよう︒こうした違憲的規定をもたらしている基本
自治体議会改革の憲法問題
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